DOMSTOLENS DOM (Femte Afdeling)
7. august 2018 (*)
»Præjudiciel forelæggelse – tilnærmelse af lovgivningerne – direktiv 2013/36/EU – artikel 64, 65 og 67 – forordning (EU) nr. 575/2013 – artikel 395, stk. 1 og 5 – tilsyn med kreditinstitutter – tilsynsbeføjelser og beføjelser til at pålægge sanktioner – begrænsninger for store eksponeringer – en lovgivning i en medlemsstat, som pålægger renter i tilfælde af en overskridelse af disse begrænsninger – forordning (EU) nr. 468/2014 – artikel 48 – kompetencefordelingen mellem Den Europæiske Centralbank (ECB) og de nationale myndigheder – formelt indledt tilsynsprocedure«
I sag C-52/17,
angående en anmodning om præjudiciel afgørelse i henhold til artikel 267 TEUF, indgivet af Bundesverwaltungsgericht (forbundsdomstol i forvaltningsretlige sager, Østrig) ved afgørelse af 27. januar 2017, indgået til Domstolen den 1. februar 2017, i sagen
VTB Bank (Austria) AG
mod
Finanzmarktaufsichtsbehörde,
har
DOMSTOLEN (Femte Afdeling),
sammensat af afdelingsformanden, J.L. da Cruz Vilaça (refererende dommer), og dommerne E. Levits, A. Borg Barthet, M. Berger og F. Biltgen,
generaladvokat: M. Campos Sánchez-Bordona,
justitssekretær: A. Calot Escobar,
på grundlag af den skriftlige forhandling,
efter at der er afgivet indlæg af:
– VTB Bank (Austria) AG ved Rechtsanwalt M. Fellner,
– Finanzmarktaufsichtsbehörde ved P. Wanek og C. Schaden, som befuldmægtigede,
– Europa-Kommissionen ved K.-P. Wojcik og A. Steiblytė, som befuldmægtigede,
– Den Europæiske Centralbank (ECB) ved R. Bax og K. Lackhoff, som befuldmægtigede,
og efter at generaladvokaten har fremsat forslag til afgørelse i retsmødet den 13. marts 2018,
afsagt følgende
Dom
1 Anmodningen om præjudiciel afgørelse vedrører fortolkningen af artikel 64 og artikel 65, stk. 1, i Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2013/36/EU af 26. juni 2013 om adgang til at udøve virksomhed som kreditinstitut og om tilsyn med kreditinstitutter og investeringsselskaber, om ændring af direktiv 2002/87/EF og om ophævelse af direktiv 2006/48/EF og 2006/49/EF (EUT 2013, L 176, s. 338), af artikel 395, stk. 1 og 5, i Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EU) nr. 575/2013 af 26. juni 2013 om tilsynsmæssige krav til kreditinstitutter og investeringsselskaber og om ændring af forordning (EU) nr. 648/2012 (EUT 2013, L 176, s. 1), og af artikel 48, stk. 3, i Den Europæiske Centralbanks forordning (EU) nr. 468/2014 af 16. april 2014 om fastlæggelse af en ramme for samarbejde inden for Den Fælles Tilsynsmekanisme mellem Den Europæiske Centralbank og de kompetente nationale myndigheder og med de udpegede nationale myndigheder (SSM-rammeforordningen) (EUT 2014, L 141, s. 1).
2 Anmodningen er blevet indgivet i forbindelse med en tvist mellem VTB Bank (Austria) AG (herefter »VTB«) og Finanzmarktaufsichtsbehörde (finanstilsynet, Østrig) (herefter »FMA«) vedrørende sidstnævntes pålæggelse af udligningsrenter for overskridelse af de begrænsninger for store eksponeringer, der er omhandlet i artikel 395, stk. 1, i forordning nr. 575/2013.
Retsforskrifter
EU-retten
Direktiv 2013/36
3 2. og 41. betragtning til direktiv 2013/36 har følgende ordlyd:
»(2) […] [N]ærværende direktiv [bør] læses sammen med [forordning nr. 575/2013] og bør sammen med nævnte forordning udgøre de retlige rammer for bankvirksomhed, den tilsynsmæssige ramme og de tilsynsmæssige krav for kreditinstitutter og investeringsselskaber.
[…]
(41) Dette direktiv bør foreskrive både administrative sanktioner og andre administrative foranstaltninger for at sikre videst muligt handleområde efter en overtrædelse og for at hjælpe til med at forhindre yderligere overtrædelser, uanset om de betragtes som en administrativ sanktion eller en anden administrativ foranstaltning i henhold til national ret. Medlemsstaterne bør kunne fastsætte yderligere sanktioner og højere administrative økonomiske sanktioner end dem, der er foreskrevet i dette direktiv.«
4 Ifølge direktivets artikel 1, litra b), fastsætter det regler vedrørende de kompetente myndigheders tilsynsbeføjelser og ‑redskaber til udøvelse af tilsyn med kreditinstitutter og investeringsselskaber.
5 Nævnte direktivs artikel 64 bestemmer:
»1. De kompetente myndigheder tillægges alle de tilsynsbeføjelser til at gribe ind i institutternes virksomhed, der er nødvendige, for at de kan udøve deres opgaver, herunder navnlig retten til at inddrage en tilladelse i henhold til artikel 18, de nødvendige beføjelser i henhold til artikel 102 og de beføjelser, der er fastsat i artikel 104 og 105.
2. De kompetente myndigheder udøver deres tilsynsbeføjelser og deres beføjelser til at pålægge sanktioner i overensstemmelse med dette direktiv og med national ret på enhver af følgende måder:
a) direkte
b) i samarbejde med andre myndigheder
c) på eget ansvar ved delegation til sådanne myndigheder
d) ved anmodning til de kompetente retlige myndigheder.«
6 Samme direktivs artikel 65, stk. 1, fastsætter:
»Uden at dette berører de kompetente myndigheders tilsynsbeføjelser som omhandlet i artikel 64 og medlemsstaternes ret til at fastsætte og pålægge strafferetlige sanktioner, fastsætter medlemsstaterne regler om administrative sanktioner og andre administrative foranstaltninger vedrørende overtrædelser af nationale bestemmelser, der gennemfører dette direktiv, og af [forordning nr. 575/2013] og træffer alle fornødne foranstaltninger til sikring af, at de gennemføres.«
7 Artikel 67, stk. 1, litra k), i direktiv 2013/36 har følgende ordlyd:
»Denne artikel finder som minimum anvendelse når:
[…]
k) et institut udsætter sig for en eksponering, der overstiger de i artikel 395 i [forordning nr. 575/2013] fastsatte grænser«.
8 Direktivets artikel 67, stk. 2, bestemmer, at medlemsstaterne skal sikre, at de administrative sanktioner og andre administrative foranstaltninger, som kan anvendes i de i artikel 67, stk. 1, nævnte tilfælde, mindst omfatter dem, der er opregnet i stk. 2, litra a)-g).
Forordning nr. 575/2013
9 Femte og niende betragtning til forordning nr. 575/2013 har følgende ordlyd:
»(5) Denne forordning og [direktiv 2013/36] bør tilsammen udgøre de retlige rammer for adgang til at udøve virksomhed som kreditinstitut eller investeringsselskab og for tilsynssystemet og de tilsynsmæssige krav for kreditinstitutter og investeringsselskaber […]. Denne forordning bør derfor læses sammen med nævnte direktiv.
[…]
(9) Hensynet til retssikkerheden og behovet for lige konkurrencevilkår inden for Unionen gør et fælles regelsæt for alle markedsaktører til et centralt element i det indre markeds funktion. Med henblik på at undgå markedsforvridninger og regelarbitrage bør tilsynsmæssige minimumsforanstaltninger derfor sikre den størst mulige grad af harmonisering. Som følge heraf er overgangsperioderne i denne forordning vigtige for at sikre en uproblematisk gennemførelse af forordningen og for at undgå at skabe usikkerhed for markederne.«
10 Forordningens artikel 2 bestemmer:
»For at kunne overholde bestemmelserne i denne forordning udøver de kompetente myndigheder de beføjelser og følger de procedurer, som er fastsat i [direktiv 2013/36].«
11 Forordningens artikel 4, stk. 1, nr. 1), definerer et »kreditinstitut« som »en virksomhed, hvis aktivitet består i fra offentligheden at tage imod indskud eller andre midler, der skal tilbagebetales, samt i at yde lån for egen regning«.
12 Samme forordnings artikel 395 med overskriften »Begrænsninger for store eksponeringer« bestemmer følgende i stk. 1 og 5:
»1. Et institut må ikke, efter at der er taget hensyn til virkningen af kreditrisikoreduktion i overensstemmelse med artikel 399-403, påtage sig en eksponering mod en kunde eller en gruppe af indbyrdes forbundne kunder, hvis størrelse overstiger 25% af dets justerede kapitalgrundlag. Er kunden et institut, eller omfatter gruppen af indbyrdes forbundne kunder et eller flere institutter, må denne størrelse ikke overstige 25% af instituttets justerede kapitalgrundlag eller 150 mio. EUR, idet det er den højeste størrelse, der gælder, forudsat at summen af eksponeringernes størrelse, efter at der er taget hensyn til virkningen af kreditrisikoreduktion i overensstemmelse med artikel 399-403, med alle de indbyrdes forbundne kunder, som ikke er institutter, ikke overstiger 25% af instituttets justerede kapitalgrundlag.
Overstiger beløbet på 150 mio. EUR 25% af instituttets justerede kapitalgrundlag, må størrelsen af eksponeringen, efter at der er taget hensyn til virkningen af kreditrisikoreduktion i overensstemmelse med artikel 399-403, ikke overstige en rimelig grænse i forhold til instituttets justerede kapitalgrundlag. Denne grænse fastsættes af instituttet i overensstemmelse med de i artikel 81 i [direktiv 2013/36] omhandlede politikker og procedurer for håndtering og kontrol af koncentrationsrisici. Grænsen må ikke overstige 100% af instituttets justerede kapitalgrundlag.
De kompetente myndigheder kan fastsætte en lavere grænse end 150 mio. EUR og skal i så fald underrette [Den Europæiske Banktilsynsmyndighed (EBA)] og Kommissionen herom.
[…]
5. De i denne artikel fastsatte grænser kan overskrides for eksponeringer i instituttets handelsbeholdning, hvis følgende betingelser er opfyldt:
a) [I]kkehandelsbeholdningsrelaterede eksponeringer mod den pågældende kunde eller gruppe af indbyrdes forbundne kunder overstiger ikke den grænse, der er fastsat i stk. 1, idet denne grænse beregnes med reference til det justerede kapitalgrundlag, således at overskridelsen alene vedrører handelsbeholdningen.
b) [I]nstituttet opfylder et krav om supplerende kapitalgrundlag for overskridelsen af den i stk. 1 fastsatte grænse, der beregnes i henhold til artikel 397 og 398
c) [H]andelsbeholdningseksponeringen mod den pågældende kunde eller gruppe af indbyrdes forbundne kunder overstiger ikke 500% af instituttets justerede kapitalgrundlag, når der er gået ti dage eller mindre siden overskridelsen
d) [O]verskridelser, der har varet i mere end ti dage, overstiger ikke tilsammen 600% af instituttets justerede kapitalgrundlag.
I de tilfælde, hvor grænsen er overskredet, skal instituttet straks indberette overskridelsens omfang og navnet på den pågældende kunde, og hvor det er relevant, navnet på gruppen af indbyrdes forbundne kunder.«
SSM-forordningen
13 Artikel 33, stk. 2, i Rådets forordning (EU) nr. 1024/2013 af 15. oktober 2013 om overdragelse af specifikke opgaver til Den Europæiske Centralbank i forbindelse med politikker vedrørende tilsyn med kreditinstitutter (EUT 2013, L 287, s. 63, herefter »SSM-forordningen«) bestemmer:
»ECB påtager sig de opgaver, som overdrages til den i henhold til denne forordning, den 4. november 2014, med forbehold af de gennemførelsesordninger og ‑foranstaltninger, der er fastsat i dette stykke.«
SSM-rammeforordningen
14 Niende betragtning til SSM-rammeforordningen har følgende ordlyd:
»[…] med denne forordning [udarbejdes og specificeres] de samarbejdsprocedurer, som er fastsat i SSM-forordningen, mellem ECB og de kompetente nationale myndigheder inden for [Single Supervisory Mechanism (SSM)] samt, hvor det er hensigtsmæssigt, med de udpegede nationale myndigheder, for herved at sikre SSM’s effektive og konsekvente virkemåde.«
15 SSM-rammeforordningens artikel 2, nr. 16), definerer »signifikant enhed under tilsyn« (»significant supervised entity«) som værende »både a) en signifikant enhed under tilsyn i en medlemsstat i euroområdet og b) en signifikant enhed under tilsyn i en deltagende medlemsstat uden for euroområdet«.
16 I samme forordnings artikel 2, nr. 25), defineres »NCA [den nationale tilsynsmyndighed]-tilsynsprocedure« (»NCA supervisory procedure«) på følgende måde:
»enhver aktivitet udført af en kompetent national myndighed med henblik på at forberede udstedelsen af dennes tilsynsafgørelse, som er rettet til en eller flere enheder under tilsyn eller koncerner under tilsyn eller en eller flere andre personer, herunder pålæggelsen af administrative sanktioner«.
17 Nævnte forordnings artikel 48, stk. 1 og 3, bestemmer:
»1. I tilfælde af at der skal ske en ændring i kompetencefordelingen mellem ECB og en kompetent national myndighed, informerer den myndighed, hvis kompetence vil ophøre (herefter »den myndighed, hvis kompetence ophører«), den myndighed, som får kompetence (herefter »den myndighed, som får kompetence«), om enhver tilsynsprocedure, som er formelt indledt, og som kræver, at der træffes en afgørelse. Den myndighed, hvis kompetence ophører, fremsender disse oplysninger straks efter at have fået kendskab til den forestående kompetenceændring. Den myndighed, hvis kompetence ophører, opdaterer disse oplysninger løbende, og som hovedregel en gang om måneden, når der foreligger nye oplysninger om en tilsynsprocedure. Den myndighed, der får tilsynskompetence, kan i behørigt begrundede tilfælde tillade mindre hyppig rapportering. Med henblik på artikel 48 og 49 betyder en tilsynsprocedure en ECB- eller NCA-tilsynsprocedure.
Før kompetenceændringen gennemføres, skal den myndighed, hvis kompetence ophører, uden ugrundet ophold samarbejde tæt med den myndighed, som får kompetence, efter at en ny tilsynsprocedure, som kræver, at der træffes en afgørelse, er blevet formelt indledt.
[…]
3. Hvis en formelt indledt tilsynsprocedure, som kræver, at der træffes en afgørelse, ikke kan færdiggøres før den dato, hvor en ændring i tilsynskompetencen skal gælde fra, forbliver den myndighed, hvis kompetence ophører, kompetent, indtil den pågældende tilsynsprocedure er færdiggjort. I den forbindelse bevarer den myndighed, hvis kompetence ophører, også alle relevante beføjelser, indtil tilsynsproceduren er blevet færdiggjort. Den myndighed, hvis kompetence ophører, færdiggør den pågældende igangværende tilsynsprocedure i overensstemmelse med gældende lov under sine bevarede beføjelser. Den myndighed, hvis kompetence ophører, informerer den myndighed, som får kompetence, før den træffer afgørelse i en tilsynsprocedure, som var igangværende før kompetenceændringen. Den fremsender en kopi af den trufne afgørelse og alle relevante dokumenter, der vedrører denne, til den myndighed, som får kompetence.«
18 Samme forordnings artikel 149, stk. 1, bestemmer:
»Hvis en kompetent national myndighed har indledt tilsynsprocedurer, som ECB får kompetence til at udføre i henhold til SSM-forordningen, og dette sker før den 4. november 2014, finder procedurerne fastsat i artikel 48 anvendelse, medmindre ECB bestemmer andet.«
Østrigsk ret
19 § 97, stk. 1, nr. 4, i Bankwesengesetz (lov om bankvæsen) i den affattelse, der fandt anvendelse på tvisten i hovedsagen (herefter »BWG«), har følgende ordlyd:
»(1) [FMA] pålægger kreditinstitutterne […] renter for følgende beløb:
[…]
4. To procent af overskridelsen af grænsen for store eksponeringer som omhandlet i artikel 395, stk. 1, i [forordning nr. 575/2013], beregnet pr. år, i 30 dage, undtagen i forbindelse med tilsynsforanstaltninger i henhold til § 70, stk. 2, eller ved kreditinstituttets insolvens.«
Tvisten i hovedsagen og de præjudicielle spørgsmål
20 VTB er et kreditinstitut etableret i Østrig, der, som det fremgår af forelæggelsesafgørelsen, af ECB blev kvalificeret som »signifikant enhed under tilsyn« som omhandlet i artikel 2, nr. 16), i SSM-rammeforordningen.
21 FMA pålagde ved to afgørelser af 30. oktober 2014 og 11. maj 2015 VTB på grundlag af BWG’s § 97, stk. 1, nr. 4, at betale udligningsrenter for overskridelse af de begrænsninger for store eksponeringer, der er omhandlet i artikel 395, stk. 1, i forordning nr. 575/2013.
22 Ved den første afgørelse pålagde FMA særligt VTB renter på 94 951,41 EUR for overskridelse af begrænsningerne for eksponeringer, som havde fundet sted i perioden fra marts til september 2014. Denne afgørelse var baseret på de indberetninger om overskridelser, som VTB havde indgivet den 3. april, 7. juli og 8. oktober 2014.
23 Ved den anden afgørelse pålagde FMA VTB at betale udligningsrenter på 28 278,57 EUR for overskridelse af begrænsningerne for eksponeringer vedrørende oktober 2014. Denne afgørelse var baseret på en indberetning om overskridelse indgivet af VTB den 3. november 2014.
24 Den 3. juni 2015 anlagde VTB sag ved den forelæggende ret, Bundesverwaltungsgericht (forbundsdomstol i forvaltningsretlige sager, Østrig), med påstand om annullation af FMA’s afgørelse af 11. maj 2015.
25 VTB er af den opfattelse, at instituttet ikke skal betale de renter, der er pålagt ved den pågældende afgørelse. Det har gjort gældende, at artikel 395, stk. 1, i forordning nr. 575/2013, som fastsætter de begrænsninger for eksponeringer, som et kreditinstitut eller et investeringsselskab kan påtage sig over for sine kunder, skal læses i sammenhæng med forordningens artikel 395, stk. 5, som fastsætter betingelserne for, at et kreditinstitut eller et investeringsselskab kan fravige de begrænsninger for eksponering, der er fastsat ved samme forordnings artikel 395, stk. 1.
26 FMA er af den opfattelse, at anvendelsen af renter, der pålægges i henhold til BWG’s § 97, stk. 1, nr. 4, ikke udgør en sanktion eller en tvangsforanstaltning i EU-retlig forstand, men snarere er en økonomipolitisk foranstaltning i henhold til national konkurrenceret.
27 Den forelæggende ret har for det første anført, at denne kvalificering af de renter, der er pålagt ved afgørelsen af 11. maj 2015, er i overensstemmelse med fast praksis fra Verfassungsgerichtshof (forfatningsdomstol, Østrig), som har kvalificeret pålæggelsen af renter for overskridelse af begrænsningerne af store eksponeringer som en økonomisk foranstaltning på grundlag af konkurrenceretten, der ikke har nogen strafferetlig karakter, som tilsigter at tilbagesøge den fordel, som er opnået eller kan opnås ved ulovlig overskridelse af de begrænsninger, der er fastsat i artikel 395, stk. 1, i forordning nr. 575/2013.
28 For det andet er den forelæggende ret i tvivl om fortolkningen af begrebet »formelt indledt tilsynsprocedure« som omhandlet i SSM-rammeforordningens artikel 48, stk. 3. Navnlig ønsker den nævnte ret for så vidt angår de overskridelser af begrænsningerne for store eksponeringer, som fandt sted i oktober 2014, oplyst, om en tilsynsprocedure kan anses for »formelt« at være indledt inden den 4. november 2014, dvs. enten i henhold til indberetningen om overskridelse indgivet af VTB den 3. november 2014 eller på grund af forudgående procedurer, som allerede var afsluttet af FMA for lignende overtrædelser.
29 Under disse omstændigheder har Bundesverwaltungsgericht (forbundsdomstol i forvaltningsretlige sager) besluttet at udsætte sagen og forelægge Domstolen følgende præjudicielle spørgsmål:
»1) Finder afledte EU-retlige bestemmelser (navnlig f.eks. artikel 64 eller artikel 65, stk. 1, i [direktiv 2013/36]) anvendelse på [finanstilsyns]myndighedens pålæggelse af renter i henhold til en medlemsstats lovbestemmelse, hvorefter et kreditinstitut i tilfælde af overskridelse af grænsen for store eksponeringer i henhold til artikel 395, stk. 1, i [forordning nr. 575/2013] skal pålægges renter på to procent af overskridelsen af grænsen for store eksponeringer, beregnet pr. år, i 30 dage?
2) Er EU-retten (navnlig artikel 395, stk. 1 og 5, i [forordning nr. 575/2013]) til hinder for en national bestemmelse som den, der fandtes i [BWG’s] § 97, stk. 1, nr. 4, såfremt der pålægges (udlignings)renter ved overtrædelse af artikel 395, stk. 1, [i forordning nr. 575/2013] selv om betingelserne i undtagelsesbestemmelsen i artikel 395, stk. 5, er opfyldt?
3) Skal artikel 48, stk. 3, i [SSM-rammeforordningen] fortolkes således, at der foreligger en »formelt indledt tilsynsprocedure«, allerede når en virksomhed afgiver en indberetning til [finans]tilsynsmyndigheden, eller kan det anses for en »formelt indledt tilsynsprocedure«, at [finans]tilsynsmyndigheden i en parallel sag om lignende overtrædelser i tidligere perioder allerede har vedtaget en afgørelse?«
Om de præjudicielle spørgsmål
Det første og det andet spørgsmål
30 Med det første og det andet spørgsmål, som skal behandles samlet, ønsker den forelæggende ret oplyst, om artikel 64 og artikel 65, stk. 1, i direktiv 2013/36 og artikel 395, stk. 1 og 5, i forordning nr. 575/2013 skal fortolkes således, at de er til hinder for en national lovgivning, hvorefter der i tilfælde af overskridelse af de begrænsninger for eksponeringer, der er fastsat i denne forordnings artikel 395, stk. 1, automatisk pålægges udligningsrenter over for et kreditinstitut, også selv om sidstnævnte opfylder de betingelser, der er fastsat i forordningens artikel 395, stk. 5, for, at et kreditinstitut kan overskride disse grænser.
31 Det bemærkes indledningsvis, således som det fremgår af anden betragtning til direktiv 2013/36 og af femte betragtning til forordning nr. 575/2013, at dette direktiv og denne forordning, som skal sammenholdes, opstiller de retlige rammer for bl.a. tilsyn og tilsynsregler for kreditinstitutter.
32 Denne forordnings artikel 395, stk. 1, som er en del af disse tilsynsregler og særligt de regler, der gælder for »store eksponeringer«, som kreditinstitutterne i overensstemmelse med artikel 387 i forordning nr. 575/2013 skal overvåge og føre kontrol med, forbyder disse kreditinstitutioner at påtage sig en eksponering mod en kunde eller en gruppe af indbyrdes forbundne kunder, hvis størrelse overstiger 25% af deres justerede kapitalgrundlag. Forordningens artikel 395, stk. 5, tillader imidlertid, at de i forordningens artikel 395, stk. 1, fastsatte grænser for eksponering kan overskrides, hvis visse betingelser er opfyldt.
33 Det skal dernæst bemærkes, at de kompetente myndigheder i henhold til artikel 1, litra b), i direktiv 2013/36 råder over de tilsynsbeføjelser og ‑redskaber til udøvelse af tilsyn med kreditinstitutterne, der er fastsat i dette direktiv.
34 I denne forbindelse bemærkes, at ifølge direktivets artikel 65, stk. 1, fastsætter medlemsstaterne regler om administrative sanktioner og andre administrative foranstaltninger vedrørende overtrædelser af nationale bestemmelser, der gennemfører dette direktiv, og af forordning nr. 575/2013 og træffer alle fornødne foranstaltninger til sikring af, at disse sanktioner og øvrige foranstaltninger gennemføres.
35 Det fremgår af 41. betragtning til direktiv 2013/36, at indførelsen af administrative sanktioner og andre administrative foranstaltninger bør sikre videst muligt handleområde efter en overtrædelse af EU-reglerne og hjælpe til med at forhindre yderligere overtrædelser.
36 Endelig fremgår det af artikel 67, stk. 1, litra k), sammenholdt med denne bestemmelses stk. 2, i direktiv 2013/36, at medlemsstaterne i tilfælde, der er omfattet af artikel 395 i forordning nr. 575/2013, skal sikre, at de administrative sanktioner og andre administrative foranstaltninger, der kan anvendes, mindst omfatter dem, der er nævnt i stk. 2, litra a)-g).
37 I den foreliggende sag ønsker den forelæggende ret oplyst, om det som anført af FMA forholder sig således, at pålæggelse af renter over for VTB, i henhold til BWG’s § 97, stk. 1, nr. 4, udgør en national økonomipolitisk foranstaltning uden strafferetlig karakter, som ikke har nogen forbindelse med artikel 64 og 65 i direktiv 2013/36, men udelukkende tilsigter at opnå tilbagebetaling af en fordel, som uberettiget er opnået ved tilsidesættelse af en tilsynsregel. I tilfælde af en bekræftende besvarelse har FMA anført, at den i hovedsagen omhandlede situation ikke er omfattet af artikel 395, stk. 1 og 5, i forordning nr. 575/2013.
38 Det skal imidlertid for det første bemærkes, at BWG’s § 97, stk. 1, nr. 4, udtrykkeligt foreskriver, at FMA pålægger disse renter på 2% af overskridelsen af grænsen for store eksponeringer »som omhandlet i artikel 395, stk. 1, i [forordning nr. 575/2013]«.
39 I det foreliggende tilfælde har VTB ifølge den forelæggende ret overskredet disse grænser inden for rammerne af tvisten i hovedsagen. Under sådanne omstændigheder og med forbehold for, at betingelserne i forordningens artikel 395, stk. 5, er opfyldt, skal medlemsstaterne som anført i denne doms præmis 36 sikre, at der som minimum anvendes de administrative sanktioner og andre administrative foranstaltninger, der er fastsat i artikel 67, stk. 2, litra a)-g), i direktiv 2013/36.
40 I denne forbindelse skal det tilføjes, at Domstolen i forbindelse med en bedømmelse af de finansielle korrektioner, der foretages af medlemsstaterne for at beskytte Unionens finansielle interesser, har kvalificeret forpligtelsen til at tilbagebetale en fordel, som uberettiget er opnået ved hjælp af en uregelmæssighed, som »administrativ foranstaltning« (jf. i denne retning dom af 26.5.2016, Județul Neamț og Județul Bacău, C-260/14 og C-261/14, EU:C:2016:360, præmis 50 og 51).
41 Det fremgår desuden af niende betragtning til forordning nr. 575/2013, at med henblik på at undgå markedsforvridninger og regelarbitrage bør de tilsynsmæssige minimumsforanstaltninger, der er vedtaget ved EU-retten, sikre den størst mulige grad af harmonisering. I tilfælde af overskridelse af de grænser, der er fastsat i artikel 395, stk. 1, i forordning nr. 575/2013, skal medlemsstaterne således ikke pålægge kreditinstitutterne en foranstaltning i henhold til national lovgivning, men en administrativ sanktion eller en anden administrativ foranstaltning som omhandlet i artikel 65, stk. 1, i direktiv 2013/36.
42 Under sådanne omstændigheder skal de udligningsrenter, der er fastsat i BWG’s § 97, stk. 1, nr. 4, kvalificeres som administrative foranstaltninger som omhandlet i artikel 65, stk. 1, i direktiv 2013/36.
43 Med hensyn til denne kvalificering er det uden betydning, at de pågældende renter ikke er optaget på den liste, der er omhandlet i artikel 67, stk. 2, i direktiv 2013/36.
44 Det fremgår således af ordlyden af denne bestemmelse, at denne liste ikke er udtømmende. Det bemærkes i øvrigt, at artikel 65, stk. 1, i direktiv 2013/36 bestemmer, at medlemsstaterne træffer alle de foranstaltninger, de finder nødvendige for at sikre anvendelsen af nævnte direktiv og forordning nr. 575/2013.
45 For det andet fremgår det af de oplysninger, som Domstolen råder over, og som det tilkommer den forelæggende ret at efterprøve, at betingelserne i artikel 395, stk. 5, i forordning nr. 575/2013 for, at kreditinstitutterne kan overskride grænseværdierne for eksponering for kunder som fastsat i samme forordnings artikel 395, stk. 1, er opfyldt af VBT i forbindelse med hovedsagen.
46 Som generaladvokaten har anført i punkt 59 i forslaget til afgørelse, følger den situation, der er omhandlet i artikel 395 i forordning nr. 575/2013, og hvori medlemsstaterne i medfør af artikel 67, stk. 2, i direktiv 2013/36 kan anvende administrative sanktioner eller andre administrative foranstaltninger, af en kombineret anvendelse af stk. 1 og 5 i denne artikel 395.
47 Derfor er en national bestemmelse som BWG’s § 97, stk. 1, nr. 4, hvorved et kreditinstitut automatisk pålægges udligningsrenter i tilfælde af overskridelse af de begrænsninger for eksponeringer, der er fastsat i artikel 395, stk. 1, i forordning nr. 575/2013, og som ikke giver mulighed for at kontrollere, om betingelserne i denne forordnings artikel 395, stk. 5, er opfyldt, ikke i overensstemmelse med de tilsynsmæssige krav, der er fastlagt i denne forordning.
48 Henset til samtlige ovenstående bemærkninger skal det første og det andet spørgsmål besvares med, at artikel 64 og artikel 65, stk. 1, i direktiv 2013/36 og artikel 395, stk. 1 og 5, i forordning nr. 575/2013 skal fortolkes således, at de er til hinder for en national lovgivning, hvorefter der i tilfælde af overskridelse af de begrænsninger for eksponeringer, der er fastsat i denne forordnings artikel 395, stk. 1, automatisk pålægges udligningsrenter over for et kreditinstitut, også selv om sidstnævnte opfylder de betingelser, der er fastsat i forordningens artikel 395, stk. 5, for, at et kreditinstitut kan overskride disse grænser.
Det tredje spørgsmål
49 Med dette spørgsmål ønsker den forelæggende ret oplyst, om SSM-rammeforordningens artikel 48, stk. 3, skal fortolkes således, at en tilsynsprocedure kan betragtes som formelt indledt i denne bestemmelses forstand, når et kreditinstitut til den nationale tilsynsmyndighed har indberettet en overskridelse af de grænser, der er fastsat i artikel 395, stk. 1, i forordning nr. 575/2013, eller når denne myndighed allerede har truffet en afgørelse i en parallel sag om tilsvarende overtrædelser.
50 I henhold til SSM-forordningens artikel 33, stk. 2, har ECB fra den 4. november 2014 påtaget sig de opgaver med tilsyn med kreditinstitutter, som overdrages til den i henhold til denne forordning, inden for rammerne af den fælles tilsynsmekanisme.
51 Som det fremgår af niende betragtning til SSM-rammeforordningen, udarbejdes og specificeres med denne forordning de samarbejdsprocedurer, som er fastsat i SSM-forordningen, mellem ECB og de kompetente nationale myndigheder inden for den fælles tilsynsmekaniske, for herved at sikre mekanismens effektive og konsekvente virkemåde.
52 Artikel 2, nr. 25), i SSM-rammeforordningen definerer en tilsynsprocedure for den nationale tilsynsmyndighed som enhver aktivitet udført af en kompetent national myndighed med henblik på at forberede udstedelsen af dennes tilsynsafgørelse.
53 Det følger i øvrigt af forordningens artikel 149, at hvis en kompetent national myndighed har indledt tilsynsprocedurer, som ECB får kompetence til at udføre i henhold til SSM-forordningen, og dette sker før den 4. november 2014, finder procedurerne fastsat i SSM-rammeforordningens artikel 48 anvendelse.
54 Det følger af sidstnævnte bestemmelses stk. 3, at hvis en »formelt indledt« tilsynsprocedure, som kræver, at der træffes en afgørelse, ikke kan færdiggøres før den dato, hvor en ændring i tilsynskompetencen skal gælde fra, forbliver den myndighed, hvis kompetence ophører, kompetent, indtil den pågældende tilsynsprocedure er afsluttet.
55 I den foreliggende sag fremgår det af de for Domstolen fremlagte sagsakter, at FMA’s afgørelse af 11. maj 2015 vedrørende VTB’s overskridelse af de grænser, der er fastsat i artikel 395, stk. 1, i forordning nr. 575/2013, i løbet af oktober 2014, var baseret på en indberetning om overskridelse indgivet af den pågældende institution den 3. november 2014, dvs. dagen før overførslen af beføjelser fra FMA til ECB. Det fremgår ligeledes af disse sagsakter, at denne afgørelse blev afsagt efter en anden procedure indledt af FMA som følge af VTB’s overskridelse af begrænsningerne for store eksponeringer, der blev afsluttet ved en afgørelse af 30. oktober 2014.
56 Det fremgår imidlertid for det første af artikel 2, nr. 25), i SSM-rammeforordningen, at alene en procedure, som er gennemført af en kompetent national myndighed, kan betragtes som en tilsynsprocedure som omhandlet i denne bestemmelse. Følgelig kan et kreditinstituts handlinger ikke betragtes som henhørende under en tilsynsprocedure som omhandlet i denne bestemmelse.
57 Som generaladvokaten har anført i punkt 89 i forslaget til afgørelse, sigter adverbiet »formelt«, som er anvendt i SSM-rammeforordningens artikel 48, stk. 3, i øvrigt mod en udtrykkelig afgørelse om at indlede proceduren, uanset hvilke materielle årsager der ligger til grund, såsom en indberetning fra et kreditinstitut under tilsyn, som har ført til en formel vedtagelse af en sådan afgørelse.
58 Det følger heraf, at den blotte indberetning fra VTB den 3. november 2014 ikke i sig selv er tilstrækkelig til at fastslå, at en tilsynsprocedure er »formelt indledt« af FMA på denne dato.
59 For det andet følger det af SSM-rammeforordningens artikel 2, nr. 25), at en national myndigheds tilsynsprocedure har til formål at forberede en tilsynsafgørelse. Det fremgår imidlertid af de for Domstolen fremlagte sagsakter, at den procedure vedrørende overskridelser, der fandt sted i perioden fra marts til september 2014, blev afsluttet ved en afgørelse af 30. oktober 2014 og dermed før den indberetning, som lå til grund for den procedure, der blev indledt af FMA, og som er adskilt fra den første procedure, som førte til afgørelsen af 11. maj 2015.
60 Henset til samtlige ovenstående bemærkninger skal det tredje spørgsmål besvares med, at SSM-rammeforordningens artikel 48, stk. 3, skal fortolkes således, at en tilsynsprocedure hverken kan betragtes som formelt indledt i denne bestemmelses forstand, når et kreditinstitut til den nationale tilsynsmyndighed har indberettet en overskridelse af de grænser, der er fastsat i artikel 395, stk. 1, i forordning nr. 575/2013, eller når denne myndighed allerede har truffet en afgørelse i en parallel sag om tilsvarende overtrædelser.
Sagsomkostninger
61 Da sagens behandling i forhold til hovedsagens parter udgør et led i den sag, der verserer for den forelæggende ret, tilkommer det denne at træffe afgørelse om sagsomkostningerne. Bortset fra nævnte parters udgifter kan de udgifter, som er afholdt i forbindelse med afgivelse af indlæg for Domstolen, ikke erstattes.
På grundlag af disse præmisser kender Domstolen (Femte Afdeling) for ret:
1) Artikel 64 og artikel 65, stk. 1, i Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2013/36/EU af 26. juni 2013 om adgang til at udøve virksomhed som kreditinstitut og om tilsyn med kreditinstitutter og investeringsselskaber, om ændring af direktiv 2002/87/EF og om ophævelse af direktiv 2006/48/EF og 2006/49/EF, og artikel 395, stk. 1 og 5, i Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EU) nr. 575/2013 af 26. juni 2013 om tilsynsmæssige krav til kreditinstitutter og investeringsselskaber og om ændring af forordning (EU) nr. 648/2012, skal fortolkes således, at de er til hinder for en national lovgivning, hvorefter der i tilfælde af overskridelse af de begrænsninger for eksponeringer, der er fastsat i artikel 395, stk. 1, i forordning nr. 575/2013 automatisk pålægges udligningsrenter over for et kreditinstitut, også selv om sidstnævnte opfylder de betingelser, der er fastsat i forordningens artikel 395, stk. 5, for, at et kreditinstitut kan overskride disse grænser.
2) Artikel 48, stk. 3, i Den Europæiske Centralbanks forordning (EU) nr. 468/2014 af 16. april 2014 om fastlæggelse af en ramme for samarbejde inden for Den Fælles Tilsynsmekanisme mellem Den Europæiske Centralbank og de kompetente nationale myndigheder og med de udpegede nationale myndigheder (SSM-rammeforordningen) skal fortolkes således, at en tilsynsprocedure hverken kan betragtes som formelt indledt i denne bestemmelses forstand, når et kreditinstitut til den nationale tilsynsmyndighed har indberettet en overskridelse af de grænser, der er fastsat i artikel 395, stk. 1, i forordning nr. 575/2013, eller når denne myndighed allerede har truffet en afgørelse i en parallel sag om tilsvarende overtrædelser.
Underskrifter