DOMSTOLENS DOM (Sjette Afdeling)
2. april 2020 (*)
»Præjudiciel forelæggelse – artikel 45 TEUF – social sikring af vandrende arbejdstagere – forordning (EU) nr. 883/2004 – artikel 1, litra i) – arbejdskraftens frie bevægelighed – ligebehandling – sociale fordele – direktiv 2004/38/EF – artikel 2, nr. 2) – forordning (EU) nr. 492/2011 – artikel 7, stk. 2 – familieydelse – begrebet »familiemedlemmer« – udelukkelse af barn af ægtefælle til ikke-bosiddende arbejdstager – forskelsbehandling i forhold til barn af ægtefælle til bosiddende arbejdstager – berettigelse«
I sag C-802/18,
angående en anmodning om præjudiciel afgørelse i henhold til artikel 267 TEUF, indgivet af conseil supérieur de la sécurité sociale (appeldomstol i sager om social sikring, Luxembourg) ved afgørelse af 17. december 2018, indgået til Domstolen den 19. december 2018, i sagen
Caisse pour l’avenir des enfants
mod
FV,
GW,
har
DOMSTOLEN (Sjette Afdeling),
sammensat af afdelingsformanden, M. Safjan, og dommerne C. Toader og N. Jääskinen (refererende dommer),
generaladvokat: M. Szpunar,
justitssekretær: A. Calot Escobar,
på grundlag af den skriftlige forhandling,
efter at der er afgivet indlæg af:
– Caisse pour l’avenir des enfants ved avocats R. Jazbinsek og A. Rodesch,
– FV og GW ved avocat P. Peuvrel,
– Europa-Kommissionen ved B.-R. Killmann og C. Valero, som befuldmægtigede,
og idet Domstolen efter at have hørt generaladvokaten har besluttet, at sagen skal pådømmes uden forslag til afgørelse,
afsagt følgende
Dom
1 Anmodningen om præjudiciel afgørelse vedrører fortolkningen af artikel 45 TEUF, artikel 2, nr. 2), i Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2004/38/EF af 29. april 2004 om unionsborgeres og deres familiemedlemmers ret til at færdes og opholde sig frit på medlemsstaternes område, om ændring af forordning (EF) nr. 1612/68 og om ophævelse af direktiv 64/221/EØF, 68/360/EØF, 72/194/EØF, 73/148/EØF, 75/34/EØF, 75/35/EØF, 90/364/EØF, 90/365/EØF og 93/96/EØF (EUT 2004, L 158, s. 77, berigtiget i EUT 2004, L 229, s. 35), af artikel 1, litra i), i Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EF) nr. 883/2004 af 29. april 2004 om koordinering af de sociale sikringsordninger (EUT 2004, L 166, s. 1, berigtiget i EUT 2004, L 200, s. 1) og af artikel 7, stk. 2, i Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EU) nr. 492/2011 af 5. april 2011 om arbejdskraftens frie bevægelighed inden for Unionen (EUT 2011, L 141, s. 1).
2 Anmodningen er blevet indgivet i forbindelse med en tvist mellem Caisse pour l’avenir des enfants (Luxembourg) (herefter »CAE«) på den ene side og FV, som er grænsearbejder, og hans hustru, GW, på den anden side vedrørende CAE’s afslag på at bevilge familieydelser for GW’s barn af første ægteskab, idet dette barn ikke har noget slægtskabsforhold til FV.
Retsforskrifter
EU-retten
Direktiv 2004/38
3 Artikel 2 i direktiv 2004/38 fastsætter følgende:
»I dette direktiv forstås ved:
1) »unionsborger«: enhver person, der er statsborger i en medlemsstat
2) »familiemedlem«:
a) ægtefælle
b) partner, med hvem en unionsborger har indgået et registreret partnerskab i medfør af en medlemsstats lovgivning, hvis lovgivningen i værtsmedlemsstaten sidestiller et registreret partnerskab med ægteskab, samt under overholdelse af betingelserne i værtsmedlemsstatens relevante lovgivning
c) direkte efterkommere samt direkte efterkommere af ægtefællen eller partneren som defineret i litra b), som ikke er fyldt 21 år, eller som forsørges af unionsborgeren
[…]«
Forordning nr. 883/2004
4 Artikel 1 i forordning nr. 883/2004 bestemmer følgende:
»I denne forordning forstås ved udtrykket:
[…]
i) »familiemedlem«
1) i) enhver person, der betegnes eller anerkendes som familiemedlem eller betragtes som hørende til husstanden i henhold til den lovgivning, hvorefter ydelserne udredes
ii) for så vidt angår naturalydelser efter afsnit III, kapitel 1, om sygdom, moderskab og dermed ligestillede ydelser ved faderskab enhver person, der betegnes eller anerkendes som familiemedlem eller betegnes som hørende til husstanden i henhold til lovgivningen i den medlemsstat, hvor den pågældende er bosat
2) hvis den lovgivning i en medlemsstat, der finder anvendelse i henhold til nr. 1), ikke giver mulighed for at sondre mellem familiemedlemmer og de øvrige personer, som lovgivningen finder anvendelse på, betragtes ægtefællen, mindreårige børn samt myndige børn med krav på forsørgelse som hørende til familien
3) såfremt en person i henhold til den lovgivning, der finder anvendelse som omhandlet i nr. 1) og 2), kun betragtes som hørende til familien eller husstanden, hvis han bor sammen med forsikringstageren eller pensionisten, anses denne betingelse dog for opfyldt, når forsørgelsen af den pågældende i det væsentligste påhviler forsikringstageren eller pensionisten
[…]
z) »familieydelse«: alle natural- og kontantydelser til udligning af udgifter til forsørgelse bortset fra forskud på underholdsbidrag samt de særlige fødsels- og adoptionsydelser i bilag I.«
5 Denne forordnings artikel 2, stk. 1, bestemmer følgende:
»Denne forordning finder anvendelse på personer, der er statsborgere i en medlemsstat, samt på statsløse og flygtninge bosat i en medlemsstat, og som er eller har været omfattet af lovgivningen i en eller flere medlemsstater, samt på disses familiemedlemmer og efterladte.«
6 Nævnte forordnings artikel 3, stk. 1, fastsætter følgende:
»Denne forordning finder anvendelse på enhver lovgivning om social sikring, der vedrører:
[…]
j) familieydelser.«
7 Artikel 67 i forordning nr. 883/2004, der har overskriften »Familiemedlemmer, som har bopæl i en anden medlemsstat«, er affattet som følger:
»En person har ret til familieydelser i henhold til den kompetente medlemsstats lovgivning også for de familiemedlemmer, der har bopæl i en anden medlemsstat, som om de havde bopæl i førstnævnte medlemsstat. En pensionist har dog ret til familieydelser i henhold til lovgivningen i den medlemsstat, der er kompetent med hensyn til pensionen.«
Forordning nr. 492/2011
8 Artikel 7, stk. 1 og 2, i forordning nr. 492/2011 bestemmer følgende:
»1. En arbejdstager, der er statsborger i en medlemsstat, må ikke på grund af sin nationalitet behandles anderledes på de øvrige medlemsstaters område end indenlandske arbejdstagere med hensyn til beskæftigelses- og arbejdsvilkår, navnlig for så vidt angår aflønning, afskedigelse og, i tilfælde af arbejdsløshed, genoptagelse af beskæftigelse i faget eller genansættelse.
2. Arbejdstageren nyder samme sociale og skattemæssige fordele som indenlandske arbejdstagere.«
Direktiv 2014/54/EU
9 Første betragtning til Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2014/54/EU af 16. april 2014 om foranstaltninger til fremme af arbejdstagernes udøvelse af deres ret til fri bevægelighed (EUT 2014, L 128, s. 8) er affattet som følger:
»Arbejdskraftens frie bevægelighed er en grundlæggende frihedsrettighed for unionsborgerne og udgør en af grundpillerne i Unionens indre marked, som er nedfældet i artikel 45 [TEUF]. Dens gennemførelse er videreudviklet i EU-ret, der tager sigte på at sikre fuld udøvelse af de rettigheder, unionsborgere og deres familiemedlemmer har. »Familiemedlemmer« bør forstås på samme måde som udtrykket defineret i artikel 2, nr. 2), i [direktiv 2004/38], som også gælder for grænsearbejderes familiemedlemmer.«
10 Artikel 1 i direktiv 2014/54 fastsætter følgende:
»I dette direktiv fastsættes bestemmelser, der fremmer en mere ensartet anvendelse og håndhævelse i praksis af de rettigheder, der følger af artikel 45 [TEUF] og af artikel 1-10 i forordning […] nr. 492/2011. Dette direktiv finder anvendelse på unionsborgere, som udøver de pågældende rettigheder, og på deres familiemedlemmer […]«
11 Dette direktivs artikel 2 har følgende ordlyd:
»1. Dette direktiv finder anvendelse på følgende forhold, der er omhandlet i artikel 1-10 i forordning […] nr. 492/2011, vedrørende arbejdskraftens frie bevægelighed:
[…]
c) adgang til sociale og skattemæssige fordele
[…]
2. Dette direktivs anvendelsesområde er identisk med anvendelsesområdet for forordning […] nr. 492/2011.«
Luxembourgsk ret
12 De relevante bestemmelser er artikel 269 og 270 i code de la sécurité sociale (lov om social sikring, herefter »socialsikringsloven«) i den affattelse af disse artikler, der har været gældende siden den 1. august 2016, som var datoen for ikrafttrædelsen af loi du 23 juillet 2016, portant modification du code de la sécurité sociale, de la loi modifiée du 4 décembre 1967 concernant l’impôt sur le revenu, et abrogeant la loi modifiée du 21 décembre 2007 concernant le boni pour enfant (lov af 23.7.2016 om ændring af lov om social sikring og af den ændrede lov af 4.12.1967 om indkomstskat samt om ophævelse af den ændrede lov af 21.12.2007 om børnetilskud (Mémorial A 2016, s. 2348, herefter »loven af 23. juli 2016«).
13 Socialsikringslovens artikel 269, stk. 1, bestemmer i den affattelse, der har været gældende siden den 1. august 2016, følgende:
»Der indføres en ydelse til sikring af børns fremtid, herefter »familieydelse«.
Ret til familieydelse har:
a) ethvert barn, der faktisk opholder sig varigt i Luxembourg og har lovlig bopæl i Luxembourg
b) familiemedlemmer som defineret i artikel 270 til enhver person, der er omfattet af luxembourgsk lovgivning, og som henhører under anvendelsesområdet for EU-forordninger eller et andet bi- eller multilateralt instrument, der er indgået af Luxembourg på socialsikringsområdet, og som fastsætter betaling af familieydelser efter lovgivningen i beskæftigelsesstaten. Familiemedlemmerne skal bo i et land, som de omhandlede forordninger eller instrumenter finder anvendelse på.«
14 Socialsikringsloven artikel 270 bestemmer i den affattelse, der har været gældende siden den 1. august 2016, at »[v]ed anvendelsen af artikel 269, stk. 1, litra b), er en persons børn født i ægteskabet, født uden for ægteskabet og adopterede børn at anse for familiemedlemmer til denne person og udløser ret til familieydelsen«.
15 I henhold til socialsikringslovens artikel 272, stk. 1, første punktum, i den affattelse, der har været gældende siden den 1. august 2016, »[er] familieydelsen […] på 265 EUR pr. barn om måneden«.
Tvisten i hovedsagen og de præjudicielle spørgsmål
16 FV arbejder i Luxembourg og bor i Frankrig med sin hustru, GW, og deres tre børn, hvoraf et, HY, er GW’s barn fra et tidligere forhold. GW har den fulde forældremyndighed over HY. Indtil ikrafttrædelsen af loven af 23. juli 2016 modtog husstanden familieydelser for disse tre børn som følge af FV’s status som grænsearbejder.
17 Fra datoen for ikrafttrædelsen af loven af 23. juli 2016 – som ændrede socialsikringsloven, idet den bl.a. udelukkede børn af ægtefællen eller partneren fra begrebet »familiemedlemmer« som defineret i lovens artikel 270 – ophørte husstanden med at modtage disse ydelser for HY.
18 Ved afgørelse af 8. november 2016 afgjorde CAE på grundlag af bl.a. artikel 67 i forordning nr. 883/2004 og socialsikringslovens artikel 269 og 270 i den affattelse, der har været gældende fra datoen for ikrafttrædelsen af loven af 23. juli 2016, at FV fra den 1. august 2016 ikke længere havde ret til familieydelse for barnet HY, der er født den 5. december 2000 og opfostret i den husstand, som FV har dannet med GW siden juli 2008. Eftersom dette barn var af GW’s tidligere forhold og ikke havde noget slægtskabsforhold til FV, havde det ikke status som »familiemedlem« i disse bestemmelsers forstand, hvilket udelukkede retten til den luxembourgske familieydelse for dette barn.
19 FV anlagde sag til prøvelse af denne afgørelse ved conseil arbitral de la sécurité sociale (ret i første instans i sager om social sikring, Luxembourg), som ved dom af 17. november 2017 gav FV medhold i påstanden om fortsat udbetaling af familieydelsen for HY efter den 31. juli 2016. Conseil arbitral de la sécurité sociale (ret i første instans i sager om social sikring) fastslog følgende:
– De luxembourgske familieydelser udgør en social fordel som omhandlet i artikel 7, stk. 2, i forordning nr. 492/2011; de knytter sig til udøvelse af en lønnet beskæftigelse, eftersom FV for at kunne modtage dem skal være en arbejdstager, der er omfattet af luxembourgsk lovgivning; der skal ikke sondres mellem, om en sådan social fordel – som tilfældet er for familieydelser – medfører en selvstændig ret for det berettigede barn eller en ret til tildeling af disse ydelser for FV, som er barnets forsørger, og som er omfattet af den luxembourgske sociallovgivning, uanset om han er indenlandsk arbejdstager eller ej.
– Den ordning, som er indført ved socialsikringslovens artikel 269 og 270 i den affattelse, der har været gældende siden den 1. august 2016, indfører en forskelsbehandling på grundlag af det pågældende barns bopæl, for så vidt som der foreligger en forskelsbehandling i forbindelse med indrømmelse af sociale fordele hos den myndighed, som tildeler familieydelser, alt efter om der er tale om en indenlandsk arbejdstager, hvis ægtefælles barn, som den pågældende forsørger, bor i Luxembourg, eller om der er tale om en grænsearbejder, hvis ægtefælles barn, som den pågældende forsørger, ikke bor i Luxembourg, men i oprindelsesmedlemsstaten; dette er i strid med artikel 7, stk. 2, i forordning nr. 492/2011.
– I artikel 1, litra i), i forordning nr. 883/2004 henvises der ved definitionen af begrebet »familiemedlem« til den nationale lovgivning i den medlemsstat, hvor der ansøges om ydelsen, men den relevante nationale lovgivning – nemlig socialsikringslovens artikel 270 i den affattelse, der har været gældende siden den 1. august 2016 – er uforenelig med artikel 7, stk. 2, i forordning nr. 492/2011.
20 Ved stævning indleveret til conseil supérieur de la sécurité sociale (appeldomstol i sager om social sikring, Luxembourg) den 29. december 2017 iværksatte CAE appel til prøvelse af den afgørelse, der blev truffet af conseil arbitral de la sécurité sociale (ret i første instans i sager om social sikring) den 17. november 2017. CAE bestred, at familieydelserne kunne sidestilles med en social fordel, og gjorde gældende, at der ikke var blevet taget hensyn til de objektive forhold, som kunne begrunde en angivelig forskelsbehandling.
21 FV indvendte, at ligebehandlingsprincippet indebærer, at unionsborgere, der har bopæl i en medlemsstat og tager til en anden medlemsstat for at arbejde, har ret til de sociale ydelser, de sociale og skattemæssige fordele og den sociale bistand, som er til rådighed i værtsmedlemsstaten for dennes egne statsborgere. Efter FV’s opfattelse skal det ræsonnement, som blev lagt til grund i dom af 15. december 2016, Depesme m.fl. (C-401/15 – C-403/15, EU:C:2016:955), anvendes analogt på hans husstand. I denne dom fastslog Domstolen, at børnene af en grænsearbejders ægtefælle eller partner, som er anerkendt af værtsmedlemsstaten, kan anses for at være dennes børn med henblik på at kunne nyde godt af retten til at oppebære en økonomisk støtte til at gennemføre deres videregående uddannelse, idet en sådan støtte anses for at være en social fordel som omhandlet i artikel 7, stk. 2, i forordning nr. 492/2011.
22 Under disse omstændigheder har conseil supérieur de la sécurité sociale (appeldomstol i sager om social sikring) besluttet at udsætte sagen og forelægge Domstolen følgende præjudicielle spørgsmål:
»1) Skal den luxembourgske familieydelse, der tildeles i henhold til [socialsikringslovens] artikel 269 og 270 [i den affattelse, der har været gældende siden den 1. august 2016], sidestilles med en social fordel i den forstand, hvori dette udtryk er anvendt i artikel 45 TEUF og artikel 7, stk. 2, i forordning [nr.] 492/2011 […]?
2) I tilfælde af sidestilling er den definition af familiemedlem, der i medfør af artikel 1, litra i), i forordning nr. 883/2004 finder anvendelse, til hinder for den bredere definition af familiemedlem i artikel 2, nr. 2), i […] direktiv [2004/38], idet sidstnævnte udelukker enhver selvbestemmelse for medlemsstatens vedkommende med hensyn til at definere familiemedlem i strid med, hvad der er fastlagt i samordningsforordningen, og subsidiært udelukker begrebet væsentligste forsørger i enhver betydning. Skal definitionen af familiemedlem i den forstand, hvori dette udtryk er anvendt i artikel 1, litra i), i forordning nr. 883/2004, følgelig foretrækkes i lyset af sin specifikke karakter i forbindelse med en samordning af socialsikringsordninger, og bevarer medlemsstaten navnlig sin kompetence til at definere de familiemedlemmer, der udløser ret til familieydelsen?
3) Kan udelukkelsen af ægtefællens barn fra definitionen af familiemedlem i tilfælde af anvendelse af artikel 2, nr. 2) i […] direktiv [2004/38] på familieydelser og nærmere bestemt den luxembourgske familieydelse anses for at være en indirekte forskelsbehandling begrundet i medlemsstatens nationale målsætning om at knæsætte barnets personlige ret og nødvendigheden af at beskytte beskæftigelsesmedlemsstatens forvaltning, mens udvidelsen af personkredsen på anvendelsesområdet udgør en urimelig byrde for det luxembourgske familieydelsessystem, som bl.a. eksporterer op mod 48% af sine familieydelser?«
De præjudicielle spørgsmål
Det første spørgsmål
23 Med det første spørgsmål ønsker den forelæggende ret nærmere bestemt oplyst, om artikel 45 TEUF og artikel 7, stk. 2, i forordning nr. 492/2011 skal fortolkes således, at en familieydelse, der er knyttet til en grænsearbejders udøvelse af lønnet beskæftigelse i en medlemsstat, udgør en social fordel i disse bestemmelsers forstand.
24 Det bemærkes, at artikel 45, stk. 2, TEUF bestemmer, at arbejdskraftens frie bevægelighed forudsætter afskaffelse af enhver i nationaliteten begrundet forskelsbehandling af medlemsstaternes arbejdstagere for så vidt angår beskæftigelse, aflønning og øvrige arbejdsvilkår. Bestemmelsen er konkretiseret i artikel 7, stk. 2, i forordning nr. 492/2011, der fastsætter, at en arbejdstager, der er statsborger i en medlemsstat, på de øvrige medlemsstaters område nyder samme sociale og skattemæssige fordele som indenlandske arbejdstagere (dom af 2.3.2017, Eschenbrenner, C-496/15, EU:C:2017:152, præmis 32).
25 Det følger af formålet med den ligebehandling, der tilstræbes med artikel 7, stk. 2, i forordning nr. 492/2011, at begrebet »social fordel« – som med samme bestemmelse er udvidet til også at gælde for arbejdstagere, der er statsborgere i andre medlemsstater – omfatter alle de fordele, det være sig med eller uden tilknytning til en arbejdskontrakt, som generelt tilkommer alle indenlandske arbejdstagere i det væsentlige på grund af deres objektive status som arbejdstagere, eller alene fordi de har sædvanlig bopæl på det nationale område, og hvis udstrækning til også at gælde arbejdstagere med statsborgerskab i andre medlemsstater følgelig må antages at kunne fremme disses mobilitet inden for Unionen og dermed deres integration i værtsmedlemsstaten (dom af 18.12.2019, Generálny riaditeľ Sociálnej poisťovne Bratislava m.fl., C-447/18, EU:C:2019:1098, præmis 47 og den deri nævnte retspraksis).
26 Domstolen har fastslået, at artikel 7, stk. 2, i forordning nr. 492/2011 uden forskel tilgodeser både vandrende arbejdstagere, der er bosat i værtsmedlemsstaten, og grænsearbejdere, der har lønnet beskæftigelse i værtsmedlemsstaten, mens de er bosat i en anden medlemsstat (dom af 15.12.2016, Depesme m.fl., C-401/15 – C-403/15, EU:C:2016:955, præmis 37, og af 18.12.2019, Generálny riaditeľ Sociálnej poisťovne Bratislava m.fl., C-447/18, EU:C:2019:1098, præmis 41).
27 Artikel 7, stk. 2, i forordning nr. 492/2011 tilgodeser således en arbejdstager, der som FV arbejder i Luxembourg og bor i Frankrig.
28 Det skal derfor undersøges, om en ydelse som den i hovedsagen omhandlede familieydelse er omfattet af begrebet »social fordel« som omhandlet i artikel 7, stk. 2, i forordning nr. 492/2011.
29 I denne forbindelse kan henvisningen i denne bestemmelse til de sociale fordele ikke fortolkes indskrænkende (dom af 18.12.2019, Generálny riaditeľ Sociálnej poisťovne Bratislava m.fl., C-447/18, EU:C:2019:1098, præmis 46 og den deri nævnte retspraksis).
30 I det foreliggende tilfælde fremgår det af sagsakterne for Domstolen, at den i hovedsagen omhandlede familieydelse, som udgør en fordel, for en grænsearbejder som FV er knyttet til udøvelse af lønnet beskæftigelse i Luxembourg. Den blev oprindeligt kun tildelt FV i det omfang, han var en grænsearbejder, der var omfattet af luxembourgsk lovgivning.
31 En sådan ydelse udgør således en social fordel som omhandlet i artikel 7, stk. 2, i forordning nr. 492/2011.
32 Henset til ovenstående betragtninger skal det første spørgsmål besvares med, at artikel 45 TEUF og artikel 7, stk. 2, i forordning nr. 492/2011 skal fortolkes således, at en familieydelse, der er knyttet til en grænsearbejders udøvelse af lønnet beskæftigelse i en medlemsstat, udgør en social fordel i disse bestemmelsers forstand.
Det andet og det tredje spørgsmål
33 Med det andet og det tredje spørgsmål, der skal behandles samlet, ønsker den forelæggende ret nærmere bestemt oplyst, om artikel 1, litra i), i forordning nr. 883/2004, sammenholdt med artikel 7, stk. 2, i forordning nr. 492/2011 og artikel 2, nr. 2), i direktiv 2004/38, skal fortolkes således, at den er til hinder for bestemmelser i en medlemsstat, hvorefter grænsearbejdere kun har ret til en familieydelse, der er knyttet til deres udøvelse af lønnet beskæftigelse i en medlemsstat, for deres egne børn, og ikke for deres ægtefælles børn, som de ikke har noget slægtskabsforhold til, selv om retten til at modtage denne ydelse gælder for alle børn, som bor i denne medlemsstat.
34 Med hensyn til spørgsmålet om, hvorvidt forordning nr. 883/2004 finder anvendelse på faktiske omstændigheder som de i hovedsagen omhandlede, skal det undersøges, om en ydelse som den omhandlede er omfattet af denne forordnings materielle anvendelsesområde.
35 Det skal i denne henseende bemærkes, at det følger af Domstolens faste praksis, at sondringen mellem ydelser, der er omfattet af anvendelsesområdet for forordning nr. 883/2004, og ydelser, der ikke er omfattet af denne forordning, hovedsagelig er baseret på de enkelte elementer i den pågældende ydelse, navnlig dens formål og de betingelser, under hvilke ydelsen tilkendes, og ikke på, om en ydelse betegnes som en social sikringsydelse i den nationale lovgivning eller ej (dom af 18.12.2019, Generálny riaditeľ Sociálnej poisťovne Bratislava m.fl., C-447/18, EU:C:2019:1098, præmis 22 og den deri nævnte retspraksis).
36 En ydelse kan således anses for en social sikringsydelse, såfremt den for det første tildeles de berettigede uden nogen individuel og skønsmæssig vurdering af personlige behov, men efter lovbestemte kriterier, og forudsat for det andet, at den vedrører én af de sociale risici, der udtrykkelig er anført i artikel 3, stk. 1, i forordning nr. 883/2004 (dom af 18.12.2019, Generálny riaditeľ Sociálnej poisťovne Bratislava m.fl., C-447/18, EU:C:2019:1098, præmis 23 og den deri nævnte retspraksis).
37 Ifølge Domstolens praksis skal ydelser, der tildeles automatisk til familier, som opfylder visse objektive kriterier vedrørende bl.a. familiernes størrelse, deres indkomst og kapitalbeholdning, uden nogen individuel og skønsmæssig vurdering af personlige behov, og som tilsigter at udligne udgifter til forsørgelse, betragtes som sociale sikringsydelser (dom af 14.6.2016, Kommissionen mod Det Forenede Kongerige, C-308/14, EU:C:2016:436, præmis 60, og af 21.6.2017, Martinez Silva, C-449/16, EU:C:2017:485, præmis 22).
38 Med hensyn til spørgsmålet om, hvorvidt en bestemt ydelse er en familieydelse som omhandlet i artikel 3, stk. 1, litra j), i forordning nr. 883/2004, bemærkes, at ifølge denne forordnings artikel 1, litra z), forstås ved udtrykket »familieydelse« alle natural- og kontantydelser til udligning af udgifter til forsørgelse, bortset fra forskud på underholdsbidrag samt de særlige fødsels- og adoptionsydelser i bilag I til forordningen. Domstolen har fastslået, at udtrykket »udligning af forsørgerbyrder« skal fortolkes således, at det navnlig tager sigte på et offentligt bidrag til familiebudgettet, som skal lette byrderne ved børns underhold (dom af 21.6.2017, Martinez Silva, C-449/16, EU:C:2017:485, præmis 23 og den deri nævnte retspraksis).
39 Hvad angår den i hovedsagen omhandlede ydelse fremgår det af sagsakterne for Domstolen, at denne for det første udbetales for alle børn, der har bopæl i Luxembourg, og for alle børn af ikke-bosiddende arbejdstagere, som har et slægtskabsforhold til disse. Denne ydelse tilkendes følgelig uden nogen form for individuel eller skønsmæssig vurdering af personlige behov på grundlag af lovbestemte kriterier. For det andet fremgår det, at denne ydelse udgør et offentligt bidrag til familiebudgettet, som skal lette byrderne ved børns underhold.
40 Heraf følger, at en ydelse som den i hovedsagen omhandlede familieydelse udgør en social sikringsydelse, der henhører under de familieydelser, der er nævnt i artikel 3, stk. 1, litra j), i forordning nr. 883/2004.
41 Desuden er en arbejdstager som FV omfattet af det personlige anvendelsesområde for forordning nr. 883/2004, som i henhold til dens artikel 2, stk. 1, finder anvendelse på statsborgere i en medlemsstat, der er bosat i en medlemsstat, og som er eller har været omfattet af lovgivningen i en eller flere medlemsstater, samt på disses familiemedlemmer og efterladte.
42 Henset til det ovenstående finder forordning nr. 883/2004 anvendelse på faktiske omstændigheder som de i hovedsagen omhandlede.
43 Det kan desuden ikke udelukkes, at der kan ske en kombineret anvendelse af denne forordning og artikel 7, stk. 2, i forordning nr. 492/2011.
44 Domstolen har nemlig fastslået, at selv om Rådets forordning (EØF) nr. 1612/68 af 15. oktober 1968 om arbejdskraftens frie bevægelighed inden for Fællesskabet (EFT 1968 II, s. 467) og Rådets forordning (EØF) nr. 1408/71 af 14. juni 1971 om anvendelse af de sociale sikringsordninger på arbejdstagere, selvstændige erhvervsdrivende og deres familiemedlemmer, der flytter inden for Fællesskabet, som ændret og ajourført ved Rådets forordning (EF) nr. 118/97 af 2. december 1996 (EFT 1997, L 28, s. 1) (herefter »forordning nr. 1408/71«), som er blevet ophævet og erstattet af henholdsvis forordning nr. 492/2011 og forordning nr. 883/2004, ikke har det samme personlige anvendelsesområde, forholder det sig ikke desto mindre således, at eftersom forordning nr. 1612/68 indeholder en generel regulering af spørgsmål i forbindelse med arbejdskraftens frie bevægelighed, kan denne forordnings artikel 7, stk. 2, omfatte sociale fordele, som samtidig falder ind under det særlige anvendelsesområde for forordning nr. 1408/71 (dom af 5.5.2011, Kommissionen mod Tyskland, C-206/10, EU:C:2011:283, præmis 39; jf. ligeledes i denne retning dom af 12.5.1998, Martínez Sala, C-85/96, EU:C:1998:217, præmis 27).
45 Domstolen har således f.eks. fastslået, at en ydelse som en børnepasningsydelse, der tager sigte på udligning af forsørgerbyrder, er omfattet af EU-rettens materielle anvendelsesområde som en familieydelse som omhandlet i artikel 4, stk. 1, litra h), i forordning nr. 1408/71 og som en social fordel som omhandlet i artikel 7, stk. 2, i forordning nr. 1612/68 (jf. i denne retning dom af 12.5.1998, Martínez Sala, C-85/96, EU:C:1998:217, præmis 27 og 28).
46 Disse betragtninger gælder mutatis mutandis med hensyn til forordning nr. 883/2004 og forordning nr. 492/2011.
47 Det andet og det tredje spørgsmål skal således besvares på grundlag af både artikel 7, stk. 2, i forordning nr. 492/2011 og forordning nr. 883/2004.
48 Hvad for det første angår artikel 7, stk. 2, i forordning nr. 492/2011 udgør en ydelse som den i hovedsagen omhandlede familieydelse, således som det fremgår af nærværende doms præmis 32, en social fordel i denne bestemmelses forstand.
49 I henhold til Domstolens praksis har familiemedlemmerne til en vandrende arbejdstager desuden indirekte fordel af den ligebehandling, som tilkommer denne arbejdstager i medfør af artikel 7, stk. 2, i forordning nr. 492/2011 (jf. analogt dom af 15.12.2016, Depesme m.fl., C-401/15 – C-403/15, EU:C:2016:955, præmis 40).
50 Domstolen har ligeledes fastslået, at artikel 45 TEUF og artikel 7, stk. 2, i forordning nr. 492/2011 skal fortolkes således, at der ved barn af en grænsearbejder, som indirekte kan nyde godt af de sociale fordele, der er omhandlet i sidstnævnte bestemmelse, ikke kun skal forstås et barn, der har et slægtskabsforhold med denne arbejdstager, men også et barn af den nævnte arbejdstagers ægtefælle eller registrerede partner, når arbejdstageren forsørger dette barn. Ifølge Domstolen følger dette sidstnævnte krav af faktiske forhold, som det tilkommer administrationen og i givet fald de nationale retter at vurdere på grundlag af den af den berørte person fremlagte dokumentation, uden at det er nødvendigt, at disse fastslår, hvad der er grunden til dette bidrag, eller anslår den nøjagtige størrelse deraf (jf. i denne retning dom af 15.12.2016, Depesme m.fl., C-401/15 – C-403/15, EU:C:2016:955, præmis 64).
51 Domstolen har fastslået, at begrebet »familiemedlem« til en grænsearbejder, som indirekte kan nyde godt af ligebehandlingen i henhold til artikel 7, stk. 2, i forordning nr. 492/2011, svarer til begrebet »familiemedlem« som omhandlet i artikel 2, nr. 2), i direktiv 2004/38, som omfatter ægtefællen eller en partner, med hvem en unionsborger har indgået et registreret partnerskab, og direkte efterkommere samt direkte efterkommere af ægtefællen eller partneren, som ikke er fyldt 21 år, eller som forsørges af unionsborgeren. Domstolen har i denne forbindelse bl.a. taget hensyn til første betragtning til samt artikel 1 og artikel 2, stk. 2, i direktiv 2014/54 (jf. i denne retning dom af 15.12.2016, Depesme m.fl., C-401/15 – C-403/15, EU:C:2016:955, præmis 52-54).
52 I hovedsagen fremgår det af forelæggelsesafgørelsen, at barnets biologiske far ikke betaler underholdsbidrag til moderen. FV, som er ægtefælle til HY’s mor, forsøger således tilsyneladende dette barn, hvilket det dog tilkommer den forelæggende ret at efterprøve.
53 Det skal således bestemmes, om reglen om forbud mod forskelsbehandling på grundlag af nationalitet med hensyn til sociale fordele i artikel 7 i forordning nr. 492/2011 er til hinder for bestemmelser i en medlemsstat, som forhindrer en grænsearbejder i at modtage en ydelse som den i hovedsagen omhandlede familieydelse for sin ægtefælles barn, som den pågældende ikke har et slægtskabsforhold til.
54 I denne henseende forbyder det princip om ligebehandling, der er fastsat i såvel artikel 45 TEUF som artikel 7 i forordning nr. 492/2011, ikke alene direkte forskelsbehandling begrundet i nationalitet, men enhver form for indirekte forskelsbehandling, som ved anvendelse af andre kriterier reelt fører til samme resultat (dom af 13.4.2010, Bressol m.fl., C-73/08, EU:C:2010:181, præmis 40, og af 10.7.2019, Aubriet, C-410/18, EU:C:2019:582, præmis 26; jf. ligeledes analogt dom af 14.12.2016, Bragança Linares Verruga m.fl., C-238/15, EU:C:2016:949, præmis 41).
55 I det foreliggende tilfælde fremgår det af sagsakterne for Domstolen, at alle børn med bopæl i Luxembourg i medfør af den i hovedsagen omhandlede nationale lovgivning er berettigede til den omhandlede familieydelse, hvilket indebærer, at alle børn, der indgår i husstanden hos en arbejdstager, der har bopæl i Luxembourg, har ret til denne ydelse, herunder børn af en sådan arbejdstagers ægtefælle. Derimod er ikke-bosiddende arbejdstagere kun berettigede til denne ydelse for deres egne børn, og ikke for deres ægtefælles børn, som de ikke har noget slægtskabsforhold til.
56 En sådan sondring på grundlag af bopæl kan i større grad være til skade for statsborgere fra andre medlemsstater, for så vidt som ikke-bosiddende personer som oftest er statsborgere i andre stater, og den udgør således en indirekte forskelsbehandling på grundlag af nationalitet, der kun er tilladt, såfremt den er objektivt begrundet (jf. i denne retning dom af 10.7.2019, Aubriet, C-410/18, EU:C:2019:582, præmis 28 og den deri nævnte retspraksis).
57 Det er i denne henseende uden betydning, at retten til den i hovedsagen omhandlede familieydelse ved den pågældende nationale lovgivning tillægges det i Luxembourg bosiddende barn direkte, mens denne ret for ikke-bosiddende arbejdstagere tillægges arbejdstageren for dennes familiemedlemmer som defineret ved denne lovgivning. Det fremgår nemlig af retspraksis, at det følger af selve begrebet familieydelser, at det ikke kan antages, at en person har krav på en ydelse af denne art uafhængigt af familiens situation (jf. i denne retning dom af 5.2.2002, Humer, C-255/99, EU:C:2002:73, præmis 50, og af 26.11.2009, Slanina, C-363/08, EU:C:2009:732, præmis 31).
58 For at være begrundet skal en sådan indirekte forskelsbehandling være egnet til at sikre opfyldelsen af et lovligt mål og ikke gå ud over, hvad der er nødvendigt for at nå dette mål (jf. i denne retning dom af 10.7.2019, Aubriet, C-410/18, EU:C:2019:582, præmis 29).
59 Den forelæggende ret har i denne forbindelse henvist til dels »den nationale målsætning om at knæsætte barnets personlige ret«, dels »nødvendigheden af at beskytte beskæftigelsesmedlemsstatens forvaltning, mens udvidelsen af personkredsen på anvendelsesområdet udgør en urimelig byrde for det luxembourgske familieydelsessystem, som bl.a. eksporterer op mod 48% af sine familieydelser«.
60 Med hensyn til den nationale målsætning om at knæsætte barnets personlige ret synes en sådan målsætning ikke at kunne begrunde den i hovedsagen omhandlede indirekte forskelsbehandling.
61 Således som Kommissionen har anført i sit skriftlige indlæg, tillægger den i hovedsagen omhandlede nationale lovgivning retten til den pågældende familieydelse direkte til det i Luxembourg bosiddende barn, men med hensyn til ikke-bosiddende arbejdstagere fremgår det, at denne ret tillægges arbejdstageren for den pågældendes familiemedlemmer som defineret ved denne lovgivning. dvs. børn, som har et slægtskabsforhold til arbejdstageren, men ikke børn af den pågældendes ægtefælle, som ikke har et sådant slægtskabsforhold til arbejdstageren. Den i hovedsagen omhandlede nationale lovgivning synes således ikke at tillægge børn af ikke-bosiddende arbejdstagere en personlig ret.
62 Med hensyn til målsætningen om at beskytte beskæftigelsesmedlemsstatens forvaltning, idet en udvidelse af det personlige anvendelsesområde for familieydelsen ville udgøre »en urimelig byrde for det luxembourgske familieydelsessystem«, synes den i hovedsagen omhandlede indirekte forskelsbehandling – for så vidt som denne målsætning kan anses for at være legitim – under alle omstændigheder hverken egnet eller nødvendig med henblik på at løse det angivelige problem med eksport af de luxembourgske familieydelser.
63 For det første har den luxembourgske lovgiver nemlig selv anlagt en bred fortolkning af kredsen af ydelsesberettigede ved at tildele den i hovedsagen omhandlede familieydelse til alle børn, der har et slægtskabsforhold til en grænsearbejder, uden at det skal dokumenteres, at der er tale om en fælles husstand, eller at grænsearbejderen er den væsentligste forsøger af barnet. For det andet ville dette mål også kunne opnås ved foranstaltninger, som påvirker bosiddende arbejdstagere og grænsearbejdere på samme måde.
64 Følgelig er artikel 7, stk. 2, i forordning nr. 492/2011 til hinder for bestemmelser i en medlemsstat, hvorefter ikke-bosiddende arbejdstagere kun har ret til en ydelse som den i hovedsagen omhandlede familieydelse for deres egne børn, og ikke for deres ægtefælles børn, som de ikke har noget slægtskabsforhold til, selv om alle børn, som bor i denne medlemsstat, har ret til denne ydelse.
65 Hvad for det andet angår forordning nr. 883/2004 bestemmer dennes artikel 67, at en person har ret til familieydelser i henhold til den kompetente medlemsstats lovgivning også for de familiemedlemmer, der har bopæl i en anden medlemsstat, som om de havde bopæl i førstnævnte medlemsstat.
66 I henhold til artikel 1, litra i), i forordning nr. 883/2004 forstås i denne forordning ved udtrykket »familiemedlem« enhver person, der betegnes eller anerkendes som familiemedlem eller betragtes som hørende til husstanden i henhold til den lovgivning, hvorefter ydelserne udredes.
67 Med henvisning til denne definition og til dom af 22. oktober 2015, Trapkowski (C-378/14, EU:C:2015:720), har CAE gjort gældende, at det tilkommer den kompetente medlemsstat at definere, hvilke familiemedlemmer der har ret til familieydelsen. Den nationale lovgiver har derfor kompetence til at begrænse udbetalingen af familieydelserne til børn, som har et slægtskabsforhold til arbejdsageren.
68 I denne henseende har Domstolen – inden for formålet med forordning nr. 883/2004, som er at sikre en koordinering af særskilte nationale sociale sikringsordninger uden at indføre en fælles ordning – ganske vist fastslået, at de personer, der er berettigede til familieydelser, fastlægges i overensstemmelse med national ret (dom af 22.10.2015, Trapkowski, C-378/14, EU:C:2015:720, præmis 44).
69 Det forholder sig ikke desto mindre således, at medlemsstaterne ved udøvelsen af denne kompetence skal overholde EU-retten, i det foreliggende tilfælde bestemmelserne om arbejdskraftens frie bevægelighed (jf. analogt dom af 7.12.2017, Zaniewicz-Dybeck, C-189/16, EU:C:2017:946, præmis 40).
70 Artikel 7, stk. 2, i forordning nr. 492/2011, som er et særligt udtryk for den regel om ligebehandling, der er fastsat i artikel 45, stk. 2, TEUF, på det særlige område for tildeling af sociale fordele, og skal fortolkes på samme måde som denne sidstnævnte bestemmelse (dom af 15.12.2016, Depesme m.fl., C-401/15 – C-403/15, EU:C:2016:955, præmis 35, og af 18.12.2019, Generálny riaditeľ Sociálnej poisťovne Bratislava m.fl., C-447/18, EU:C:2019:1098, præmis 39), er imidlertid, således som det er fastslået i nærværende doms præmis 64, til hinder for bestemmelser i en medlemsstat, hvorefter ikke-bosiddende arbejdstagere kun har ret til en ydelse som den i hovedsagen omhandlede familieydelse for deres egne børn, og ikke for deres ægtefælles børn, som de ikke har noget slægtskabsforhold til, selv om alle børn, som bor i denne medlemsstat, har ret til denne ydelse.
71 Henset til samtlige ovenstående betragtninger skal det andet og det tredje spørgsmål besvares med, at artikel 1, litra i), og artikel 67 i forordning nr. 883/2004, sammenholdt med artikel 7, stk. 2, i forordning nr. 492/2011 og artikel 2, nr. 2), i direktiv 2004/38, skal fortolkes således, at de er til hinder for bestemmelser i en medlemsstat, hvorefter grænsearbejdere kun har ret til en familieydelse, som er knyttet til deres udøvelse af lønnet beskæftigelse i denne medlemsstat, for deres egne børn, og ikke for deres ægtefælles børn, som de ikke har noget slægtskabsforhold til, men som de forsørger, selv om alle børn, som bor i denne medlemsstat, har ret til denne ydelse.
Sagsomkostninger
72 Da sagens behandling i forhold til hovedsagens parter udgør et led i den sag, der verserer for den forelæggende ret, tilkommer det denne at træffe afgørelse om sagsomkostningerne. Bortset fra de nævnte parters udgifter kan de udgifter, som er afholdt i forbindelse med afgivelse af indlæg for Domstolen, ikke erstattes.
På grundlag af disse præmisser kender Domstolen (Sjette Afdeling) for ret:
1) Artikel 45 TEUF og artikel 7, stk. 2, i Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EU) nr. 492/2011 af 5. april 2011 om arbejdskraftens frie bevægelighed inden for Unionen skal fortolkes således, at en familieydelse, der er knyttet til en grænsearbejders udøvelse af lønnet beskæftigelse i en medlemsstat, udgør en social fordel i disse bestemmelsers forstand.
2) Artikel 1, litra i), og artikel 67 i Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EF) nr. 883/2004 af 29. april 2004 om koordinering af de sociale sikringsordninger, sammenholdt med artikel 7, stk. 2, i forordning nr. 492/2011 og artikel 2, nr. 2), i Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2004/38/EF af 29. april 2004 om unionsborgeres og deres familiemedlemmers ret til at færdes og opholde sig frit på medlemsstaternes område, om ændring af forordning (EF) nr. 1612/68 og om ophævelse af direktiv 64/221/EØF, 68/360/EØF, 72/194/EØF, 73/148/EØF, 75/34/EØF, 75/35/EØF, 90/364/EØF, 90/365/EØF og 93/96/EØF, skal fortolkes således, at de er til hinder for bestemmelser i en medlemsstat, hvorefter grænsearbejdere kun har ret til en familieydelse, som er knyttet til deres udøvelse af lønnet beskæftigelse i denne medlemsstat, for deres egne børn, og ikke for deres ægtefælles børn, som de ikke har noget slægtskabsforhold til, men som de forsørger, selv om alle børn, som bor i denne medlemsstat, har ret til denne ydelse.
Underskrifter