ARRÊT DE LA COUR (sixième chambre)
29 juin 1999 (1)
«Article 92 du traité CE (devenu, après modification, article 87 CE) Notion
d'aide d'État Facilités de paiement octroyées par un organisme public chargé
de collecter les cotisations sociales des employeurs et des travailleurs»
Dans l'affaire C-256/97,
ayant pour objet une demande adressée à la Cour, en application de l'article 234
CE (ex-article 177), par le Tribunal de commerce de Bruxelles (Belgique) et
tendant à obtenir, dans la procédure pendante devant cette juridiction et
concernant
Déménagements-Manutention Transport SA (DMT),
une décision à titre préjudiciel sur l'interprétation de l'article 92 du traité CE
(devenu, après modification, article 87 CE),
LA COUR (sixième chambre),
composée de MM. P. J. G. Kapteyn, président de chambre, G. Hirsch (rapporteur)
et J. L. Murray, juges,
avocat général: M. F. G. Jabobs,
greffier: Mme D. Louterman-Hubeau, administrateur principal,
considérant les observations écrites présentées:
pour Déménagements-Manutention Transport SA (DMT), par Me Gérald
Kaisin, avocat au barreau de Bruxelles,
pour le gouvernement français, par Mme Kareen Rispal-Bellanger, sous-directeur du droit économique international et droit communautaire à la
direction des affaires juridiques du ministère des Affaires étrangères, et M.
Gautier Mignot, secrétaire des affaires étrangères à la même direction, en
qualité d'agents,
pour la Commission des Communautés européennes, par MM. Gérard
Rozet, conseiller juridique, et Dimitris Triantafyllou, membre du service
juridique, en qualité d'agents,
vu le rapport d'audience,
ayant entendu les observations orales du gouvernement belge, représenté par M.
Jan Devadder, conseiller général au service juridique du ministère des Affaires
étrangères, du Commerce extérieur et de la Coopération au développement, en
qualité d'agent, du gouvernement espagnol, représenté par Mme Rosario Silva de
Lapuerta, abogado del Estado, en qualité d'agent, du gouvernement français,
représenté par M. Sujiro Seam, secrétaire des affaires étrangères à la direction des
affaires juridiques du ministère des Affaires étrangères, en qualité d'agent, et de
la Commission, représentée par MM. Gérard Rozet et Dimitris Triantafyllou, à
l'audience du 25 juin 1998,
ayant entendu l'avocat général en ses conclusions à l'audience du 24 septembre
1998,
rend le présent
Arrêt
- 1.
- Par décision du 7 juillet 1997, parvenue à la Cour le 15 juillet suivant, le Tribunal
de commerce de Bruxelles a posé, en application de l'article 234 CE (ex-article
177), deux questions préjudicielles relatives à l'interprétation de l'article 92 du
même traité (devenu, après modification, article 87 CE).
- 2.
- Ces questions ont été posées dans le cadre d'une procédure dans laquelle le
Tribunal de commerce examine s'il convient de déclarer d'office la faillite de la
société anonyme Déménagements-Manutention Transport (ci-après «DMT»),
établie à Bruxelles.
- 3.
- Selon l'article 442, paragraphe 1, du code de commerce belge, dans sa version en
vigueur à l'époque des faits, la faillite est déclarée par jugement du Tribunal de
commerce rendu soit sur l'aveu du failli, soit à la requête d'un ou de plusieurs
créanciers, soit d'office.
- 4.
- Une enquête concernant l'insolvabilité éventuelle d'une entreprise est d'abord
conduite par le juge des enquêtes commerciales qui, lorsqu'il est en possession
d'éléments de nature à laisser penser qu'une entreprise peut être insolvable, saisit
la formation de jugement du Tribunal de commerce. Tel a été le cas dans l'affaire
au principal.
- 5.
- Selon la décision de la juridiction de renvoi, il découle du bilan de DMT arrêté au
31 décembre 1996 que celle-ci ne dispose, au mieux, que de 12,8 millions de BFR
d'actifs circulants pour faire face à un passif exigible de 21,5 millions de BFR
environ. Les dettes fiscales, salariales et sociales de DMT s'élèvent, au total, à
18,48 millions de BFR, dont 18,1 millions de BFR dus au seul Office national de
sécurité sociale (ci-après l'«ONSS»), établissement public placé sous la garantie de
l'État belge et chargé par celui-ci de collecter les cotisations sociales obligatoires
des employeurs et des travailleurs et d'assurer la gestion financière et l'efficacité
du fonctionnement de la sécurité sociale (article 5 de la loi du 27 juin 1969, telle
que modifiée par la loi du 30 mars 1994, ci-après la «loi»).
- 6.
- Les cotisations dues par un travailleur sont retenues à chaque paie par l'employeur
qui doit, dans les délais fixés par le Roi, transmettre ces cotisations à l'ONSS
(article 23 de la loi). L'employeur qui ne respecte pas ses obligations est passible
de sanctions pénales. En outre, l'employeur qui ne verse pas les cotisations dans
les délais est redevable envers l'ONSS d'une majoration de cotisation et d'un
intérêt de retard fixé par la loi (article 28 de la loi). Toutefois, il est admis que
l'ONSS peut accorder et moduler, sous sa responsabilité, des délais de grâce aux
employeurs.
- 7.
- Le Tribunal de commerce relève que l'ONSS semble avoir fait preuve, dans
l'exercice de ce pouvoir, d'«une patience extraordinaire» envers DMT, en
l'autorisant notamment, par lettre du 17 décembre 1996, à s'acquitter de ses dettes
par paiement de «600 000 [BFR] par mois à partir du 25 décembre 1996» et
«paiement des nouvelles cotisations à partir du 4e trimestre 1996 dans les délais
légaux», délais de grâce confirmés par l'ONSS dans sa lettre du 24 février 1997 à
DMT.
- 8.
- Considérant que, par lesdites facilités de paiement, l'ONSS a contribué, de manière
artificielle, au soutien de l'activité d'une entreprise insolvable, laquelle n'était pas
en mesure d'obtenir un financement aux conditions normales du marché, le
Tribunal de commerce de Bruxelles a décidé de surseoir à statuer et de poser à la
Cour les questions préjudicielles suivantes:
«1) L'article 92 du traité doit-il être interprété en ce sens que des mesures, sous
la forme de facilités de paiement octroyées par un organisme public comme
l'ONSS, ayant pour résultat de permettre à une société commerciale de
retenir, depuis au moins huit ans, une partie des sommes collectées auprès
du personnel et d'utiliser ces sommes au soutien d'activités commerciales,
l'entreprise n'étant pas en mesure d'obtenir un financement aux conditions
normales du marché ou de pouvoir augmenter son capital, sont à considérer
comme étant des aides d'État, au sens de cet article?
2) En cas de réponse affirmative à la première question, l'article 92 du traité
doit-il être interprété en ce sens qu'une telle aide est compatible avec le
marché commun?»
Sur la recevabilité
- 9.
- A titre liminaire, il y a lieu de rappeler qu'il résulte d'une jurisprudence constante
que les juridictions nationales ne sont habilitées à saisir la Cour que si un litige est
pendant devant elles et si elles sont appelées à statuer dans le cadre d'une
procédure destinée à aboutir à une décision de caractère juridictionnel (voir,
notamment, arrêt du 12 novembre 1998, Victoria Film, C-134/97, Rec. p. I-7023,
point 14). Ainsi que M. l'avocat général l'a relevé aux points 15 à 17 de ses
conclusions, ces conditions sont réunies dans l'affaire au principal dans la mesure
où la formation de jugement du Tribunal de commerce, une fois saisie par le juge
des enquêtes commerciales, est appelée à rendre un jugement sur la solvabilité de
l'entreprise concernée.
- 10.
- Concernant la pertinence des questions posées, il convient de rappeler que,
conformément à une jurisprudence constante, il appartient aux seules juridictions
nationales qui sont saisies du litige et qui doivent assumer la responsabilité de la
décision juridictionnelle à intervenir, d'apprécier, au regard des particularités de
chaque affaire, tant la nécessité d'une décision préjudicielle pour être en mesure
de rendre leur jugement que la pertinence des questions qu'elles posent à la Cour.
En conséquence, dès lors que les questions posées portent sur l'interprétation du
droit communautaire, la Cour est, en principe, tenue de statuer (voir, notamment,
arrêt du 5 juin 1997, Celestini, C-105/94, Rec. p. I-2971, point 21).
- 11.
- Il ressort de la décision de renvoi que la juridiction nationale considère
vraisemblablement que, si les facilités de paiement octroyées par l'ONSS
constituent une aide d'État, DMT devrait s'acquitter immédiatement de ses
obligations envers l'ONSS, de sorte qu'elle serait insolvable et que sa faillite devrait
être déclarée. Il n'appartient pas à la Cour, dans le cadre de la présente procédure,
de porter une appréciation sur cette analyse.
- 12.
- Toutefois, compte tenu de la répartition des compétences en matière d'aide d'État
entre les juridictions nationales, la Commission et la Cour, cette dernière est
uniquement compétente pour répondre à la première question posée par le
Tribunal de commerce.
- 13.
- A cet égard, il convient de rappeler que l'article 92, paragraphe 1, du traité CE
déclare «incompatibles avec le marché commun, dans la mesure où elles affectent
les échanges entre États membres, les aides accordées par les États ou au moyen
de ressources d'État sous quelque forme que ce soit qui faussent ou qui menacent
de fausser la concurrence en favorisant certaines entreprises ou certaines
productions».
- 14.
- L'article 88 CE (ex-article 93) prévoit une procédure spéciale organisant l'examen
permanent et le contrôle des aides d'État par la Commission. En ce qui concerne
les aides nouvelles que les États membres auraient l'intention d'instituer, il est
établi une procédure préliminaire sans laquelle aucune aide ne saurait être
considérée comme régulièrement instaurée. En vertu de l'article 88, paragraphe 3,
première phrase, CE, tel qu'interprété par la jurisprudence de la Cour, les projets
tendant à instituer ou à modifier des aides doivent être notifiés à la Commission
préalablement à leur mise en oeuvre.
- 15.
- Selon la jurisprudence de la Cour, cette compétence de la Commission ne fait pas
obstacle à ce qu'une juridiction nationale interroge la Cour à titre préjudiciel sur
l'interprétation de la notion d'aide (voir arrêt du 30 novembre 1993, Kirsammer-Hack, C-189/91, Rec. p. I-6185, point 14). Il y a donc lieu de répondre à la
première question posée par le Tribunal de commerce.
- 16.
- En revanche, le traité, en organisant par l'article 88 CE l'examen permanent et le
contrôle des aides par la Commission, entend que la reconnaissance de
l'incompatibilité éventuelle d'une aide avec le marché commun résulte, sous le
contrôle de la Cour, d'une procédure appropriée dont la mise en oeuvre relève de
la responsabilité de la Commission (voir arrêt du 21 novembre 1991, Fédération
nationale du commerce extérieur des produits alimentaires et Syndicat national des
négociants et transformateurs de saumon, C-354/90, Rec. p. I-5505, point 9). Il en
résulte que la Cour n'est pas compétente pour répondre à la seconde question
posée par le Tribunal de commerce.
Sur la première question
- 17.
- Pour répondre à cette question, il y a lieu d'examiner si les différents éléments de
la définition de l'aide étatique qui figure à l'article 92, paragraphe 1, du traité sont
réunis.
- 18.
- Il convient de relever qu'il est constant que, dans l'affaire au principal, les facilités
de paiement accordées à DMT par l'ONSS le sont au moyen de ressources d'Étatau sens de l'article 92, paragraphe 1, du traité, dans la mesure où l'ONSS est un
organisme public créé par l'État belge et chargé par celui-ci, sous son contrôle, de
collecter les cotisations sociales obligatoires des employeurs et des travailleurs et
d'assurer la gestion de la sécurité sociale (voir, en ce sens, arrêt du 17 mars 1993,
Sloman Neptun, C-72/91 et C-73/91, Rec. p. I-887, point 19).
- 19.
- S'agissant de la notion d'aide, il convient, en premier lieu, de rappeler que, selon
une jurisprudence constante, cette notion est plus générale que celle de subvention
parce qu'elle comprend non seulement des prestations positives telles que les
subventions elles-mêmes, mais également des interventions qui, sous des formes
diverses, allègent les charges qui normalement grèvent le budget d'une entreprise
(voir arrêt du 15 mars 1994, Banco Exterior de España, C-387/92, Rec. p. I-877,
point 13). Aussi, il est certain que le comportement d'un organisme public
compétent pour collecter les cotisations de sécurité sociale qui tolère que lesdites
cotisations soient payées avec retard donne à l'entreprise qui en bénéficie un
avantage commercial appréciable en allégeant, à son égard, la charge découlant de
l'application normale du régime de la sécurité sociale.
- 20.
- DMT ainsi que les gouvernements belge, français et espagnol soutiennent
cependant, en substance, que, lorsque des facilités de paiement sont accordées pour
une durée limitée, l'avantage afférent est compensé, sur le plan économique, par
une augmentation du montant des échéances sous la forme d'intérêts et de
majorations de retard, de sorte qu'il ne saurait être conclu à l'existence d'une aide
d'État.
- 21.
- Toutefois, il convient de constater que les intérêts et majorations de retard qu'une
entreprise connaissant des difficultés de trésorerie très graves peut être amenée à
payer en contrepartie de larges facilités de paiement, telles que celles que l'ONSS
a, selon la décision de renvoi, accordées à DMT depuis huit ans, ne sont pas
susceptibles de faire disparaître entièrement l'avantage dont bénéficie ladite
entreprise.
- 22.
- En second lieu, il convient de relever que, selon une jurisprudence constante, afin
d'apprécier si une mesure étatique constitue une aide au sens de l'article 92 du
traité, il y a lieu de déterminer si l'entreprise bénéficiaire reçoit un avantage
économique qu'elle n'aurait pas obtenu dans des conditions normales de marché
(arrêt du 29 avril 1999, Espagne/Commission, C-342/96, non encore publié au
Recueil, point 41).
- 23.
- La Commission prétend que les facilités de paiement dont DMT bénéficie se
traduisent par un crédit de cotisation et que, au vu des données économiques
communiquées par la décision de renvoi, il semble tout à fait improbable que,
compte tenu de sa situation, DMT eût pu se financer sur le marché en obtenant
un prêt d'un investisseur privé.
- 24.
- A cet égard, il convient de relever que, en octroyant les facilités de paiement en
cause, l'ONSS ne s'est pas comporté comme un investisseur public dont
l'intervention devrait être comparée, selon une jurisprudence constante (voir,
notamment, arrêt du 14 septembre 1994, Espagne/Commission, C-42/93, Rec.
p. I-4175, point 14), au comportement d'un investisseur privé poursuivant une
politique structurelle, globale ou sectorielle, et guidé par des perspectives de
rentabilité à long terme des capitaux investis. En effet, ainsi que M. l'avocat général
l'a exposé aux points 34 à 36 de ses conclusions, l'ONSS doit être réputé avoir agi,
à l'égard de DMT, comme un créancier public, qui, à l'instar d'un créancier privé,
cherche à obtenir le paiement des sommes qui lui sont dues par un débiteur
connaissant des difficultés financières (voir, en ce sens, arrêt du 29 avril 1999,
Espagne/Commission, précité, point 46).
- 25.
- Il incombe à la juridiction nationale de déterminer si les facilités de paiement
octroyées par l'ONSS à DMT sont manifestement plus importantes que celles qu'un
créancier privé aurait accordées à cette société. A cette fin, il lui faut comparer
l'ONSS à un créancier privé hypothétique se trouvant, dans la mesure du possible,
dans la même situation à l'égard de son débiteur que l'ONSS, et cherchant à
récupérer des sommes qui lui sont dues.
- 26.
- Le gouvernement français relève que des facilités de paiement de cotisations de
sécurité sociale ne constituent pas une aide d'État lorsqu'elles sont accordées, dans
des conditions identiques, à toute entreprise qui connaît des difficultés de
trésorerie. Tel semblerait être le cas du régime instauré par la législation belge. La
Commission prétend, au contraire, que l'ONSS dispose d'un pouvoir discrétionnaire
quant à l'octroi de facilités de paiement.
- 27.
- Il résulte du libellé de l'article 92, paragraphe 1, du traité que des mesures à
caractère général ne favorisant pas uniquement certaines entreprises ou certaines
productions ne relèvent pas de cette disposition. En revanche, lorsque l'organisme
qui octroie des avantages financiers dispose d'un pouvoir discrétionnaire qui lui
permet de déterminer les bénéficiaires ou les conditions de la mesure accordée,
celle-ci ne saurait être considérée comme présentant un caractère général (voir, en
ce sens, arrêt du 26 septembre 1996, France/Commission, C-241/94, Rec. p. I-4551,
points 23 et 24).
- 28.
- Il appartient à la juridiction nationale, dans l'affaire au principal, de déterminer si
le pouvoir de l'ONSS d'accorder des facilités de paiement est ou non
discrétionnaire et, s'il ne l'est pas, d'établir si les facilités de paiement accordées
par l'ONSS ont un caractère général ou si elles favorisent certaines entreprises.
- 29.
- Par ailleurs, il convient d'indiquer que, si des facilités de paiement, telles que celles
en cause au principal, constituent une aide, elles sont susceptibles de fausser ou
menacer de fausser, au sens de l'article 92, paragraphe 1, du traité, la concurrence
en favorisant certaines entreprises et d'affecter les échanges entre États membres,
et ce d'autant plus que l'entreprise bénéficiaire exercera, comme c'est le cas pour
DMT, une activité transfrontalière.
- 30.
- En conséquence, il y a lieu de répondre à la première question que des facilités de
paiement de cotisations de sécurité sociale accordées de façon discrétionnaire par
l'organisme chargé de leur collecte à une entreprise constituent une aide d'État au
sens de l'article 92, paragraphe 1, du traité si, compte tenu de l'importance de
l'avantage économique ainsi octroyé, l'entreprise n'aurait manifestement pas obtenu
des facilités comparables d'un créancier privé se trouvant, à son égard, dans la
même situation que l'organisme collecteur.
Sur les dépens
- 31.
- Les frais exposés par les gouvernement belge, espagnol et français, ainsi que par
la Commission, qui ont soumis des observations à la Cour, ne peuvent faire l'objet
d'un remboursement. La procédure revêtant, à l'égard des parties au principal, le
caractère d'un incident soulevé devant la juridiction nationale, il appartient à celle-ci de statuer sur les dépens.
Par ces motifs,
LA COUR (sixième chambre),
statuant sur les questions à elle soumises par le Tribunal de commerce de
Bruxelles, par décision du 7 juillet 1997, dit pour droit:
Des facilités de paiement de cotisations de sécurité sociale accordées de façon
discrétionnaire par l'organisme chargé de leur collecte à une entreprise constituent
une aide d'État au sens de l'article 92, paragraphe 1, du traité CE (devenu, après
modification, article 87, paragraphe 1, CE) si, compte tenu de l'importance de
l'avantage économique ainsi octroyé, l'entreprise n'aurait manifestement pas
obtenu des facilités comparables d'un créancier privé se trouvant, à son égard,
dans la même situation que l'organisme collecteur.
Ainsi prononcé en audience publique à Luxembourg, le 29 juin 1999.
Le greffier
Le président de la sixième chambre
R. Grass
P. J. G. Kapteyn