ARRÊT DU TRIBUNAL (sixième chambre)
10 avril 2013(*)
« Clause compromissoire – Marchés publics de services – Services de surveillance et de gardiennage des immeubles de la Cour des comptes – Recours en annulation – Décision de résiliation unilatérale du contrat avec demande de paiement de dommages et intérêts – Acte de nature contractuelle – Absence de requalification du recours – Irrecevabilité – Décision portant sanction d’exclusion pour une durée de trois mois – Intérêt à agir – Droits de la défense – Défaut grave d’exécution des obligations – Principe de légalité des peines – Détournement de pouvoir – Proportionnalité »
Dans l’affaire T‑87/11,
GRP Security, établie à Bertrange (Luxembourg), représentée initialement par Me G. Osch, puis par Mes C. Arendt et M. Larbi, avocats,
partie requérante,
contre
Cour des comptes de l’Union européenne, représentée initialement par MM. T. Kennedy, J.-M. Stenier et Mme J. Vermer, puis par M. Kennedy et Mme Vermer, en qualité d’agents,
partie défenderesse,
ayant pour objet, d’une part, une demande d’annulation de la décision de la Cour des comptes du 14 janvier 2011 de résilier unilatéralement le contrat-cadre de service « Services divers de sécurité » LOG/2026/10/02 et de demander le paiement de dommages et intérêts et, d’autre part, une demande d’annulation de la décision du 14 janvier 2011 portant sanction d’exclusion,
LE TRIBUNAL (sixième chambre),
composé de MM. H. Kanninen, président, S. Soldevila Fragoso (rapporteur), et G. Berardis, juges,
greffier : Mme C. Kristensen, aministrateur,
vu la procédure écrite et à la suite de l’audience du 12 décembre 2012,
rend le présent
Arrêt
Antécédents du litige
1 La requérante, GRP Security, est une société de droit luxembourgeois, active dans le domaine de la surveillance et du gardiennage.
2 Le 11 octobre 2010, la Cour des comptes de l’Union européenne a lancé la procédure négociée n° 35/2026/10 sans publication préalable d’un avis de marché, en vue de la conclusion d’un contrat de services de surveillance et de gardiennage des immeubles qu’elle occupe à Luxembourg. Elle a adressé, à cette fin, une invitation à soumissionner à trois sociétés, dont la requérante, et cette dernière a déposé son offre le 22 octobre 2010.
3 Par décision du 1er décembre 2010, la Cour des comptes a informé la requérante qu’elle lui avait attribué le marché et a sollicité, aux fins de la signature du contrat prévue le 6 décembre 2010, la liste nominative des agents assignés à son exécution, accompagnée de leurs qualifications et des pièces justificatives. Le paragraphe 14 du cahier des charges applicable au contrat prévoyait que la requérante affecterait comme chef de poste un agent ayant une expérience de cinq ans dans le domaine de la sécurité, dont au moins un an comme chef de poste ou chef de poste adjoint, et disposant de la certification « SSIAP 3 » (diplôme français de chef de service de sécurité incendie et d’assistance à personnes) ou d’un équivalent.
4 Le 6 décembre 2010, la requérante a communiqué lesdits documents à la Cour des comptes en indiquant que M. T. serait le chef de poste et a produit, notamment, son curriculum vitae ainsi que son certificat « ERP3 », diplôme français considéré comme un équivalent au certificat SSIAP 3. La requérante et la Cour des comptes ont signé ce même jour le contrat-cadre LOG/2026/10/02 (ci-après le « contrat-cadre »), qui est entré en vigueur immédiatement.
5 Le contrat-cadre prévoit la compétence de la Cour de justice de l’Union européenne et est régi par le droit de l’Union, complété, en cas de besoin, par le droit luxembourgeois.
6 Le 7 décembre 2010, la requérante a déployé ses agents sur les sites de la Cour des comptes en vue de leur formation et, le 16 décembre 2010, elle a commencé à fournir ses prestations.
7 Le même jour, la Cour des comptes a signalé à la requérante des incohérences dans le curriculum vitae de M. T. et des lacunes au regard des exigences formulées par le cahier des charges pour l’exercice de la fonction de chef de poste. La requérante lui a transmis un curriculum vitae modifié de M. T. faisant état d’expériences en qualité de chef d’équipe.
8 Afin de vérifier le respect par la requérante des obligations lui incombant au titre du contrat-cadre, la Cour des comptes l’a conviée à une réunion le 20 décembre 2010, au cours de laquelle elle lui a demandé des informations sur les curriculum vitae des agents déjà en service dans ses bâtiments ainsi que sur les pièces justificatives destinées à corroborer les informations fournies le 6 décembre 2010.
9 La Cour des comptes a demandé à la requérante, à l’issue de cette réunion, de donner instruction à M. T. de déposer pour le 21 décembre 2010 les originaux des pièces justificatives des qualifications et des expériences alléguées. Le 21 décembre 2010, la requérante a adressé un courrier électronique à la Cour des comptes rappelant son intégrité et garantissant l’exactitude de l’ensemble des documents transmis.
10 Ce même jour, M. T. a cependant informé directement la Cour des comptes qu’il avait falsifié le diplôme professionnel joint à son curriculum vitae et a reconnu ne pas être titulaire du diplôme ERP3. Il a également exposé que, contrairement à ce qu’indiquaient ses curriculum vitae, il n’avait pas d’expérience en tant que chef de poste et qu’il n’avait jamais été ni gendarme ni policier.
11 Une nouvelle réunion a eu lieu entre la requérante et la Cour des comptes ce même jour, au cours de laquelle cette dernière lui a fait part des déclarations de M. T., a constaté que la requérante n’avait pas sollicité de ses agents les originaux de leurs diplômes et lui a indiqué qu’une résiliation du contrat-cadre « n’était pas à exclure ».
12 Le 21 décembre 2010, la Cour des comptes a adressé une télécopie à la requérante l’informant de son intention de résilier unilatéralement le contrat-cadre, d’exiger des dommages et intérêts, de la déclarer en défaut grave d’exécution des obligations découlant du marché et en situation de faute grave professionnelle et de lui imposer des sanctions administratives et financières.
13 Le 22 décembre 2010, la Cour des comptes a organisé une réunion avec la requérante afin de recueillir ses observations à ce sujet. Cette dernière lui a indiqué qu’elle n’avait pas connaissance des agissements de M. T., tout en admettant ne jamais avoir sollicité la preuve des expériences antérieures et des diplômes de ses salariés, et elle n’a formulé aucune observation sur les sanctions qui pourraient être adoptées à son égard.
14 Par lettre du 22 décembre 2010, la requérante a licencié M. T. pour faute grave et, le 23 décembre, elle a introduit une plainte avec constitution de partie civile à son encontre.
15 Le 23 décembre 2010, la requérante a transmis ces informations à la Cour des comptes et lui a également fait parvenir ses observations sur les procès-verbaux des réunions du 20, du 21 et du 22 décembre 2010.
16 Par décision du 14 janvier 2011, la Cour des comptes a résilié le contrat-cadre et les contrats spécifiques subséquents, sans indemnité ni compensation pour la requérante, à compter du 31 mars 2011, à 17 heures, sur le fondement des stipulations de l’article II.16.1, sous c) et sous g), du contrat-cadre et des dispositions de l’article 103 du règlement (CE, Euratom) n° 1605/2002 du Conseil, du 25 juin 2002, portant règlement financier applicable au budget général des Communautés européennes (JO L 248, p. 1), tel que modifié par le règlement (CE, Euratom) n° 1995/2006 du Conseil, du 13 décembre 2006 (JO L 390, p. 1) (ci-après le « règlement financier »). Elle a en outre exigé, en application du contrat-cadre, le paiement de dommages et intérêts d’un montant de 16 000 euros en réparation du préjudice moral et pécuniaire subi, à régler pour le 15 février 2011, suivant les conditions figurant dans la note de débit jointe à cette lettre. De plus, la Cour des comptes s’est réservé le droit de demander une indemnisation supplémentaire si d’autres éléments faisaient apparaître un nouveau dommage ou un dommage plus étendu en ce qui concerne les causes de résiliation du contrat-cadre.
17 La Cour des comptes a réglé la facture émise par la requérante en décembre 2010, en opérant une déduction de 8,5 % du montant total, correspondant à l’évaluation faite par la requérante du coût relatif à la rémunération du chef de poste, et lui a versé l’intégralité des factures émises en janvier et février 2011. La requérante ne s’étant pas acquittée du paiement des dommages et intérêts exigés, la Cour des comptes a procédé, le 12 mai 2011, au recouvrement de cette somme, par le biais d’une déduction de la facture du mois de mars 2011 émise par la requérante, sur le fondement des dispositions de l’article 73 du règlement financier et de l’article 83 du règlement (CE, Euratom) n° 2342/2002 de la Commission, du 23 décembre 2002, établissant les modalités d’exécution du règlement financier (JO L 357, p. 1), tel que modifié par le règlement (CE, Euratom) n° 478/2007 de la Commission, du 23 avril 2007 (JO L 111, p. 13) (ci-après le « règlement portant modalités d’exécution »).
18 Le 14 janvier 2011, la Cour des comptes a adopté une décision portant sanction administrative à l’égard de la requérante, sur le fondement des articles 95 et 96 du règlement financier et des articles 133 bis, 134 bis et 134 ter du règlement portant modalités d’exécution. Elle l’a ainsi exclue des marchés et des subventions financés par le budget de l’Union pour une durée provisoirement établie à trois mois et a annoncé son intention de revoir cette décision en vue d’une prolongation de la durée d’exclusion si la requérante n’apportait pas, dans un délai de trois mois, la preuve qu’elle avait pris les mesures correctrices internes appropriées pour éviter que des faits similaires ne se reproduisent. Enfin, elle a indiqué que cette sanction entraînait l’inscription provisoire de l’exclusion de la requérante dans la base de données centrale visée à l’article 95 du règlement financier.
19 Par courrier du 17 février 2011, la Cour des comptes a invité la requérante à une réunion le 21 mars 2011, afin que cette dernière puisse présenter ces mesures correctrices, et lui a demandé de lui faire parvenir un mémorandum préparatoire, ce que la requérante a fait le 10 mars 2011. Le 21 mars 2011, la requérante a présenté les mesures correctrices envisagées et s’est engagée à fournir un document plus complet, qui est parvenu le 25 mars 2011 à la Cour des comptes. Par lettre du 31 mars 2011, la Cour des comptes a fait savoir à la requérante que, sous réserve de la mise en œuvre effective des mesures correctrices proposées, il n’y avait pas lieu d’imposer de sanction supplémentaire. En conséquence, la requérante ne figure plus dans la base de données centrale sur les exclusions depuis le 14 avril 2011.
Procédure et conclusions des parties
20 Par requête déposée au greffe du Tribunal le 18 février 2011, la requérante a introduit le présent recours, fondé sur l’article 263 TFUE.
21 Par acte séparé, déposé au greffe du Tribunal le même jour, la requérante a introduit une demande en référé, dans laquelle elle conclut à ce qu’il plaise au président du Tribunal de surseoir à l’exécution tant de la décision de résiliation et de la demande de paiement de dommages et intérêts y afférente que de la décision portant sanction administrative et de condamner la Cour des comptes aux dépens. Par ordonnance du président du Tribunal du 9 juin 2011, GRP Security/Cour des comptes, (T‑87/11 R, non publiée au Recueil), le président du Tribunal a rejeté cette demande en référé et a réservé les dépens.
22 Sur rapport du juge rapporteur, le Tribunal (sixième chambre) a décidé d’ouvrir la procédure orale et, dans le cadre des mesures d’organisation de la procédure prévues à l’article 64 du règlement de procédure du Tribunal, a invité les parties à répondre à certaines questions. Les parties ont déféré à ces demandes dans le délai imparti.
23 Les parties ont été entendues en leurs plaidoiries et en leurs réponses aux questions du Tribunal lors de l’audience du 12 décembre 2012.
24 La requérante conclut à ce qu’il plaise au Tribunal :
– annuler la décision de la Cour des comptes du 14 janvier 2011 de résiliation du contrat-cadre et de demande de paiement de dommages et intérêts ;
– annuler la décision de la Cour des comptes du 14 janvier 2011 portant sanction administrative ;
– lui donner acte qu’elle se réserve le droit de réclamer réparation du préjudice subi du fait de l’illégalité du comportement de la Cour des comptes ;
– condamner la Cour des comptes aux dépens.
25 La Cour des comptes conclut à ce qu’il plaise au Tribunal :
– rejeter comme irrecevable, sinon comme non fondée, la demande d’annulation relative à la décision de résiliation du contrat-cadre et de demande de paiement de dommages et intérêts ;
– rejeter comme non fondée la demande d’annulation de la décision portant sanction administrative ;
– rejeter comme irrecevable, sinon comme non fondée, la demande de la requérante de lui donner acte qu’elle se réserve le droit de réclamer réparation du préjudice prétendument subi ;
– condamner la requérante aux dépens.
En droit
1. Sur les conclusions tendant à l’annulation de la décision de résiliation et de demande de paiement de dommages et intérêts
26 Sans soulever d’exception d’irrecevabilité formelle, la Cour des comptes soutient que le recours en annulation introduit à l’encontre de la décision de résiliation est irrecevable, dès lors qu’il est dirigé contre un acte de nature purement contractuelle. Elle fait en outre valoir que le Tribunal ne saurait le requalifier de recours fondé sur l’article 272 TFUE dès lors qu’il ne s’appuie sur aucun moyen tiré de la violation des règles régissant la relation contractuelle en cause.
27 En réponse à une question écrite du Tribunal, la requérante a indiqué, le 27 novembre 2012, que son recours devait être interprété comme contenant une demande formée, à titre principal, sur le fondement des dispositions de l’article 263 TFUE et, à titre subsidiaire, sur le fondement des dispositions de l’article 272 TFUE.
28 Lors de l’audience, la requérante a cependant modifié le fondement juridique de son recours, s’agissant de ses conclusions tendant à l’annulation de la décision de résiliation et de demande de paiement de dommages et intérêts, en indiquant qu’il devait être interprété comme étant uniquement fondé sur les dispositions de l’article 272 TFUE. Elle a en outre précisé qu’elle renonçait au moyen, développé dans sa requête, tiré d’un détournement de pouvoir, au soutien de ce chef de conclusions.
29 À titre liminaire, il y a lieu de rappeler que, en vertu de l’article 263 TFUE, les juridictions de l’Union ne contrôlent que la légalité des actes adoptés par les institutions destinés à produire des effets juridiques obligatoires à l’égard des tiers, en modifiant de façon caractérisée leur situation juridique (ordonnance du Tribunal du 6 octobre 2008, Austrian Relief Program/Commission, T‑235/06, non publiée au Recueil, point 34 ; arrêt du Tribunal du 17 juin 2010, CEVA/Commission, T‑428/07 et T‑455/07, Rec. p. II‑2431, point 51, et ordonnance du Tribunal du 30 juin 2011, Cross Czech/Commission, T‑252/10, non publiée au Recueil, point 36), et que cette compétence ne concerne que les actes visés par l’article 288 TFUE que ces institutions sont amenées à prendre dans les conditions prévues par le traité, en faisant usage de leurs prérogatives de puissance publique (voir, en ce sens, ordonnances du Tribunal du 10 mai 2004, Musée Grévin/Commission, T‑314/03 et T‑378/03, Rec. p. II‑1421, points 62, 63 et 81, et du 26 février 2007, Evropaïki Dynamiki/Commission, T‑205/05, non publiée au Recueil, point 39). En revanche, les actes adoptés par les institutions qui s’inscrivent dans un cadre purement contractuel dont ils sont indissociables ne figurent pas, en raison de leur nature même, au nombre des actes visés à l’article 288 TFUE, dont l’annulation peut être demandée en vertu de l’article 263 TFUE (arrêt CEVA/Commission, précité, point 52, et ordonnance Musée Grévin/Commission, précitée, point 64).
30 Or, en l’espèce, la décision portant résiliation du contrat‑cadre et demande de paiement de dommages et intérêts ne figure pas au nombre des actes visés qui peuvent être annulés par le juge de l’Union, en vertu de l’article 263 TFUE. En effet, il y a lieu de constater que, en adoptant cette décision, la Cour des comptes a agi dans le cadre des droits et des obligations nés du contrat-cadre, prévoyant la possibilité d’une résiliation unilatérale de celui-ci ainsi que l’indemnisation de tout dommage provoqué par une violation de ses stipulations (voir, en ce sens, ordonnance du Tribunal du 31 août 2011, IEM/Commission, T‑435/10, non publiée au Recueil, point 42). Dès lors, par sa nature même, la décision de résiliation et de demande de paiement de dommages et intérêts ne constitue pas une décision administrative relevant des actes visés à l’article 288 TFUE, dont l’annulation peut être demandée à la juridiction de l’Union en vertu de l’article 263 TFUE. En conséquence, des conclusions tendant à l’annulation de la décision de résiliation et de demande de paiement de dommages et intérêts ne sauraient être déclarées recevables pour autant qu’elles seraient fondées sur l’article 263 TFUE.
31 Par ailleurs, selon la jurisprudence, il appartient à la partie requérante de faire le choix du fondement juridique de son recours et non au juge de l’Union de choisir lui-même la base légale la plus appropriée (arrêt CEVA/Commission, précité, point 46 ; ordonnance du Tribunal du 12 octobre 2011, Lito Maieftiko Gynaikologiko kai Cheirourgiko Kentro/Commission, T‑353/10, non encore publiée au Recueil, point 18). Néanmoins, lorsqu’il est saisi d’un recours en annulation ou d’un recours en indemnité, alors que le litige est, en réalité, de nature contractuelle, le Tribunal peut, dans un souci d’économie de la procédure, requalifier le recours, si les conditions d’une telle requalification sont réunies (arrêt du Tribunal du 19 septembre 2001, Lecureur/Commission, T‑26/00, Rec. p. II‑2623, point 38, et arrêt CEVA/Commission, précité, point 57).
32 En présence d’un litige de nature contractuelle, le Tribunal s’estime dans l’impossibilité de requalifier un recours en annulation lorsque la volonté expresse du requérant de ne pas fonder sa demande sur l’article 272 TFUE s’oppose à une telle requalification, ou lorsque la requête ne s’appuie sur aucun moyen tiré de la violation des règles régissant la relation contractuelle en cause, qu’il s’agisse des clauses contractuelles ou des dispositions de la loi nationale désignée dans le contrat (arrêt CEVA/Commission, précité, point 59).
33 En l’espèce, en premier lieu, il convient de rappeler que la requérante a indiqué lors de l’audience fonder sa demande sur l’article 272 TFUE, alors même qu’elle n’avait envisagé cette hypothèse qu’à titre subsidiaire dans sa réponse écrite à une question du Tribunal (voir points 27 et 28 ci-dessus).
34 En second lieu, s’agissant des moyens soulevés, il y a lieu de rappeler, à titre préalable, qu’il résulte des dispositions combinées de l’article 44, paragraphe 1, sous c), et de l’article 48, paragraphe 2, du règlement de procédure que l’objet de la demande doit être déterminé dans la requête. Une demande formulée pour la première fois dans la réplique modifie l’objet initial de la requête et doit, dès lors, être considérée comme une nouvelle demande et être rejetée comme irrecevable (voir arrêt du Tribunal du 11 janvier 2002, Biret et Cie/Conseil, T‑210/00, Rec. p. II‑47, point 49, et la jurisprudence citée). Ce raisonnement vaut également lorsque l’objet initial de la requête est modifié dans le cadre d’une demande de requalification par le requérant du fondement juridique du recours.
35 En l’espèce, la requérante s’est bornée, en réponse aux questions du Tribunal, à renvoyer à quatre des cinq moyens d’annulation exposés dans sa requête, à savoir la violation de ses droits de la défense, l’absence de production de faux et de fausses déclarations et l’absence de faute grave en matière professionnelle, la violation du principe de proportionnalité et l’absence de préjudice subi par la Cour des comptes ainsi que le défaut de motivation de la décision de résiliation et de demande de paiement de dommages et intérêts sur ce point.
36 La requête ne comporte cependant aucune référence aux dispositions du règlement financier et du droit luxembourgeois pertinentes ou aux stipulations du contrat-cadre sur lesquelles la Cour des comptes s’est fondée pour adopter la décision de résiliation et de demande de paiement de dommages et intérêts. Les seules stipulations du contrat-cadre mentionnées dans la requête, à savoir les articles II.1.7 et II.1.9, ne le sont, en effet, que de manière tout à fait incidente (points 122 et 161) et à la seule fin d’établir que la Cour des comptes aurait pu procéder au remplacement de M. T. au lieu de résilier le contrat-cadre et que la requérante était tenue à une obligation de confidentialité.
37 Ces éléments ne sont pas suffisants pour considérer qu’un moyen caractéristique d’un recours fondé sur l’article 272 TFUE a été invoqué, conformément aux conditions fixées par l’article 44, paragraphe 1, sous c), du règlement de procédure, dans la requête.
38 Au vu des considérations qui précèdent et conformément à la jurisprudence citée au point 32 ci-dessus, il convient donc de conclure qu’il n’est pas possible, en l’espèce, de procéder à la requalification du fondement juridique des conclusions tendant à l’annulation de la décision de résiliation et de demande de paiement de dommages et intérêts.
39 Dès lors, lesdites conclusions doivent être rejetées comme irrecevables.
2. Sur les conclusions tendant à l’annulation de la décision portant sanction administrative
40 À l’appui de ses conclusions tendant à l’annulation de la décision portant sanction administrative, la requérante soulève, en substance, quatre moyens, tirés, respectivement, d’une violation des droits de la défense, d’une violation des articles 93, 94 et 96 du règlement financier et du principe de légalité des peines, d’un détournement de pouvoir et d’une violation du principe de proportionnalité.
Sur l’intérêt à agir
41 Il ressort du dossier que, si la Cour des comptes a décidé le 14 janvier 2011 de sanctionner la requérante en l’excluant des marchés et des subventions financés par le budget de l’Union pour une durée provisoirement établie à trois mois, à compter du 14 janvier 2011, la requérante a été informée le 1er avril 2011 que cette sanction ne serait pas prolongée et qu’elle ne figurerait dès lors plus dans la base de données centrale sur les exclusions à partir de la date d’expiration de la sanction, soit le 14 avril 2011.
42 La Cour des comptes, sans soulever une irrecevabilité formelle, a considéré dans son mémoire en défense que le recours contre la décision portant exclusion provisoire était devenu sans objet. Lors de l’audience, en réponse à une question du Tribunal, la Cour des comptes a cependant considéré que la requérante conservait un intérêt à agir contre ladite décision. De même, la requérante a indiqué qu’elle conservait un intérêt à agir en raison du préjudice provoqué par la décision portant sanction administrative.
43 Les conditions de recevabilité d’un recours et, notamment, le défaut d’intérêt à agir, relevant des fins de non-recevoir d’ordre public, il appartient, en tout état de cause, au Tribunal de vérifier d’office si une partie requérante a un intérêt à obtenir l’annulation de la décision qu’elle attaque (ordonnance du Tribunal du 10 mars 2005, Gruppo ormeggiatori del porto di Venezia e.a./Commission, T‑228/00, T‑229/00, T‑242/00, T‑243/00, T‑245/00 à T‑248/00, T‑250/00, T‑252/00, T‑256/00 à T‑259/00, T‑265/00, T‑267/00, T‑268/00, T‑271/00, T‑274/00 à T‑276/00, T‑281/00, T‑287/00 et T‑296/00, Rec. p. II‑787, point 22).
44 Il appartient cependant au requérant d’apporter la preuve de son intérêt à agir, qui constitue la condition essentielle et première de tout recours en justice (voir arrêt du Tribunal du 5 octobre 2011, Mindo/Commission, T‑19/06, non encore publié au Recueil, point 80, et la jurisprudence citée).
45 Selon la jurisprudence, l’intérêt à agir d’un requérant doit, au vu de l’objet du recours, exister au stade de l’introduction de celui-ci sous peine d’irrecevabilité, et cet objet du litige doit perdurer, tout comme l’intérêt à agir, jusqu’au prononcé de la décision juridictionnelle sous peine de non-lieu à statuer, ce qui suppose que le recours soit susceptible, par son résultat, de procurer un bénéfice à la partie qui l’a intenté. Or, si l’intérêt à agir du requérant disparaît au cours de la procédure, une décision du Tribunal sur le fond ne saurait procurer aucun bénéfice à celui-ci (arrêt de la Cour du 7 juin 2007, Wunenburger/Commission, C‑362/05 P, Rec. p. I‑4333, points 42 et 43).
46 Cependant, la caducité de la décision attaquée, si elle survient après l’introduction du recours, n’entraîne pas, à elle seule, l’obligation pour le Tribunal de prononcer un non-lieu à statuer pour défaut d’objet ou pour défaut d’intérêt à agir à la date du prononcé de l’arrêt (arrêt Wunenburger/Commission, précité, point 47).
47 Un requérant peut en effet conserver un intérêt à demander l’annulation d’un acte l’affectant directement pour obtenir la constatation, par le juge de l’Union, d’une illégalité commise à son égard, de sorte qu’une telle constatation puisse servir de base à un éventuel recours en indemnité destiné à réparer de façon adéquate le dommage causé par l’acte attaqué (voir, en ce sens, arrêt de la Cour du 31 mars 1998, France e.a./Commission, C‑68/94 et C‑30/95, Rec. p. I‑1375, point 74, et arrêt du Tribunal du 18 mars 2009, Shanghai Excell M&E Enterprise et Shanghai Adeptech Precision/Conseil, T‑299/05, Rec. p. II‑565, points 53 à 55).
48 Par ailleurs, il convient d’éviter que les actes adoptés par les institutions ayant des effets limités dans le temps et venant à expiration après l’introduction d’un recours en annulation, mais avant que le Tribunal ne puisse prononcer l’arrêt pertinent, échappent à tout contrôle juridictionnel, une telle situation étant incompatible avec l’esprit de l’article 263 TFUE (arrêt Shanghai Excell M&E Enterprise et Shanghai Adeptech Precision/Conseil, précité, points 56 et 57).
49 Il y a dès lors lieu de considérer que la requérante conserve un intérêt à agir contre la décision portant sanction administrative.
Sur le fond
Sur le premier moyen, tiré d’une violation des droits de la défense
50 La requérante soutient que la décision portant sanction administrative a été prise en violation de ses droits de la défense et que la Cour des comptes a rédigé le procès-verbal de la réunion du 22 décembre 2010 de manière biaisée.
51 La Cour des comptes considère qu’elle a agi conformément aux dispositions du règlement financier et du règlement portant modalités d’exécution en recueillant les observations de la requérante avant d’adopter la décision portant sanction administrative.
52 Il y a lieu de rappeler que, aux termes des dispositions de l’article 96, paragraphe 1, sous b), second alinéa, du règlement financier, lorsque le pouvoir adjudicateur décide d’infliger des sanctions administratives ou financières, il doit d’abord mettre la personne concernée en mesure de présenter ses observations. L’article 133 bis, paragraphe 1, deuxième alinéa, du règlement portant modalités d’exécution prévoit, de même, que, « [l]orsqu’elle détermine la durée d’exclusion, l’institution responsable donne au candidat ou soumissionnaire concerné la possibilité d’exprimer son point de vue ».
53 Or, il ressort du dossier que la Cour des comptes a suivi une procédure contradictoire, lors de laquelle la requérante a eu la possibilité de faire valoir ses observations. En effet, selon le procès-verbal de la réunion du 22 décembre 2010, la Cour des comptes a invité la requérante à présenter ses observations sur la possibilité d’adopter à son égard une sanction d’exclusion dont la durée restait à déterminer, ainsi qu’une sanction financière dont le pourcentage restait également à définir, et le conseil de la requérante lui a recommandé de ne pas répondre à cette question spécifique. De plus, la requérante reconnaît elle-même avoir formulé des observations le 23 décembre 2010 sur les procès-verbaux des réunions des 20, 21 et 22 décembre 2010. Enfin, la requérante n’ayant apporté aucun élément à l’appui de son allégation selon laquelle le procès-verbal de la réunion du 22 décembre 2010 aurait été rédigé de manière biaisée, il y a lieu de rejeter cet argument.
54 Il convient dès lors de rejeter le premier moyen.
Sur le deuxième moyen, tiré d’une violation des articles 93, 94 et 96 du règlement financier et du principe de légalité des peines
55 La requérante allègue, en substance, que la décision portant sanction administrative a été adoptée en violation des articles 93, 94 et 96 du règlement financier, car, d’une part, sa situation n’entrait pas dans les cas de figure prévus aux articles 93 et 94 dudit règlement et, d’autre part, à considérer même que l’article 96 puisse s’appliquer, celui-ci ne prévoit pas de sanction renouvelable, c’est-à-dire temporaire et susceptible d’être prolongée.
56 La Cour des comptes soutient que le règlement financier et ses modalités d’exécution n’excluent pas la possibilité d’adopter une sanction renouvelable.
57 Il convient de rappeler, à titre préalable, que la Cour des comptes a adopté la décision portant sanction administrative en se fondant notamment sur l’article 96, paragraphe 1, sous b), du règlement financier, dans sa version en vigueur au moment des faits, qui permet au pouvoir adjudicateur d’infliger des sanctions administratives ou financières aux contractants qui ont été déclarés en défaut grave d’exécution de leurs obligations en vertu de marchés financés par le budget. La requérante a reconnu, lors de l’audience, avoir effectué une citation erronée de ladite disposition dans sa requête en utilisant la version antérieure à la modification du 13 décembre 2006.
58 Par ailleurs, l’argument de la requérante selon lequel la Cour des comptes aurait méconnu les dispositions des articles 93 et 94 du règlement financier doit être écarté comme inopérant, la Cour des comptes ne s’étant pas fondée sur celles-ci pour adopter la décision portant sanction administrative.
59 Il y a donc lieu d’examiner, d’une part, si la requérante se trouvait en défaut grave d’exécution de ses obligations et, d’autre part, si la Commission, en lui infligeant cette sanction, a méconnu le principe de légalité des peines.
– Sur l’existence d’un défaut grave d’exécution des obligations
60 Il convient d’examiner si les faits en cause pouvaient permettre de considérer que la requérante se trouvait en défaut grave d’exécution de ses obligations réglementaires et contractuelles.
61 Il y a lieu de rappeler à cet égard que, selon la jurisprudence, il ne ressort ni du règlement financier ni du règlement portant modalités d’exécution que la déclaration de défaut grave d’exécution pour non-respect des obligations contractuelles soit assujettie à la constatation préalable par une juridiction du manquement par le contractant à ses obligations contractuelles (arrêt du Tribunal du 22 avril 2009, CESD-Communautaire/Commission, T‑286/05, non publié au Recueil, point 102). De plus, selon la jurisprudence, le pouvoir adjudicateur dispose, aux termes de l’article 96, paragraphe 1, sous b), du règlement financier, d’une marge d’appréciation en ce qui concerne l’appréciation du manquement pouvant aboutir à une déclaration de défaut grave d’exécution (arrêt du Tribunal du 20 septembre 2011, Evropaïki Dynamiki/Commission, T‑298/09, non publié au Recueil, point 69).
62 En l’espèce, selon l’article II. 1.4 du contrat-cadre, « le contractant doit veiller à ce que toute personne prenant part à l’exécution du contrat ait les qualifications et l’expérience professionnelles requises pour l’accomplissement des tâches qui lui sont assignées ». Le paragraphe 14 du cahier des charges applicable au contrat-cadre précisait que le chef de poste devrait être un agent ayant une expérience de cinq ans dans le domaine de la sécurité, dont au moins un an comme chef de poste ou chef de poste adjoint, et qu’il devrait disposer de la certification SSIAP 3 ou équivalent. Le paragraphe 18 du cahier des charges indiquait en outre que la Cour des comptes exigerait de la part du contractant toutes pièces justificatives jugées nécessaires avant ou après la signature du contrat-cadre, y compris les documents attestant les titres d’études et professionnels des agents, et celles relatives à l’expérience professionnelle dans le domaine de la sécurité.
63 Or, en premier lieu, il ressort du dossier que la requérante a fourni trois curriculum vitae différents de M. T. entre la phase de soumission et la décision de résiliation du contrat-cadre, qui comportaient des différences substantielles. Ainsi, le 10 novembre 2010, la requérante a transmis, dans son dossier de soumission, un curriculum vitae de M. T. faisant état d’une expérience dans la police nationale en tant que gardien de la paix entre 1994 et 2001 et d’une autre dans la gendarmerie depuis 2005, de seize années d’expérience en tant que sapeur-pompier volontaire ainsi que de la détention du diplôme SSIAP 1. Dans la lettre du 6 décembre 2010 de la requérante, fournissant à la Cour des comptes la liste nominative, avec leurs qualifications, des agents assignés à l’exécution du contrat‑cadre, le curriculum vitae de M. T. indiquait cette fois qu’il était titulaire des diplômes ERP1 et ERP3 et qu’une formation SSIAP 3 était prévue au début de l’année 2011, qu’il disposait de 18 années d’expérience en tant que pompier volontaire, ainsi que d’expériences dans la police nationale entre 1994 et 2001 et dans la gendarmerie depuis 2005. Il était joint une copie d’un certificat de qualification SSIAP 3 au nom de M. T., délivré le 4 juin 2003. Enfin, le 20 décembre 2010, à la suite de remarques formulées le 7 décembre 2010 par la Cour des comptes relatives à des incohérences dans le curriculum vitae de M. T. et à des lacunes en comparaison des exigences formulées par le cahier des charges pour l’exercice de la fonction de chef de poste, la requérante a fourni un troisième curriculum vitae de M. T., sur lequel était notamment indiqué qu’il avait été chef d’équipe sécurité ou chef de site dans plusieurs entreprises, qu’il avait exercé les fonctions de brigadier dans la police nationale, qu’il était officier de réserve dans la gendarmerie et qu’il détenait un diplôme ERP1-3.
64 En deuxième lieu, il ressort du compte rendu de la réunion du 21 décembre 2010 que la requérante a affirmé avoir vu les diplômes originaux de M. T. et en avoir fait des copies sans autre contrôle et qu’elle a reconnu n’avoir sollicité aucune autre pièce justificative des expériences professionnelles alléguées de M. T. Lors de la réunion du 22 décembre 2010, la requérante a cependant reconnu qu’elle n’avait pas demandé la production des originaux des diplômes de M. T.
65 En troisième lieu, lors de la réunion du 20 décembre 2010, la requérante est intervenue au soutien de M. T. en indiquant que certains agents pouvaient présenter des curriculum vitae différents, en omettant parfois de faire état de certaines de leurs qualifications, afin de ne pas être considérés comme étant surqualifiés. Le 21 décembre 2010, la requérante a par ailleurs adressé un courrier électronique à la Cour des comptes rappelant son intégrité et garantissant l’exactitude de l’ensemble des documents transmis.
66 Il ressort de l’ensemble de ces éléments que la Cour des comptes n’a pas commis d’erreur manifeste d’appréciation en considérant que la requérante avait manqué gravement à ses obligations prévues par les stipulations de l’article II.1.4. du contrat-cadre et en faisant application des dispositions de l’article 96, paragraphe 1, sous b), du règlement financier.
– Sur la violation du principe de légalité des sanctions
67 La requérante conteste le fait que la Cour des comptes lui ait infligé une sanction renouvelable, non prévue par le règlement financier.
68 Il y a lieu de rappeler que, aux termes des dispositions de l’article 134 ter du règlement portant modalités d’exécution, les contractants qui ont été déclarés en défaut grave d’exécution de leurs obligations contractuelles peuvent être exclus des marchés et des subventions financés sur le budget communautaire pour une durée maximale de cinq ans à compter de la date du constat du manquement, cette durée pouvant être portée à dix ans en cas de récidive.
69 Or, il ressort de la décision portant sanction administrative que la Cour des comptes a exclu la requérante des marchés et des subventions financés par le budget de l’Union pour une durée établie à trois mois, conformément aux dispositions précitées de l’article 134 ter du règlement portant modalités d’exécution.
70 Contrairement à ce que soutient la requérante, la seule circonstance selon laquelle la Cour des comptes a, par ailleurs, fait mention, dans la décision portant sanction administrative, de son intention de revoir cette décision en vue d’une prolongation de la durée d’exclusion si la requérante n’apportait pas, dans un délai de trois mois, la preuve qu’elle avait pris les mesures correctrices internes appropriées pour éviter que des faits similaires ne se reproduisent n’est dotée d’aucun caractère décisionnel et ne saurait dès lors constituer une violation du principe de légalité des sanctions.
71 Il ressort de ce qui précède que le deuxième moyen doit être rejeté dans son ensemble.
Sur le troisième moyen, tiré d’un détournement de pouvoir
72 La requérante allègue, en substance, que la décision portant sanction administrative serait liée à des reproches formulés par l’Office européen de lutte antifraude (OLAF) à l’encontre de la Cour des comptes à propos d’un autre marché public.
73 La Cour des comptes estime que de telles considérations sont sans fondement et, en tout état de cause, sans lien avec l’objet du litige.
74 Force est de constater que la requérante n’a apporté aucun élément au soutien de son affirmation selon laquelle l’adoption par la Cour des comptes de la décision portant sanction administrative serait liée à des reproches qu’aurait formulés l’OLAF à son égard à propos d’un autre marché public.
75 En conséquence, il y a lieu de rejeter le troisième moyen.
Sur le quatrième moyen, tiré d’une violation du principe de proportionnalité
76 La requérante soutient que la sanction adoptée par la Cour des comptes est disproportionnée par rapport aux faits de l’espèce, à sa responsabilité et au préjudice causé. Elle lui reproche en outre de ne pas avoir tenu compte de son absence de responsabilité pénale.
77 La Cour des comptes estime que la sanction est proportionnée à la grave négligence commise par la requérante.
78 À titre préalable, il y a lieu de rappeler que l’article 134 ter, paragraphe 1, du règlement portant modalités d’exécution prévoit que les contractants qui ont été déclarés en défaut grave d’exécution de leurs obligations contractuelles peuvent être exclus des marchés et des subventions financés sur le budget de l’Union pour une durée maximale de cinq ans à compter de la date du constat du manquement.
79 Selon la jurisprudence, le pouvoir adjudicateur dispose, aux termes de l’article 96, paragraphe 1, sous b), du règlement financier, d’une marge d’appréciation en ce qui concerne la sanction infligée à un défaut grave d’exécution de ses obligations par un cocontractant (arrêt Evropaïki Dynamiki/Commission, précité, point 69).
80 L’article 134 ter, paragraphe 3, du règlement portant modalités d’exécution prévoit cependant que l’institution détermine les sanctions administratives ou financières en tenant compte en particulier des éléments visés à l’article 133 bis, paragraphe 1, du même texte, selon lequel, « afin de déterminer la durée de l’exclusion et de veiller au respect du principe de proportionnalité, l’institution compétente prend particulièrement en compte la gravité des faits, notamment leur impact sur les intérêts financiers et l’image des Communautés et le temps écoulé depuis l’infraction, sa durée et sa répétition, l’intention ou le degré de négligence de l’entité en cause et les mesures prises par celle-ci pour remédier à la situation ».
81 En l’espèce, il ressort des points 62 à 66 ci-dessus que la requérante a gravement manqué à ses obligations contractuelles. De plus, il convient de rappeler que la Cour des comptes, qui constitue l’une des institutions de l’Union, a pour mission d’examiner la légalité et la régularité des recettes et des dépenses de l’Union et de tout organe ou organisme créé par l’Union et de s’assurer de leur bonne gestion financière (article 287, deuxième alinéa, TFUE). Compte tenu notamment de ces missions et de la gravité des manquements imputables à la requérante, il y a lieu de considérer que cette dernière a, par son comportement, porté atteinte à l’image de la Cour des comptes et de l’Union.
82 Le Tribunal considère, dès lors, au regard de la gravité des faits commis par la requérante et de leur impact sur l’image de la Cour des comptes et de l’Union, que, en décidant de l’exclure des marchés et des subventions financés par le budget de l’Union pour une durée limitée à trois mois, la Cour des comptes n’a pas adopté une sanction disproportionnée.
83 Enfin, si la requérante reproche à la Cour des comptes d’avoir ignoré son absence de responsabilité pénale en déterminant la sanction, il convient de rappeler que ni le règlement financier ni le règlement portant modalités d’exécution ne subordonnent l’édiction d’une sanction à l’existence d’une infraction pénale, l’article 96, paragraphe 1, sous b), du règlement financier fixant comme seule condition l’existence d’un défaut grave d’exécution de ses obligations par un cocontractant.
84 Il ressort de ce qui précède que le quatrième moyen doit être rejeté dans son ensemble.
85 Partant, il convient de rejeter l’ensemble des conclusions tendant à l’annulation de la décision portant sanction administrative.
3. Sur les conclusions tendant à ce que le Tribunal donne acte à la requérante qu’elle se réserve le droit de réclamer réparation du préjudice subi du fait de l’illégalité du comportement de la Cour des comptes
86 La requérante demande au Tribunal de lui donner acte qu’elle se réserve le droit de réclamer réparation du préjudice subi du fait de l’illégalité du comportement de la Cour des comptes.
87 La Cour des comptes considère que ces conclusions doivent être rejetées comme irrecevables.
88 Aux termes de l’article 21, premier alinéa, du statut de la Cour de justice de l’Union européenne, applicable à la procédure devant le Tribunal conformément à l’article 53, premier alinéa, du même statut, ainsi qu’aux termes de l’article 44, paragraphe 1, sous c), du règlement de procédure, toute requête doit contenir notamment un exposé sommaire des moyens invoqués. Ces indications doivent être suffisamment claires et précises pour permettre à la partie défenderesse de préparer sa défense ou au Tribunal de statuer sur le recours, le cas échéant, sans autre information à l’appui. Afin de garantir la sécurité juridique et une bonne administration de la justice, il faut, pour qu’un recours soit recevable, que les éléments essentiels de fait et de droit sur lesquels il se fonde ressortent, à tout le moins sommairement, mais d’une façon cohérente et compréhensible, du texte de la requête elle-même (ordonnance du Tribunal du 29 novembre 1993, Koelman/Commission, T‑56/92, Rec. p. II‑1267, point 21 ; arrêts du Tribunal du 6 mai 1997, Guérin automobiles/Commission, T‑195/95, Rec. p. II‑679, point 20, et du 25 mai 2004, Distilleria Palma/Commission, T‑154/01, Rec. p. II‑1493, point 58).
89 Or, en faisant valoir qu’elle veut se réserver le « droit de réclamer réparation du préjudice subi du fait de l’illégalité du comportement de la Cour des comptes », la requérante indique uniquement qu’elle entend conserver la possibilité d’exercer d’autres recours. Or, force est de constater que cette formule, qui ne trouve aucune précision dans la requête, ne remplit aucunement les conditions exigées par les dispositions suscitées, ni quant au type de recours, ni quant aux éléments requis. En effet, la requérante n’apporte aucun élément susceptible de fonder ce chef de conclusions (arrêt du Tribunal du 12 mars 2008, European Service Network/Commission, T‑332/03, non publié au Recueil, point 231).
90 Partant, il convient de rejeter ces conclusions comme irrecevables.
91 Il y a donc lieu de rejeter le recours dans son ensemble.
Sur les dépens
92 Aux termes de l’article 87, paragraphe 2, du règlement de procédure, toute partie qui succombe est condamnée aux dépens s’il est conclu en ce sens. La requérante ayant succombé, il y a lieu de la condamner aux dépens, y compris ceux afférents à la procédure de référé, conformément aux conclusions de la Cour des comptes.
Par ces motifs,
LE TRIBUNAL (sixième chambre)
déclare et arrête :
1) Le recours est rejeté.
2) GRP Security est condamnée aux dépens, y compris ceux afférents à la procédure de référé.
Kanninen | Soldevila Fragoso | Berardis |
Ainsi prononcé en audience publique à Luxembourg, le 10 avril 2013.
Signatures