ARREST VAN HET HOF (Vijfde kamer)
6 november 2014 (*)
„Sociale zekerheid – Verordening (EEG) nr. 1408/71 – Gezinsbijslagen – Regels bij cumulatie van rechten op gezinsbijslagen”
In zaak C‑4/13,
betreffende een verzoek om een prejudiciële beslissing krachtens artikel 267 VWEU, ingediend door het Bundesfinanzhof (Duitsland) bij beslissing van 27 september 2012, ingekomen bij het Hof op 2 januari 2013, in de procedure
Agentur für Arbeit Krefeld – Familienkasse
tegen
Susanne Fassbender-Firman,
wijst
HET HOF (Vijfde kamer),
samengesteld als volgt: T. von Danwitz, kamerpresident, A. Rosas (rapporteur), E. Juhász, D. Šváby en C. Vajda, rechters,
advocaat-generaal: M. Wathelet,
griffier: A. Calot Escobar,
gezien de stukken,
gelet op de opmerkingen van:
– de Griekse regering, vertegenwoordigd door T. Papadopoulou als gemachtigde,
– de Europese Commissie, vertegenwoordigd door V. Kreuschitz als gemachtigde,
gehoord de conclusie van de advocaat-generaal ter terechtzitting van 10 april 2014,
het navolgende
Arrest
1 Het verzoek om een prejudiciële beslissing betreft de uitlegging van artikel 76, lid 2, van verordening (EEG) nr. 1408/71 van de Raad van 14 juni 1971 betreffende de toepassing van de sociale zekerheidsregelingen op werknemers en zelfstandigen, alsmede op hun gezinsleden, die zich binnen de Gemeenschap verplaatsen, zoals gewijzigd en bijgewerkt bij verordening (EG) nr. 118/97 van de Raad van 2 december 1996 (PB 1997, L 28, blz. 1), zoals gewijzigd bij verordening (EG) nr. 1606/98 van de Raad van 29 juni 1998 (PB L 209, blz. 1; hierna: „verordening nr. 1408/71”).
2 Dit verzoek is ingediend in het kader van een geding tussen de Agentur für Arbeit Krefeld – Familienkasse (Arbeidsbureau Krefeld – Kas voor gezinsbijslagen; hierna: „Familienkasse”) en S. Fassbender-Firman, die in België woont en in Duitsland een werkzaamheid in loondienst verricht, over een verzoek tot teruggaaf van de door de Familienkasse aan Fassbender-Firman uitgekeerde gezinsbijslagen.
Toepasselijke bepalingen
Unierecht
3 Artikel 13 van verordening nr. 1408/71, met als titel „Algemene regels”, bepaalt:
„1. Onder voorbehoud van de artikelen 14 quater en 14 septies zijn degenen op wie deze verordening van toepassing is, slechts aan de wetgeving van één enkele lidstaat onderworpen. De toe te passen wetgeving wordt overeenkomstig de bepalingen van deze titel vastgesteld.
2. Onder voorbehoud van de artikelen 14 tot en met 17:
a) is op degene die op het grondgebied van een lidstaat werkzaamheden in loondienst uitoefent, de wetgeving van die staat van toepassing zelfs indien hij op het grondgebied van een andere lidstaat woont of indien de zetel van de onderneming of het domicilie van de werkgever waarbij hij werkzaam is, zich bevindt op het grondgebied van een andere lidstaat;
[...]”
4 Artikel 73 van verordening nr. 1408/71 luidt:
„Onder voorbehoud van het bepaalde in bijlage VI heeft de werknemer of de zelfstandige op wie de wettelijke regeling van een lidstaat van toepassing is, voor zijn gezinsleden die op het grondgebied van een andere lidstaat wonen, recht op de gezinsbijslagen waarin de wettelijke regeling van de eerste staat voorziet, alsof die gezinsleden op het grondgebied van deze staat woonden.”
5 Artikel 76 van die verordening luidt:
„1. Wanneer gezinsbijslagen in hetzelfde tijdvak, voor hetzelfde gezinslid en wegens het uitoefenen van een beroepsactiviteit worden toegekend krachtens de wetgeving van de lidstaat op het grondgebied waarvan de gezinsleden wonen, wordt het recht op de gezinsbijslagen die krachtens de wetgeving van een andere lidstaat, in voorkomend geval uit hoofde van de artikelen 73 of 74, verschuldigd zijn, geschorst ten belope van het bedrag dat bij de wetgeving van de eerstgenoemde lidstaat is vastgesteld.
2. Indien in de lidstaat op het grondgebied waarvan de gezinsleden wonen, geen verzoek tot uitkering wordt ingediend, kan de bevoegde instelling van de andere lidstaat lid 1 toepassen alsof in de eerstgenoemde lidstaat wel bijslagen zijn uitgekeerd.”
6 Artikel 10, lid 1, van verordening (EEG) nr. 574/72 van de Raad van 21 maart 1972 tot vaststelling van de wijze van toepassing van verordening nr. 1408/71 (PB L 74, blz. 1), zoals gewijzigd en bijgewerkt bij verordening nr. 118/97 (hierna: „verordening nr. 574/72”), bepaalt:
„a) Het recht op gezins- of kinderbijslag die is verschuldigd krachtens de wettelijke regeling van een lidstaat, waarin voor het verkrijgen van het recht op deze bijslag geen voorwaarden inzake verzekering, werkzaamheden in loondienst of werkzaamheden anders dan in loondienst worden gesteld, wordt geschorst wanneer tijdens een zelfde tijdvak en voor een zelfde gezinslid bijslag is verschuldigd enkel krachtens de nationale wetgeving van een andere lidstaat of krachtens artikel 73, 74, 77 of 78 van [verordening nr. 1408/71], ten belope van het bedrag van die bijslag.
b) Wanneer echter op het grondgebied van eerstgenoemde lidstaat beroepswerkzaamheden worden uitgeoefend:
i) in het geval van bijslag verschuldigd enkel krachtens de nationale wetgeving van een andere lidstaat of op grond van artikel 73 of 74 van de verordening, door degene die recht heeft op gezinsbijslagen of degene aan wie deze bijslag wordt uitbetaald, wordt het recht op gezinsbijslagen, verschuldigd enkel krachtens de nationale wetgeving van die andere lidstaat of krachtens deze artikelen, geschorst ten belope van het bedrag van de gezinsbijslagen zoals voorzien in de wetgeving van de lidstaat op het grondgebied waarvan het gezinslid woont. De bijslag die wordt uitbetaald door de lidstaat op het grondgebied waarvan het gezinslid woont, komt ten laste van deze staat;
[...]”
7 Verordening nr. 1408/71 is vervangen door verordening (EG) nr. 883/2004 van het Europees Parlement en de Raad van 29 april 2004 betreffende de coördinatie van de socialezekerheidsstelsels (PB L 166, blz. 1), en verordening nr. 574/72 is vervangen door verordening (EG) nr. 987/2009 van het Europees Parlement en de Raad van 16 september 2009 tot vaststelling van de wijze van toepassing van verordening nr. 883/2004 (PB L 284, blz. 1). Deze nieuwe verordeningen zijn krachtens artikel 91 van verordening nr. 883/2004 en artikel 97 van verordening nr. 987/2009 op 1 mei 2010 van toepassing geworden. Gelet op het tijdvak waarin de feiten van het hoofdgeding zich voordeden, blijven op deze feiten echter de verordeningen nrs. 1408/71 en 574/72 van toepassing.
Duits recht
8 § 65 van het Einkommensteuergesetz (wet op de inkomstenbelasting), in de op de feiten van het hoofdgeding toepasselijke versie, met als titel „Overige uitkeringen voor kinderen”, bepaalt:
„1. Er worden geen gezinsbijslagen uitgekeerd voor een kind dat op een van de volgende uitkeringen recht heeft of zou hebben indien daartoe een aanvraag zou worden ingediend:
1) uitkeringen voor kinderen uit hoofde van de wettelijke ongevallenverzekering of toelagen voor kinderen uit hoofde van wettelijke arbeidsongeschiktheids- of ouderdomsverzekeringen;
2) buitenlandse uitkeringen voor kinderen die met gezinsbijslagen of met een van de in punt 1 vermelde uitkeringen vergelijkbaar zijn;
[...]”
9 § 4 van het Bundeskindergeldgesetz (wet op de kinderbijslag), in de op de feiten van het hoofdgeding toepasselijke versie, met als titel „Overige uitkeringen voor kinderen”, bepaalt:
„Er worden geen gezinsbijslagen toegekend voor een kind dat op een van de volgende uitkeringen recht heeft of zou hebben indien daartoe een aanvraag zou worden ingediend:
1) uitkeringen voor kinderen uit hoofde van de wettelijke ongevallenverzekering of toelagen voor kinderen uit hoofde van wettelijke arbeidsongeschiktheids- of ouderdomsverzekeringen;
2) buiten Duitsland toegekende uitkeringen voor kinderen die met gezinsbijslagen of met een van de in punt 1 vermelde uitkeringen vergelijkbaar zijn;
[...]”
Hoofdgeding en prejudiciële vragen
10 Fassbender-Firman, van Duitse nationaliteit, en haar echtgenoot, van Belgische nationaliteit, hebben een zoon die werd geboren in 1995. Het gezin woonde eerst in Duitsland, maar is in juni 2006 naar België verhuisd, waar het sedertdien woont. Fassbender-Firman werkt in Duitsland en is daar verplicht verzekerd voor sociale zekerheid. Haar echtgenoot werkt sinds november 2006 voor een Belgisch uitzendbureau en was daarvoor werkloos.
11 Fassbender-Firman heeft in Duitsland altijd gezinsbijslagen ontvangen voor haar kind. Haar echtgenoot heeft in België geen gezinsbijslagen aangevraagd en heeft er dus geen ontvangen.
12 Toen de Familienkasse vernam dat het gezin naar België was verhuisd, heeft zij de aan Fassbender-Firman toegekende gezinsbijslagen ingetrokken met terugwerkende kracht tot juli 2006 en de haar tussen juli 2006 en maart 2007 (hierna: „litigieus tijdvak”) uitgekeerde gezinsbijslagen teruggevorderd.
13 In het kader van een administratief beroep van Fassbender‑Firman heeft de Familienkasse zich op het standpunt gesteld dat Fassbender‑Firman krachtens de Duitse regelgeving weliswaar recht had op gezinsbijslagen voor het litigieuze tijdvak, maar dat het gezin ook recht had op Belgische gezinsbijslagen voor een bedrag van, volgens de Familienkasse, 77,05 EUR per maand voor het tijdvak juli tot en met september 2006 en 78,59 EUR per maand voor het tijdvak oktober 2006 tot en met maart 2007. Volgens de Familienkasse moest het recht op de Duitse gezinsbijslagen krachtens de artikelen 76 tot en met 79 van verordening nr. 1408/71 worden geschorst ten belope van het bedrag van de Belgische gezinsbijslagen en kon alleen het verschil tussen de in Duitsland en de in België verschuldigde bedragen worden uitgekeerd. De Familienkasse heeft benadrukt dat het voor de toepassing van artikel 76, lid 2, van verordening nr. 1408/71 irrelevant was dat er in België geen gezinsbijslagen waren aangevraagd. Die bepaling beoogt immers juist te voorkomen dat het stelsel van toekenning van bevoegdheden van verordening nr. 1408/71 wordt omzeild doordat een verzekerde verzuimt een aanvraag voor gezinsbijslagen in te dienen.
14 Het Finanzgericht, waartoe Fassbender-Firman zich had gericht, heeft geoordeeld dat die beslissing van de Familienkasse om de toekenning van de betrokken gezinsbijslagen te herroepen en de uitgekeerde bedragen terug te vorderen, onrechtmatig was.
15 Die rechter heeft immers geoordeeld dat weliswaar was voldaan aan de feitelijke voorwaarden van de toepasselijke bepalingen om de Duitse gezinsbijslagen slechts gedeeltelijk toe te kennen, maar dat de Familienkasse de haar door artikel 76, lid 2, van verordening nr. 1408/71 toegekende beoordelingsbevoegdheid niet had uitgeoefend. Artikel 76 was volgens hem de toepasselijke anticumulatiebepaling, aangezien het ging om rechten die op meerdere beroepsactiviteiten waren gebaseerd. De Familienkasse voelde zich ten onrechte verplicht om de Belgische gezinsbijslagen te verrekenen en heeft derhalve onrechtmatig gehandeld.
16 Volgens het Finanzgericht behoort het op grond van artikel 76, lid 2, van verordening nr. 1408/71 tot de beoordelingsbevoegdheid van de overheid om in België toegekende bijslagen in mindering te brengen op de Duitse gezinsbijslagen. Het Finanzgericht heeft derhalve geoordeeld dat de Familienkasse in een dergelijke situatie geen gebonden bevoegdheid uitoefende.
17 In haar bij de verwijzende rechter tegen het vonnis van het Finanzgericht ingestelde beroep in „Revision” stelt de Familienkasse dat artikel 76, lid 2, van verordening nr. 1408/71 niet aldus mag worden begrepen dat het de overheid bij de beoordeling van de rechtsgevolgen van de aan haar voorgelegde feiten een discretionaire bevoegdheid toekent in de zin van het Duitse belastingrecht en sociaal recht. Artikel 76, lid 1, van verordening nr. 1408/71 bevat basisregels waarmee problemen van cumulatie van rechten op gezinsbijslagen kunnen worden opgelost. Uit die regels volgt dat het recht op Duitse gezinsbijslagen wordt geschorst ten belope van het bedrag van de gezinsbijslagen waarop Fassbender‑Firman aanspraak kan maken in haar woonstaat wegens het uitoefenen van een beroepsactiviteit. Dit betekent dat er in beginsel weliswaar een recht op gezinsbijslag moet bestaan, maar dat dit recht niet noodzakelijkerwijs hoeft te worden uitgeoefend. Ook al gaat het om een recht dat mogelijk niet is uitgeoefend, de schorsing vindt automatisch plaats.
18 Op die grond is de Familienkasse van mening dat het woord „kan” in artikel 76, lid 2, van verordening nr. 1408/71, waarin wordt voorzien in de mogelijkheid om lid 1 van dat artikel toe te passen, niet aldus kan worden uitgelegd dat het de overheid een discretionaire bevoegdheid toekent, maar dat het simpelweg betekent dat de lidstaat waarvan de uitkering is geschorst alleen nog dat deel van de gezinsbijslagen dient toe te kennen dat voor zijn rekening komt, zelfs indien er in de lidstaat waar het gezin woont geen aanvraag voor gezinsbijslagen is ingediend.
19 De Familienkasse voegt daaraan toe dat op grond van artikel 76, lid 2, van verordening nr. 1408/71 om de kosten van de gezinsbijslagen rechtvaardig te verdelen, kan worden vermeden dat een rechthebbende op gezinsbijslag, door al dan niet een aanvraag voor gezinsbijslagen in te dienen, kan bepalen welke lidstaat die bijslagen moet uitkeren.
20 Fassbender-Firman is daarentegen van mening dat het vonnis van het Finanzgericht gegrond is. Uit de formulering van artikel 76, lid 2, van verordening nr. 1408/71 maakt zij op dat het tot de beoordelingsbevoegdheid van de overheid van een lidstaat behoort om het bedrag van de door een andere lidstaat uitbetaalde bijslag al dan niet in mindering te brengen op het bedrag van de door haar toegekende gezinsbijslagen. In het kader van die beoordelingsbevoegdheid moet rekening worden gehouden met de mogelijkheid om te beletten dat een potentiële rechthebbende op gezinsbijslagen kan bepalen welke lidstaat die bijslagen moet uitkeren.
21 Volgens de verwijzende rechter geeft artikel 76, lid 2, van verordening nr. 1408/71 de bevoegde instelling de mogelijkheid om bij het uitblijven van een verzoek tot uitkering in de lidstaat waar de gezinsleden van een migrerende werknemer wonen, te beslissen artikel 76, lid 1, van die verordening al dan niet toe te passen en derhalve om het recht op de door die instelling verschuldigde gezinsbijslagen geheel of gedeeltelijk te schorsen.
22 Die rechter is van oordeel dat het begrip „toegekende bijslagen” in artikel 76, lid 1, van verordening nr. 1408/71 zich niet uitstrekt tot het geval waarin geen verzoek tot uitkering is ingediend. Artikel 76, lid 2, vormt een bijzondere regel voor het specifieke geval waarin een potentiële rechthebbende op uitkeringen geen uitkeringen heeft aangevraagd. Dat blijkt met name uit de ontstaansgeschiedenis van deze bepaling. Door aan artikel 76 van verordening nr. 1408/71 lid 2 toe te voegen, wou de Uniewetgever reageren op de eerdere rechtspraak van het Hof (zie arresten Salzano, 191/83, EU:C:1984:343; Ferraioli, 153/84, EU:C:1986:168, en Kracht, C‑117/89, EU:C:1990:279) volgens welke, wanneer in de lidstaat waar de gezinsleden van een migrerende werknemer wonen geen verzoek tot uitkering is ingediend, het recht op gezinsbijslag in de lidstaat van tewerkstelling van die werknemer niet mag worden geschorst.
23 De verwijzende rechter wijst erop dat hij in de zaak die heeft geleid tot het arrest Schwemmer (C‑16/09, EU:C:2010:605) reeds is ingegaan op de bij artikel 76, lid 2, van verordening nr. 1408/71 toegekende beoordelingsbevoegdheid, zonder echter dat het Hof zich in dat arrest over die vraag hoefde uit te spreken.
24 Hij benadrukt voorts dat volgens de Duitse rechtsopvatting het gebruik van het woord „kan” in een wet of een besluit niet noodzakelijkerwijs betekent dat aan de overheid een beoordelingsbevoegdheid wordt toegekend. De wetgevende of regelgevende autoriteiten gebruiken dat woord soms ook als synoniem van „is bevoegd om” of „mag”. Hij is echter van oordeel dat niets binnen de werkingssfeer van artikel 76, lid 2, van verordening nr. 1408/71 als voorrangsregeling bij cumulatie van rechten voor een dergelijke uitlegging pleit. Bovendien is weliswaar niet vastgesteld welke criteria kunnen worden toegepast bij de uitoefening van een beoordelingsbevoegdheid, maar het feit dat de uitlegging van artikel 76 van verordening nr. 1408/71 erop wijst dat verschillende criteria kunnen worden toegepast, kan erop duiden dat het wel degelijk een bepaling betreft die de overheid een beoordelingsbevoegdheid toekent.
25 De verwijzende rechter is van oordeel dat als artikel 76, lid 2, van verordening nr. 1408/71 de bevoegde instelling de mogelijkheid toekent om artikel 76, lid 1, van die verordening al dan niet toe te passen wanneer in de lidstaat van woonplaats geen verzoek tot uitkering wordt ingediend, moet worden vastgesteld op welke overwegingen die instelling haar beslissing moet baseren. Hij voegt daaraan toe dat in dat geval ook de vraag rijst naar de omvang van het rechterlijk toezicht dat op die beslissing kan worden uitgeoefend.
26 Daarom heeft het Bundesfinanzhof de behandeling van de zaak geschorst en het Hof de volgende prejudiciële vragen gesteld:
„1) Moet artikel 76, lid 2, van verordening nr. 1408/71 aldus worden uitgelegd dat wanneer in de lidstaat waar het gezin woont geen uitkering is aangevraagd het bevoegde orgaan van de lidstaat waar wordt gewerkt vrij is om artikel 76, lid 1, van verordening nr. 1408/71 al dan niet toe te passen?
2) Bij een bevestigend antwoord op de eerste vraag: op welke gronden kan het voor gezinsbijslagen bevoegde orgaan van de lidstaat waar wordt gewerkt artikel 76, lid 1, van verordening nr. 1408/71 toepassen alsof in de lidstaat waar het gezin woont uitkeringen zijn toegekend?
3) Bij een bevestigend antwoord op de eerste vraag: in hoeverre is de discretionaire beslissing van het bevoegde orgaan aan rechterlijk toezicht onderworpen?”
Beantwoording van de prejudiciële vragen
Eerste vraag
27 Met zijn eerste vraag wenst de verwijzende rechter in wezen te vernemen of artikel 76, lid 2, van verordening nr. 1408/71 aldus moet worden uitgelegd dat wanneer in de lidstaat waar de gezinsleden van een migrerende werknemer wonen geen aanvraag voor gezinsbijslagen wordt ingediend, de bevoegde instelling van de lidstaat van tewerkstelling van die werknemer over een beoordelingsbevoegdheid beschikt wat de toepassing van de anticumulatieregel van artikel 76, lid 1, van die verordening betreft.
Opmerkingen vooraf
28 Vooraf zij eraan herinnerd dat, ofschoon artikel 73 van verordening nr. 1408/71 bepaalt dat de werknemer op wie de wettelijke regeling van een lidstaat van toepassing is, voor zijn gezinsleden die in een andere lidstaat wonen, recht heeft op de gezinsbijslagen waarin de wettelijke regeling van de eerste staat voorziet, alsof die gezinsleden op het grondgebied van deze staat woonden, deze bepaling op het gebied van gezinsbijslagen weliswaar een algemene, maar geen absolute regel is (zie arresten Schwemmer, EU:C:2010:605, punten 41 en 42, en Wiering, C‑347/12, EU:C:2014:300, punt 40).
29 Bij een mogelijke cumulatie van de rechten krachtens de wettelijke regeling van de lidstaat van woonplaats en die van de lidstaat van tewerkstelling, moet artikel 73 van die verordening dus worden getoetst aan de anticumulatiebepalingen van die verordening en van verordening nr. 574/72, te weten met name artikel 76 van verordening nr. 1408/71 en artikel 10 van verordening nr. 574/72 (zie arresten Schwemmer, EU:C:2010:605, punt 43, en Wiering, EU:C:2014:300, punt 42).
30 Artikel 76 van verordening nr. 1408/71 bevat volgens het opschrift ervan „[p]rioriteitsregels bij cumulatie van rechten op gezinsbijslagen krachtens de wetgeving van de bevoegde staat en krachtens de wetgeving van de lidstaat waar de gezinsleden wonen”. Blijkens de tekst van dat artikel wordt ermee beoogd een oplossing te bieden voor de cumulatie van rechten op gezinsbijslagen die verschuldigd zijn krachtens met name artikel 73 van die verordening en voorts krachtens de nationale wettelijke regeling van de woonstaat van de gezinsleden die recht geeft op gezinsbijslagen wegens de uitoefening van een beroepsactiviteit (zie arresten Dodl en Oberhollenzer, C‑543/03, EU:C:2005:364, punt 53, en Schwemmer, EU:C:2010:605, punt 45).
31 In het hoofdgeding had Fassbender-Firman volgens artikel 73 van verordening nr. 1408/71 in het litigieuze tijdvak in Duitsland voor haar zoon recht op gezinsbijslagen. Bovendien blijkt uit de verwijzingsbeslissing dat de echtgenoot van Fassbender-Firman in dat tijdvak en voor hetzelfde kind in België ook recht had op gezinsbijslagen wegens de uitoefening van een beroepsactiviteit, allereerst wegens zijn status van werkloze die recht heeft op een uitkering, en vervolgens wegens de uitoefening van een beroepsactiviteit in die lidstaat.
32 Hieruit volgt dat artikel 76 van verordening nr. 1408/71 van toepassing is op de feiten van een zaak als in het hoofdgeding.
33 Wanneer de wetgeving van de lidstaat van woonplaats in hetzelfde tijdvak, voor hetzelfde gezinslid en wegens het uitoefenen van een beroepsactiviteit in gezinsbijslagen voorziet, wordt volgens de anticumulatieregel van artikel 76, lid 1, van verordening nr. 1408/71 het recht op de gezinsbijslagen die op grond van artikel 73 van die verordening krachtens de wetgeving van de lidstaat van tewerkstelling van de migrerende werknemer verschuldigd zijn, geschorst ten belope van het bedrag dat bij de wetgeving van de lidstaat van woonplaats is vastgesteld.
34 Derhalve wordt volgens die regel in het hoofdgeding het recht op de gezinsbijslagen die krachtens de Duitse wetgeving aan Fassbender‑Firman verschuldigd zijn, in beginsel geschorst ten belope van het bedrag van de gezinsbijslagen waarin de Belgische wetgeving voorziet.
35 Uit de verwijzingsbeslissing blijkt echter dat de echtgenoot van Fassbender‑Firman in België geen gezinsbijslagen had aangevraagd en er ook geen had ontvangen.
36 Artikel 76, lid 2, van verordening nr. 1408/71 bepaalt dat indien in de lidstaat op het grondgebied waarvan de gezinsleden wonen, geen verzoek tot uitkering wordt ingediend, de bevoegde instelling van de lidstaat van tewerkstelling lid 1 van dat artikel kan toepassen alsof in de lidstaat van woonplaats wel bijslagen zijn uitgekeerd.
37 Het Hof heeft geoordeeld dat deze laatste bepaling ertoe strekt de lidstaat van tewerkstelling in staat te stellen het recht op gezinsbijslagen te schorsen, ook al is in de lidstaat van woonplaats geen aanvraag voor die bijslagen ingediend en ook al heeft deze lidstaat dientengevolge niets betaald (zie arresten Schwemmer, EU:C:2010:605, punt 56, en Pérez García e.a., C‑225/10, EU:C:2011:678, punt 49).
38 Het Hof had vóór de toevoeging van een tweede lid aan artikel 76 van verordening nr. 1408/71 bij verordening (EEG) nr. 3427/89 van de Raad van 30 oktober 1989 (PB L 331, blz. 1) weliswaar geoordeeld dat het recht op gezinsbijslagen die verschuldigd zijn in de lidstaat van tewerkstelling van een van de ouders, niet wordt geschorst wanneer de andere ouder met de kinderen in een andere lidstaat woont en aldaar beroepswerkzaamheden verricht, doch voor die kinderen geen gezinsbijslagen ontvangt omdat niet is voldaan aan alle in de wetgeving van die lidstaat gestelde voorwaarden voor de daadwerkelijke toekenning van die bijslagen, daaronder begrepen de voorwaarde dat een aanvraag om toekenning is ingediend (arresten Salzano, EU:C:1984:343, punt 11; Ferraioli, EU:C:1986:168, punt 15, en Kracht, EU:C:1990:279, punt 11), maar die wijziging van artikel 76 van verordening nr. 1408/71 vond plaats om de in artikel 76, lid 1, van die verordening bedoelde schorsing van het recht op gezinsbijslagen mogelijk te maken, zelfs indien in de lidstaat van woonplaats geen verzoek tot uitkering is ingediend.
39 Gelet op de formulering van artikel 76, lid 2, van verordening nr. 1408/71, volgens hetwelk „de bevoegde instelling” van de lidstaat van tewerkstelling artikel 76, lid 1, van verordening nr. 1408/71 „kan” toepassen, moet derhalve worden vastgesteld of een instelling als in het hoofdgeding, te weten de Familienkasse, zoals Fassbender-Firman voor de verwijzende rechter heeft aangevoerd, over een beoordelingsbevoegdheid beschikt wanneer zij, indien in de lidstaat van woonplaats geen aanvraag voor gezinsbijslagen is ingediend, beslist om het recht op de gezinsbijslagen die krachtens de wetgeving van de lidstaat van tewerkstelling verschuldigd zijn, te schorsen ten belope van het bedrag dat bij de wetgeving van de lidstaat van woonplaats is vastgesteld.
Antwoord van het Hof
40 Uit de formulering van artikel 76, lid 2, van verordening nr. 1408/71 blijkt dat dit artikel niet de verplichting oplegt om het recht op de gezinsbijslagen die krachtens de wetgeving van de lidstaat van tewerkstelling verschuldigd zijn, te schorsen ten belope van het bedrag dat bij de wetgeving van de lidstaat van woonplaats is vastgesteld, maar dat het een dergelijke schorsing toestaat.
41 Zoals de advocaat‑generaal in de punten 48 en 49 van zijn conclusie heeft vastgesteld, maakt artikel 76, lid 2, van verordening nr. 1408/71 het mogelijk om, zelfs zonder een daadwerkelijke cumulatie van gezinsbijslagen, een migrerende werknemer of zijn gezinsleden het krachtens de wetgeving van een lidstaat bestaande recht op gezinsbijslagen te ontnemen, met als gevolg dat zij minder gezinsbijslagen kunnen ontvangen dan het bedrag waarin is voorzien in de wetgevingen van zowel de lidstaat van tewerkstelling als de lidstaat waar het gezin woont. Die bepaling moet, gelet op de gevolgen ervan, strikt worden uitgelegd.
42 In dit verband zij eraan herinnerd dat volgens vaste rechtspraak een uitkering als een socialezekerheidsuitkering kan worden beschouwd wanneer zij aan de rechthebbenden wordt toegekend zonder individuele en discretionaire beoordeling van de persoonlijke behoeften, op grond van een wettelijk omschreven situatie, en wanneer zij verband houdt met één van de in artikel 4, lid 1, van verordening nr. 1408/71 uitdrukkelijk genoemde eventualiteiten (zie arrest Lachheb, C‑177/12, EU:C:2013:689, punt 30 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
43 Het vereiste dat gezinsbijslagen worden toegekend op basis van een wettelijk omschreven situatie betekent dat niet alleen de voorwaarden die de toekenning ervan bepalen, maar ook de voorwaarden voor een eventuele schorsing ervan moeten zijn omschreven in de wetgeving van de lidstaten, in casu van de lidstaat van tewerkstelling.
44 De vereisten van rechtszekerheid en transparantie schrijven immers voor dat de rechtspositie van de migrerende werknemer en zijn gezinsleden duidelijk en nauwkeurig moet zijn afgebakend, zodat zij niet alleen kennis kunnen nemen van de volheid van hun rechten, maar zo nodig ook van de begrenzingen daarvan (zie naar analogie arrest Altmark Trans en Regierungspräsidium Magdeburg, C‑280/00, EU:C:2003:415, punten 58 en 59).
45 Zoals de Europese Commissie in haar schriftelijke opmerkingen heeft aangevoerd, kan het recht van verplicht verzekerden op gezinsbijslagen bijgevolg niet onderworpen zijn aan een beoordelingsbevoegdheid van de bevoegde instelling.
46 Derhalve moet worden geoordeeld dat artikel 76, lid 2, van verordening nr. 1408/71 de lidstaat van tewerkstelling machtigt om in zijn wetgeving te voorzien in een schorsing van het recht op gezinsbijslagen door de bevoegde instelling wanneer in de lidstaat van woonplaats geen aanvraag voor gezinsbijslagen wordt ingediend. In dergelijke omstandigheden beschikt die instelling niet over een beoordelingsbevoegdheid bij de toepassing, uit hoofde van artikel 76, lid 2, van die verordening, van de anticumulatieregel van artikel 76, lid 1, van verordening nr. 1408/71, maar moet zij die regel toepassen indien in de wetgeving van de lidstaat van tewerkstelling in die toepassing is voorzien en aan de in die wetgeving vastgestelde voorwaarden voor die toepassing is voldaan.
47 Onder voorbehoud van onderzoek door de verwijzende rechter blijkt in het onderhavige geval uit het schriftelijke antwoord van de Duitse regering op een vraag van het Hof dat in de Duitse wetgeving, in casu § 65 van het Einkommensteuergesetz, in de op de feiten van het hoofdgeding toepasselijke versie, en § 4 van het Bundeskindergeldgesetz, in de op de feiten van het hoofdgeding toepasselijke versie, is voorzien in de schorsing van het recht op gezinsbijslagen wanneer in de lidstaat van woonplaats geen aanvraag voor gezinsbijslagen wordt ingediend. Die bepalingen zijn na het arrest Hudzinski en Wawrzyniak (C‑611/10 en C‑612/10, EU:C:2012:339) in overeenstemming met het Unierecht aldus uitgelegd en toegepast dat in voorkomend geval steeds het eventuele verschil tussen de Duitse gezinsbijslagen en de door een andere lidstaat toegekende gezinsbijslagen wordt uitgekeerd.
48 In dat geval moet een instelling als in het hoofdgeding het recht op de gezinsbijslagen die krachtens de wetgeving van de lidstaat van tewerkstelling verschuldigd zijn, schorsen ten belope van het bedrag dat bij de wetgeving van de lidstaat van woonplaats is vastgesteld.
49 Gelet op een en ander moet op de eerste vraag worden geantwoord dat artikel 76, lid 2, van verordening nr. 1408/71 aldus moet worden uitgelegd dat het de lidstaat van tewerkstelling machtigt om in zijn wetgeving te voorzien in een schorsing van het recht op gezinsbijslagen door de bevoegde instelling wanneer in de lidstaat van woonplaats geen aanvraag voor gezinsbijslagen wordt ingediend. In dergelijke omstandigheden, indien de lidstaat van tewerkstelling in zijn nationale wetgeving in een dergelijke schorsing van het recht op gezinsbijslagen voorziet, moet de bevoegde instelling die schorsing op grond van dat artikel 76, lid 2, toepassen voor zover is voldaan aan de in die wetgeving vastgestelde voorwaarden voor de toepassing van die schorsing, zonder dat zij dienaangaande over een beoordelingsbevoegdheid beschikt.
Tweede en derde vraag
50 Gelet op het antwoord op de eerste vraag, behoeven de tweede en de derde vraag niet te worden beantwoord.
Kosten
51 Ten aanzien van de partijen in het hoofdgeding is de procedure als een aldaar gerezen incident te beschouwen, zodat de nationale rechterlijke instantie over de kosten heeft te beslissen. De door anderen wegens indiening van hun opmerkingen bij het Hof gemaakte kosten komen niet voor vergoeding in aanmerking.
Het Hof (Vijfde kamer) verklaart voor recht:
Artikel 76, lid 2, van verordening (EEG) nr. 1408/71 van de Raad van 14 juni 1971 betreffende de toepassing van de sociale zekerheidsregelingen op werknemers en zelfstandigen, alsmede op hun gezinsleden, die zich binnen de Gemeenschap verplaatsen, zoals gewijzigd en bijgewerkt bij verordening (EG) nr. 118/97 van de Raad van 2 december 1996, zoals gewijzigd bij verordening (EG) nr. 1606/98 van de Raad van 29 juni 1998, moet aldus worden uitgelegd dat het de lidstaat van tewerkstelling machtigt om in zijn wetgeving te voorzien in een schorsing van het recht op gezinsbijslagen door de bevoegde instelling wanneer in de lidstaat van woonplaats geen aanvraag voor gezinsbijslagen wordt ingediend. In dergelijke omstandigheden, indien de lidstaat van tewerkstelling in zijn nationale wetgeving in een dergelijke schorsing van het recht op gezinsbijslagen voorziet, moet de bevoegde instelling die schorsing op grond van dat artikel 76, lid 2, toepassen voor zover is voldaan aan de in die wetgeving vastgestelde voorwaarden voor de toepassing van die schorsing, zonder dat zij dienaangaande over een beoordelingsbevoegdheid beschikt.
ondertekeningen