CONCLUSIONES DEL ABOGADO GENERAL
SR. NIILO JÄÄSKINEN
presentadas el 1 de marzo de 2012 (1)
Asunto C‑15/11
Leopold Sommer
contra
Landesgeschäftsstelle des Arbeitsmarktservice Wien
[Petición de decisión prejudicial
planteada por el Verwaltunsgerichtshof (Austria)]
«Adhesión de nuevos Estados miembros — Protocolo relativo a las condiciones y al procedimiento de admisión de la República de Bulgaria y de Rumanía a la Unión Europea — Bulgaria — Aplicabilidad de la Directiva 2004/114/CE — Requisitos de admisión de los nacionales de terceros países a efectos de estudios, intercambio de alumnos, prácticas no remuneradas o servicios de voluntariado — Cláusula de “standstill” — Principio de preferencia de la Unión — Admisibilidad de una normativa de un Estado miembro que supedita la concesión de un permiso de trabajo a los nacionales búlgaros a una evaluación sistemática de la situación del mercado de trabajo»
I. Introducción
1. La petición de decisión prejudicial planteada por el Verwaltungsgerichtshof (Austria) versa sobre la interpretación del Protocolo relativo a las condiciones y al procedimiento de admisión de la República de Bulgaria y de Rumanía a la Unión Europea (2) (en lo sucesivo, «Protocolo»), en particular de su artículo 20 y del punto 14 de la sección 1 de su anexo VI, titulado «Lista contemplada en el artículo 20 del Protocolo: Medidas transitorias para Bulgaria», y de la Directiva del Consejo 2004/114/CE, de 13 de diciembre de 2004, relativa a los requisitos de admisión de los nacionales de terceros países a efectos de estudios, intercambio de alumnos, prácticas no remuneradas o servicios de voluntariado. (3)
2. Esta petición se planteó en el marco de un litigio entre el Sr. Sommer y la Landesgeschäftsstelle des Arbeitsmarktservice Wien (Agencia regional de la oficina de trabajo y empleo de Viena; en lo sucesivo, «Arbeitsmarktservice») en relación con la negativa por parte de ésta a conceder un permiso de trabajo solicitado por el Sr. Sommer, a un nacional búlgaro que estudia en Austria y que desea desarrollar la actividad de conductor a tiempo parcial.
3. Mediante las cuestiones planteadas se solicita al Tribunal de Justicia que se pronuncie sobre los elementos que han de tenerse en cuenta para apreciar la obligación de «standstill» prevista en el punto 14 de la sección 1 del anexo VI del Protocolo y sobre el efecto del principio de preferencia de la Unión, enunciado en este mismo apartado, sobre la situación jurídica de los estudiantes búlgaros durante el período transitorio establecido en el punto 2, párrafo primero, de la sección 1 del anexo VI del citado Protocolo. En este contexto, la presente remisión prejudicial permitirá también al Tribunal de Justicia expresar su opinión sobre la admisibilidad de las medidas adoptadas por los Estados miembros para regular el acceso de los nacionales búlgaros a su mercado de trabajo durante el período de aplicación de tales medidas.
II. Marco jurídico
A. Derecho de la Unión
1. El Protocolo y su anexo VI
4. El Tratado de adhesión fue firmado el 25 de abril de 2005, y entró en vigor el 1 de enero de 2007 (en lo sucesivo, «fecha de adhesión»).
5. Según el artículo 1, apartado 3, del Tratado de adhesión, «las condiciones y el procedimiento de admisión figuran en el Protocolo adjunto al presente Tratado. Las disposiciones de dicho Protocolo constituyen parte integrante del presente Tratado».
6. El artículo 20 del Protocolo, dedicado a las disposiciones transitorias, dispone, entre otras cosas, que las medidas enumeradas en el anexo VI del citado Protocolo se aplicarán respecto de la República de Bulgaria con arreglo a las condiciones establecidas en dicho anexo.
7. El punto 2, párrafo primero, de la sección 1 del anexo VI del Protocolo establece que, no obstante lo dispuesto en los artículos 1 a 6 del Reglamento (CEE) nº 1612/68 del Consejo, de 15 de octubre de 1968, relativo a la libre circulación de los trabajadores dentro de la Comunidad, (4) los Estados miembros actuales aplicarán, hasta el final de un período de dos años a partir de la fecha de adhesión (por lo tanto, hasta el 1 de enero de 2009), medidas nacionales, o medidas que resulten de acuerdos bilaterales, para regular el acceso de los nacionales búlgaros a sus mercados de trabajo. Los Estados miembros podrán seguir aplicando tales medidas hasta el final de un período de cinco años a partir de la fecha de adhesión.
8. El punto 14 de la sección 1 del anexo VI del Protocolo tiene el siguiente tenor:
«La aplicación de los puntos 2 a 5 y 7 a 12 no podrá generar, para los nacionales búlgaros, condiciones de acceso a los mercados de trabajo de los Estados miembros actuales más restrictivas que las existentes en la fecha de la firma del Tratado de adhesión.
Sin perjuicio de la aplicación de lo dispuesto en los puntos 1 a 13, los Estados miembros actuales darán preferencia a los trabajadores nacionales de los Estados miembros frente a los trabajadores nacionales de terceros países, por lo que respecta al acceso a su mercado de trabajo, mientras estén aplicando medidas nacionales o medidas que resulten de los acuerdos bilaterales.
Los trabajadores migrantes búlgaros y sus familias que residan y trabajen legalmente en otro Estado miembro o los trabajadores migrantes de otros Estados miembros y sus familias que residan y trabajen legalmente en Bulgaria no recibirán un trato más restrictivo que el que sea de aplicación a los procedentes de terceros países que residan y trabajen legalmente en ese Estado miembro o en Bulgaria, respectivamente. Por otra parte, en aplicación del principio de preferencia comunitaria, los trabajadores migrantes de terceros países que residan y trabajen en Bulgaria no recibirán un trato más favorable que el que sea de aplicación a los nacionales búlgaros.»
2. Directiva 2004/114
9. La Directiva 2004/114 entró en vigor el 12 de enero de 2005. Conforme a su artículo 22, el plazo de transposición expiró el 12 de enero de 2007.
10. El sexto considerando de dicha Directiva establece que «uno de los objetivos de la acción de la Comunidad en el ámbito de la educación es promover Europa en su conjunto como centro mundial de excelencia de la enseñanza y de la formación profesional. Favorecer la movilidad hacia la Comunidad de los nacionales de terceros países a efectos de estudios es un elemento clave de esta estrategia, de la que también forma parte la aproximación de las legislaciones nacionales de los Estados miembros en cuanto a condiciones de entrada y residencia».
11. Según el séptimo considerando de esa misma Directiva, «las migraciones con los fines establecidos en la presente Directiva, temporales por definición e independientes de la situación del mercado laboral del Estado miembro de acogida, constituyen una forma de enriquecimiento recíproco para los migrantes interesados, su Estado de origen y el Estado que los acoge contribuyendo a fomentar una mejor comprensión entre las culturas».
12. En lo que respecta a las actividades económicas de los estudiantes, el decimoctavo considerando dispone que «para permitir que los estudiantes que sean nacionales de terceros países cubran parte del coste de sus estudios, se les debería dar acceso al mercado de trabajo, en las condiciones establecidas en la presente Directiva. El principio del acceso de los estudiantes al mercado de trabajo en las condiciones establecidas en la presente Directiva debería ser una norma general; no obstante, en circunstancias excepcionales, los Estados miembros deben poder tener en cuenta la situación de sus mercados de trabajo».
13. El artículo 1 de la Directiva 2004/114 establece lo siguiente:
«La presente Directiva tiene por objeto definir:
a) los requisitos de admisión de los nacionales de terceros países en el territorio de los Estados miembros, por un período de tiempo superior a tres meses, a efectos de estudios, intercambio de alumnos, prácticas no remuneradas o servicios de voluntariado;
b) las normas relativas a los procedimientos de admisión de los nacionales de terceros países al territorio de los Estados miembros a tales efectos.»
14. De conformidad con el artículo 2, apartado 1, letra a), de dicha Directiva, se entenderá por «nacional de un tercer país: cualquier persona que no sea ciudadana de la Unión Europea en la acepción del apartado 1 del artículo 17 del Tratado».
15. Bajo el título «Actividades económicas de los estudiantes», el artículo 17 de la citada Directiva, que figura en el capítulo IV, rubricado «Trato a los nacionales de terceros países interesados», dispone lo siguiente:
«1. Al margen del tiempo de estudio, y con sujeción a las normas y requisitos aplicables a la actividad correspondiente en el Estado miembro de acogida, los estudiantes tendrán derecho a trabajar por cuenta ajena, y podrán tenerlo a ejercer una actividad económica por cuenta propia. Se tendrá en cuenta la situación del mercado laboral en dicho Estado miembro de acogida.
En caso necesario, los Estados miembros concederán una autorización previa a los estudiantes o a los empresarios, de conformidad con la legislación nacional.
2. Cada Estado miembro fijará el número máximo de horas semanales o de días o meses anuales permitidos para dicha actividad, que no será inferior a 10 horas semanales, o su equivalente en días o meses al año.
3. Durante el primer año de residencia, el Estado miembro de acogida podrá restringir el acceso a las actividades económicas.
4. Los Estados miembros podrán exigir que los estudiantes declaren, anticipadamente o no, el ejercicio de una actividad económica ante una autoridad designada por el Estado miembro interesado. Una obligación de declaración, eventualmente con carácter previo, podrá también imponerse a sus empleadores.»
B. Derecho nacional
16. De conformidad con el artículo 64, apartado 2, de la Niederlassungs‑ und Aufenthaltsgesetz (Ley sobre establecimiento y residencia ), (5) el permiso de residencia expedido a favor de los estudiantes extranjeros incluye también el ejercicio de una actividad económica por cuenta ajena, si bien dicha actividad no podrá afectar al requisito de los estudios como objetivo exclusivo de residencia.
17. El permiso de trabajo se concede con arreglo a lo dispuesto en la Ausländerbeschätigungsgesetz (Ley austriaca sobre el trabajo de extranjeros ; en lo sucesivo, «AuslBG»). (6) El artículo 4 de dicha Ley, con la rúbrica «Permiso de trabajo, requisitos», dispone lo siguiente en el apartado 1:
«Salvo que se disponga lo contrario, se otorgará el permiso de trabajo si la situación y la evolución del mercado laboral permiten el empleo y no existen intereses públicos o macroeconómicos importantes que se opongan a ello.»
18. El artículo 4, apartado 6, de la AuslBG regula las situaciones en las que se haya superado el límite máximo de mano de obra extranjera preestablecido para los Länder, dispuesto en el artículo 13 de la citada Ley. En esos supuestos, únicamente podrán otorgarse otros permisos de trabajo si se cumplen determinados requisitos, previstos en dicho artículo.
19. El artículo 4 ter de la AuslBG, rubricado «Evaluación de la situación del mercado laboral», dispone lo siguiente en el apartado 1:
«La situación y evolución del mercado laboral (artículo 4, apartado 1) permitirán que se otorgue un permiso de trabajo si para el puesto vacante que debe ocupar el extranjero propuesto no puede disponerse ni de un nacional austriaco ni de un extranjero en el mercado laboral que esté dispuesto y capacitado para desempeñar el empleo propuesto en las condiciones que permite la Ley. Entre los extranjeros disponibles, se dará prioridad a aquellos con derecho a prestaciones del seguro de desempleo, a los titulares de un permiso de trabajo permanente, de una dispensa del permiso de trabajo o de un certificado de establecimiento, así como a los ciudadanos del EEE (artículo 2, apartado 6) y a los trabajadores que entran dentro del ámbito de aplicación del Acuerdo de Asociación CEE Turquía. […]»
III. Litigio principal, cuestiones prejudiciales y procedimiento ante el Tribunal de Justicia
20. El Sr. Sommer, recurrente en el litigio principal, solicitó el 30 de enero de 2008 la concesión de un permiso de trabajo a un estudiante nacional búlgaro, que llevaba más de un año residiendo en Austria, con el fin de contratarle como conductor para efectuar entregas urgentes nocturnas en Viena. Dicha solicitud fue desestimada mediante resolución de la Arbeitsmarktservice de 8 de febrero de 2008 con arreglo al artículo 4, apartado 6, punto 1, de la AuslBG.
21. El Sr. Sommer presentó una reclamación contra dicha resolución ante la Arbeitsmarktservice que, mediante resolución de 17 de marzo de 2008, desestimó el recurso en virtud, en particular, de nuevo al artículo 4, apartado 6, de la AuslBG, alegando que el límite máximo de mano de obra extranjera establecido para el Land de Viena ya se había superado y que no se cumplían los requisitos adicionales previstos en dicha disposición. El Sr. Sommer interpuso un recurso contra esta resolución ante el órgano jurisdiccional remitente.
22. Según el órgano jurisdiccional remitente, de la interpretación literal del artículo 1, letra a), en relación con el artículo 2, letra a), de la Directiva 2004/114 se desprende que un nacional búlgaro no está comprendido en el ámbito de aplicación de la citada Directiva, en la medida en que tras la adhesión de la República de Bulgaria a la Unión, que tuvo lugar el 1 de enero de 2007, ya no es un «nacional de un tercer país» en el sentido de dicha Directiva. A este respecto, alberga dudas en particular acerca de los efectos de la adhesión de la República de Bulgaria sobre la situación de un estudiante búlgaro. En concreto se pregunta si el cambio de estatus antes descrito podría suponer un deterioro de la situación jurídica de un estudiante búlgaro o un trato menos favorable que el que se dispensa a los estudiantes de terceros países, lo que resultaría contrario a lo dispuesto en el punto14 de la sección 1 del anexo VI del Protocolo.
23. Por otra parte, el órgano jurisdiccional remitente alega que la concesión de un permiso de trabajo está supeditada, en virtud del artículo 4, apartado 1, de la AuslBG, a la evaluación, por un lado, de la situación y evolución del mercado laboral y, por otra, a los intereses públicos o macroeconómicos importantes que eventualmente puedan oponerse a que se contrate a dicho trabajador.
24. En este contexto, mediante resolución de 9 de diciembre de 2010, el Verwaltungsgerichtshof decidió suspender el procedimiento y plantear al Tribunal de Justicia las cuestiones prejudiciales siguientes:
«1) ¿Resulta aplicable en Austria la [Directiva 2004/114] a un estudiante búlgaro teniendo en cuenta el punto 14, párrafo primero o tercero de la sección 1, [titulada] Libre circulación de personas, del Anexo VI [del Protocolo] [titulado a su vez] “Lista contemplada en el artículo 20 del Protocolo: Medidas transitorias para Bulgaria”?
2) En caso de respuesta afirmativa a la primera cuestión, ¿se opone el Derecho de la Unión, y en concreto el artículo 17 de la Directiva [2004/114], a una normativa nacional que, como las disposiciones de la [AuslBG] aplicables en el procedimiento principal, establece, en todos los casos, una evaluación de la situación del mercado laboral previa a la concesión de un permiso de trabajo en favor de un empresario que desea contratar a un estudiante residente en el territorio federal desde hace más de un año (artículo 3 de la Directiva [2004/114]) y, adicionalmente, en caso de superarse el límite máximo establecido de mano de obra extranjera, supedita la concesión del permiso de trabajo al cumplimiento de otros requisitos?»
25. La petición de decisión prejudicial planteada por el Verwaltungsgerichtshof fue registrada por la Secretaría del Tribunal de Justicia el 12 de enero de 2011.
26. Presentaron observaciones escritas el Sr. Sommer, el Gobierno austriaco y la Comisión Europea. Ninguna de las partes solicitó la celebración de una vista.
IV. Análisis
A. Sobre la situación jurídica de los nacionales búlgaros tras la adhesión de la República de Bulgaria a la Unión
27. Dada la complejidad de los aspectos temporales de la situación jurídica objeto del litigio principal, considero útil sintetizar en un cuadro sinóptico las fechas pertinentes a efectos de la resolución del litigio del que conoce el órgano jurisdiccional remitente.
Fecha | Derecho de la Unión | Situación en el presente asunto |
12.1.2005 | Entrada en vigor de la Directiva 2004/114 | |
25.4.2005 | Firma del Tratado de adhesión, que establece una obligación de «standstill» en el Protocolo | |
1.1.2007 | Entrada en vigor del Tratado de adhesión, incluido el Protocolo | |
12.1.2007 | Expiración del plazo de transposición de la Directiva 2004/114 | |
30.1.2008 | | Presentación de la solicitud de permiso de trabajo por el Sr. Sommer |
8.2.2008 | | Resolución de la Arbeitsmarktservice desestimando la solicitud |
17.3.2008 | | Resolución de la Arbeitsmarktservice desestimando la reclamación |
1.1.2012 | Fin del plazo transitorio establecido en el Protocolo. | |
28. Según se desprende de este cuadro, el Sr. Sommer presentó el 30 de enero de 2008 la solicitud de concesión de permiso de trabajo que dio origen al litigio principal, que se refería a un nacional búlgaro que estudiaba en Austria. En esa fecha y hasta que finalizó el período de dos años tras la fecha de adhesión, los Estados miembros aplicaban, de conformidad con lo dispuesto en punto 2, párrafo primero, de la sección 1 del anexo VI del Protocolo, medidas nacionales o medidas que resulten de acuerdos bilaterales para regular el acceso de los nacionales búlgaros a sus mercados de trabajo. Según dicha disposición, los citados Estados podían seguir aplicando tales medidas hasta el final de un período de cinco años a partir de la fecha de adhesión.
29. El punto 14, párrafo primero, de la sección 1 del anexo VI del Protocolo limita no obstante la potestad reconocida a los Estados miembros al respecto precisando que las citadas medidas transitorias no pueden tener por efecto, para los nacionales búlgaros, condiciones de acceso a los mercados de trabajo de los Estados miembros actuales en ese momento más restrictivas que las existentes en la fecha de la firma del Tratado de adhesión.
30. En la fecha de la firma del Tratado de adhesión, es decir el 25 de abril de 2005, la Directiva 2004/114 estaba en vigor desde el 12 de enero de 2005, aunque no había finalizado aún el plazo de transposición. En la fecha de la citada firma, los nacionales búlgaros estaban pues cubiertos, en su calidad de nacionales de terceros países, por la Directiva 2004/114 cuyo plazo de transposición, sin embargo, no había terminado aún.
B. Sobre la aplicación de la Directiva 2004/114 a un estudiante búlgaro tras la incorporación de la República de Bulgaria a la Unión
31. Mediante su primera cuestión, el órgano jurisdiccional remitente solicita en esencia que se dilucide si, por un lado, la cláusula de «standstill» y, por otro, el principio de preferencia de la Unión, según figuran reflejados en el punto 14, de la sección 1 del anexo VI del Protocolo, entrañan la obligación de aplicar la Directiva 2004/114 a un nacional búlgaro incluso después de la adhesión de la República de Bulgaria a la Unión.
32. Para responder a esta pregunta procede examinar, en primer lugar, el alcance de las obligaciones establecidas en el punto 14, de la sección 1 del anexo VI del Protocolo.
1. Sobre la obligación de «standstill»
33. La obligación inherente a la cláusula de «standstill» que figura en el punto 14, de la sección 1 del anexo VI del Protocolo tiene por objeto evitar que la aplicación de medidas transitorias en los Estados miembros tenga por efecto crear, para los nacionales búlgaros, condiciones de acceso a los mercados de trabajo de los Estados miembros más restrictivas que las existentes en la fecha de la firma del Tratado de adhesión.
34. Según la jurisprudencia del Tribunal de Justicia, la finalidad de las cláusulas de «standstill» es impedir que un Estado miembro adopte nuevas medidas que tengan por objeto o por efecto crear requisitos más restrictivos que los que eran aplicables antes de la fecha a partir de la que entran en vigor dichas cláusulas. (7) El paso de la situación de nacional de tercer país a la de ciudadano de la Unión, tras la adhesión de un país a la Unión, no debe pues suponer, para las personas interesadas, un deterioro de las condiciones de acceso al mercado de trabajo.
35. Desde ese punto de vista, la obligación que incumbe a todo Estado miembro en virtud de la cláusula de «standstill» establecida en el punto 14, párrafo primero, de la sección 1 del anexo VI del Protocolo es de naturaleza estática. Dicha cláusula tiene por objeto impedir el deterioro de la situación jurídica de las personas interesadas con respecto a aquella en la que se encontraban en la fecha de la firma del Tratado de adhesión, es decir, el 25 de abril de 2005.
36. Como pone de manifiesto claramente el cuadro sinóptico antes recogido, la Directiva 2004/114 ya estaba en vigor en la fecha de la firma del Tratado de adhesión, pero su plazo de transposición no se había extinguido aún. Ahora bien, según jurisprudencia reiterada, las directivas carecen en ese fase de efecto directo, (8) y la obligación que incumbe a los órganos jurisdiccionales nacionales de interpretar el Derecho interno de conformidad con las disposiciones de dichas directivas únicamente se refiere a las situaciones en las que una interpretación «no conforme» pueda comprometer gravemente, tras la expiración del plazo de transposición de la directiva, la realización del objetivo perseguido por ésta, y no tiende a otorgar, de forma anticipada, un efecto a las normas que contiene. (9)
37. A este respecto procede señalar que no comparto la postura que defienden el Gobierno austriaco y la Comisión según la cual el contenido normativo de la Directiva 2004/114 define el alcance de la obligación de «standstill» que figura en el punto 14, de la sección 1 del anexo VI del Protocolo. En la fecha de la firma del Tratado de adhesión, es decir, el 25 de abril de 2005, la República de Austria no estaba obligada a aplicar la citada Directiva ni a un nacional de un tercer país ni a un nacional búlgaro, puesto que su plazo de transposición no se había extinguido aún. Cualquier interpretación contraria podría privar de contenido la finalidad del plazo de transposición y podría generar confusión sobre la naturaleza jurídica de las directivas que son actos legislativos, de los que ciertos efectos obligatorios sólo nacen tras su transposición en el Derecho interno.
38. De lo anterior se desprende que, en la fecha de la firma del Tratado de adhesión, la Directiva 2004/114 únicamente se oponía a que la República de Austria adoptase disposiciones que pudieran comprometer gravemente el resultado prescrito por dicha Directiva. Esta prohibición, que se deriva de la jurisprudencia del Tribunal de Justicia desarrollada en el asunto que dio lugar a la sentencia Inter‑Environnement Wallonie, (10) tiende a garantizar el efecto útil de las directivas una vez finalizado el plazo de transposición.
39. Por esta razón, al margen de las situaciones previstas en la jurisprudencia derivada de la sentencia Inter‑Environnement Wallonie, antes citada, el contenido de la obligación de «standstill» debe determinarse, en el presente asunto, exclusivamente a la luz de las medidas nacionales o de las medidas que resulten de acuerdos bilaterales, y no a la luz de la Directiva 2004/114. Por consiguiente, la citada obligación de «standstill» únicamente resulta pertinente a efectos de apreciar la situación jurídica en el litigio principal si la normativa austriaca ha sufrido modificaciones que hayan tenido por efecto hacer más difícil el acceso al mercado laboral austriaco para los estudiantes búlgaros después del 25 de abril de 2005 con respecto al acceso que les garantizaba la legislación aplicable en vigor antes de dicha fecha. (11) Corresponde al órgano jurisdiccional nacional comprobar si se ha producido ese deterioro.
2. Sobre el principio de preferencia de la Unión
40. El punto 14, párrafo segundo, de la sección 1 del anexo VI del Protocolo formula el principio de preferencia de la Unión, en virtud del cual los Estados miembros están obligados, al margen de las medidas que adopten durante el período transitorio, a dar preferencia en el acceso a su mercado laboral a los nacionales de un Estado miembro frente a los trabajadores nacionales de un tercer país. (12)
41. Mientras que la obligación que se deriva de la cláusula de «standstill» tiene carácter estático, el principio de preferencia de la Unión, que impone a los Estados miembros que den preferencia a los ciudadanos de la Unión en el acceso a su mercado de trabajo, es dinámica, desde el punto de vista temporal. En otras palabras, los nacionales búlgaros deben poder beneficiarse, de conformidad con el punto 14, párrafo segundo, de la sección 1 del anexo VI del Protocolo, no sólo de las mismas mejoras en el trato que reciben que las que disfrutan los nacionales de terceros países que se encuentran en una situación comparable, sino también de un trato preferente con respecto a éstos. En consecuencia, el contenido de esta última obligación puede evolucionar con el tiempo.
42. En el presente asunto, la fecha pertinente para apreciar la situación a la luz del principio de preferencia de la Unión, es el 30 de enero de 2008, fecha en la que se presentó la solicitud de permiso de trabajo. En dicha fecha, el plazo de transposición de la Directiva 2004/114 había terminado hacía más de un año.
43. Los requisitos de acceso al mercado de trabajo previstos en la citada Directiva, aunque no sean directamente aplicables a un estudiante de nacionalidad búlgara, como el que el Sr. Sommer desea contratar en el presente asunto, constituyen no obstante el umbral mínimo previsto por el Protocolo, igualmente válido para un estudiante de esas características durante el período de aplicación de las medidas transitorias. De lo anterior se deduce que los efectos jurídicos de la Directiva 2004/114 sobre la situación de los estudiantes que son nacionales de terceros países se aplican igualmente a los estudiantes búlgaros en virtud de dicha obligación, derivada del Tratado de adhesión, así como de un acto de Derecho primario.
44. No obstante, en mi opinión, en una situación como ésta, los efectos jurídicos de una directiva deben asimilarse a los de una directiva de la Unión y no a los de un acto de Derecho primario. En caso contrario, las directivas cuya aplicabilidad se derive del Tratado de adhesión poseerían un valor normativo más fuerte que el que se confiere a las demás. (13)
45. Así, las condiciones previstas en la Directiva 2004/114 constituyen, de forma paralela, el umbral mínimo para la aplicación del principio de preferencia de la Unión. En consecuencia, si debe concederse acceso al mercado laboral austriaco a un estudiante nacional de un tercer país con arreglo a las modalidades establecidas en la Directiva 2004/114, un estudiante búlgaro debe poder beneficiarse de dicho acceso en condiciones al menos igual de favorables y, además, con preferencia sobre el otro estudiante nacional de un tercer país. (14)
46. En otras palabras, la adhesión de la República de Bulgaria a la Unión ha tenido por consecuencia que los nacionales búlgaros han pasado de ser nacionales de un tercer país a ciudadanos de la Unión. Este cambio de situación de los nacionales búlgaros no supone que la Directiva 2004/114 les sea aplicable. No obstante, del principio de preferencia de la Unión previsto en el punto 14, párrafo segundo, de la sección 1 del anexo VI del Protocolo se desprende que es preciso tener en cuenta los requisitos de acceso al mercado laboral establecidos en la Directiva 2004/114 como un mínimo aplicable igualmente a un estudiante búlgaro durante la vigencia de las medidas transitorias. (15)
47. En consecuencia, en virtud del principio de preferencia de la Unión, un nacional búlgaro, como el que es objeto del litigio principal, no puede ser tratado de forma más desfavorable (principio enunciado en el punto 14, párrafo tercero, de la sección 1 del anexo VI del Protocolo) que un nacional de un tercer país que se encuentre en una situación comparable. Además, debe poder acceder al mercado de trabajo no sólo en condiciones igual de favorables que las aplicables a un nacional de un tercer país, sino también con prioridad frente a él.
48. Sin embargo, procede señalar que el concepto de «nacional de un tercer país» no incluye a las personas que, en virtud de acuerdos internacionales celebrados entre la Unión y terceros países, disfrutan de un trato igual al que se dispensa a los ciudadanos de la Unión, como los nacionales de los países del Espacio Económico Europeo (EEE). En efecto, una interpretación contraria haría inoperante el régimen establecido en el Protocolo durante el período transitorio y comprometería gran parte del efecto útil del punto 2, párrafo primero, de la sección 1, del anexo VI del Protocolo, que prevé la aplicación de medidas nacionales o medidas que resulten de tratados bilaterales durante el período transitorio. (16)
49. En este contexto, considero también útil añadir que, por un lado, en virtud del principio de preferencia de la Unión, los particulares que se encuentren en una situación jurídica como la que es objeto del litigio principal pueden invocar ante los órganos jurisdiccionales las disposiciones de la Directiva 2004/114 cuyo contenido sea incondicional y suficientemente preciso frente al Estado miembro de acogida, siempre que se cumplan los requisitos fijados por la jurisprudencia del Tribunal de Justicia sobre el efecto directo de las directivas. (17)
50. Por otra parte, según jurisprudencia reiterada los órganos jurisdiccionales nacionales están obligados a interpretar el Derecho interno en la medida de lo posible a la luz de la letra y de la finalidad de la directiva de que se trate para alcanzar el resultado que ésta persigue. Por consiguiente, de esta obligación de interpretación conforme se desprende que los órganos jurisdiccionales nacionales están obligados a interpretar las disposiciones pertinentes del Derecho nacional conforme a las exigencias de la Directiva. (18)
C. Sobre la compatibilidad de un normativa nacional como la controvertida en el litigio principal con la Directiva 2004/114
51. Mediante su segunda cuestión prejudicial, el órgano jurisdiccional remitente solicita que se dilucide, en caso de respuesta afirmativa a la primera cuestión, si el Derecho de la Unión y, en particular, el artículo 17 de la Directiva 2004/114, se oponen a una normativa de un Estado miembro que, como las disposiciones de la AuslBG aplicables al litigio principal, prevé una evaluación sistemática de la situación del mercado laboral nacional antes de conceder a un empleador un permiso de trabajo para un estudiante que lleva más de un año residiendo en territorio federal, y que supedita la concesión de dicho permiso a requisitos adicionales cuando se supera el límite máximo de mano de obra extranjera fijado para el Land de que se trata.
1. Sobre la relación entre los objetivos que persigue la Directiva 2004/114 y las medidas restrictivas establecidas en la normativa austriaca
52. Para responder a la cuestión planteada por el órgano jurisdiccional remitente, procede en primer lugar exponer los objetivos que persigue la Directiva 2004/114.
53. Según sus considerandos sexto y séptimo, la Directiva 2004/114 tiene por finalidad favorecer la movilidad hacia la Unión de los estudiantes nacionales de terceros países a efectos de estudios. Esta movilidad tiene por objeto promover Europa como centro mundial de excelencia de la enseñanza y de la formación profesional. En este ámbito, se trata de una migración buscada por la Unión, temporal e independiente de la situación del mercado laboral.
54. Según el artículo 17, apartado 1, párrafo primero, de la Directiva 2004/114, los estudiantes incluidos en su ámbito de aplicación tienen derecho a trabajar por cuenta ajena y podrán tenerlo a ejercer una actividad por cuenta propia, al margen del tiempo de estudio y con sujeción a las normas y requisitos aplicables a la actividad correspondiente en el Estado miembro de acogida. A primera vista podría parecer que el artículo 17, apartado 1, párrafo primero, de dicha Directiva confiere a los interesados un derecho subjetivo de acceso al empleo, al menos cuando no se trata de ejercer una actividad económica por cuenta propia. No obstante, la segunda frase de esta disposición permite a los Estados miembros de que se trate, pese a la norma establecida en la primera frase, tener en cuenta la situación de su mercado laboral. El artículo 17, apartado 1, párrafo segundo, de la Directiva antes citada, también establece la posibilidad de conceder, en su caso, una autorización previa a los estudiantes y/o a los empleadores.
55. Además, en el artículo 17, apartados 2 a 4, de la Directiva 2004/114 se enumeran las medidas que los Estados miembros están autorizados para adoptar a efectos de regular el acceso al empleo de los estudiantes que son nacionales de terceros países. En mi opinión, los Estados miembros están obligados a aplicarlas con carácter principal para evitar que tales estudiantes puedan generar dificultades en sus mercados laborales como fuente adicional de mano de obra.
56. Únicamente después de haber agotado esas posibilidades el Estado miembro de acogida podrá invocar el artículo 17, apartado 1, párrafo primero, segunda frase, de la Directiva 2004/114, para tener en cuenta la situación del mercado laboral. A este respecto considero que esta disposición sólo puede aplicarse a condición de que se trate de una circunstancia excepcional, tal y como se desprende del decimoctavo considerando de la citada Directiva, y siempre que las medidas previstas estén justificadas y sean proporcionales al fin que se persigue.
57. Esta interpretación es corroborada no sólo por el sistema general de la Directiva 2004/114, sino también por el objetivo previsto en el decimoctavo considerando que establece que el acceso al mercado laboral debe constituir la norma general en el marco del sistema que establece dicha Directiva. En efecto, ello permite garantizar la realización del objetivo principal de la citada Directiva, que ya se ha recordado supra, y que consiste en favorecer la movilidad de los estudiantes que son nacionales de terceros países hacia la Unión a efectos de estudios y de promover Europa como centro mundial de excelencia de la enseñanza y de la formación profesional.
58. En consecuencia, a la luz del tenor del artículo 17, apartado 1, párrafo primero, de la Directiva 2004/114, y de los objetivos que ésta persigue, la citada disposición debe interpretarse en el sentido de que el acceso al mercado laboral constituye la norma aplicable a los estudiantes que son nacionales de terceros países después del primer año de residencia, y que las restricciones a dicho acceso constituyen excepciones. De ello se desprende que sólo se podrá tomar en consideración la situación del mercado laboral en circunstancias excepcionales ligadas, por ejemplo, a las dificultades sufridas en un determinado sector del mercado laboral o en una región del Estado miembro de acogida o incluso a un deterioro completamente excepcional de la situación del empleo a nivel nacional. (19)
59. En este contexto, procede señalar que el órgano jurisdiccional remitente pregunta sobre la contradicción que, en su opinión, existe entre el artículo 17, apartado 1, párrafo primero, segunda frase, de la Directiva 2004/114 y el artículo 17, apartado 3, de la citada Directiva.
60. Para conciliar ambas disposiciones es conveniente recurrir a una interpretación que tenga en cuenta el sistema general y la finalidad de la Directiva 2004/114. El artículo 17, apartado 3, de dicha Directiva permite limitar el acceso al mercado laboral durante el primer año de residencia vinculada a los estudios sin que se exija justificación alguna. En mi opinión, esta posibilidad resulta necesaria para evitar los abusos de dicha Directiva y garantizar que los estudios constituyen realmente el motivo principal de residencia de los interesados en el territorio nacional. A este respecto procede recordar que, según el séptimo considerando de la citada Directiva, las migraciones para los fines previstos en ella son temporales e independientes del mercado laboral en el Estado miembro de acogida. Por ello, hasta el final del primer año de residencia, los estudiantes de que se trata sólo se benefician del acceso a las actividades económicas en las condiciones y con arreglo a las limitaciones previstas en la legislación nacional.
61. No obstante, esta medida, limitada en el tiempo, es menos restrictiva que la dispuesta en el artículo 17, apartado 1, párrafo primero, segunda frase, de la misma Directiva. La toma en consideración de la situación del mercado laboral en el Estado miembro controvertido, autorizada por dicha disposición, constituye en efecto una norma excepcional de carácter genérico, que no se limita al primer año de residencia, y que requiere, tal y como he señalado, que concurra una circunstancia extraordinaria.
62. Por lo que respecta a la normativa nacional controvertida en el procedimiento principal, de la resolución de remisión se desprende que dicha normativa exige que se lleve a cabo una evaluación sistemática del mercado laboral. (20) En particular, en virtud de la normativa nacional pertinente y, en particular, del artículo 4, apartado 1, de la AuslBG, antes de conceder un permiso de trabajo, la autoridad competente debe comprobar, de forma sistemática, si la situación y la evolución del mercado de trabajo se oponen a que el puesto de trabajo sea ocupado por estudiantes que son nacionales de terceros países.
63. En cambio, la disposición del artículo 4 ter, apartado 1, de la AuslBG, en virtud de la cual el citado permiso sólo se puede conceder a un estudiante si el puesto de trabajo vacante no puede ser ocupado por un nacional austriaco o un extranjero asimilado a un nacional austriaco, como un ciudadano de la Unión, me parece justificada a la luz del principio de preferencia por los ciudadanos de la Unión, consagrado en el Derecho de la Unión y previsto, en particular, en el punto 14, párrafo segundo, de la sección 1 del anexo VI del Protocolo.
64. En consecuencia, una normativa nacional que tiene por efecto crear una situación en la que los estudiantes que son nacionales de terceros países, incluidos en el ámbito de aplicación de la Directiva 2004/114, no obtienen, incluso una vez transcurrido el primer año de residencia, acceso al mercado de trabajo con carácter general, sino exclusivamente de forma excepcional, es contraria al artículo 17, apartado 1, párrafo primero, de la citada Directiva.
2. Sobre la existencia de una justificación de las medidas restrictivas
65. Para demostrar la existencia de una circunstancia excepcional que justifique la evaluación sistemática del mercado laboral para conceder un permiso de trabajo a un estudiante nacional de un tercer país, no me parece suficiente con invocar consideraciones generales relativas a las características del mercado de trabajo del Estado miembro de que se trata.
66. A este respecto procede señalar que este planteamiento global no puede justificarse de forma suficiente por la existencia de un nivel, incluso elevado, de paro en el mercado laboral nacional, a menos que se trate de una circunstancia excepcional. (21) En efecto, ha de insistirse en que la Directiva 2004/114 se adoptó a pesar de la existencia de un nivel de paro no insignificante en el conjunto de los Estados miembros de la Unión. En consecuencia, estas consideraciones generales no pueden justificar las medidas previstas por la normativa nacional controvertida.
67. Por lo que respecta más concretamente a la admisibilidad del régimen austriaco controvertido en el litigio principal, de la resolución de remisión se desprende que, en caso de superarse el límite máximo de mano de obra extranjera fijado, la concesión de un permiso de trabajo a nacionales de terceros países está supeditada, además de a una evaluación sistemática de la situación y de la evolución del mercado laboral, a la aplicación de requisitos adicionales. Dado que la Directiva 2004/114 se opone a una evaluación sistemática de la situación del mercado laboral, considero que también excluye, con mayor motivo, las medidas nacionales que van más allá de dicha evaluación sistemática y que exigen además requisitos adicionales como los previstos en la legislación nacional controvertida en el litigio principal, a efectos de la concesión de un permiso de trabajo.
68. Por último, procede recordar que, según reiterada jurisprudencia, cuando los Estados miembros adoptan medidas para aplicar la normativa de la Unión, las autoridades nacionales deben ejercer su facultad discrecional observando los principios generales del Derecho de la Unión, entre los que figura el principio de proporcionalidad. (22) Conforme a dicho principio, las medidas que los Estados miembros están facultados para adoptar deben ser aptas para alcanzar el objetivo propuesto y no ir más allá de lo que es necesario para alcanzarlo. (23)
69. En este contexto, procede igualmente subrayar que el margen de apreciación que tienen los Estados miembros no puede aplicarse de modo que se comprometan los objetivos principales de la Directiva 2004/114, recordados supra. (24)
70. A la luz de lo anteriormente expuesto, corresponderá al órgano jurisdiccional remitente comprobar si la normativa nacional cumple estos requisitos para justificar las medidas restrictivas establecidas en la normativa nacional en materia de acceso al mercado laboral austriaco de los estudiantes que son nacionales de terceros países.
V. Conclusión
71. A la luz de las consideraciones anteriores, propongo al Tribunal de Justicia que responda a las cuestiones prejudiciales planteadas por el Verwaltungsgerichtshof del siguiente modo:
«1) La Directiva del Consejo 2004/114/CE, de 13 de diciembre de 2004, relativa a los requisitos de admisión de los nacionales de terceros países a efectos de estudios, intercambio de alumnos, prácticas no remuneradas o servicios de voluntariado, no es aplicable a un estudiante búlgaro después de la adhesión de la República de Bulgaria a la Unión Europea. No obstante, en virtud del principio de preferencia de la Unión establecido en el punto 14, párrafo segundo, de la sección 1 del anexo VI, del Protocolo relativo a las condiciones y al procedimiento de admisión de la República de Bulgaria y de Rumanía a la Unión Europea, las disposiciones de la Directiva 2004/114 constituyen, durante el período transitorio dispuesto en el punto 2, párrafo primero, de la sección 1, del anexo VI del citado Protocolo, el umbral mínimo a efectos de determinar las condiciones de acceso de los estudiantes búlgaros al mercado laboral austriaco. Este principio exige, en particular, que un estudiante búlgaro pueda disfrutar de dicho acceso, no sólo en condiciones igual de favorables que las aplicables a un nacional de un tercer país, sino además con preferencia sobre éste.
2) El Derecho de la Unión, y en particular el artículo 17 de la Directiva 2004/114, se opone a una normativa nacional que, como la controvertida en el procedimiento principal, prevé una evaluación sistemática de la situación del mercado laboral antes de conceder a un empleador un permiso de trabajo para contratar a un estudiante que lleva residiendo en territorio nacional más de un año y que supedita además la expedición de dicho permiso de trabajo a otros requisitos en caso de que se rebase un determinado límite de extranjeros que ocupan un puesto de trabajo en el territorio de que se trata.»