CONCLUSIONES DE LA ABOGADO GENERAL
SRA. ELEANOR SHARPSTON
presentadas el 27 de septiembre de 2012 (1)
Asunto C‑379/11
Caves Krier Frères S.à r.l.
contra
Directeur de l’Administration de l’emploi
[Petición de decisión prejudicial
planteada por la Cour Administrative
(Gran Ducado de Luxemburgo)]
«Libre circulación de los trabajadores – Artículos 21 TFUE y 45 TFUE – Normativa nacional – Reembolso por un Estado miembro de las cotizaciones a la seguridad social a empleadores que contraten desempleados de 45 años o más inscritos ante las autoridades competentes en dicho Estado – Limitación – Justificación»
1. En Luxemburgo, los empleadores que contraten desempleados de 45 años o más pueden optar a recibir ayudas a la contratación. (2) Las ayudas consisten en el reembolso al empleador de las cotizaciones a la seguridad social abonadas respecto al trabajador contratado. No obstante, el trabajador afectado debe haber estado inscrito como demandante de empleo en una oficina de colocación de los servicios de empleo luxemburgueses. (3) La Cour administrative (Tribunal contencioso-administrativo de apelación) (Luxemburgo) desea saber si este requisito es conforme con los artículos 21 TFUE y 45 TFUE, relativos, respectivamente, al derecho de los ciudadanos a circular y residir libremente y a la libre circulación de los trabajadores dentro de la Unión Europea.
Normativa
Derecho de la Unión Europea
Disposiciones del Tratado
2. El artículo 21 TFUE dispone que todo ciudadano de la Unión tiene derecho a circular y residir libremente en el territorio de los Estados miembros.
3. El artículo 45 TFUE establece:
«1. Quedará asegurada la libre circulación de los trabajadores dentro de la Unión.
2. La libre circulación supondrá la abolición de toda discriminación por razón de la nacionalidad entre los trabajadores de los Estados miembros, con respecto al empleo, la retribución y las demás condiciones de trabajo.»
4. La aplicación del artículo 45 TFUE, apartados 1 y 2, tendrá lugar sin perjuicio de la posibilidad para los Estados miembros de establecer limitaciones justificadas por razones de orden público, seguridad y salud públicas, según se dispone en el artículo 45, apartado 3, del citado texto legal.
Reglamento (CEE) nº 1408/71
5. El Reglamento (CEE) nº 1408/71 (4) coordina la legislación de los Estados miembros sobre seguridad social con el fin de proteger los derechos en esta materia de las personas que circulen por el territorio de la Unión. (5) Todos los trabajadores, incluidos los trabajadores fronterizos, estén comprendidos en el ámbito de aplicación del citado Reglamento, (6) el cual dispone que las personas que residan en el territorio de la UE estarán sujetas a las obligaciones y podrán acogerse al beneficio de la legislación de todo Estado miembro en las mismas condiciones que los nacionales de éste. (7) La legislación relativa a las prestaciones de desempleo se incluye en la lista de materias que se contemplan en el Reglamento [artículo 4, apartado 1, letra g)]. Dichas prestaciones incluyen no solamente contribuciones en dinero, sino también la ayuda a su reciclaje profesional que proporcionan los servicios de empleo a los trabajadores que se han puesto a su disposición. (8)
6. Las disposiciones del título II del Reglamento nº 1408/71 («Determinación de la legislación aplicable») constituyen un sistema completo y uniforme de normas de conflicto de leyes, cuyo objetivo es someter a los trabajadores que se desplazan dentro de la Unión al régimen de seguridad social de un único Estado miembro. (9) Así, el artículo 13 dispone:
«1. Sin perjuicio de las disposiciones del artículo 14 quater, las personas a las cuales sea aplicable el presente Reglamento sólo estarán sometidas a la legislación de un único Estado miembro. Esta legislación será determinada con arreglo a las disposiciones del presente título.
2. Sin perjuicio de las disposiciones de los artículos 14 a 17:
a) la persona que ejerza una actividad por cuenta ajena en el territorio de un Estado miembro estará sometida a la legislación de este Estado, incluso cuando resida en el territorio de otro Estado miembro o aunque la empresa o el empresario que la ocupa tenga su sede o su domicilio en el territorio de otro Estado miembro.
[…]»
7. El capítulo 6 del título III incluye disposiciones especiales relativas a las prestaciones de desempleo. El artículo 71 establece normas de aplicación al trabajador por cuenta ajena en situación de desempleo que residiera, mientras ocupaba su último empleo, en el territorio de un Estado miembro distinto del Estado competente. Incluye distintas normas en función de si el trabajador en situación de desempleo es un trabajador fronterizo [artículo 71, apartado 1, letra a)] o «no fronterizo» [artículo 71, apartado 1, letra b)]. El artículo 71, apartado 1, letra a) establece, respecto a los trabajadores fronterizos, una excepción a la norma general prevista en el artículo 13, apartado 2, letra a). En concreto, dispone:
«1. El trabajador por cuenta ajena en situación de desempleo que residiera, mientras ocupaba su último empleo, en el territorio de un Estado miembro distinto del Estado competente, disfrutará de las prestaciones conforme a las normas siguientes: (10)
a) i) el trabajador fronterizo que se halle en paro parcial o accidental en la empresa que le da ocupación, disfrutará de las prestaciones con arreglo a lo dispuesto en la legislación del Estado competente como si residiese en el territorio del mismo; estas prestaciones serán abonadas por la institución competente;
ii) el trabajador fronterizo que se halle en paro total disfrutará de las prestaciones con arreglo a lo dispuesto en la legislación del Estado miembro en cuyo territorio resida, como si hubiera estado sometido a dicha legislación mientras ocupaba su último empleo; estas prestaciones serán abonadas y sufragadas por la institución del lugar de residencia;
[…]»
8. Los trabajadores «que no sean fronterizos» y que, por tanto, se incluyan en el ámbito de aplicación del artículo 71, apartado 1, letra b), podrán optar entre: solicitar a las autoridades competentes la prestación de desempleo en el Estado en el que ocupaba su último empleo, o reclamar las prestaciones en el Estado en cuyo territorio resida. (11)
Derecho nacional
9. La medida nacional controvertida es el artículo L. 541-1, párrafo primero, del code du travail (Código del Trabajo). Este prevé el reembolso de las cotizaciones a la seguridad social (en lo sucesivo, «ayuda a la contratación») en los términos siguientes:
«El fondo para el empleo reembolsará a los empleadores del sector privado las cotizaciones a la seguridad social, correspondientes al empleador y al asegurado, por los desempleados contratados, tanto si perciben subsidio como si no, a condición de que hayan cumplido 45 años y estén inscritos como demandantes de empleo en una oficina de colocación de la [ADEM] desde hace al menos un mes.»
10. El artículo L. 541-1, párrafo tercero, dispone que el requisito de inscripción no se aplicará a los demandantes de empleo de 40 años de edad o más a los que afecte un plan de mantenimiento del empleo («plan de despidos»), según se define en el artículo L. 513-3 del code du travail. (12)
11. El artículo L. 622-6, apartado 1, tiene el siguiente tenor: «Los desempleados que busquen empleo están obligados a inscribirse como demandantes de empleo en la [ADEM].»
Hechos, procedimiento y cuestión planteada
12. La Sra. Krier nació el 30 de julio de 1955. Tiene la nacionalidad luxemburguesa y reside junto a su familia en Alemania. El 1 de mayo de 2008, Caves Krier Frères S.à r.l. (en lo sucesivo, «Caves Krier»), sociedad luxemburguesa, contrató a la Sra. Krier, que entonces tenía 52 años, con un contrato de duración indefinida. La Sra. Krier ha trabajado siempre en Luxemburgo, aunque inmediatamente antes de incorporarse a su puesto en Caves Krier había estado desempleada desde que su anterior empleador decidió despedirla. Durante ese período, la Sra. Krier se había inscrito en el organismo competente alemán como desempleada, por lo que percibió prestaciones de desempleo en su país de residencia.
13. El 2 de septiembre de 2008, Caves Krier presentó ante la ADEM una solicitud de ayudas a la contratación en relación con su decisión de contratar a la Sra. Krier. Mediante resolución de 4 de septiembre de 2008, el director de la ADEM denegó dicha solicitud alegando que la Sra. Krier no se había inscrito como demandante de empleo en la ADEM, tal como exigía la disposición nacional controvertida. El 11 de enero de 2010, Caves Krier interpuso un recurso de anulación ante el Tribunal administratif (Tribunal contencioso-administrativo de primera instancia) contra dicha resolución.
14. Mediante sentencia de 14 de julio de 2010, el Tribunal administratif desestimó el recurso de Caves Krier. Consideró que la situación de un desempleado residente en Luxemburgo y, por tanto, con derecho a inscribirse como demandante de empleo en la ADEM no es comparable a la de un desempleado que, al no tener su domicilio en Luxemburgo, no puede inscribirse en Luxemburgo en dicha administración, sino que debe, en cambio, inscribirse en la agencia de empleo de su país de residencia.
15. El 12 de agosto de 2010, Caves Krier interpuso recurso de apelación contra dicha sentencia ante la Cour administrative.
16. El citado tribunal estima que se suscita una cuestión de Derecho comunitario relativa a los requisitos a los que se supedita la ayuda a la contratación prevista en la disposición nacional controvertida y, en particular, al requisito de inscripción, (13) y afirma que «[queda] acreditado en la causa que únicamente pueden inscribirse los residentes en territorio luxemburgués, y que los desempleados no residentes no pueden inscribirse, de modo que la ayuda se reserva, de hecho, a los empleadores que contratan a desempleados residentes en territorio luxemburgués».
17. El órgano jurisdiccional remitente ha señalado que el Estado, al no estar representado en el procedimiento del que conoce, no ha podido acreditar si dicha restricción relativa a la residencia se basa en consideraciones objetivas de interés general independientes de la nacionalidad de las personas afectadas y es proporcional al objetivo legítimamente perseguido por la disposición nacional controvertida. El órgano jurisdiccional nacional entiende que no tiene capacidad para justificar tales medidas de oficio, de modo que decidió suspender el procedimiento y plantear al Tribunal de Justicia la siguiente cuestión:
«¿Es conforme con el Derecho de la Unión, y en particular con los artículos 21 [TFUE] y 45 [TFUE], el artículo L. 541-1, párrafo primero, del Code du Travail luxemburgués, en la medida en que reserva el derecho al reembolso de las cotizaciones a la seguridad social, correspondientes al empleador y al asegurado, por los desempleados contratados mayores de 45 años, tanto si perciben subsidio como si no, a los empleadores del sector privado con la condición de que los desempleados estén inscritos como demandantes de empleo en una oficina de colocación de la [ADEM] desde hace al menos un mes, mientras que no se benefician de dicha medida los empleadores que contratan a desempleados inscritos como demandantes de empleo en los organismos extranjeros correspondientes?»
18. Han presentado observaciones escritas Caves Krier, los Gobiernos de Luxemburgo, la República Checa, Austria y Polonia y la Comisión.
19. Caves Krier, Luxemburgo, la República Checa y la Comisión formularon observaciones orales en la vista celebrada el 21 de junio de 2012.
Apreciación
Observaciones preliminares
20. Austria afirma que la cuestión formulada por el órgano jurisdiccional nacional no es admisible por los motivos siguientes: En primer lugar, la petición de decisión prejudicial resulta poco clara, dado que no especifica si lo que la disposición nacional controvertida introduce es un requisito de residencia o de inscripción. En consecuencia, Austria alega que el órgano jurisdiccional nacional no ha definido el contexto fáctico y el régimen en el que se inscribe la cuestión de forma que el Tribunal de Justicia pueda dar una respuesta que resulte de utilidad. (14) En segundo lugar, el órgano jurisdiccional nacional se refiere al hecho de que el requisito de inscripción no se aplica a los trabajadores que hayan sido despedidos en virtud de un plan de despidos, (15) pero no ha incluido las disposiciones pertinentes del Derecho nacional en su petición de cuestión prejudicial. Y, en tercer lugar, Austria –respaldada por la Republica Checa en esta alegación– afirma que la pregunta formulada por el órgano jurisdiccional nacional es hipotética, ya que la disposición nacional controvertida no impidió efectivamente a la Sra. Krier ejercer su derecho a la libre circulación y conseguir trabajo en Luxemburgo.
21. En mi opinión, la cuestión sí es admisible.
22. En primer lugar, a mi juicio, el órgano jurisdiccional nacional ha definido los elementos esenciales del marco legislativo nacional y el origen del litigio en el ámbito nacional con la suficiente claridad como para permitirle al Tribunal de Justicia identificar los aspectos que deben dilucidarse y examinar la cuestión prejudicial. Además, las partes han podido abordar en sus observaciones las cuestiones suscitadas y formular sus correspondientes alegaciones. Por consiguiente, considero que al Tribunal de Justicia le resulta posible pronunciarse sobre la cuestión planteada.
23. En segundo lugar, puesto que no se afirma que la Sra. Krier sea una trabajadora despedida con arreglo a un plan social y, por tanto, esté exenta del requisito de inscripción en virtud del artículo L. 513-1, párrafo tercero, del Code du Travail, no es necesario examinar si los artículos 21 TFUE o 45 TFUE se oponen a semejante disposición.
24. Y, en tercer lugar, respecto a la alegación de que la cuestión que plantea el órgano jurisdiccional nacional es hipotética, es preciso considerar lo siguiente.
25. Que la Sra. Krier es una trabajadora fronteriza y que puede invocar su derecho a la libre circulación en virtud del artículo 45 TFUE son hechos que no se cuestionan. Ha ejercido el citado derecho al decidir residir fuera de Luxemburgo, que es su país de origen, aunque trabaja en dicho país.
26. Según reiterada jurisprudencia, las disposiciones nacionales que impidan o disuadan a un trabajador nacional de un Estado miembro de abandonar su país de origen para ejercer su derecho a la libre circulación constituyen restricciones de dicha libertad aun cuando se apliquen con independencia de la nacionalidad de los trabajadores afectados. (16)
27. Por consiguiente, al examinar la cuestión planteada por el órgano jurisdiccional nacional, será necesario analizar si la Sra. Krier se encuentra en una situación de desventaja por residir en Alemania y, por tanto, no puede inscribirse en la ADEM. Una de las consecuencias de la situación de la Sra. Krier es que su empleador, Caves Krier, no puede obtener la ayuda a la contratación habiendo decidido contratarla.
28. El Tribunal de Justicia ha declarado que, para ser eficaz y útil, el derecho de los trabajadores a ser contratados y empleados debe tener necesariamente por complemento el derecho de los empresarios a contratarlos con arreglo a las normas que rigen en materia de libre circulación de los trabajadores. (17)
29. Habida cuenta de lo expuesto, no considero que la pregunta del órgano jurisdiccional nacional sea hipotética. La cuestión que deberá examinarse es si Caves Krier, como empleador de la Sra. Krier, se encuentra en situación de desventaja por habérsele denegado el pago de la ayuda a la contratación de trabajadores de mayor edad al darle empleo a la Sra. Krier. No es esta una pregunta hipotética: ha suscitado un litigio real en el ámbito nacional que precisa ser resuelto. Además, la cuestión objeto de controversia afecta al derecho de la Sra. Krier, como trabajadora fronteriza, a residir en un Estado miembro al tiempo que trabaja en otro distinto. Lo que debe dilucidarse es si la disposición nacional controvertida genera un obstáculo al ejercicio del mencionado derecho que sitúe a la Sra. Krier en situación de desventaja. (18)
30. Por último, no obstante, considero necesario proponer que el Tribunal de Justicia se pronuncie únicamente sobre la interpretación del artículo 45 TFUE. El artículo 21 TFUE establece que todo ciudadano de la Unión Europea tiene derecho a circular y residir libremente en el territorio de los Estados miembros. El citado derecho halla una expresión concreta en el artículo 45 TFUE por lo que atañe a la libre circulación de los trabajadores. Pues bien, puesto que el asunto principal se halla comprendido dentro del ámbito de aplicación de esta última disposición, estimo que es innecesario pronunciarse de forma separada sobre la interpretación del artículo 21 TFUE. (19)
Existencia de una restricción a la libertad de circulación de los trabajadores
Naturaleza de la restricción controvertida
31. En la cuestión que plantea, el órgano jurisdiccional nacional describe la ayuda a la contratación como supeditada al requisito de que los desempleados contratados se hayan inscrito como demandantes de empleo en alguna oficina de colocación de la ADEM. Explica, además, que «está acreditado en la causa que únicamente pueden inscribirse los residentes en territorio luxemburgués y que los desempleados no residentes no pueden inscribirse, de modo que la ayuda se reserva, de hecho, a los empleadores que contratan a desempleados residentes en territorio luxemburgués».
32. Luxemburgo cuestiona la interpretación que hace el órgano jurisdiccional nacional de la disposición nacional controvertida. Entiende que la inscripción en la ADEM no se limita a los trabajadores que residen en Luxemburgo. Alega, además, que todos los ciudadanos de la Unión pueden inscribirse en la ADEM. Afirma que no existe ningún requisito de nacionalidad que se aplique a la inscripción. Así pues, un desempleado, como es el caso de la Sra. Krier, que vive en Alemania y se ha inscrito en este país como demandante de empleo y que, en consecuencia, percibe allí un subsidio de desempleo, podría inscribirse en la ADEM en Luxemburgo con el propósito de buscar empleo en dicho Estado. Por tanto, Luxemburgo alega que no existe restricción a los efectos del artículo 45 TFUE.
33. Tanto Caves Krier como la Comisión están de acuerdo con la interpretación del órgano jurisdiccional nacional en el sentido de que el efecto de la disposición nacional controvertida es el de imponer un requisito de residencia para la inscripción en la ADEM.
34. La disposición nacional controvertida no indica si existe dicho requisito de residencia. No obstante, quisiera señalar que tres instancias judiciales luxemburguesas (20) han interpretado la citada disposición en el sentido de que tal requisito de residencia, de hecho, existe.
35. Por lo que respecta a la interpretación de las disposiciones de Derecho nacional, el Tribunal de Justicia debe, en principio, basarse en las calificaciones de la resolución de remisión. En efecto, según jurisprudencia reiterada, el Tribunal de Justicia no es competente para interpretar el Derecho interno de un Estado miembro. (21) En el procedimiento prejudicial, las funciones del Tribunal de Justicia y las del órgano jurisdiccional remitente están claramente diferenciadas y corresponde exclusivamente a este último interpretar la legislación nacional. (22)
36. Considero, en consecuencia, que las valoraciones respecto a si el artículo 45 TFUE se opone a la existencia de un requisito de inscripción previa como demandante de empleo, cuando dicha inscripción es una condición de la que depende la disponibilidad de una ayuda a la contratación para los empleadores potenciales, deberán basarse en la disposición nacional controvertida tal como la interprete el órgano jurisdiccional nacional que plantea la cuestión prejudicial, esto es, entendiendo que incluye un requisito de residencia.
El requisito de residencia
37. Puesto que, a los efectos de la disposición nacional controvertida, la residencia en Luxemburgo es un requisito para la inscripción en la ADEM y dicha inscripción es un requisito para el acceso a las ayudas a la contratación, un empleador luxemburgués que desee contratar a un desempleado mayor de 45 años contratará más probablemente a uno que resida en Luxemburgo, para el que, por lo general, podrá disponer de la citada ayuda a la contratación, (23) que a un trabajador fronterizo para el que no podrá disponer de tal ayuda.
38. Así pues, a los desempleados mayores de 45 años residentes fuera de Luxemburgo les resultará, probablemente, más difícil obtener trabajo en dicho Estado. Por lo tanto, es probable que tal requisito desanime a estas personas a desplazarse para residir en un Estado vecino.
39. Por consiguiente, en mi opinión, un requisito de residencia como el controvertido en el procedimiento principal constituye una restricción a la libertad de circulación de los trabajadores dentro de la Unión Europea que garantiza el artículo 45 TFUE.
40. El órgano jurisdiccional nacional explica que solicita orientación acerca de si, no obstante, el requisito de residencia podría estar justificado. El citado órgano hace hincapié en que el Gobierno luxemburgués, al no ser parte en el procedimiento principal, no ha tenido ocasión de acreditar si dicho obstáculo está justificado a los fines del artículo 45 TFUE y que él, como órgano jurisdiccional, no puede proponer de oficio motivos de justificación.
41. Según reiterada jurisprudencia, un obstáculo a la libre circulación de los trabajadores sólo puede justificarse si persigue un objetivo legítimo compatible con el Tratado y se justifica por razones imperiosas de interés general. En tal caso, también es necesario que la aplicación de la medida de que se trata sea adecuada para alcanzar el objetivo que persigue y no vaya más allá de lo que es necesario para alcanzar dicho objetivo. (24)
42. Así, corresponderá al Estado miembro en el que las autoridades adopten una medida que suponga una excepción a una libertad fundamental probar que dicha medida es adecuada para garantizar la consecución del objetivo invocado y que no excede de lo necesario para alcanzarlo. Por lo tanto, las razones justificativas que puede invocar un Estado miembro deberían ir acompañadas de un examen de la idoneidad y de la proporcionalidad de la medida adoptada por dicho Estado y de datos precisos en los que pueda sustentarse su alegación. (25)
43. En los procedimientos prejudiciales (a diferencia de los procedimientos de incumplimiento que prevé el artículo 258 TFUE) corresponde al órgano jurisdiccional nacional, y no al Tribunal de Justicia, determinar si la disposición nacional controvertida está justificada. (26) La función del Tribunal de Justicia es la de ofrecer orientación al órgano jurisdiccional nacional, sin embargo, esto resulta de especial dificultad en caso de que la descripción del contexto fáctico y jurídico sea incompleta en algunos aspectos (aunque no hasta el punto de que la cuestión prejudicial no sea admisible), (27) lo cual impide al Tribunal de Justicia responder con la precisión que desearía a las cuestiones planteadas. Así pues, cabe la posibilidad de que el Tribunal de Justicia deba dejar sin responder algunos aspectos. (28)
44. Antes de la vista, el Tribunal de Justicia invitó al Gobierno luxemburgués a abordar la cuestión de la justificación, que no había sido incluida en sus observaciones escritas. Pese a habérsele requerido expresamente de nuevo en la propia vista su contribución acerca de la cuestión de la justificación, Luxemburgo declinó formular argumento alguno en ese sentido.
45. A falta de información que indique si un requisito de residencia como el que es objeto de controversia persigue un objetivo legítimo, mi parecer es que el Tribunal de Justicia no está en situación de ofrecer orientación respecto a si dicho requisito resulta proporcionado respecto a la consecución de dicho objetivo. No obstante, los comentarios siguientes podrán servir de ayuda en el momento en que el órgano jurisdiccional nacional proceda a examinar esa cuestión.
46. Si la residencia es un requisito absoluto para la inscripción, necesariamente tendrá el efecto de impedir a una persona en la situación de la Sra. Krier inscribirse ante las autoridades competentes. En consecuencia, un empleador que contrate a dicha persona quedará excluido de forma automática de recibir la ayuda a la contratación. El requisito de residencia, tal como se describe por parte del órgano jurisdiccional nacional, produce, por tanto, un efecto tan radical que es improbable que resulte proporcionado, aunque las autoridades nacionales competentes puedan demostrar que persigue un objetivo legítimo. (29)
47. Por consiguiente, entiendo que el artículo 45 TFUE se opone a dicho requisito de residencia en la medida en que éste determina si la ayuda a la contratación estará o no a disposición del potencial empleador de un desempleado mayor de 45 años al que se aplique ese requisito.
El requisito de inscripción
48. En la medida en que el órgano jurisdiccional nacional afirma solicitar orientación sobre la cuestión relativa a si el artículo 45 TFUE se opone al requisito de residencia para la inscripción, no hay necesidad de valorar si un simple requisito de inscripción es un obstáculo en sí mismo. Sin embargo, dado que Luxemburgo insiste en que la disposición nacional controvertida no impone un requisito de residencia, y, dado que los Estados miembros que presentan observaciones han examinado dicha disposición como si fuera un simple requisito de inscripción, analizaré dicha tesos de forma subsidiaria.
49. El Reglamento nº 1408/71 no es directamente relevante, pues la ayuda a la contratación no es una prestación de la seguridad social contemplada en dicha disposición. Además, no es el objeto del procedimiento principal la solicitud de la prestación de desempleo por parte de la Sra. Krier. A pesar de ello, Austria afirma que el Reglamento nº 1408/71 constituye la referencia a la hora de evaluar la ventaja social, a saber, la ayuda a la contratación, en el presente asunto. (30) Polonia aduce que, puesto que la Sra. Krier es una trabajadora fronteriza, de la jurisprudencia del Tribunal de Justicia en relación con el artículo 71 del Reglamento nº 1408/71 y, en particular, de la sentencia Miethe, (31) se desprende que le asiste el derecho a escoger entre inscribirse para solicitar prestaciones de desempleo en Alemania, su Estado de residencia, o en Luxemburgo, el Estado de su último empleo. Puesto que decidió inscribirse en su Estado de residencia en lugar de en Luxemburgo, el hecho de que no cumpla el requisito de inscripción que se incluye en la disposición nacional controvertida obedece a su elección personal y no a la disposición en sí misma. La Comisión alega que la Sra. Krier tiene derecho, al amparo del Reglamento nº 1408/71, a inscribirse tanto en Alemania como en Luxemburgo, pero que los términos de la disposición nacional controvertida le impiden hacerlo.
50. En general, la inscripción en la ADEM indica, entre otras cosas, que la persona inscrita busca empleo, está dispuesta a aceptar ofertas de trabajo y tiene derecho a hacer uso de los servicios de colocación de la ADEM. En caso de que dicha persona cumpla los requisitos necesarios, la inscripción puede implicar, además, el pago por parte de la ADEM de una prestación de desempleo. Sin embargo, la inscripción está abierta a cualquier persona, con independencia de si la ADEM le abona o no prestaciones de desempleo.
51. El artículo 13, apartado 2, del Reglamento nº 1408/71 establece la legislación nacional aplicable a la solicitud por parte de un trabajador de prestaciones de desempleo. (32) Sin embargo, no establece las condiciones que generan el derecho o la obligación de afiliación a un sistema de seguridad social. (33) En general, el Estado competente en materia de prestaciones por desempleo es el Estado del último empleo. (34) En principio, el responsable de pagar dichas prestaciones y de prestar otros servicios auxiliares no pecuniarios, como la ayuda en la búsqueda de un nuevo empleo, es dicho Estado miembro.
52. No obstante, el artículo 71, apartado 1, letra a), establece una excepción a dicho principio para los trabajadores fronterizos. Del artículo 71, apartado 1, letra a), inciso ii), se desprende claramente que un trabajador fronterizo que se halle en paro total no tendrá derecho a percibir prestaciones de desempleo en el Estado en el que tuvo su último trabajo, aunque hubiese pagado las cotizaciones allí, pero tendrá derecho a solicitar prestaciones del Estado miembro en el que resida. (35)
53. En la sentencia Miethe, el Tribunal de Justicia sostuvo, además, que al trabajador al que se le aplica el artículo 71, apartado 1, letra a), inciso ii), podrá ser también considerado, en circunstancias excepcionales, «trabajador no fronterizo» en los casos en que tengan vínculos especialmente estrechos con el Estado en donde ocupase su último empleo, y quedar así comprendido en el ámbito de aplicación del artículo 71, apartado 1, letra b). Dicho trabajador podrá optar por percibir prestaciones de desempleo del Estado miembro en el que ocupaba su último empleo y no en el de residencia. (36)
54. Si la situación de Sra. Krier se regía por lo dispuesto en el artículo 71, apartado 1, letra a) (como parece ser el caso), no dispuso de la opción de escoger dónde inscribirse para percibir la prestación de desempleo, sino que se vio obligada a hacerlo en Alemania, su Estado de residencia. Por otra parte, si (excepcionalmente) hubiese de ser considerada «trabajador no fronterizo» conforme a la jurisprudencia Miethe, pero, no obstante, optase por inscribirse en Alemania, no podría acumular las prestaciones de desempleo de Luxemburgo y de Alemania. (37) Por tanto, si hubiese percibido prestaciones de desempleo en Alemania, habría tenido que ponerse a disposición de las autoridades competentes de dicho Estado también para buscar empleo.
55. Sin embargo, no cabe deducir que se le prohíba a Luxemburgo otorgar el derecho a inscribirse en la ADEM a personas como la Sra. Krier en relación con la prestación del servicio de ayuda para la búsqueda de empleo en dicho Estado. Ni tampoco impediría el Derecho de la Unión Europea a los trabajadores fronterizos desempleados inscribirse en la ADEM a tal efecto. En tales circunstancias, y como consecuencia lógica, los empleadores que contraten a dichas personas reunirían los requisitos para optar a solicitar la ayuda a la contratación.
56. Es cierto que, tal como afirma el Gobierno luxemburgués, el requisito de inscripción no discrimina directamente por motivos de nacionalidad.
57. Así pues (en ausencia del requisito de residencia), los trabajadores fronterizos como la Sra. Krier cumplirían, en principio, los requisitos para poder inscribirse en la ADEM.
58. Dado que los trabajadores fronterizos desempleados están obligados por el artículo 71 del Reglamento nº 1408/71 a inscribirse en su Estado miembro de residencia para percibir prestaciones de desempleo, la cuestión que ahora debe dilucidarse es si un requisito adicional de inscripción también ante las autoridades competentes del Estado en que tuvieron su último empleo constituye una restricción a los efectos del artículo 45 TFUE, en la medida en que dichas personas quedan sometidas a una carga adicional que no se aplica a los trabajadores que residen en Luxemburgo, los cuales no tienen que inscribirse ante dos autoridades competentes para que se conceda la ayuda a un potencial empleador.
59. A mi parecer, aunque (conforme a esta hipótesis) los trabajadores fronterizos estarían ciertamente obligados a inscribirse en dos Estados miembros, dicha situación no tendría como resultado una restricción de su libertad de circulación.
60. En primer lugar, por la propia naturaleza de su situación de trabajadores fronterizos, estas personas están acostumbradas a despachar trámites tanto en su Estado miembro de residencia como en el que trabajan. En segundo lugar, es probable que el proceso de inscripción implique rellenar un formulario, posiblemente en línea, y además podría incluir una entrevista. Por tanto, resulta improbable que dicho proceso represente una carga o un coste administrativos tales que lo conviertan en un impedimento. Y, en tercer lugar, al trabajador fronterizo le interesará buscar trabajo en el Estado miembro en el que tenga más probabilidades de encontrarlo. En consecuencia, estas personas tendrán probablemente motivos para inscribirse también en el Estado miembro de su último empleo a tal fin.
61. En conclusión, en ausencia de un requisito de residencia, no considero que un simple requisito de inscripción en el Estado miembro del último empleo además de la inscripción en el Estado de residencia sea una carga añadida tal para un trabajador fronterizo que constituya un obstáculo a la libertad de circulación prevista en el artículo 45 TFUE, por lo que atañe al pago de la ayuda a la contratación.
62. Habida cuenta de la anterior conclusión, no es necesario analizar la cuestión de la justificación. No obstante, al objeto de proporcionar al órgano jurisdiccional nacional todos los elementos necesarios, abordaré de forma sucinta las alegaciones presentadas respecto a este particular.
63. Caves Krier señala en sus observaciones escritas que el objetivo de la ayuda a la contratación es incitar a los empleadores a que acepten desempleados mayores de larga duración y mejorar las perspectivas de reinserción laboral de éstos. (38) Sin embargo, la disposición nacional controvertida no facilita información acerca del objetivo perseguido por el requisito de inscripción.
64. Austria, la República Checa, Luxemburgo y Polonia alegan que la imposición de un requisito de inscripción se inscribe dentro del margen de apreciación de que disponen los Estados miembros para actuar en el marco de las políticas de empleo, dado que garantiza que el beneficiario del servicio de ayuda esté vinculado al mercado laboral del Estado en cuestión al exigir un período mínimo de inscripción.
65. El Tribunal de Justicia ha declarado que incumbe a los Estados miembros elegir las medidas que permitan alcanzar los objetivos que persiguen en materia de empleo. También ha reconocido que los Estados miembros disponen de un amplio margen de apreciación en el ejercicio de esta competencia. Además, no puede negarse que la promoción de la contratación constituye un objetivo legítimo de política social. (39)
66. En términos generales, resulta razonable entender que la inscripción en la ADEM se exige con el fin de garantizar que ésta disponga de los datos necesarios que le permitan encontrar los demandantes de empleo idóneos para las ofertas existentes. No se dispone de información respecto a los motivos por los que se exige que una persona tenga sus datos inscritos durante un período mínimo de un mes.
67. En relación con la concesión de las ayudas a la contratación, quisiera señalar, asimismo, que el requisito de la inscripción no se aplica a todos los desempleados. De este modo, en caso de que se despida a un trabajador con arreglo a un plan de despidos, no existirá el requisito de inscripción en la ADEM. (40)
68. Así pues, no es posible deducir claramente de la disposición controvertida cuál sería el objetivo concreto, ni por qué está redactada de esta forma. En consecuencia, es imposible llevar más lejos el análisis relativo a la proporcionalidad.
Reconocimiento de la inscripción en otro Estado miembro
69. La Comisión afirma que, conforme al Derecho de la Unión Europea, los hechos o acontecimientos que tienen lugar en otro Estado miembro deberán tratarse como si hubieran sucedido en el territorio del Estado miembro en el que se aplique la legislación (lo cual describe como una emanación o ampliación del principio de igualdad de trato). (41) La Comisión alega que de esta jurisprudencia se desprende que Luxemburgo debería tener en cuenta el hecho de que la Sra. Krier estaba inscrita como desempleada en Alemania, y que ello debería bastar para cumplir el requisito de inscripción a los fines de poder optar a la ayuda a la contratación.
70. No comparto el planteamiento de la Comisión.
71. Las condiciones y los objetivos de la inscripción se rigen por las disposiciones de cada Estado miembro y no necesariamente son los mismos. A falta de información que indique si otros Estados miembros prestan un servicio de colocación laboral suficientemente similar al de la ADEM y a falta de un sistema de reconocimiento mutuo de requisitos de inscripción para la percepción de prestaciones de desempleo entre los Estados miembros, (42) no estoy convencida de que se deba considerar, simplemente con la inscripción ante las autoridades nacionales en un solo Estado miembro, que un desempleado cumple las condiciones para acceder a tales prestaciones en otro Estado miembro y, por tanto, para que se genere un derecho para su nuevo empleador en ese Estado a obtener una ayuda a la contratación.
Conclusión
72. En consecuencia, propongo al Tribunal de Justicia que responda a la cuestión prejudicial planteada por la Cour administrative del siguiente modo:
«El artículo 45 TFUE se opone a disposiciones nacionales como el artículo L. 541-1, párrafo primero, del code du travail, en la medida en que los desempleados deban cumplir un requisito de residencia para inscribirse ante las autoridades nacionales competentes y la concesión de una ayuda a la contratación a un empleador que contrate una cierta categoría de desempleados esté supeditada a dicha inscripción.»