SENTENCIA DEL TRIBUNAL DE JUSTICIA (Sala Segunda)
de 14 de diciembre de 2006 (*)
«Ayudas de Estado – Régimen de ayudas – Incompatibilidad con el mercado común – Plazo de ejecución de la decisión de la Comisión –Supresión del régimen de ayudas – Suspensión de las ayudas pendientes de pago – Recuperación de las ayudas puestas a disposición de los beneficiarios – Imposibilidad absoluta de ejecución»
En los asuntos acumulados C‑485/03 a C‑490/03,
que tienen por objeto sendos recursos por incumplimiento interpuestos, con arreglo al artículo 88 CE, apartado 2, el 19 de noviembre de 2003,
Comisión de las Comunidades Europeas, representada inicialmente por el Sr. J.L. Buendía Sierra y posteriormente por el Sr. F. Castillo de la Torre, en calidad de agentes, que designa domicilio en Luxemburgo,
parte demandante,
contra
Reino de España, representado por la Sra. N. Díaz Abad, en calidad de agente, que designa domicilio en Luxemburgo,
parte demandada,
EL TRIBUNAL DE JUSTICIA (Sala Segunda),
integrado por el Sr. C.W.A. Timmermans, Presidente de Sala, y el Sr. J. Klučka, la Sra. R. Silva de Lapuerta y los Sres. J. Makarczyk y L. Bay Larsen (Ponente), Jueces;
Abogada General: Sra. E. Sharpston;
Secretario: Sr. H. von Holstein, Secretario adjunto;
habiendo considerado los escritos obrantes en autos y celebrada la vista el 11 de mayo de 2006;
vista la decisión adoptada por el Tribunal de Justicia, oído el Abogado General, de que el asunto sea juzgado sin conclusiones;
dicta la siguiente
Sentencia
1 En estos seis recursos, la Comisión de las Comunidades Europeas solicita al Tribunal de Justicia que declare que el Reino de España ha incumplido las obligaciones que le incumben en virtud del Tratado CE y de las siguientes Decisiones de la Comisión (en lo sucesivo, «Decisiones controvertidas»):
– Decisión 2002/820/CE de la Comisión, de 11 de julio de 2001, relativa al régimen de ayudas estatales ejecutado por España en favor de las empresas de Álava en forma de crédito fiscal del 45 % de las inversiones (DO 2002, L 296, p. 1) (asunto C‑485/03);
– Decisión 2002/892/CE de la Comisión, de 11 de julio de 2001, relativa al régimen de ayudas estatales aplicado por España a algunas empresas de reciente creación de Álava (DO 2002, L 314, p. 1) (asunto C‑488/03);
– Decisión 2003/27/CE de la Comisión, de 11 de julio de 2001, relativa al régimen de ayudas estatales ejecutado por España en favor de las empresas de Vizcaya en forma de crédito fiscal del 45 % de las inversiones (DO 2003, L 17, p. 1) (asunto C‑487/03);
– Decisión 2002/806/CE de la Comisión, de 11 de julio de 2001, relativa al régimen de ayudas estatales aplicado por España en favor de algunas empresas de reciente creación en Vizcaya (DO 2002, L 279, p. 35) (asunto C‑490/03);
– Decisión 2002/894/CE de la Comisión, de 11 de julio de 2001, relativa al régimen de ayudas estatales ejecutado por España en favor de las empresas de Guipúzcoa en forma de crédito fiscal del 45 % de las inversiones (DO 2002, L 314, p. 26) (asunto C‑486/03), y
– Decisión 2002/540/CE de la Comisión, de 11 de julio de 2001, relativa al régimen de ayudas estatales aplicado por España a algunas empresas de reciente creación en Guipúzcoa (DO 2002, L 174, p. 31) (asunto C‑489/03),
al no haber adoptado dentro del plazo fijado todas las medidas necesarias para cumplir lo dispuesto en los artículos 2 y 3 de cada una de estas Decisiones o, en cualquier caso, al no haber comunicado dichas medidas a la Comisión, conforme a lo dispuesto en el artículo 4 de cada una de ellas.
Las Decisiones controvertidas
2 El 11 de julio de 2001, la Comisión adoptó las Decisiones controvertidas, cuyos respectivos artículos 1 están redactados como sigue:
– Decisión 2002/820:
«La ayuda estatal en forma de crédito fiscal del 45 % de las inversiones, ilegalmente ejecutada por España en Álava, en infracción del apartado 3 del artículo 88 [CE], mediante la Norma Foral nº 22/1994, de 20 de diciembre de 1994, la disposición adicional quinta de la Norma Foral nº 33/1995, de 20 de diciembre de 1995, la disposición adicional sexta de la Norma Foral nº 31/1996, de 18 de diciembre de 1996, modificadas en virtud del apartado 2.11 de la disposición derogatoria de la Norma Foral nº 24/1996, de 5 de julio de 1996, sobre el impuesto de sociedades, la disposición adicional undécima de la Norma Foral nº 33/1997, de 19 de diciembre de 1997 y la disposición adicional séptima de la Norma Foral nº 36/1998, de 17 de diciembre de 1998, es incompatible con el mercado común.»
– Decisión 2002/892:
«La ayuda estatal en forma de reducción de la base imponible, ilegalmente puesta en ejecución por España en el Territorio Histórico de Álava, en infracción del apartado 3 del artículo 88 [CE], por medio del artículo 26 de la Norma Foral 24/1996 de 5 de julio, es incompatible con el mercado común.»
– Decisión 2003/27:
«La ayuda estatal en forma de crédito fiscal del 45 % de las inversiones, ilegalmente puesta a ejecución por España en el Territorio Histórico de Vizcaya, en infracción del apartado 3 del artículo 88 [CE], por medio de la disposición adicional cuarta de la Norma Foral nº 7/1996 de 26 de diciembre de 1996, prorrogada sin limitación en el tiempo por la disposición segunda de la Norma Foral nº 4/1998 de 2 de abril de 1998, es incompatible con el mercado común.»
– Decisión 2002/806:
«La ayuda estatal en forma de reducción en la base imponible ilegalmente puesta a ejecución por España en el Territorio Histórico de Vizcaya, en infracción del apartado 3 del artículo 88 [CE], mediante el artículo 26 de la Norma Foral 3/1996, de 26 de junio, es incompatible con el mercado común.»
– Decisión 2002/894:
«La ayuda estatal en forma de crédito fiscal del 45 % de las inversiones, ilegalmente puesta a ejecución por España en el territorio Histórico de Guipúzcoa, en infracción del apartado 3 del artículo 88 [CE], por medio de la disposición adicional décima de la Norma Foral nº 7/1997 [de] 22 de diciembre de 1997, es incompatible con el mercado común.»
– Decisión 2002/540:
«La ayuda estatal, en forma de una reducción de la base imponible, ilegalmente puesta a ejecución por España en el Territorio Histórico de Guipúzcoa, en infracción del apartado 3 del artículo 88 [...] CE, por medio del artículo 26 de la Norma Foral 7/1996 de 4 de julio de 1996, es incompatible con el mercado común.»
3 El artículo 2 de cada una de las Decisiones controvertidas exige al Reino de España que suprima el régimen de ayudas de que se trate en la medida en que siga produciendo efectos.
4 Los artículos 3 y 4 de cada una de estas Decisiones están redactados en los siguientes términos:
«Artículo 3
1. España adoptará todas las medidas necesarias para obtener de sus beneficiarios la recuperación de las ayudas contempladas en el artículo 1, que han sido puestas a su disposición ilegalmente.
En cuanto a las ayudas pendientes de pago, España deberá suprimir todos los pagos.
2. La recuperación se efectuará sin dilación y con arreglo a los procedimientos del Derecho nacional, siempre que éstos permitan la ejecución inmediata y efectiva de la presente Decisión. La ayuda recuperable devengará intereses [...] desde la fecha en que estuvo a disposición de los beneficiarios hasta la de su recuperación efectiva. Los intereses se calcularán sobre la base del tipo de referencia utilizado para el cálculo del equivalente de subvención de las ayudas regionales.
Artículo 4
España informará a la Comisión, en un plazo de dos meses a partir de la fecha de notificación de la presente Decisión, de las medidas adoptadas en cumplimiento de la misma.»
Recursos interpuestos contra las Decisiones controvertidas
5 Mediante demandas presentadas en la Secretaría del Tribunal de Primera Instancia de las Comunidades Europeas el 25 de septiembre de 2001, la Diputación Foral de Álava y el Gobierno vasco interpusieron conjuntamente contra la Comisión un recurso de anulación de la Decisión 2002/820 (asunto T‑227/01) y un recurso de anulación de la Decisión 2002/892 (asunto T‑230/01). Mediante demandas presentadas en la Secretaría del Tribunal de Primera Instancia el 22 de octubre de 2001, la Confederación Empresarial Vasca (en lo sucesivo, «Confebask») interpuso igualmente contra la Comisión dos recursos de anulación de dichas Decisiones (asuntos T‑265/01 y T‑267/01, respectivamente).
6 Mediante demandas presentadas en la Secretaría del Tribunal de Primera Instancia el 25 de septiembre de 2001, la Diputación Foral de Álava y el Gobierno vasco interpusieron conjuntamente contra la Comisión un recurso de anulación de la Decisión 2003/27 (asunto T‑228/01) y un recurso de anulación de la Decisión 2002/806 (asunto T‑231/01). Mediante demandas presentadas en la Secretaría del Tribunal de Primera Instancia el 22 de octubre de 2001, Confebask interpuso igualmente contra la Comisión dos recursos de anulación de dichas Decisiones (asuntos T‑266/01 y T‑268/01, respectivamente).
7 Mediante demandas presentadas en la Secretaría del Tribunal de Primera Instancia el 25 de septiembre de 2001, la Diputación Foral de Guipúzcoa y el Gobierno vasco interpusieron conjuntamente contra la Comisión un recurso de anulación de la Decisión 2002/894 (asunto T‑229/01) y un recurso de anulación de la Decisión 2002/540 (asunto T‑232/01). Mediante demandas presentadas en la Secretaría del Tribunal de Primera Instancia el 22 de octubre de 2001, Confebask interpuso igualmente contra la Comisión dos recursos de anulación de dichas Decisiones (asuntos T‑270/01 y T‑269/01, respectivamente).
8 Los mencionados procedimientos siguen estando pendientes ante el Tribunal de Primera Instancia.
Antecedentes de los litigios sometidos al Tribunal de Justicia
9 Cada una de las Decisiones controvertidas fue notificada al Reino de España mediante escrito de 12 de julio de 2001.
10 La Comisión consideró que el plazo de dos meses contemplado en el artículo 4 de dichas Decisiones había expirado el 13 de septiembre de 2001, sin que se la hubiera informado de la adopción de medidas de ejecución.
11 El 12 de octubre de 2001, la Comisión envió a la Representación Permanente del Reino de España ante la Unión Europea unos escritos del siguiente tenor:
«Mediante carta de 12.07.2001, la Comisión informó a su Gobierno de su Decisión relativa al régimen de ayudas arriba citado.
El artículo 4 de dicha Decisión establece que su Gobierno debe informar a la Comisión de las medidas adoptadas para ajustarse a la misma, en el plazo de dos meses a partir de la fecha de notificación de la Decisión.
Hasta la fecha, la Comisión no ha recibido contestación a este respecto, por lo que les ruego tengan a bien recordar esta obligación a sus autoridades e informar a la Comisión de las medidas adoptadas para dar cumplimiento a la Decisión, en el plazo de 20 días laborables a partir de la fecha de la presente.»
12 El Reino de España respondió mediante escritos de 3 y 23 de octubre de 2001 por los que se remitían a la Comisión los escritos de las Diputaciones Forales (en lo sucesivo, considerados en conjunto, «escritos de las Diputaciones Forales»), en los que se formulaban a la Comisión dos preguntas sobre la posibilidad de aplicar la regla de minimis y, en el caso de los regímenes de crédito fiscal del 45 % de las inversiones, las Directrices comunitarias sobre ayudas de Estado de finalidad regional (DO 1998, C 74, p. 9; en lo sucesivo, «Directrices»).
13 La Comisión propuso entonces a las autoridades españolas la celebración de una reunión para aclarar las cuestiones planteadas, y éstas aceptaron la sugerencia mediante escrito de 21 de enero de 2002.
14 La reunión se celebró el 18 de abril de 2002.
15 Mediante escritos de 3 de julio de 2002, la Comisión:
– Ofreció información al Reino de España sobre la posibilidad de aplicar el Reglamento (CE) nº 69/2001 de la Comisión, de 12 de enero de 2001, relativo a la aplicación de los artículos 87 y 88 del Tratado CE a las ayudas de minimis (DO L 10, p. 30), con ocasión de la recuperación de las ayudas.
– Hizo constar que todavía no había recibido el informe sobre la recuperación de las ayudas.
– Solicitó al Reino de España que le comunicase en un plazo de 20 días las medidas adoptadas para ejecutar las Decisiones controvertidas.
16 El 27 de agosto de 2002, la Comisión remitió a la Representación Permanente del Reino de España ante la Unión Europea un escrito en el que, tras recordar la obligación establecida en el artículo 4 de cada una de las Decisiones controvertidas, afirmaba lo siguiente:
«Sin embargo, pese al recordatorio enviado el 3 de junio de 2002, he podido comprobar que su Gobierno no ha remitido la información necesaria relativa a la recuperación de la ayuda.
Por ello, le agradecería tuviera a bien insistir ante sus autoridades al objeto de que comuniquen a la Comisión las medidas adoptadas, en el plazo de 15 días laborables a partir de la fecha de la presente.
En caso de no recibir esta respuesta en el plazo señalado, me veré obligado a proponer a la Comisión que recurra directamente al Tribunal de Justicia, en virtud del apartado 2 del artículo 88 del Tratado CE.»
17 El 26 de septiembre de 2002, el Reino de España solicitó que se ampliara dicho plazo hasta el 8 de octubre de 2002.
18 La Comisión accedió a lo solicitado mediante escrito de 3 de octubre de 2002, en el que recalcaba que no otorgaría más plazos adicionales después del 8 de octubre de 2002.
19 Mediante escrito de 25 de octubre de 2002 por el que se remitían a la Comisión los informes de las Diputaciones Forales afectadas (en lo sucesivo, «escrito de 25 octubre de 2002»), el Reino de España alegó que se había iniciado la ejecución de las Decisiones controvertidas de conformidad con el ordenamiento jurídico interno en materia de revisión de actos nulos, ya que dicho ordenamiento no contenía ninguna disposición que estableciera expresamente un procedimiento de recuperación de las ayudas ilegales e incompatibles en caso de actos administrativos firmes. El Reino de España reiteró además su firme propósito de informar a la Comisión de la ejecución de las Decisiones controvertidas.
20 El 24 de febrero de 2003, la Comisión indicó al Reino de España que el escrito de 25 octubre de 2002 no constituía el informe sobre la recuperación solicitado por la Comisión, no mencionaba la recuperación efectiva de las ayudas declaradas ilegales e incompatibles y tampoco ofrecía datos precisos sobre la identidad de los beneficiarios, el comienzo de procedimiento de ejecución o las acciones que se estaban realizando o se realizarían para lograr la recuperación efectiva de las ayudas. La Comisión añadió que, a falta de información concreta sobre el proceso de recuperación, se veía en la obligación de proponer la interposición de un recurso ante el Tribunal de Justicia, en virtud del artículo 88 CE, apartado 2.
21 Estimando que el Reino de España continuaba sin informarla sobre la ejecución de las Decisiones controvertidas, la Comisión optó finalmente por interponer los presentes recursos de incumplimiento.
Procedimiento ante el Tribunal de Justicia
22 Mediante sendos autos del Presidente del Tribunal de Justicia de 22 de marzo de 2004 se declaró la inadmisibilidad de las demandas de intervención en apoyo de la parte demandante presentadas por la Comunidad Autónoma de La Rioja en los asuntos C‑485/03 a C‑490/03, en virtud de lo dispuesto en el artículo 40, párrafo segundo, del Estatuto del Tribunal de Justicia.
23 Mediante auto del Presidente del Tribunal de Justicia de 22 de febrero de 2006 se acordó la acumulación de los seis asuntos a efectos del procedimiento oral y de la sentencia, con arreglo al artículo 43 del Reglamento de Procedimiento.
24 El 14 de marzo de 2006, el Tribunal de Justicia rechazó las solicitudes formuladas por el Reino de España, al amparo del artículo 82 bis del Reglamento de Procedimiento, en las que se pedía la suspensión del procedimiento en los presentes asuntos hasta que se dictase sentencia en los asuntos pendientes ante el Tribunal de Primera Instancia.
Sobre los recursos
Alegaciones de las partes
Argumentación de la Comisión
25 Según la Comisión, el plazo de dos meses establecido por las Decisiones controvertidas expiró el 13 de septiembre de 2001, sin que el Reino de España hubiera adoptado ni comunicado a la Comisión las medidas adoptadas a fin de cumplir dichas Decisiones y sin que hubiera solicitado tampoco a la Comisión una prórroga de dicho plazo antes de su expiración.
26 La Comisión considera que ninguno de sus escritos puede interpretarse como una modificación del plazo de ejecución de las Decisiones controvertidas. El escrito de 3 de octubre de 2002 por el que se concedía una prolongación del plazo hasta del 8 de octubre de 2002 se refería únicamente a una solicitud en ese sentido presentada por el Reino de España en respuesta al recordatorio de la Comisión en el que se le pedía información sobre las medidas adoptadas para la recuperación de las ayudas. La Comisión estima en cualquier caso que, incluso a 8 de octubre de 2002, el Estado miembro demandado continuaba sin adoptar ni comunicarle las medidas necesarias.
27 La Comisión sostiene que, pese a sus reiterados requerimientos al Reino de España, éste se limitó a enviar tardíamente una información incompleta, genérica y totalmente ambigua.
28 La Comisión alega que el Reino de España ha incumplido la obligación de suprimir los regímenes de ayudas en la medida en que siguieran produciendo efectos, así como la obligación de suspender las ayudas pendientes de pago, obligaciones establecidas, respectivamente, en los artículos 2 y 3, apartado 1, párrafo segundo, de cada una de las Decisiones controvertidas.
29 A juicio de la Comisión, las medidas que le fueron comunicadas en el punto 3 de los escritos de las Diputaciones Forales parecen evitar que, en el futuro, otras empresas que no fuesen previamente beneficiarias del sistema puedan acogerse a los beneficios fiscales en cuestión.
30 Sin embargo, precisa, las autoridades españolas no han indicado si habían suspendido tales beneficios fiscales en relación con las empresas acogidas a las ayudas con anterioridad a la adopción de las Decisiones controvertidas, ni, en su caso, de qué forma lo habían hecho. La Comisión considera que, en lo que respecta a dichas empresas, probablemente habría sido necesario proceder a una revisión de los actos de concesión de los beneficios fiscales.
31 La Comisión sostiene que ni el punto 3 ni ningún otro de los puntos de los escritos de las Diputaciones Forales contenían información útil. Afirma seguir sin saber qué tipo de acto pudo ponerse en conocimiento de las empresas que no podían continuar acogiéndose a las medidas fiscales. Ignora igualmente si las eventuales gestiones en ese sentido han producido resultados concretos, si las empresas han presentado recursos y si dichos recursos tienen efectos suspensivos. Por último, la Comisión indica que no ha recibido información alguna sobre la identidad de las empresas beneficiarias ni sobre el importe de las ayudas pendientes de pago.
32 Así pues, a juicio de la Comisión, en lo que respecta a la suspensión de los beneficios fiscales de las empresas acogidas a las ayudas con anterioridad a la adopción de las Decisiones controvertidas, el Reino de España ha incumplido, por una parte, la obligación de adoptar las medidas necesarias para evitar que los regímenes de ayudas sigan produciendo efectos, impuesta en el artículo 2 de cada una de Decisiones controvertidas, y, por otra parte, la obligación de suspender las ayudas pendientes de pago, mencionada en el artículo 3, apartado 1, párrafo segundo, de estas mismas Decisiones.
33 La Comisión sostiene que el Reino de España también ha incumplido la obligación de recuperación «inmediata» y «sin dilación» de las ayudas ya otorgadas, establecida en el artículo 3, apartados 1, párrafo primero, y 2, de cada una de las Decisiones controvertidas.
34 Según la Comisión, el único motivo de defensa que un Estado miembro puede alegar es la imposibilidad absoluta de ejecutar correctamente la decisión. Dicha condición no se cumple cuando el Gobierno demandado se limita a comunicar a la Comisión las dificultades jurídicas, políticas o prácticas que suscita la ejecución de la decisión.
35 Pues bien, la Comisión sostiene que el Reino de España no ha pretendido en ningún momento que la ejecución de las Decisiones controvertidas resulte absolutamente imposible, sino que se ha limitado a invocar la complejidad derivada de diversas dificultades administrativas de orden interno, como el hecho de que el ordenamiento español no contempla un mecanismo de ejecución cuando existen actos administrativos firmes.
Argumentación del Gobierno español
36 El Reino de España sostiene que el plazo que ha de tenerse en cuenta en los presentes asuntos para apreciar la existencia de un incumplimiento no finalizó el 13 de septiembre de 2001, como sostiene la Comisión, sino el 8 de octubre de 2002.
37 A su juicio, cuando la Comisión fija un nuevo plazo de información distinto del que figura en la Decisión por la que se declara la incompatibilidad de las ayudas, este nuevo plazo es el plazo pertinente.
38 El Reino de España señala que hubo un intercambio de escritos entre las partes e incluso se mantuvo una reunión, el 18 de abril de 2002, que pretendía clarificar dos cuestiones planteadas en los escritos de las Diputaciones Forales sobre la posibilidad de aplicar, al ejecutar las Decisiones controvertidas, la regla de minimis y, en el caso de los regímenes de crédito fiscal del 45 % de las inversiones, las Directrices.
39 Así pues, en su opinión, si en abril de 2002 se estaban aclarando aún cuestiones relativas a la ejecución de las Decisiones, el plazo establecido en ellas había dejado de ser pertinente.
40 El Reino de España alega que así lo reconoció la propia Comisión al establecer, en su escrito de 3 de octubre de 2002, un nuevo plazo, que finalizaba el 8 de octubre de 2002.
41 En cualquier caso, según el Reino de España, en el momento de presentarse el recurso no existía incumplimiento alguno. En efecto, en esa fecha se habían iniciado ya las actuaciones necesarias para dar cumplimiento a las Decisiones controvertidas y así se había comunicado a la Comisión mediante los escritos de las Diputaciones Forales y, posteriormente, mediante el escrito de 25 de octubre de 2002.
42 En lo que respecta a las obligaciones mencionadas en los artículos 2 y 3, apartado 1, párrafo segundo, de cada una de las Decisiones controvertidas, el Reino de España estima que fueron respetadas.
43 Alega así, en primer lugar, que la Comisión reconoce haber sido informada en octubre de 2001 de que en lo sucesivo no se aplicarían los regímenes de ayudas de que se trata.
44 En cuanto a la imputación relativa a la suspensión de las ayudas concedidas con anterioridad a las Decisiones controvertidas y que todavía debían producir efectos posteriormente, el Reino de España subraya que las medidas fiscales calificadas de ayudas incompatibles con el mercado común no consistían en pagos efectuados por la Administración, en cuyo caso habría bastado con suspender pura y simplemente todos los pagos.
45 Según este Estado miembro, se trataba en realidad de medidas por las que se autorizaba a las empresas a deducir la ayuda a la hora de cumplir sus obligaciones tributarias.
46 El Reino de España sostiene que, en lo que respecta a estas medidas, la actuación adecuada y necesaria para dar cumplimiento a las Decisiones controvertidas consistía en comunicar inmediatamente a las empresas afectadas que ya no podrían seguir beneficiándose de las medidas fiscales a que se referían dichas Decisiones.
47 Pues bien, según alega, tal actuación informativa fue puesta en conocimiento de la Comisión en el punto 2 de cada uno de los escritos de las Diputaciones Forales.
48 En lo que respecta a la obligación de recuperar las ayudas ya concedidas, el Reino de España sostiene que se planteaba una situación totalmente excepcional, debido al hecho de que en el ordenamiento jurídico interno no se contempla ningún procedimiento para la ejecución de una decisión comunitaria que ordene la recuperación de ayudas estatales. El Reino de España afirma haber puesto remedio a esta situación al recurrir a los procedimientos nacionales de revisión de actos nulos, tal y como informó a la Comisión en el escrito de 25 de octubre de 2002.
49 En cualquier caso, el Reino de España sostiene que la Comisión no cumplió el compromiso que había asumido en la reunión de 18 de abril de 2002.
50 A este respecto, el Reino de España pone de relieve que en dicha reunión, en la que se trató esencialmente de la segunda pregunta formulada en los escritos de las Diputaciones Forales, relativa a la aplicación de las Directrices, la Comisión manifestó que, en el marco de la recuperación de las ayudas, podía tenerse en cuenta el hecho de que los proyectos de inversión cumplieran todos los requisitos de fondo establecidos en dichas Directrices, de forma que cabría la posibilidad de no recuperar de los beneficiarios todo o parte de las ayudas efectivamente recibidas.
51 Según el Reino de España, la Comisión se comprometió a continuación a enviar una respuesta por escrito a esta segunda pregunta después de la reunión, sin que hasta el momento lo haya hecho.
52 El Reino de España estima por tanto que la Comisión no puede alegar la existencia de incumplimientos.
Apreciación del Tribunal de Justicia
Sobre la fecha pertinente para apreciar el incumplimiento
53 Dado que el artículo 88 CE, apartado 2, párrafo segundo, no prevé una fase administrativa previa, a diferencia del artículo 226 CE, y que, por consiguiente, la Comisión no emite un dictamen motivado que imponga un plazo a los Estados miembros para cumplir su decisión, el plazo de referencia para la aplicación de la primera disposición citada sólo puede ser el señalado en la decisión cuyo incumplimiento se discute o, en su caso, el señalado posteriormente por la Comisión (sentencias de 3 de julio de 2001, Comisión/Bélgica, C‑378/98, Rec. p. I‑5107, apartado 26, y de 1 de abril de 2004, Comisión/Italia, C‑99/02, Rec. p. I‑3353, apartado 24).
54 El artículo 4 de cada una de las Decisiones controvertidas impuso al Reino de España un plazo de dos meses para cumplir dichas Decisiones, a partir de la notificación de éstas.
55 Las Decisiones controvertidas fueron notificadas mediante escritos de 12 de julio de 2001.
56 Procede hacer constar que los escritos de la Comisión de 12 octubre de 2001 y de 27 de agosto de 2002, aunque establecen un plazo de respuesta, son meros recordatorios en los que se subraya el retraso en el cumplimiento del plazo fijado en el artículo 4 de cada una de las Decisiones controvertidas. Tales escritos no contienen en absoluto una prórroga del plazo fijado para la adopción misma de las medidas necesarias para el cumplimiento de dichas Decisiones.
57 De modo similar, el escrito de la Comisión de 3 de junio de 2002 contiene principalmente un recordatorio, acompañado de un plazo de respuesta de 20 días, aunque contenga también, por otra parte, la opinión de la Comisión sobre la posibilidad de aplicar el Reglamento nº 69/2001 con ocasión de la recuperación de las ayudas, en respuesta a las preguntas del Reino de España.
58 En lo que respecta al escrito de 3 de octubre de 2002, éste contiene únicamente la decisión de la Comisión de prorrogar hasta el 8 de octubre de 2002 la expiración del plazo fijado para responder al recordatorio de 27 de agosto de 2002, como había solicitado el Reino de España.
59 En cuanto a la reunión de 18 abril de 2002, organizada en el marco de la cooperación entre la Comisión y los Estados miembros, no cabe considerar que implique en sí misma una prórroga del plazo para la adopción de las medidas de ejecución, al no existir otros datos que demuestren una intención en ese sentido de la Comisión.
60 Así pues, de los datos que obran en autos no se deduce que, tras la adopción de las Decisiones controvertidas, la Comisión haya fijado un nuevo plazo en sustitución del plazo de dos meses establecido en el artículo 4 de dichas Decisiones.
Sobre la existencia de incumplimientos
61 Procede analizar ahora si, al expirar el plazo de dos meses establecido en las Decisiones controvertidas, que comenzó a correr a partir de la notificación de éstas mediante los escritos de 12 julio de 2001, el Reino de España había cumplido las disposiciones de dichas Decisiones invocadas por la Comisión.
– Sobre las imputaciones relativas a las obligaciones de suprimir en lo sucesivo los efectos de los regímenes de ayudas y de suspender las ayudas pendientes de pago
62 El artículo 2 de cada una de las Decisiones controvertidas exige al Reino de España que suprima el régimen de ayudas de que se trate en la medida en que siga produciendo efectos. El artículo 3, apartado 1, párrafo segundo, de cada una de estas Decisiones ordena la suspensión de las ayudas pendientes de pago.
63 Se deduce de los puntos 7 y siguientes de las Decisiones controvertidas que, en todos los regímenes de que se trata,
– la concesión de la ayuda requería una decisión administrativa;
– el crédito fiscal del 45 % de las inversiones, deducible de la cuota del impuesto, podía dar lugar a deducciones durante varios años, y eventualmente con posterioridad a las Decisiones controvertidas, en el caso de que no hubiera podido aplicarse anteriormente la totalidad de deducción por ser insuficiente la cuota;
– las ayudas para las empresas de reciente creación consistían en una reducción de un 99, 75, 50 y 25 %, respectivamente, de su base imponible positiva en cuatro períodos impositivos consecutivos, a partir del primero en que hubieran obtenido bases imponibles positivas dentro de los cuatro años siguientes al inicio de su actividad empresarial.
64 Por consiguiente, en función del régimen de ayudas de que se trate, las resoluciones administrativas de concesión de la ayuda efectivamente adoptadas podían o debían producir efectos con posterioridad a las Decisiones controvertidas, a falta de medidas nacionales concretas para la ejecución de estas últimas.
65 Las operaciones de deducción del crédito fiscal y de reducción de la base imponible autorizadas por las mencionadas resoluciones administrativas para el periodo posterior a las Decisiones controvertidas constituían las ayudas pendientes de pago a efectos del artículo 3, apartado 1, párrafo segundo, de cada una de estas últimas Decisiones.
66 Pues bien, resulta obligado hacer constar que el Reino de España no ha demostrado haber adoptado medidas adecuadas para impedir que las resoluciones anteriores de concesión de la ayuda siguieran produciendo efectos.
67 Incluso en el supuesto de que, como alega dicho Estado miembro, el acto adecuado y necesario, con arreglo al Derecho nacional, para dar cumplimiento a las Decisiones controvertidas consistiera simplemente en informar a las empresas afectadas de que en lo sucesivo no podrían seguir disfrutando de las medidas fiscales contempladas en las Decisiones controvertidas, es preciso hacer constar igualmente que tampoco se ha demostrado la realidad de dicha acción de información a las empresas beneficiarias de las ayudas.
68 En efecto, el punto 2 de cada uno de los escritos de las Diputaciones Forales únicamente menciona, en términos genéricos, las iniciativas adoptadas por la Administración con respecto a los contribuyentes afectados «al objeto de recabar las informaciones necesarias para dar cumplimiento» a las Decisiones controvertidas.
69 Por lo tanto, procede concluir que, al expirar el plazo fijado por las Decisiones controvertidas, el Reino de España no había ejecutado la obligación de suspender las ayudas concedidas con anterioridad a dichas Decisiones y que aún debían seguir produciendo efectos con posterioridad a éstas.
70 Dadas estas circunstancias, resultan fundadas las imputaciones de la Comisión relativas al incumplimiento de los artículos 2 y 3, apartado 1, párrafo segundo, de cada una de las Decisiones controvertidas.
– Sobre las imputaciones relativas a la obligación de recuperar las ayudas ya puestas a disposición de las empresas
71 Cuando se adoptan decisiones negativas en casos de ayuda ilegal, la recuperación de la ayuda ordenada por la Comisión debe tener lugar con arreglo a lo dispuesto en el artículo 14, apartado 3, del Reglamento (CE) nº 659/1999 del Consejo, de 22 de marzo de 1999, por el que se establecen disposiciones de aplicación del artículo [88] del Tratado CE (DO L 83, p. 1), a tenor del cual:
«[…] la recuperación se efectuará sin dilación y con arreglo a los procedimientos del Derecho nacional del Estado miembro interesado, siempre que permitan la ejecución inmediata y efectiva de la decisión de la Comisión. Para ello y en caso de procedimiento ante los órganos jurisdiccionales nacionales, los Estados miembros de que se trate tomarán todas las medidas necesarias previstas en sus ordenamientos jurídicos nacionales, incluidas las medidas provisionales, sin perjuicio del Derecho comunitario.»
72 Según reiterada jurisprudencia, el único motivo que un Estado miembro puede invocar contra un recurso por incumplimiento interpuesto por la Comisión con arreglo al artículo 88 CE, apartado 2, es la imposibilidad absoluta de ejecutar correctamente la decisión en la que se ordena la recuperación (véanse en particular las sentencias de 26 de junio de 2003, Comisión/España, C‑404/00, Rec. p. I‑6695, apartado 45; Comisión/Italia, antes citada, apartado 16, y de 12 de mayo de 2005, Comisión/Grecia, C‑415/03, Rec. p. I‑3875, apartado 35).
73 En los presentes asuntos, el Reino de España invocó en primer lugar, mediante los escritos de las Diputaciones Forales, «la complejidad de algunas cuestiones» relativas a la ejecución de las Decisiones controvertidas, complejidad que se derivaba en particular de la necesidad de revisar actos administrativos que habían adquirido firmeza con arreglo al Derecho interno, situación para la que, en su opinión, éste no había previsto solución alguna. Posteriormente alegó, mediante el escrito de 25 de octubre de 2002, que la situación a la que se enfrentaba la Administración era «totalmente excepcional», puesto que el ordenamiento jurídico interno no contenía ninguna disposición expresa que indicara o estableciera un procedimiento concreto para la ejecución de una decisión por la que se ordenase la recuperación de ayudas incompatibles con el mercado común. En este último escrito, el Reino de España precisó que finalmente se había considerado pertinente a estos efectos la revisión de oficio de los actos individuales de concesión de la ayuda.
74 No obstante, procede recordar a este respecto que la condición de imposibilidad absoluta de ejecución no se cumple cuando el Gobierno demandado se limita a comunicar a la Comisión las dificultades jurídicas, políticas o prácticas que suscita la ejecución de la decisión, sin emprender actuación real alguna ante las empresas interesadas con el fin de recuperar la ayuda y sin proponer a la Comisión modalidades alternativas de ejecución de la decisión que permitan superar las dificultades (véanse en particular las sentencias antes citadas Comisión/España, apartado 47; Comisión/Italia, apartado 18, y Comisión/Grecia, apartado 43).
75 No es válida la alegación del Reino de España de que, en cualquier caso, en el momento de presentarse el recurso no existía incumplimiento alguno, puesto que ya se habían iniciado las actuaciones necesarias para dar cumplimiento a las Decisiones controvertidas y así se había comunicado a la Comisión mediante los escritos de las Diputaciones Forales y, posteriormente, mediante el escrito de 25 de octubre de 2002.
76 En efecto, la existencia de incumplimiento debe apreciarse en la fecha de expiración del plazo fijado al Reino de España para cumplir las Decisiones controvertidas.
77 Ahora bien, los escritos invocados por el Estado miembro demandado no acreditan en absoluto una aplicación real, dentro de ese plazo, de medidas que permitieran una ejecución inmediata y efectiva de las Decisiones controvertidas, como exige el artículo 14, apartado 3, del Reglamento nº 659/1999, dado que:
– los escritos de las Diputaciones Forales únicamente hacen referencia a «las gestiones iniciadas con los contribuyentes afectados por las decisiones al objeto de recabar las informaciones necesarias para dar cumplimiento» a las Decisiones controvertidas;
– los informes remitidos junto con el escrito de 25 de octubre de 2002, es decir, más de quince meses después de las Decisiones controvertidas, se limitan a indicar que «la ejecución de las decisiones de la Comisión [...] se ha iniciado y se halla actualmente en fase de desarrollo de conformidad con el ordenamiento jurídico interno en materia de revisión de actos nulos», sin adjuntar el más mínimo documento que acredite que realmente se habían entablado tales procedimientos y el estado en que se encontraban, ni la identidad de los beneficiarios de las ayudas, mencionados sin embargo en las decisiones individuales de concesión de las ayudas, por definición nominativas, ni los importes de las ayudas otorgadas.
78 Por último, el Reino de España tampoco puede negar a la Comisión la posibilidad de invocar la existencia de incumplimientos basándose en que esta última no respetó el compromiso que había asumido en la reunión de 18 abril de 2002, o sea, el de responder por escrito a las preguntas formuladas por aquél en dicha reunión, en especial en cuanto a la posibilidad de aplicar las Directrices.
79 En efecto, esta alegación se basa en la invocación de una circunstancia no pertinente ratione temporis, a saber, un compromiso posterior en más de siete meses a la fecha de expiración del plazo fijado al Reino de España para cumplir las Decisiones controvertidas, que es la fecha en la que debe apreciarse la existencia de incumplimiento.
80 Dadas estas circunstancias, resultan fundadas las imputaciones de la Comisión relativas al incumplimiento del artículo 3, apartados 1, párrafo primero, y 2, de cada una de las Decisiones controvertidas.
81 Se deduce de las consideraciones precedentes que los recursos son fundados en la medida en que la Comisión acusa al Reino de España de no haber adoptado, por una parte, las medidas necesarias para suspender las ayudas concedidas con anterioridad a las Decisiones controvertidas y que aún debían seguir produciendo efectos con posterioridad a éstas y, por otra parte, las medidas necesarias para recuperar las ayudas ya puestas a disposición de los beneficiarios.
82 No es necesario que el Tribunal de Justicia examine las pretensiones de que se condene al Reino de España por no haber comunicado a la Comisión las medidas mencionadas en el apartado anterior, habida cuenta de que, precisamente, dicho Estado miembro no procedió a adoptarlas dentro del plazo fijado (véase la sentencia de 4 de abril de 1995, Comisión/Italia, C‑348/93, Rec. p. I‑673, apartado 31).
83 Por consiguiente, procede declarar que el Reino de España ha incumplido las obligaciones que le incumben en virtud de las Decisiones controvertidas, al no haber adoptado dentro del plazo fijado todas las medidas necesarias para cumplir lo dispuesto en los artículos 2 y 3 de cada una de estas Decisiones.
Costas
84 A tenor del artículo 69, apartado 2, del Reglamento de Procedimiento, la parte que pierda el proceso será condenada en costas, si así lo hubiera solicitado la otra parte. Al haber sido desestimadas las pretensiones del Reino de España, procede condenarlo en costas, conforme a lo solicitado por la Comisión.
En virtud de todo lo expuesto, el Tribunal de Justicia (Sala Segunda) decide:
1) Declarar que el Reino de España ha incumplido las obligaciones que le incumben en virtud de las siguientes Decisiones:
– Decisión 2002/820/CE de la Comisión, de 11 de julio de 2001, relativa al régimen de ayudas estatales ejecutado por España en favor de las empresas de Álava en forma de crédito fiscal del 45 % de las inversiones (asunto C‑485/03);
– Decisión 2002/892/CE de la Comisión, de 11 de julio de 2001, relativa al régimen de ayudas estatales aplicado por España a algunas empresas de reciente creación de Álava (asunto C‑488/03);
– Decisión 2003/27/CE de la Comisión, de 11 de julio de 2001, relativa al régimen de ayudas estatales ejecutado por España en favor de las empresas de Vizcaya en forma de crédito fiscal del 45 % de las inversiones (asunto C‑487/03);
– Decisión 2002/806/CE de la Comisión, de 11 de julio de 2001, relativa al régimen de ayudas estatales aplicado por España en favor de algunas empresas de reciente creación en Vizcaya (asunto C‑490/03);
– Decisión 2002/894/CE de la Comisión, de 11 de julio de 2001, relativa al régimen de ayudas estatales ejecutado por España en favor de las empresas de Guipúzcoa en forma de crédito fiscal del 45 % de las inversiones (asunto C‑486/03), y
– Decisión 2002/540/CE de la Comisión, de 11 de julio de 2001, relativa al régimen de ayudas estatales aplicado por España a algunas empresas de reciente creación en Guipúzcoa (asunto C‑489/03),
al no haber adoptado dentro del plazo fijado todas las medidas necesarias para cumplir lo dispuesto en los artículos 2 y 3 de cada una de estas Decisiones.
2) Condenar en costas al Reino de España.
Firmas