CONCLUSIE VAN ADVOCAAT-GENERAAL
M. SZPUNAR
van 5 november 2014 (1)
Zaak C‑477/13
Eintragungsausschuss bei der Bayerischen Architektenkammer
tegen
Hans Angerer
[verzoek van het Bundesverwaltungsgericht (Duitsland) om een prejudiciële beslissing]
„Vrij verkeer van personen – Vrijheid van vestiging – Richtlijn 2005/36/EG – Erkenning van beroepskwalificaties – Toegang tot het beroep van architect – Migrant met een diploma dat niet is opgenomen in bijlage V, punt 5.7, bij richtlijn 2005/36/EG – Artikel 10 – Betekenis van ‚een bijzondere en uitzonderlijke reden’ – Begrip ‚architect’”
Inleiding
1. Artikel 10 van richtlijn 2005/36/EG van het Europees Parlement en de Raad van 7 september 2005 betreffende de erkenning van beroepskwalificaties(2) geeft het kader aan van een algemeen stelsel voor de erkenning van opleidingstitels. In de onderhavige prejudiciële verwijzing wordt het Hof voor de eerste maal gevraagd naar de juiste uitlegging en het normatieve gehalte van enige termen van dit artikel. Het Bundesverwaltungsgericht (federaal bestuursgerecht van Duitsland), waarbij cassatieberoep („Revision”) aanhangig is, vraagt zich af of de door twee lagere rechters in deze zaak gegeven uitlegging juist is.
2. De strijdende partijen in de onderhavige zaak zijn de heer Angerer, die in Oostenrijk de titel „planender Baumeister” (bouwtechnicus/planning en technische berekeningen) heeft behaald, en de Eintragungsausschuss bei der Bayerischen Architektenkammer (registratiecomité van de Beierse orde van architecten; hierna: „Eintragungsausschuss”). Angerer wenst te worden opgenomen in de Beierse orde van architecten, wat de Eintragungsausschuss weigert.
3. In de onderhavige zaak is niet aan de orde of Angerer voldoet aan de inhoudelijke criteria van richtlijn 2005/36 om in Duitsland het beroep van architect te kunnen uitoefenen. Het gaat enkel om de vraag of de Duitse autoriteiten en rechters het algemene stelsel van erkenning van opleidingstitels van richtlijn 2005/36 in dit geval mogen toepassen dan wel of artikel 10 van richtlijn 2005/36 daaraan in de weg staat.
4. Mijn analyse brengt mij tot het antwoord dat de Duitse autoriteiten en rechters dit onderdeel van richtlijn 2005/36 mogen toepassen. Mijn voorstel aan het Hof is om richtlijn 2005/36 uit te leggen op een wijze die in overeenstemming is met de ratio van de interne markt en de fundamentele Verdragsbepalingen inzake de vrijheid van vestiging.
Juridisch kader
Unierecht
5. Richtlijn 2005/36 is onderverdeeld in zes titels: „Algemene bepalingen” (I), „Vrije dienstverrichting” (II), „Vrijheid van vestiging” (III), „Wijze van uitoefening van het beroep” (IV), „Administratieve samenwerking en uitvoeringsbevoegdheden” (V) en „Overige bepalingen” (VI).
6. Titel III inzake de vrijheid van vestiging omvat op zijn beurt vier hoofdstukken: „Algemeen stelsel voor de erkenning van opleidingstitels” (I), „Erkenning van beroepservaring” (II), „Erkenning op basis van de coördinatie van de minimumopleidingseisen” (III) en „Gemeenschappelijke bepalingen inzake vestiging” (IV).
7. Artikel 10 van richtlijn 2005/36, dat is opgenomen in titel III, hoofdstuk I, luidt als volgt:
„Dit hoofdstuk is van toepassing op alle beroepen die niet onder de hoofdstukken II en III van deze titel vallen en in onderstaande gevallen waarin de aanvrager, om een bijzondere en uitzonderlijke reden, niet voldoet aan de in die hoofdstukken opgenomen voorwaarden:
a) voor de werkzaamheden van bijlage IV, wanneer de migrant niet voldoet aan de eisen van de artikelen 17, 18 en 19;
b) voor artsen met een basisopleiding, medische specialisten, verantwoordelijk algemeen ziekenverplegers, beoefenaren der tandheelkunde, gespecialiseerde beoefenaren der tandheelkunde, dierenartsen, verloskundigen, apothekers en architecten, wanneer de migrant niet voldoet aan de eisen inzake daadwerkelijke en wettige beroepsuitoefening bedoeld in de artikelen 23, 27, 33, 37, 39, 43 en 49;
c) voor architecten, wanneer de migrant houder is van een opleidingstitel die niet is opgenomen in bijlage V, punt 5.7;
d) onverminderd artikel 21, lid 1, en de artikelen 23 en 27, voor artsen, ziekenverplegers, beoefenaren der tandheelkunde, dierenartsen, verloskundigen, apothekers en architecten die houder zijn van een opleidingstitel van specialist die moet volgen op de opleiding voor een titel genoemd in bijlage V, punten 5.1.1, 5.2.2, 5.3.2, 5.4.2, 5.5.2, 5.6.2 en 5.7.1, en alleen ten behoeve van de erkenning van het specialisme in kwestie;
e) voor verantwoordelijk algemeen ziekenverplegers en gespecialiseerde ziekenverplegers die houder zijn van een opleidingstitel als specialist die volgt op de opleiding voor een titel bedoeld in bijlage V, punt 5.2.2, wanneer de migrant erkenning vraagt in een andere lidstaat waar de relevante beroepswerkzaamheden worden uitgeoefend door gespecialiseerde ziekenverplegers zonder opleiding als algemeen verantwoordelijke ziekenverplegers;
f) voor gespecialiseerde ziekenverplegers zonder opleiding tot verantwoordelijk algemeen ziekenverpleger, wanneer de migrant erkenning vraagt in een andere lidstaat waar de relevante beroepswerkzaamheden worden uitgeoefend door een verantwoordelijk algemeen ziekenverpleger, gespecialiseerde ziekenverplegers zonder opleiding tot verantwoordelijk algemeen ziekenverpleger of gespecialiseerde ziekenverplegers die houder zijn van een specialistische opleidingstitel welke volgt op de opleiding voor de titels bedoeld in bijlage V, punt 5.2.2;
g) voor migranten die voldoen aan de eisen van artikel 3, lid 3.”
Duits recht
8. De regeling van het beroep van architect valt in Duitsland onder de wetgevingsbevoegdheid van de Länder (deelstaten) [artikel 70, lid 1, Grundgesetz (Duitse grondwet)]. De voorwaarden voor inschrijving in het architectenregister van de Beierse Architektenkammer zijn te vinden in artikel 4 van de Beierse wet inzake de Beierse orde van architecten en de orde van civiel ingenieurs [Gesetz über die Bayerische Architektenkammer und die Bayerische Ingenieurekammer-Bau (GVBl., blz. 308), laatstelijk gewijzigd bij wet van 11 december 2012 (GVBl., blz. 633) (Baukammerngesetz; hierna: „BauKaG”)]. Dit artikel bepaalt het volgende:
„(1) Het architectenregister wordt beheerd door de Architektenkammer. [...]
(2) In het architectenregister wordt op aanvraag ingeschreven diegene die:
1. in Beieren woonachtig of gevestigd is of daar hoofdzakelijk zijn beroep uitoefent,
2. met goed gevolg de examens heeft afgelegd van een opleiding
a) met een reguliere studieduur van ten minste vier jaar voor de in artikel 3, lid 1, genoemde vakken van de studierichting architectuur (burgerlijke en utiliteitsbouw), of
b) met een reguliere studieduur van ten minste drie jaar voor de in artikel 3, leden 2 en 3, genoemde taken van de vakgebieden binnenhuis- of landschapsarchitectuur, aan een Duitse universiteit, een Duitse publieke of van overheidswege erkende ingenieurschool (academie) of aan een daarmee gelijkgestelde Duitse onderwijsinstelling, en
3. daarna ten minste twee jaar praktijkervaring heeft opgebouwd op het betrokken vakgebied. Als praktijkervaring wordt ook aangemerkt de deelneming aan bijscholings- en voortgezette beroepsopleidingsprogramma’s van de Architektenkammer in de vakken technische en economische planning alsmede bouwrecht.
[...]
(4) Aan de in lid 2, punt 2, sub a, bedoelde voorwaarde voldoet ook diegene die kan aantonen dat hij een gelijkwaardige studie heeft voltooid aan een buitenlandse universiteit of aan een andere buitenlandse instelling. Voor onderdanen van een lidstaat van de Europese Unie of een staat die partij is bij de Overeenkomst betreffende de Europese Economische Ruimte, worden als gelijkwaardig aangemerkt de opleidingstitels die zijn meegedeeld of als voldoende zijn erkend overeenkomstig de artikelen 21, 46 en 47 van richtlijn 2005/36/EG van het Europees Parlement en de Raad van 7 september 2005 betreffende de erkenning van beroepskwalificaties (PB L 255, blz. 22, met rectificaties in PB 2007, L 271, blz. 18; PB 2008, L 93, blz. 28, en PB 2009, L 33, blz. 49), laatstelijk gewijzigd bij verordening (EU) nr. 623/2012 van 11 juli 2012 (PB L 180, blz. 9), juncto bijlage V, punt 5.7.1, daarbij, alsmede de in de artikelen 23 en 49 van richtlijn 2005/36/EG juncto bijlage VI, punt 6, bedoelde bewijzen. [...]
(5) Aan de in lid 2, punten 2, sub a, en 3, genoemde voorwaarden wordt ook voldaan, indien een onderdaan van een lidstaat van de Europese Unie of een staat die partij is bij de Overeenkomst betreffende de Europese Economische Ruimte, om bijzondere en uitzonderlijke redenen in de zin van artikel 10, sub b, c, d en g, van richtlijn 2005/36/EG niet voldoet aan de voorwaarden voor erkenning van zijn opleidingstitels op grond van de coördinatie van de minimumopleidingseisen in de zin van richtlijn 2005/36/EG, en voor het overige is voldaan aan de voorwaarden van artikel 13 van richtlijn 2005/36/EG; de opleidingen worden dan gelijkgesteld in de zin van artikel 12 van richtlijn 2005/36/EG. [...] De eerste zin is van overeenkomstige toepassing op personen die gerechtigd zijn de beroepstitel architect te voeren uit hoofde van een wet die de bevoegde autoriteit van een lidstaat van de Europese Unie of van een staat die partij is bij de Overeenkomst betreffende de Europese Economische Ruimte, de bevoegdheid toekent deze titel te verlenen aan onderdanen van de lidstaten of van staten van de Europese Economische Ruimte die zich in het bijzonder hebben onderscheiden door de kwaliteit van hun prestaties in de architectuur.
[...]”
Feiten, procesverloop en de prejudiciële vragen
9. Angerer, een Duitse onderdaan die zowel woonachtig is in Duitsland als in Oostenrijk, is sinds 1 maart 2007 in Oostenrijk werkzaam als „planender Baumeister”, na het voor die kwalificatie naar Oostenrijks recht vereiste examen te hebben gehaald.
10. De titel „planender Baumeister” stelt hem niet in staat om in Oostenrijk het beroep van architect uit te oefenen.
11. De titel „planender Baumeister” bestaat bovendien in Duitsland niet.
12. Op 25 april 2008 verzocht Angerer in Beieren om inschrijving in het architectenregister overeenkomstig artikel 4 van het BauKaG. Op 11 juni 2008(3) wijzigde hij deze aanvraag in een verzoek om inschrijving in het register van buitenlandse dienstverleners op grond van artikel 2 BauKaG.(4) De Eintragungsausschuss wees deze aanvraag bij besluit van 18 juni 2009 af.
13. Angerer stelde tegen dit afwijzende besluit beroep in bij het Bayerische Verwaltungsgericht München (bestuursgerecht van Beieren te München). Bij vonnis van 22 september 2009 verklaarde dit het besluit van 18 juni 2009 nietig en beval de Eintragungsausschuss om Angerer overeenkomstig artikel 2 BauKaG in te schrijven in het register van buitenlandse dienstverleners.
14. De Eintragungsausschuss heeft tegen die uitspraak hoger beroep ingesteld bij het Verwaltungsgerichtshof Bayern (hoogste bestuursgerecht van Beieren). Op voorstel van dit gerecht en met instemming van de Eintragungsausschuss wijzigde Angerer tijdens deze procedure zijn verzoek in de zin dat hij verzocht om inschrijving in het architectenregister.
15. Dit gerecht wees het gewijzigde verzoek bij uitspraak van 20 september 2011 toe, en verwierp het hoger beroep van de Eintragungsausschuss. Het gelastte de laatste een positief besluit te nemen over de inschrijving van verzoeker als zelfstandig architect (burgerlijke en utiliteitsbouw) in het architectenregister. Het Verwaltungsgerichtshof overwoog in de motivering van zijn uitspraak dat was voldaan aan de voorwaarden voor de gevraagde inschrijving in het architectenregister volgens artikel 4, lid 5, BauKaG, gelezen in samenhang met de daar aangehaalde regels van de artikelen 10, sub c, 11 en 13 van richtlijn 2005/36.
16. De Eintragungsausschuss heeft tegen deze uitspraak beroep in „Revision” ingesteld bij het Bundesverwaltungsgericht. Hij verzoekt om wijziging van de uitspraak van 20 september 2011 van het Verwaltungsgerichtshof Bayern en van de uitspraak van 22 september 2009 van het Bayerische Verwaltungsgericht te München, in de zin dat het beroep wordt verworpen.
17. Volgens het Bundesverwaltungsgericht is voor de beslissing van het onderhavige geschil uitlegging van richtlijn 2005/36 vereist. Bij beschikking van 10 juli 2013, ingekomen ter griffie van het Hof op 5 september 2013, heeft het de behandeling van de zaak geschorst en het Hof de volgende prejudiciële vragen gesteld:
„1) a) Zijn onder ,bijzondere en uitzonderlijke reden’ in de zin van artikel 10 van de richtlijn die omstandigheden begrepen die in de daarna genoemde categorieën (sub a tot en met g) zijn gedefinieerd, of dient naast deze omstandigheden sprake te zijn van een ,bijzondere en uitzonderlijke reden’ op grond waarvan de aanvrager niet voldoet aan de in de hoofdstukken II en III van titel III van de richtlijn genoemde voorwaarden?
b) Van welke aard dient de ,bijzondere en uitzonderlijke reden’ in dit laatste geval te zijn? Moet het gaan om persoonlijke redenen ‒ bijvoorbeeld de individuele levensloop ‒ op grond waarvan de migrant bij uitzondering niet voldoet aan de voorwaarden voor automatische erkenning van zijn opleiding overeenkomstig hoofdstuk III van titel III van de richtlijn?
2) a) Vereist het begrip architect in de zin van artikel 10, sub c, van de richtlijn dat de migrant in de lidstaat van oorsprong naast technische werkzaamheden op het gebied van de planning van, het toezicht op en de uitvoering van werkzaamheden ook artistiek-vormgevende werkzaamheden, werkzaamheden op het gebied van de stedenbouwkunde, economische werkzaamheden en in voorkomend geval werkzaamheden op het gebied van de monumentenzorg heeft verricht of na zijn opleiding had mogen verrichten, en zo ja in welke omvang?
b) Vereist het begrip architect in de zin van artikel 10, sub c, van de richtlijn dat de migrant een opleiding op universitair niveau heeft gevolgd die vooral gericht was op architectuur, in die zin dat deze naast technische aspecten van de planning van, het toezicht op en de uitvoering van werkzaamheden ook artistiek-vormgevende aspecten alsmede onderwerpen op het gebied van stedenbouwkunde, economie en in voorkomend geval monumentenzorg omvatte, en zo ja in welke omvang?
c) (i) Is voor het antwoord op de vragen a) en b) van belang hoe de beroepstitel ,architect’ in andere lidstaten gewoonlijk wordt gebruikt (artikel 48, lid 1, van de richtlijn);
(ii) of is het voldoende vast te stellen hoe de beroepstitel ,architect’ in de lidstaat van oorsprong en in de ontvangende lidstaat gewoonlijk wordt gebruikt;
(iii) of kan het spectrum van de op het gebied van de Europese Unie gewoonlijk met de titel ,architect’ verbonden werkzaamheden worden afgeleid uit artikel 46, lid 1, tweede alinea, van de richtlijn?”
18. Schriftelijke opmerkingen zijn ingediend door de partijen in het hoofdgeding, de Landesanwaltschaft Bayern, de Duitse, de Nederlandse en de Roemeense regering, en de Commissie. De partijen in het hoofdgeding, de Landesanwaltschaft Bayern, de Duitse regering en de Commissie hebben eveneens het woord gevoerd ter terechtzitting van 9 juli 2014.
Beoordeling
Opmerkingen vooraf
Richtlijn 2005/36
19. De relevante bepalingen van richtlijn 2005/36 zijn reeds aangehaald. Voor een goed begrip wat in de onderhavige zaak wel en niet op het spel staat, lijkt het me nodig een schets te geven van de verschillende stelsels van erkenning van beroepskwalificaties die de richtlijn omvat.
20. Richtlijn 2005/36 werd door de Raad van de Europese Unie op 6 juni 2005 bij gekwalificeerde meerderheid vastgesteld(5) op basis van specifieke, de interne markt betreffende rechtsgrondslagen in het Verdrag.(6) De richtlijn herriep vijftien eerdere richtlijnen op het gebied van de erkenning van beroepskwalificaties.(7) De bepalingen daarvan werden gereorganiseerd en gestroomlijnd door gelijktrekking van de toepasselijke beginselen.(8) In titel III wordt voorzien in drie stelsels van erkenning: automatische erkenning voor beroepen waarvoor de minimumopleidingseisen zijn geharmoniseerd (hoofdstuk III) (hierna: „automatische stelsel”), erkenning op basis van beroepservaring in bepaalde beroepsactiviteiten (hoofdstuk II), en een algemeen stelsel voor andere gereglementeerde beroepen en beroepen die niet onder de hoofdstukken II en III vallen of waarvoor de aanvrager volgens artikel 10 van richtlijn 2005/36 niet voldoet aan de in hoofdstukken II en III opgenomen voorwaarden (hoofdstuk I) (hierna: „algemeen stelsel”).
21. In het kader van de onderhavige zaak dienen het automatische en het algemene stelsel nader te worden beschreven.
22. Titel III, hoofdstuk III, van richtlijn 2005/36 volgt in wezen een verticale benadering bij de harmonisatie („beroep-voor-beroep”) voor een aantal met name genoemde beroepen, waaronder dat van architect.(9) Het aan dit hoofdstuk ten grondslag liggende beginsel is eenvoudig: wanneer iemand beschikt over een opleidingstitel die is opgenomen in bijlage V bij de richtlijn, en is voldaan aan bepaalde minimumvereisten, moet een lidstaat de opleidingstitel erkennen en daaraan, wat de toegang tot beroepswerkzaamheden en de uitoefening daarvan betreft, op zijn grondgebied dezelfde werking toekennen als aan de door de lidstaat zelf afgegeven titel. Degene die het beroep van architect wenst uit te oefenen moet derhalve volgens artikel 21 van richtlijn 2005/36 beschikken over een in bijlage V, punt 5.7, bij de richtlijn vermelde opleidingstitel en voldoen aan de in artikel 46 van de richtlijn uiteengezette minimumopleidingseisen. Dienaangaande heeft het Hof geoordeeld dat het stelsel van automatische erkenning dat, wat het beroep van architect betreft, is neergelegd in de artikelen 21, 46 en 49 van richtlijn 2005/36, aan de lidstaten geen enkele beoordelingsruimte laat.(10) De erkenning op basis van titel III, hoofdstuk III, is derhalve automatisch. Wanneer iemand eenmaal aan de criteria voldoet, hebben de lidstaten geen andere optie dan hem of haar tot het desbetreffende beroep toe te laten.
23. Titel III, hoofdstuk I, van richtlijn 2005/36 voorziet in een algemeen stelsel volgens het stramien van de voorgaande algemene richtlijnen(11), dat als vangnet fungeert.(12) In beginsel is het enkel van toepassing op de beroepen waarvoor het automatische stelsel niet geldt, zoals uit artikel 10 van richtlijn 2005/36 kan worden afgeleid. Bij wege van uitzondering op deze regel bepaalt artikel 10 ook dat het algemene stelsel van toepassing is op een aantal gevallen waarin de aanvrager „om een bijzondere en uitzonderlijke reden” niet voldoet aan de in titel III, hoofdstukken II en III, neergelegde voorwaarden. De materiële vereisten van het algemene stelsel zijn neergelegd in de artikelen 11 e.v. van de richtlijn.
Feitelijke en juridische context van de prejudiciële vragen
24. De verwijzingsbeschikking beperkt zich tot vragen over de uitlegging van bepaalde termen van artikel 10 van richtlijn 2005/36. Twee punten verdienen nadere aandacht.
25. In de eerste plaats is voor de Duitse rechters niet in geschil dat Angerer niet voldoet aan de voorwaarden voor automatische erkenning. Hij bezit geen opleidingstitel die is opgenomen in bijlage V, punt 5.7, bij richtlijn 2005/36, hetgeen betekent dat hij niet op grond van het beginsel van automatische erkenning kan verwachten dat de Beierse autoriteiten hem in Beieren inschrijven als architect.(13) Van het Hof wordt derhalve niet om uitlegging van bepalingen van het automatische stelsel gevraagd.(14)
26. Ten tweede hebben de Duitse administratieve rechters in eerste en tweede aanleg geoordeeld dat Angerer voldoet aan de materiële vereisten van het algemene stelsel.(15) Dit oordeel lijkt niet in twijfel te worden getrokken door het Bundesverwaltungsgericht, waar beroep in „Revision” is ingesteld. Het Hof wordt derhalve niet verzocht om uitlegging van bepalingen die de materiële voorwaarden van het algemene stelsel betreffen. Met name is het niet aan het Hof om in het kader van dit prejudiciële verzoek uit te maken of de Duitse autoriteiten op grond van de voorwaarden van de artikelen 11 e.v. van richtlijn 2005/36 Angerers kwalificatie als „planender Baumeister” naar Oostenrijks recht en diens beroepservaring moeten aanvaarden voor diens toegang tot het beroep van architect in Duitsland.
27. Het Bundesverwaltungsgericht wenst slechts te vernemen of artikel 10 van richtlijn 2005/36 aldus dient te worden uitgelegd dat de nationale autoriteiten het algemene stelsel in de onderhavige zaak niet kunnen toepassen.
De eerste vraag: Uitlegging van de woorden „een bijzondere en uitzonderlijke reden” in artikel 10 van richtlijn 2005/36
28. De verwijzende rechter verzoekt om uitlegging van de woorden „een bijzondere en uitzonderlijke reden” van artikel 10 van richtlijn 2005/36. Hij wenst te vernemen of de punten sub a tot en met g van dit artikel enkel een enumeratieve opsomming geven van gevallen waarin sprake is van „een bijzondere en uitzonderlijke reden”, dan wel of aan deze woorden een verdere normatieve betekenis toekomt. Anders gesteld, vraagt hij om uitsluitsel of de nationale autoriteiten kunnen onderzoeken of Angerers formele kwalificatie als „planender Baumeister” en zijn beroepservaring op grond van de artikelen 11 e.v. van richtlijn 2005/36 kunnen leiden tot toegang tot het beroep van architect in Duitsland, dan wel of de nationale autoriteiten alvorens diens formele kwalificaties te bezien, eerst moeten onderzoeken of er „een bijzondere en uitzonderlijke reden” is waarom Angerer niet beschikt over een Oostenrijkse formele kwalificatie als architect.
Tekstuele en systematische uitlegging van artikel 10 van richtlijn 2005/36
29. Zoals wij hierboven reeds hebben gezien, is volgens artikel 10 het algemene stelsel van erkenning van opleidingstitels van toepassing op alle beroepen die niet vallen onder de hoofdstukken II en III van titel III (vrijheid van vestiging) alsook in de onderstaande gevallen waarin de aanvrager om een bijzondere en uitzonderlijke reden niet voldoet aan de in die hoofdstukken opgenomen voorwaarden. De „onderstaande gevallen” worden omschreven in de punten sub a tot en met g.
30. De aard van deze punten loopt uiteen. Zo houden de punten sub a en b verband met beroeps- of werkervaring, terwijl de punten sub c, d, e en f betrekking hebben op specifieke formele kwalificaties. Sub g is van volstrekt andere aard: het betreft migranten die beschikken over kwalificaties verleend door een derde land.
31. Gezien de plaatsing van de woorden „een bijzondere en uitzonderlijke reden” in de aanhef van artikel 10, dus vóór de opsomming in de punten sub a tot en met g(16), zouden die woorden naar mijn mening dezelfde betekenis moeten hebben voor elk van de erop volgende punten sub a tot en met g. Anders zou de wetgever immers elk van de punten sub a tot en met g afzonderlijk van een eigen nadere formulering hebben voorzien, al naargelang de specifieke vereisten van elk punt.
32. Deze constatering leidt tot de vraag of de punten sub a tot en met g van artikel 10 van richtlijn 2005/36 als zodanig de reden vormen voor de toepasselijkheid van het algemene stelsel, of dat er sprake moet zijn van een verdere reden.
33. Laten wij de term „reden” nader beschouwen. De Oxford Advanced Learner’s Dictionary geeft de volgende definitie van deze term: „a cause or an explanation for something that has happened or that somebody has done” (een oorzaak of verklaring van iets dat is gebeurd of dat iemand heeft gedaan).(17) De Cambridge Advanced Learner’s Dictionary geeft een vergelijkbare definitie: „the cause of an event or situation or something that provides an excuse or explanation” (de oorzaak van een gebeurtenis of situatie of iets dat een rechtvaardiging of verklaring biedt).(18) Het cruciale element in deze definities lijkt me de verklaring te zijn. Intrinsiek aan een „reden” is, dat deze een verklaring biedt.
34. Bij eerste lezing van artikel 10 zou men geneigd kunnen zijn te denken dat de woorden „een bijzondere en uitzonderlijke reden” aanvullende elementen vereisen, zoals een verklaring waarom in de gevallen van artikel 10, sub a tot en met g, niet wordt voldaan aan de in hoofdstukken II en III neergelegde voorwaarden. Volgens een louter tekstuele uitlegging leveren de punten sub a tot en met g inderdaad nauwelijks een „reden” op.(19) In het geval van een architect, sub c, zou een verklaring zijn vereist waarom de betrokkene houder is van een opleidingstitel die niet is opgenomen in bijlage V, punt 5.7.(20)
35. De verwijzende rechter neigt tot deze uitlegging. Hij is van mening dat met betrekking tot architecten aan twee cumulatieve voorwaarden moet worden voldaan: ten eerste, dat een aanvrager houder is van een opleidingstitel die niet is opgenomen in bijlage V, punt 5.7, en ten tweede, dat hiervoor „een bijzondere en uitzonderlijke reden” bestaat.
36. Een dergelijke redenering overtuigt mij echter niet.
37. Wanneer we aannemen dat de woorden „een bijzondere en uitzonderlijke reden” voor alle punten sub a tot en met g dezelfde betekenis hebben, blijkt al snel dat het nauwelijks mogelijk is om een gemeenschappelijke definitie te geven. Bijvoorbeeld sub g, volgens hetwelk het algemene stelsel van toepassing is wanneer de aanvrager die om een bijzondere en uitzonderlijke reden niet voldoet aan de in de hoofdstukken II en III neergelegde voorwaarden, een migrant is die niet voldoet aan de eisen van artikel 3, lid 3, van de richtlijn. Volgens deze laatste bepaling wordt elke in een derde land afgegeven opleidingstitel met een opleidingstitel gelijkgesteld, wanneer de houder ervan in het betrokken beroep een beroepservaring van drie jaar heeft op het grondgebied van de lidstaat die de betrokken opleidingstitel overeenkomstig artikel 2, lid 2, heeft erkend en indien die lidstaat deze beroepservaring bevestigt. Kan worden verwacht van iemand die in een derde land een titel heeft verworven, dat hij een bijzondere en uitzonderlijke reden aanvoert waarom hij deze kwalificatie in dat derde land heeft verworven? Het antwoord is natuurlijk ontkennend. Het „bijzondere en uitzonderlijke” is hier het feit dat de opleidingstitel is verworven in een derde land, niet de reden waarom hij daar is verworven.
38. Wanneer de woorden „een bijzondere en uitzonderlijke reden” geen bijkomende betekenis hebben voor sub g, kan ik mij slechts met de grootste moeite voorstellen dat zij wel een bijkomende betekenis zouden hebben voor de overige punten.(21)
39. Met andere woorden, al kan ik begrijpen dat het in het geval van architecten als bedoeld sub c in theorie mogelijk is bijzondere en uitzonderlijke redenen te bedenken waarom een migrant houder is van een niet in bijlage V, punt 5.7, bij richtlijn 2005/36 opgenomen opleidingstitel(22), heb ik nog altijd mijn bedenkingen om een nadere betekenis toe te kennen aan de woorden „een bijzondere en uitzonderlijke reden” voor elk van de punten sub a tot en met g.
Wetsgeschiedenis van artikel 10 van richtlijn 2005/36
40. Een blik op de wetsgeschiedenis van de richtlijn leert dat artikel 10 in het oorspronkelijke Commissievoorstel(23) kort en ter zake was. Het luidde: „Dit hoofdstuk is van toepassing op alle beroepen die niet onder de hoofdstukken II en III van deze titel vallen alsmede op alle gevallen waarin de aanvrager niet aan de in die hoofdstukken opgenomen voorwaarden voldoet.”(24) Volgens het voorstel was dus steeds wanneer niet aan de voorwaarden voor automatische erkenning werd voldaan, het algemene stelsel in beginsel nog van toepassing.
41. Het Parlement maakte geen bezwaar tegen deze formulering en stelde in eerste lezing dan ook geen voorstellen tot wijziging van artikel 10 voor.(25)
42. Het voorstel van de Commissie ging de Raad echter te ver. In zijn gemeenschappelijk standpunt overwoog de Raad dat deze uitbreiding van het algemene stelsel uitsluitend van toepassing kon zijn op beroepen die niet onder de hoofdstukken II en III van titel III vallen, alsmede op „de in artikel 10, sub a tot en met g, van het gemeenschappelijk standpunt opgesomde bijzondere gevallen waarin een aanvrager die een beroep uitoefent dat onder deze hoofdstukken valt, om een bijzondere en uitzonderlijke reden niet voldoet aan de in voornoemde hoofdstukken opgenomen voorwaarden”.(26) Het gemeenschappelijk standpunt vervolgt: „De opgesomde gevallen hebben betrekking op situaties die thans volgens de uitlegging van het Europese Hof van Justitie door het Verdrag worden bestreken, en situaties waarvoor krachtens bestaande richtlijnen specifieke oplossingen bestaan.”(27)
43. De Commissie aanvaardde hierop dit tegenvoorstel, met de verklaring dat het gemeenschappelijke standpunt het voorstel van de Commissie verduidelijkte voor gevallen van subsidiaire toepassing van het algemene stelsel van erkenning, door de specifieke gevallen op te noemen waarop op dat moment ofwel ad-hocregels, ofwel bepalingen van het Verdrag of de algemene erkenning van toepassing waren. De Commissie vervolgde: „Deze verduidelijking is geen inhoudelijke wijziging.”(28)
44. Ik heb zo mijn twijfels over de juistheid van deze laatste uitspraak, aangezien het gemeenschappelijk standpunt van de Raad tot gevolg had dat het algemene stelsel niet in alle situaties van toepassing is. Niettemin acht ik het duidelijk dat het de gemeenschapswetgever in de eerste plaats erom ging de specifieke gevallen te beperken tot de uitzonderlijke gevallen van de punten sub a tot en met g, met andere woorden, situaties die volgens de uitlegging van het Hof reeds door het Verdrag worden bestreken, en door bestaande richtlijnen. De gedachte was niet om voor de toepassing van het algemene stelsel aanvullende criteria bovenop die van de punten sub a tot en met g in te voeren, die bestonden in een „bijzondere en uitzonderlijke reden”.
Artikel 10 van richtlijn 2005/36 gelezen in het licht van artikel 49 VWEU
45. Deze uitlegging van artikel 10 van richtlijn 2005/36 wordt voorts bevestigd door een uitlegging in het licht van artikel 49 VWEU.(29)
46. In het arrest Commissie/Spanje(30), dat betrekking heeft op apothekers, oordeelde het Hof dat het recht op erkenning van diploma’s wordt gewaarborgd als uitdrukking van het fundamentele recht van vrije vestiging.(31) Ik zie geen reden waarom hetzelfde niet ook zou gelden voor architecten. Daarom dient richtlijn 2005/36 te worden uitgelegd in het licht van de Verdragsbepaling inzake vrijheid van vestiging.
47. In dit verband stel ik het Hof voor, terug te grijpen op de gedachtegang in zijn arrest in de zaak Dreessen.(32)
48. Deze zaak betrof een Belgische onderdaan die in Duitsland een ingenieursdiploma had verworven, bij diverse architectenbureaus in Luik (België) in loondienst werkzaam was geweest, en verzocht te worden ingeschreven in de orde van architecten van de provincie Luik teneinde het beroep van architect als zelfstandige uit te oefenen. Zijn aanvraag was afgewezen op de grond dat zijn diploma niet overeenkwam met een door een afdeling architectuur afgegeven diploma in de zin van richtlijn 85/384 en derhalve niet onder de richtlijn viel. Het Hof achtte in een situatie als deze het Verdragsartikel inzake de vrijheid van vestiging van toepassing. Het oordeelde dat de richtlijnen inzake erkenning niet tot doel hebben de erkenning van diploma’s, certificaten en andere titels te bemoeilijken in situaties die niet onder de richtlijnen vallen.(33) De nationale autoriteiten moesten de aanvraag van Dreessen derhalve in behandeling nemen.
49. De door het Hof aan artikel 49 VWEU gegeven uitlegging voor situaties die buiten de werkingssfeer van de relevante richtlijn vallen, is mijns inziens a fortiori van toepassing op de uitlegging van een bepaling van richtlijn 2005/36. Uit het arrest Dreessen distilleer ik voor de onderhavige zaak het volgende: artikel 10, sub c, van de richtlijn moet worden uitgelegd in overeenstemming met de Verdragen, met name betreffende het recht van vestiging, hetgeen betekent dat het de nationale autoriteiten niet mag beletten om een aanvraag in behandeling te nemen en na te gaan of in het geval van een architect is voldaan aan de materiële vereisten van het algemene stelsel van erkenning. Artikel 10, sub c, zou een dergelijke beoordeling niet moeten bemoeilijken. Dit betekent niet dat de nationale autoriteiten het diploma van Angerer moeten erkennen, want deze vraag wordt niet gesteld. Het betekent slechts dat zij in staat moeten worden gesteld om te onderzoeken of diens kwalificaties en ervaring beantwoorden aan de vereisten van de artikelen 11 e.v. van richtlijn 2005/36.
Antwoord op de eerste vraag
50. Samengevat ben ik van oordeel dat de woorden „een bijzondere en uitzonderlijke reden” in artikel 10 van richtlijn 2005/36 enkel dienen als inleiding tot de punten sub a tot en met g van dat artikel. Zij hebben buiten de in de punten sub a tot en met g opgesomde situaties geen normatieve betekenis. Ik stel derhalve voor als antwoord op de eerste vraag, dat de woorden „een bijzondere en uitzonderlijke reden” in artikel 10 van richtlijn 2005/36 slechts verwijzen naar de punten sub a tot en met g van dat artikel. Een aanvrager hoeft niet aan te tonen dat er een verdere „bijzondere en uitzonderlijke reden” bestaat naast die genoemd in artikel 10, sub a tot en met g.
De tweede vraag: Uitlegging van de term „architecten” in artikel 10, sub c, van richtlijn 2005/36
51. Met de tweede vraag verzoekt de verwijzende rechter in wezen om verduidelijking van de betekenis van de term „architecten” in artikel 10, sub c, van richtlijn 2005/36. Hij wenst te vernemen of de betrokken persoon ook artistiek-vormgevende werkzaamheden, werkzaamheden op het gebied van de stedenbouwkunde, economische werkzaamheden en in voorkomend geval werkzaamheden op het gebied van de monumentenzorg moet hebben verricht, en, meer in het algemeen, aan de hand van welke criteria moet worden uitgemaakt wat onder een architect moet worden verstaan.
52. Volgens de Eintragungsausschuss impliceert het begrip architect dat een persoon die onder het algemene stelsel als architect wenst te worden erkend, aan bepaalde minimumvereisten voldoet. Voor de criteria kan worden teruggegrepen op de vereisten van artikel 46 van richtlijn 2005/36.
53. Naar mijn mening geeft de term „architecten” in artikel 10, sub c, slechts het beroep aan waartoe de aanvrager wenst te worden toegelaten. Richtlijn 2005/36 geeft geen juridische definitie van het begrip architect – in het automatische stelsel noch in het algemene.
54. Het is waar dat, evenals artikel 3 van richtlijn 85/384(34), artikel 46 van richtlijn 2005/36 („Opleiding tot architect”) in detail de kennis, vaardigheden en bekwaamheden beschrijft die in architectuurstudies moeten worden verworven waarvoor het automatische stelsel geldt. Dit wil echter niet zeggen dat de richtlijn tracht te definiëren wat een architect is.
55. Met betrekking tot richtlijn 85/384 heeft het Hof geoordeeld dat artikel 1, lid 2, van die richtlijn, dat de werkingssfeer ervan bepaalt(35), er niet toe strekt een juridische definitie te geven van de werkzaamheden in de sector architectuur, en dat het aan de nationale wetgeving van de ontvangende lidstaat staat te bepalen welke werkzaamheden onder die sector vallen.(36) Dit oordeel van het Hof heeft betrekking op wat thans het automatische stelsel is.(37)
56. Ik ben van mening dat wanneer de richtlijn zelfs in het kader van het automatische stelsel niet tracht te definiëren wat een architect is, zij dit a fortiori niet kan doen voor het algemene stelsel.
57. Mijns inziens dient het Hof bovendien de term „architecten” in artikel 10, sub c, van richtlijn 2005/36 niet aldus uit te leggen dat deze de vereisten van artikel 46, lid 1, van richtlijn 2005/36 inhoudt. Dit zou erop neerkomen dat de toepasselijkheid van het algemene stelsel afhankelijk wordt gesteld van criteria die gelden voor het automatische stelsel. Begrippen van het automatische stelsel zouden via de achterdeur het algemene stelsel worden binnengeloodst, met als uiteindelijk gevolg uitholling van het algemene stelsel.
58. Mijns inziens is daarom terughoudendheid geboden bij het geven van een restrictieve uitlegging aan de term „architecten” in artikel 10 van richtlijn 2005/36. Of iemand krachtens het algemene stelsel wordt toegelaten tot de uitoefening van het beroep van architect, wordt uitgemaakt door de autoriteiten van de lidstaat nadat zij de vereisten van de artikelen 11 e.v. hebben toegepast en hun beoordeling volgens deze artikelen hebben verricht. Wanneer aan de term „architecten” te veel vereisten worden toegedacht, bestaat het gevaar dat wordt vooruitgelopen op de door de nationale autoriteiten te verrichten beoordeling.
59. De in artikel 10, sub c, van richtlijn 2005/36 gebruikte term „architecten” impliceert niet dat nationale autoriteiten op zoek moeten gaan naar extra criteria waaraan een persoon dient te voldoen die om erkenning volgens het algemene stelsel verzoekt. In dit onderdeel van de richtlijn belemmert artikel 10, sub c, de nationale autoriteiten niet om vast te stellen dat de betrokkene voldoet aan de criteria voor erkenning volgens het algemene stelsel. Ik zie geen reden waarom zij het algemene stelsel van erkenning niet zouden mogen toepassen.
60. Het antwoord op de tweede vraag dient derhalve te luiden dat de term „architecten” in artikel 10, sub c, van richtlijn 2005/36 verwijst naar het beroep waartoe een aanvrager wenst te worden toegelaten. De uitlegging ervan mag geen afbreuk doen aan de werkingssfeer van het stelsel van erkenning van opleidingstitels van titel III, hoofdstuk I, van richtlijn 2005/36.
Conclusie
61. Ik geef het Hof derhalve in overweging, de vragen van het Bundesverwaltungsgericht te beantwoorden als volgt:
1) De woorden „een bijzondere en uitzonderlijke reden” in artikel 10 van richtlijn 2005/36/EG van het Europees Parlement en de Raad van 7 september 2005 betreffende de erkenning van beroepskwalificaties, verwijzen slechts naar de punten sub a tot en met g van dat artikel. Een aanvrager hoeft niet aan te tonen dat er sprake is van een verdere „bijzondere en uitzonderlijke reden” naast die genoemd in artikel 10, sub a tot en met g.
2) De term „architecten” in artikel 10, sub c, van richtlijn 2005/36 verwijst naar het beroep waartoe een aanvrager wenst te worden toegelaten. De uitlegging ervan mag geen afbreuk doen aan de werkingssfeer van het stelsel van erkenning van opleidingstitels van titel III, hoofdstuk I, van richtlijn 2005/36.