CONCLUSIONES DEL ABOGADO GENERAL
SR. PAOLO MENGOZZI
presentadas el 21 de junio de 2012 (1)
Asunto C‑249/11
Hristo Byankov
contra
Glaven sekretar na Ministerstvo na vatreshnite raboti
[Petición de decisión prejudicial
planteada por el Administrativen sad Sofia‑grad (Bulgaria)]
«Derecho de los ciudadanos de la Unión y de los miembros de sus familias a circular y residir libremente en el territorio de los Estados miembros – Medida administrativa de prohibición de abandonar el territorio como consecuencia del impago de una deuda contraída con una persona jurídica de Derecho privado – Principio de seguridad jurídica respecto a actos administrativos que han adquirido firmeza – Principios de equivalencia y de efectividad»
1. El Tribunal de Justicia de la Unión Europea ya ha tenido que pronunciarse sobre la compatibilidad con el Derecho de la Unión de medidas de prohibición de salida del territorio impuestas por un Estado miembro a uno de sus nacionales por ser éste el deudor de una deuda fiscal cuya cuantía es calificada por el Derecho nacional como considerable. (2) En el marco de la presente remisión prejudicial, se insta al Tribunal de Justicia a que defina su postura sobre el supuesto en el que la deuda es contraída ya no con la Hacienda Pública sino con una persona jurídica de Derecho privado. Además, se le pregunta sobre las condiciones en que el Derecho de la Unión impone a los Jueces nacionales reconsiderar la legalidad de un acto administrativo definitivo, que no ha sido objeto de recurso judicial, por ser contrario al Derecho de la Unión.
I. Marco normativo
A. Directiva 2004/38/CE
2. El trigésimo primer considerando de la Directiva 2004/38/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 29 de abril de 2004, relativa al derecho de los ciudadanos de la Unión y de los miembros de sus familias a circular y residir libremente en el territorio de los Estados miembros por la que se modifica el Reglamento (CEE) nº 1612/68 y se derogan las Directivas 64/221/CEE, 68/360/CEE, 72/194/CEE, 73/148/CEE, 75/34/CEE, 75/35/CEE, 90/364/CEE, 90/365/CEE y 93/96/CEE, (3)señala que «la presente Directiva respeta los derechos y libertades fundamentales y observa los principios reconocidos, en particular, por la Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea».
3. El artículo 4, apartado 1, de la Directiva 2004/38 establece que, «sin perjuicio de las disposiciones que regulan los documentos de viaje en controles fronterizos nacionales, todo ciudadano de la Unión en posesión de un documento de identidad o un pasaporte válidos […] tendr[á] derecho a salir del territorio de un Estado miembro para trasladarse a otro Estado miembro».
4. Los apartados 1 y 2 del artículo 27 de la Directiva 2004/38, que está comprendido en el capítulo VI de ésta, dedicado a las limitaciones del derecho de entrada y del derecho de residencia por razones de orden público, seguridad pública o salud pública, establece:
«1. Sin perjuicio de lo dispuesto en el presente capítulo, los Estados miembros podrán limitar la libertad de circulación y residencia de un ciudadano de la Unión o un miembro de su familia, independientemente de su nacionalidad, por razones de orden público, seguridad pública o salud pública. Estas razones no podrán alegarse con fines económicos.
2. Las medidas adoptadas por razones de orden público o seguridad pública deberán ajustarse al principio de proporcionalidad y basarse exclusivamente en la conducta personal del interesado. La existencia de condenas penales anteriores no constituirá por sí sola una razón para adoptar dichas medidas.
La conducta personal del interesado deberá constituir una amenaza real, actual y suficientemente grave que afecte a un interés fundamental de la sociedad. No podrán argumentarse justificaciones que no tengan relación directa con el caso concreto o que se refieran a razones de prevención general.»
5. El artículo 31 de la Directiva 2004/38 versa sobre las garantías procesales que deben concederse a los ciudadanos de la Unión. En concreto, el artículo 31, apartado 1, de la citada Directiva establece que «cuando se tome una decisión contra él por razones de orden público, seguridad pública o salud pública, el interesado podrá interponer los recursos judiciales y, en su caso, administrativos del Estado miembro de acogida o solicitar la revisión de la misma».
6. El artículo 31, apartado 3, de la Directiva 2004/38 prevé que «el procedimiento de recurso permitirá el examen de la legalidad de la decisión, así como de los hechos y circunstancias en que se basa la medida propuesta. Garantizará asimismo que la decisión no sea desproporcionada, en particular, respecto de los requisitos establecidos en el artículo 28».
7. El artículo 32 de la Directiva 2004/38 determina la vigencia de una prohibición de entrada en el territorio. Su apartado 1 tiene el siguiente tenor:
«La persona que haya sido objeto de una decisión de prohibición de entrada en el territorio por razones de orden público, seguridad pública o salud pública podrá presentar una solicitud de levantamiento de la prohibición tras un plazo razonable en función de las circunstancias y, en cualquier caso, tres años después de la ejecución de la decisión definitiva de prohibición que haya sido válidamente adoptada a efectos del Derecho comunitario, alegando motivos que puedan demostrar un cambio material de las circunstancias que justificaron la prohibición de entrada en el territorio.
El Estado miembro afectado deberá pronunciarse sobre dicha solicitud en un plazo de seis meses a partir de su presentación.»
B. Derecho búlgaro
1. Ley de documentos de identidad búlgaros
8. El artículo 23, apartado 2, de la Ley de documentos de identidad búlgaros (Zakon za balgarskite litschni dokumenti; en lo sucesivo, «ZBLD») (4) prevé que «todos los nacionales búlgaros tendrán derecho de abandonar el país y de volver al mismo con un documento de identidad por las fronteras interiores de la República de Bulgaria con los Estados miembros de la Unión Europea, así como en los casos previstos en los tratados internacionales».
9. El apartado 3 del citado artículo prosigue señalando que «el derecho establecido en el apartado 2 no estará sujeto a ninguna limitación, a menos que la ley prevea lo contrario en aras de la protección de la seguridad nacional, del orden público, de la salud de los ciudadanos o de los derechos y libertades de otros ciudadanos».
10. El artículo 76, apartado 3, de la ZBLD establecía, en su versión en vigor en el momento de la adopción del acto litigioso, que «las personas que hayan contraído, con personas físicas y jurídicas búlgaras o extranjeras, deudas dinerarias de una cuantía considerable declaradas judicialmente podrán ser objeto de una prohibición de abandonar el país y se les podrá denegar la entrega de pasaportes y documentos análogos, a menos que su patrimonio personal cubra la deuda o que hayan constituido una garantía adecuada».
11. De los autos se desprende que, mediante dos intervenciones sucesivas del legislador búlgaro, el artículo 76, apartado 3, de la ZBLD ha sido suprimido (5) sin que, no obstante, dicho legislador haya precisado las condiciones en las que las medidas adoptadas sobre la base de tal disposición dejen de producir efectos. (6) Por tanto, a efectos de la legislación nacional sobre documentos de identidad, debe considerarse que las medidas administrativas restrictivas adoptadas sobre la base del artículo 76, apartado 3, de la ZBLD antes de su derogación siguen produciendo sus efectos.
2. Código de procedimiento administrativo
12. El artículo 99 del Código de procedimiento administrativo (Administrativnoprotsesualen kodeks; en lo sucesivo, «APK») está comprendido en el capítulo 7 del APK, que versa sobre los requisitos de reapertura de procedimientos de adopción de actos administrativos. Dicho artículo establece:
«Un acto administrativo individual o general, que no haya sido recurrido ante los tribunales, podrá ser anulado o modificado por el órgano administrativo inmediatamente superior o, cuando el acto administrativo no pueda impugnarse en vía administrativa, por el órgano que lo ha adoptado, siempre que:
1. Se produzca una violación sustancial de los requisitos que deben concurrir para la legalidad de dicho acto.
[…]
7. Una resolución del Tribunal Europeo de Derechos Humanos declare la existencia de una violación del Convenio Europeo para la Protección de los Derechos Humanos y de las Libertades Fundamentales.»
II. Asunto principal y cuestiones prejudiciales
13. El demandante en el asunto principal, el Sr. Byankov, es nacional búlgaro. Mediante resolución de 17 de abril de 2007, se le impuso una prohibición de abandonar el territorio búlgaro y de que se expidieran a su favor pasaportes o documentos de identidad sustitutivos, adoptada sobre la base del artículo 76, apartado 3, de la ZBLD entonces en vigor (en lo sucesivo, «resolución de 2007»). A solicitud de un agente judicial privado, esta medida le fue impuesta al Sr. Byankov por el director de la dirección regional del Ministerio del Interior como consecuencia de una deuda, considerada de una cuantía significativa, (7) contraída frente a una persona física de Derecho privado búlgaro y de su incapacidad para constituir una garantía adecuada. El Sr. Byankov no interpuso ningún recurso contencioso‑administrativo contra esta resolución, la cual, por tanto, adquirió carácter firme.
14. El 6 de julio de 2010, es decir, más de tres años después de la adopción del acto administrativo litigioso, el Sr. Byankov interpuso ante el órgano que lo adoptó una solicitud de reapertura del procedimiento administrativo y de anulación de dicho acto. El Sr. Byankov alegó en esta ocasión que la libertad de circulación de que disfruta en su condición de ciudadano de la Unión Europea sólo puede estar limitada en las condiciones establecidas en el Derecho de la Unión. La restricción que le impone la orden de 2007 de prohibición de abandonar el territorio no está comprendida, a su juicio, en el concepto de orden público en el sentido de la Directiva 2004/38, como se desprende en particular de la sentencia que el Tribunal de Justicia dictó con posterioridad a la adopción del acto litigioso en el asunto Jipa. (8)
15. El glaven sekretar na Ministerstvoto na vatreshnite raboti (Secretario General del Ministerio del Interior), al que se remitió la solicitud del Sr. Byankov, la examinó en cuanto solicitud de anulación de un acto administrativo firme, mediante el procedimiento establecido en el artículo 99 de la APK. La autoridad administrativa competente desestimó la solicitud mediante orden de 20 de julio de 2010.
16. Por ello, el demandante en el asunto principal decidió instar ante el órgano jurisdiccional remitente la anulación de dicha orden y solicitar que estimase su solicitud de derogación de la decisión de 2007.
17. En estas circunstancias, el Administrativen sad Sofia‑grad decidió suspender el procedimiento y, mediante resolución de remisión recibida en la Secretaría del Tribunal de Justicia el 19 de mayo de 2011, plantear al Tribunal de Justicia, al amparo del artículo 267 TFUE, las cuestiones prejudiciales siguientes:
«1) ¿Exige el principio de cooperación leal, consagrado en el artículo 4, apartado 3, del Tratado de la Unión Europea en relación con los artículos 20 [TFUE] y 21 [TFUE], en las circunstancias del presente asunto, que una disposición nacional de un Estado miembro, como la controvertida en el asunto principal, –que permite la anulación de un acto administrativo firme para poner fin a una violación de un derecho fundamental declarada mediante una resolución del Tribunal Europeo de Derechos Humanos, cuando se trata de un derecho reconocido a su vez en el Derecho de la Unión Europea, como el derecho a la libre circulación de los nacionales de los Estados miembros– se aplique teniendo en cuenta también la interpretación realizada por una sentencia del Tribunal de Justicia de la Unión Europea de las normas del Derecho de la Unión relativas a las restricciones al ejercicio de dicho derecho, cuando la anulación del acto administrativo sea necesaria para poner fin a esa violación?
2) ¿Se desprende del artículo 31, apartados 1 y 3, de la Directiva 2004/38 […] que, cuando un Estado miembro haya previsto en su Derecho nacional un procedimiento para impugnar un acto administrativo que limita el derecho reconocido en el artículo 4, apartado 1, de esa Directiva, el órgano administrativo está obligado, a petición del destinatario del acto en cuestión, a revisarlo y apreciar su legalidad, teniendo en cuenta también la jurisprudencia del Tribunal de Justicia de la Unión Europea relativa a la interpretación de las disposiciones pertinentes del Derecho de la Unión que establecen las condiciones y limitaciones del ejercicio de ese derecho, para garantizar que la restricción impuesta a ese derecho no sea desproporcionada en el momento de la adopción de la resolución de revisión, cuando en ese momento el acto administrativo por el que se impone la restricción haya adquirido firmeza?
3) ¿Se opone lo dispuesto en el artículo 52, apartado 1, segunda frase, de la Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea, en relación con el artículo 27, apartado 1, de la Directiva 2004/38 a una norma nacional que establece una restricción al derecho a la libre circulación de un nacional de un Estado miembro de la Unión Europea, en el marco de la Unión Europea, por la mera existencia de una deuda no garantizada por un importe superior al previsto legalmente, contraída frente a un particular, en concreto, una sociedad mercantil, y exigida en un procedimiento de ejecución pendiente para el cobro del crédito, con independencia de la posibilidad prevista en el Derecho de la Unión de que un órgano de otro Estado miembro proceda al cobro del crédito?»
III. Procedimiento ante el Tribunal de Justicia
18. La Comisión Europea es la única parte interesada que ha presentado observaciones escritas ante el Tribunal de Justicia.
IV. Análisis jurídico
19. Me parece esencial, para una mejor comprensión del presente asunto, aclarar, en la medida de lo posible, las afirmaciones del órgano jurisdiccional remitente y reestructurar las cuestiones prejudiciales que ha planteado. Comenzaré, pues, examinando la tercera cuestión prejudicial, proponiendo al Tribunal de Justicia un análisis relativamente rápido de este aspecto dado que la jurisprudencia reciente ya delimita –suficientemente, en mi opinión– la materia. A continuación explicaré por qué no procede abordar la segunda cuestión planteada. Por último, examinaré la primera cuestión planteada, no sin haberla reformulado previamente.
A. Sobre la compatibilidad con el Derecho de la Unión de la medida de prohibición de abandonar el territorio
20. El órgano jurisdiccional remitente plantea la cuestión de si la medida impuesta al demandante en el asunto principal se ajusta o no al Derecho de la Unión y, a tal fin, ha proporcionado una serie de elementos. En efecto, en primer lugar ha indicado al Tribunal de Justicia que el artículo 76, apartado 3, de la ZBLD, sobre cuya base se adoptó contra el Sr. Byankov la medida de prohibición de salir del territorio, entró en vigor antes de la adhesión de la República de Bulgaria a la Unión y no tenía por objeto transponer una disposición concreta de Derecho de la Unión. Por otro lado, señaló en particular que el artículo 27, apartado 1, de la Directiva 2004/38 no ha sido transpuesto al Derecho nacional respecto a los ciudadanos búlgaros. (9) A continuación, precisó que la medida dirigida al Sr. Byankov no contenía referencia alguna a su comportamiento personal, ni indicaba en modo alguno las razones por las que la imposición de tal medida podía facilitar el pago de la deuda de la que el Sr. Byankov es deudor ni se basaba en ninguna razón de orden público, de seguridad pública o de salud pública. Por mi parte, quiero subrayar en concreto la característica esencial siguiente: el Sr. Byankov contrajo la deuda frente a una persona jurídica de Derecho privado.
21. Atendiendo al espíritu de estos datos de partida, abordaré en un primer momento la cuestión de la incidencia en el presente asunto de la falta de transposición, respecto a los nacionales búlgaros, de la Directiva 2004/38 antes de comprobar, en una segunda fase, que la situación del Sr. Byankov está comprendida en el Derecho de la Unión. Por último, habrán de determinarse las condiciones en las que una medida de prohibición de abandonar el territorio como la adoptada en 2007 puede considerarse compatible con las disposiciones del artículo 27 de la Directiva 2004/38.
22. En primer lugar, pues, en cuanto atañe a la incidencia de la falta de transposición de la Directiva 2004/38 respecto a los nacionales búlgaros, el Tribunal de Justicia ya ha declarado que ello carece de relevancia, habida cuenta de la obligación del Juez nacional de garantizar la plena eficacia de las normas del Derecho de la Unión y dejar inaplicada, de ser preciso, una medida que sea contraria a éste, pues, en cualquier caso, el artículo 27 de la Directiva 2004/38 tiene efecto directo. (10)
23. En segundo lugar, la situación del Sr. Byankov, que se propone ir desde el territorio del Estado miembro del que es nacional al territorio de otro Estado miembro, entra indudablemente en la esfera del derecho de libre circulación y de libre residencia de los ciudadanos de la Unión en los Estados miembros. (11) Dicho esto, el derecho a la libre circulación no es incondicional y puede quedar sujeto a restricciones en particular conforme a las condiciones establecidas en la Directiva 2004/38. A tenor del artículo 27, apartado 1, de la citada Directiva, la libertad de circulación de los ciudadanos de la Unión puede estar limitada por razones de orden público, seguridad pública o salud pública, si bien estas razones no podrán alegarse nunca con fines económicos. Por consiguiente, para que el Derecho de la Unión no se oponga a una medida nacional como la que afecta al Sr. Byankov, debe acreditarse que ha sido adoptada por una de las razones antes mencionadas y a condición de que dicha razón no haya sido alegada con fines económicos.
24. Por último, queda por determinar los requisitos que una medida que restringe la libre circulación de un ciudadano de la Unión debe cumplir para ser compatible con el Derecho de la Unión. A tal fin, ha de recordarse que la resolución de 2007 controvertida en el asunto principal no menciona, según las propias afirmaciones del órgano jurisdiccional remitente, ninguna razón que esté vinculada al orden público, la seguridad pública o, lo que es aún menos probable, la salud pública. El único fundamento de la medida administrativa dirigida contra el Sr. Byankov se basa en la doble constatación de la existencia de una deuda frente a un particular y de la incapacidad del deudor de constituir una garantía.
25. Es indudable que no concurre el primer elemento de justificación, esencial para la apreciación de la compatibilidad con el Derecho de la Unión de una medida que restringe la libertad de circulación de un ciudadano de la Unión. Ciertamente, el presente procedimiento prejudicial, en cuya tramitación no ha querido intervenir el Gobierno búlgaro, carece de las aclaraciones específicas que este último habría podido proporcionar útilmente al Tribunal de Justicia sobre los objetivos perseguidos por el legislador nacional en el momento de la adopción tras la modificación (12) de la ley en que se basa la competencia de las autoridades administrativas nacionales para adoptar medidas como la controvertida en el asunto principal. La apreciación final sobre este aspecto deberá dejarse, en una muy amplia medida, al órgano jurisdiccional remitente. Sin demasiada seguridad, este último ha mencionado el supuesto según el cual la citada legislación –y, de rebote, la medida que afecta al Sr. Byankov– persigue el objetivo de proteger a los acreedores. (13) Así formulado, el vínculo entre tal objetivo y el orden público no se impone de un modo evidente. En cualquier caso, aun suponiendo que subyazca a dicho objetivo una cierta idea de mantenimiento del orden público, no se desprende de la resolución de remisión que la persecución de dicho objetivo no comprende exclusivamente una exigencia económica. Pues bien, el Derecho de la Unión, y en concreto el artículo 27, apartado 1, de la Directiva 2004/38, excluye expresamente la posibilidad de que un Estado miembro invoque razones de orden público con fines económicos.
26. En cuanto a este aspecto, el órgano jurisdiccional remitente se preocupa por una eventual diferencia entre el nivel de protección ofrecido a los acreedores por el Tribunal Europeo de Derechos Humanos y el ofrecido por el Derecho de la Unión, dando así a entender que la exclusión, contenida en el artículo 27, apartado 1, de la Directiva 2004/38, de la alegación de razones de orden público con fines económicos no permite garantizar un nivel de protección adecuado para los intereses de los acreedores, mientras que el Tribunal Europeo de Derechos Humanos ya ha declarado que tal objetivo constituye un objetivo legítimo de protección de los derechos de los demás que puede justificar una restricción a la libertad de circulación consagrada en el artículo 2 del Protocolo nº 4 al Convenio Europeo para la Protección de los Derechos Humanos y de las Libertades Fundamentales (14) (en lo sucesivo, «CEDH») y aun cuando la Carta de Derechos Fundamentales de la Unión establece el principio de una protección equivalente de los derechos y libertades consagrados por el CEDH. El órgano jurisdiccional remitente ha añadido que cabría considerar que se trata de una situación en la que una libertad fundamental se limita al objeto de proteger los derechos y libertades de los demás, tal como se prevé en el artículo 52, apartado 1, de dicha Carta.
27. A la vista de estos elementos, parece útil recordar al órgano jurisdiccional remitente –el mismo que planteó al Tribunal de Justicia las cuestiones suscitadas en el marco del asunto Aladzhov antes citado– la distinción que debe establecerse entre el Derecho emanado del CEDH y el Derecho de la Unión. A este respecto, ya he tenido ocasión de subrayar que si el Tribunal Europeo de Derechos Humanos pudo considerar que estaba en presencia de un objetivo legítimo que podía justificar una restricción de la libertad de circulación, ello es así porque el ordenamiento del CEDH y sus Protocolos permite que pueda invocarse el orden público con fines económicos y no prevé, pues, una restricción similar a la contenida en el artículo 27, apartado 1, in fine, de la Directiva 2004/38. Así pues, el ordenamiento jurídico de la Unión sólo permite en supuestos mucho más limitados la restricción de la libre circulación de los ciudadanos de la Unión, y ofrece un grado de protección más elevado que el reconocido por el sistema del CEDH. (15) Sin embargo, el Derecho de la Unión no se contenta con celebrar la victoria de los intereses de los deudores sobre los de los acreedores y está lejos de ignorar la situación de estos últimos. Si, como yo sostengo, el artículo 27, apartado 1, de la Directiva 2004/38 se opone a la imposición de una medida de prohibición de abandonar el territorio por el solo motivo de la existencia de una deuda contraída entre particulares, la enseñanza que debe extraerse de ello será también la de indicarnos que los instrumentos al servicio de la protección de los intereses de los acreedores deben, en principio, adoptar formas distintas de las de una restricción a la libre circulación del deudor. Y, en efecto, el Derecho de la Unión cuenta con un arsenal jurídico que puede garantizar los derechos de los acreedores sin que sea forzosamente necesaria una restricción a la libertad de circulación del deudor. (16) No comparto, pues, la inquietud del órgano jurisdiccional remitente sobre la existencia de un nivel de protección diferente entre el sistema del CEDH y el ordenamiento jurídico de la Unión.
28. He de añadir que, aun suponiendo que la medida controvertida en el asunto principal se base claramente en razones de orden público –de lo cual no estoy convencido por los motivos antes expuestos– la invocación de esta justificación no basta por sí sola para convertirla ipso facto en compatible con las exigencias del Derecho de la Unión. El Tribunal de Justicia ha declarado en reiteradas ocasiones que «el concepto de orden público requiere, en todo caso, aparte de la perturbación del orden social que constituye cualquier infracción de la ley, que exista una amenaza real, actual y suficientemente grave que afecte a un interés fundamental de la sociedad». (17) Una vez más, la resolución de 2007 ha sido presentada por el órgano jurisdiccional remitente como desprovista de toda apreciación específica en relación con el comportamiento del Sr. Byankov o el carácter real, actual y grave que dicho comportamiento presentaría respecto de un interés fundamental de la sociedad búlgara, que no se define en ningún lugar de los autos.
29. Por consiguiente, la falta total de consideración del caso específico del demandante en el asunto principal tiende a confirmar la tesis de una aplicación automática de medidas como las que afectan al Sr. Byankov a partir del momento en que se hace constar la existencia de una deuda de una cuantía superior a 5.000 BGN para la cual el deudor no se halla en condiciones de constituir una garantía. Pues bien, dado que el Tribunal de Justicia ya ha declarado que «una disposición legislativa o reglamentaria nacional que atribuyera carácter automático a una decisión de prohibición de salida del territorio por el solo hecho de la existencia de una deuda fiscal, sin tener en cuenta el comportamiento personal del individuo afectado, no respondería a las exigencias del Derecho de la Unión», (18) tal declaración debería imponerse también cuando la prohibición de salida del territorio ha sido adoptada por un tiempo indefinido como consecuencia de la mera existencia de una deuda de carácter privado.
30. Por los motivos antes expuestos, propongo al Tribunal de Justicia que responda a la tercera cuestión planteada que el Derecho de la Unión se opone a una disposición legislativa de un Estado miembro que permite a la autoridad administrativa prohibir a un nacional de dicho Estado abandonarlo por el único motivo de una deuda, calificada por el Derecho nacional como de una cuantía considerable, contraída frente a una persona jurídica de Derecho privado si la medida de que se trata no tiene por objeto responder a una amenaza real, actual y suficientemente grave que afecta a un interés superior de la sociedad y si el objetivo así pretendido no obedece sólo a fines económicos. En cualquier caso, aun suponiendo que una medida de prohibición de salida del territorio como la que afecta al Sr. Byankov en el asunto principal haya sido adoptada cumpliendo los requisitos establecidos en el artículo 27, apartado 1, de la Directiva 2004/38, el artículo 27, apartado 2, de dicha Directiva se opone a tal medida si se basa en la mera existencia de la deuda excluyendo toda apreciación específica del comportamiento personal del interesado y sin ninguna referencia a la eventual amenaza que constituye para el orden público. Incumbe al órgano jurisdiccional remitente comprobar que tal cosa no ocurre en el caso de autos.
B. Sobre el carácter inoperante de los artículos 31 y 32 de la Directiva 2004/38 a efectos de la resolución del litigio principal
31. En el marco de la segunda cuestión prejudicial planteada al Tribunal de Justicia, el órgano jurisdiccional remitente desea saber en esencia si la Directiva 2004/38 impone una obligación de revisión, aun en el supuesto de que la medida de prohibición de la libre circulación del nacional de la Unión haya adquirido firmeza.
32. A este respecto, ha de hacerse constar que el órgano jurisdiccional remitente no ha identificado correctamente la disposición pertinente de la Directiva 2004/38. En efecto, el artículo 31 de dicha Directiva define las garantías procesales que deben concederse a las personas afectadas por medidas que restringen su libertad de circulación en el momento de su adopción. En particular, está dirigido a garantizar a dichas personas su derecho a la tutela judicial efectiva. En el caso de autos, no se ha discutido que el Sr. Byankov disponía, en el momento de la adopción de la orden de 2007, de vías jurídicas que le permitían impugnar dicha prohibición, en su caso ante un órgano jurisdiccional. Ha quedado igualmente acreditado que el Sr. Byankov optó por no ejercer en aquel momento su derecho a la tutela judicial efectiva, con la consecuencia de que dicha orden adquirió firmeza a efectos del Derecho búlgaro.
33. La situación jurídica en el asunto principal descrita por el órgano jurisdiccional remitente en el marco de su segunda cuestión (19) no puede, pues, examinarse al amparo del artículo 31 de la Directiva 2004/38. Es el artículo 32 de dicha Directiva el que regula los efectos temporales de una prohibición de salida del territorio. Queda por determinar si este artículo es pertinente en el presente asunto.
34. A mi juicio, no cabe duda alguna de que las garantías impuestas por el legislador de la Unión en los artículos 31 y 32 de la Directiva 2004/38 deben asegurarse del mismo modo ya se trate de una prohibición de entrada en el territorio o de una prohibición de salida del territorio. Así pues, ha de interpretarse el artículo 32 más allá de su literalidad y concluir que resulta en principio aplicable cuando un ciudadano de la Unión es sancionado con una medida de prohibición de salida del territorio.
35. El artículo 32 de la Directiva 2004/38 obliga claramente a los Estados miembros a establecer un procedimiento de revisión de las medidas que restringen la libertad de circulación de los ciudadanos de la Unión adoptadas sobre la base de la Directiva 2004/38. Este procedimiento debe poder incoarse contra una medida firme que restringe la libre circulación de la persona afectada al menos cada tres años, en virtud de un cambio material de las circunstancias. Tanto el tenor como la finalidad del artículo 32 de la Directiva 2004/38 exigen considerar, a diferencia de cuanto ha firmado el órgano jurisdiccional remitente, que el carácter definitivo del acto no constituye un obstáculo para su revisión. Por otro lado, no tendría sentido alguno exigir una revisión sólo de los actos que, además, todavía puedan ser recurridos.
36. Dado que la orden de 2007 adoptada contra el Sr. Byankov data de más de tres años y ha adquirido carácter firme, cabría pensar que debe ser objeto de revisión sobre la base del artículo 32 de la Directiva 2004/38. No obstante, no se cumplen dos condiciones necesarias para la pertinencia de dicho artículo en el asunto principal. Por una parte, para que se abra la vía de revisión, es necesario que la medida de que se trata haya sido «válidamente adoptada a efectos del Derecho [de la Unión]». Pues bien, del análisis de la tercera cuestión planteada se desprende, a mi juicio, que tal no es el caso. Por otro lado, para preservar una cierta estabilidad jurídica, la revisión definida en la Directiva 2004/38 se limita a los casos en que se haya producido un «cambio material de las circunstancias que justificaron la prohibición» de salida del territorio. Este cambio material puede consistir en la desaparición del carácter actual de la amenaza para el orden público que la persona afectada haya podido válidamente constituir, o incluso en la desaparición de la deuda. Ha de hacerse constar que no se ha producido ningún cambio de este tipo en el caso del Sr. Byankov.
37. Así, el problema jurídico suscitado en el marco del litigio principal no puede resolverse sobre la base de la Directiva 2004/38. La segunda cuestión planteada por el órgano jurisdiccional remitente carece pues, en estas circunstancias, de pertinencia para la resolución de dicho litigio.
C. Sobre las condiciones en que el Derecho de la Unión exige reconsiderar la legalidad de un acto administrativo firme, sin que haya sido objeto de un recurso judicial, por ser contrario al Derecho de la Unión
38. El problema que se plantea respecto de la resolución de 2007 es sensiblemente distinto del contemplado en el artículo 32 de la Directiva 2004/38. Dicho artículo se refiere a una medida originalmente lícita a la vista del Derecho de la Unión pero que, posteriormente, deja de ajustarse a los requisitos establecidos en la Directiva 2004/38. En cambio, la situación en el asunto principal coloca al Tribunal de Justicia ante una medida que a) a mi juicio, debe ser considerada incompatible, desde el momento de su adopción, con los requisitos de fondo establecidos en la Directiva 2004/38, b) no ha sido objeto de un control judicial y, por tanto, ha adquirido firmeza y c) es impugnada hoy por la persona afectada sin que dicha impugnación pueda tener la consideración de solicitud de levantamiento de la prohibición en el sentido del artículo 32 de la Directiva 2004/38.
39. En estas circunstancias, propongo realizar el análisis en tres fases.
40. En primer lugar, un examen atento del Derecho nacional debería permitir al Tribunal de Justicia determinar mejor la norma nacional pertinente para el análisis de la tercera cuestión prejudicial planteada. A continuación, habrá de tenerse en cuenta el hecho de que la medida de prohibición de salida del territorio adoptada frente al demandante en el asunto principal no ha sido objeto de control judicial. Por último, y en consecuencia, el examen se realizará a la luz de los principios de equivalencia y de efectividad.
1. Situación del Derecho nacional
41. La situación en la que se encuentra el Juez nacional puede resumirse del modo siguiente: conoce de una solicitud de anulación de una decisión administrativa que desestimó la solicitud, presentada por el demandante en el asunto principal, de reapertura del procedimiento administrativo que condujo a la adopción de la orden de 2007 por una supuesta incompatibilidad de dicha orden con el Derecho de la Unión. El Juez nacional debe, pues, determinar si esta desestimación se ajusta a las exigencias del Derecho de la Unión. Antes de pronunciarse sobre esta cuestión, ha de precisarse el marco jurídico nacional en cuyo contexto se inscribe la decisión de desestimación de reapertura del procedimiento administrativo al objeto de comprender mejor dicha cuestión.
42. De las indicaciones facilitadas por el órgano jurisdiccional remitente se desprende que el procedimiento administrativo que condujo a la adopción del acto administrativo individual definitivo que no ha sido objeto de un recurso judicial puede reabrirse con carácter excepcional para la anulación o la reforma de dicho acto en siete supuestos distintos, enumerados con carácter taxativo en el artículo 99 del APK. Entre estos siete supuestos, dos han llamado particularmente la atención del órgano jurisdiccional remitente, el cual consideró útil ponerlos en conocimiento del Tribunal de Justicia.
43. Por un lado se encuentra el artículo 99, apartado 7, del APK. Tal como yo entiendo, éste permite a la persona afectada por el acto administrativo de que se trata solicitar en cualquier momento, y en su caso al juez, la reapertura del procedimiento administrativo en el supuesto de que una resolución del Tribunal Europeo de Derechos Humanos haya puesto de manifiesto que el acto de que se trata viola un derecho fundamental consagrado por el CEDH.
44. Esta disposición está redactada de forma tal que sólo se remite expresamente a la jurisprudencia del Tribunal Europeo de Derechos Humanos. No existe ninguna disposición equivalente en relación con la jurisprudencia del Tribunal de Justicia. Dicho esto, no es necesaria tal disposición, porque, a diferencia del Derecho emanado del CEDH, el Derecho de la Unión se caracteriza por sus dos cualidades esenciales, que son la primacía (20) y el efecto directo. (21) Asimismo, de una reiterada jurisprudencia se desprende que «la interpretación que, en ejercicio de la competencia que le confiere el artículo [267 TFUE], da el Tribunal de Justicia de una norma de Derecho [de la Unión], esclarece y precisa, cuando es necesario, el significado y el alcance de ésta tal y como debe o hubiera debido entenderse y aplicarse desde el momento de su entrada en vigor». (22) A la vista de las características específicas del ordenamiento jurídico de la Unión y de la naturaleza particular del mecanismo de remisión prejudicial, las obligaciones que incumben a los jueces nacionales en cuanto a las condiciones en que deben revisar la legalidad de un acto administrativo firme como consecuencia de una violación del Derecho de la Unión deben establecerse de un modo plenamente autónomo respecto al supuesto en el que la presunta ilegalidad se derivase de una sentencia del Tribunal Europeo de Derechos Humanos.
45. Pues bien, precisamente del marco normativo nacional presentado por el órgano jurisdiccional remitente se desprende que el Derecho nacional prevé otra posibilidad de reapertura del procedimiento administrativo autónoma respecto a la centrada exclusivamente en la jurisprudencia del Tribunal Europeo de Derechos Humanos y que, por tanto, resulta tener una mayor pertinencia en el presente asunto.
46. En efecto, el artículo 99, apartado 1, del APK prevé que un acto administrativo firme podrá ser anulado o modificado si se produce una violación sustancial de los requisitos que deben concurrir para la legalidad de dicho acto. Precisamente en virtud de las características específicas del Derecho de la Unión que he recordado supra, el concepto nacional de «violación sustancial de la legalidad» debe entenderse en el sentido de que comprende también los supuestos en que el acto es contrario al Derecho de la Unión.
47. Dicho esto, a diferencia de lo dispuesto en el artículo 99, apartado 7, del APK, el motivo de revisión previsto en el artículo 99, apartado 1, del APK no puede ser invocado en todo momento por la persona afectada por dicho acto. En cambio, la anulación o la modificación de un acto administrativo individual firme se circunscribe en este caso, a requisitos estrictos en cuanto a la facultad de iniciativa y al plazo. En efecto, solamente la autoridad administrativa que adoptó el acto, el fiscal o el mediador podrán decidir –o solicitar– la anulación o la modificación de dicho acto, y ello en un plazo de un mes a partir de la adopción del mismo. De la información facilitada por el órgano jurisdiccional remitente se desprende que el motivo de revisión del procedimiento administrativo previsto en el artículo 99, apartado 1, del APK es concebido como un «derecho» que corresponde a la Administración. La oportunidad de su ejercicio se deja a la libre apreciación de las autoridades a las que se atribuye la facultad de incoar la anulación o la modificación del acto, por lo que dichas autoridades ejercerán, en tal caso, una facultad plenamente discrecional sin que el interesado pueda invocar en ningún momento, por su propia iniciativa, el menoscabo a la legalidad sustancial del acto que afecta a su situación personal. De la petición de decisión prejudicial se desprende que la autoridad administrativa que se pronunció sobre la solicitud de revisión del procedimiento administrativo del demandante en el asunto principal declaró, en su resolución de 2010, que la autoridad que adoptó la decisión de 2007 había renunciado a ejercer el derecho previsto en el artículo 99, apartado 1, de la APK.
48. A la vista de estas consideraciones, procede realizar una reformulación de la primera cuestión prejudicial, que puede deducirse claramente de la petición de decisión prejudicial, en el sentido de estar dirigida a determinar las condiciones en que la vía de recurso prevista en el artículo 99, apartado 1, del APK satisfacen las exigencias del Derecho de la Unión.
2. El carácter inoperante de la jurisprudencia Kühne & Heitz
49. Al objeto de determinar las obligaciones derivadas del Derecho de la Unión en cuanto atañe a la revisión de un acto administrativo firme por ser contrario al Derecho de la Unión, el órgano jurisdiccional remitente ha abordado de nuevo con detenimiento las aportaciones de la jurisprudencia Kühne & Heitz, antes citada. A tenor de esta sentencia, el Tribunal de Justicia declaró que el principio de cooperación obliga a un órgano administrativo ante el que se presenta una solicitud en este sentido a examinar de nuevo una resolución administrativa firme para tomar en consideración la interpretación de la disposición pertinente del Derecho comunitario efectuada entre tanto por el Tribunal de Justicia cuando a) según el Derecho nacional, dispone de la facultad de reconsiderar esta resolución; b) la resolución controvertida ha adquirido firmeza a raíz de una sentencia de un órgano jurisdiccional nacional que resuelve en última instancia; c) dicha sentencia está basada en una interpretación del Derecho de la Unión que, a la vista de una jurisprudencia del Tribunal de Justicia posterior a ella, es errónea y que se ha adoptado sin someter la cuestión ante el Tribunal de Justicia, con carácter prejudicial, y d) el interesado se ha dirigido al órgano administrativo inmediatamente después de haber tenido conocimiento de dicha jurisprudencia. (23)
50. Por una parte, en la medida en que propongo precisar la primera cuestión prejudicial, el problema vinculado a un pronunciamiento del Tribunal de Justicia después de la adopción de un acto administrativo que haya adquirido firmeza deja de parecerme esencial para resolver el litigio principal. Por otro lado, y en cualquier caso, las prescripciones contenidas en dicha sentencia sólo valen en el supuesto en que deba hacerse una ponderación entre la seguridad jurídica en relación con la fuerza de cosa juzgada y las obligaciones de los Estados miembros de aplicar y preservar los derechos que el Derecho de la Unión garantiza a los particulares. Pues bien, uno de los elementos característicos del presente procedimiento judicial consiste precisamente en que la decisión de 2007 adquirió firmeza sin ser objeto de un control judicial.
51. Por tanto, los cuatro requisitos cumulativos definidos por el Tribunal de Justicia en su sentencia Kühne & Heitz carecen de pertinencia en el presente asunto, puesto que aquí no se trata de la fuerza de cosa juzgada. (24)
3. La apreciación de la situación en el asunto principal a la vista de los principios de efectividad y de equivalencia
52. El Derecho de la Unión no exige, «de conformidad con el principio de seguridad jurídica, en principio, que un órgano administrativo esté obligado a reconsiderar una resolución administrativa que ha adquirido firmeza al expirar los plazos razonables de recurso o por agotamiento de las vías de recurso», (25) y «la observancia de dicho principio permite evitar que puedan ponerse indefinidamente en cuestión actos administrativos que surtan efectos jurídicos». (26) Dicho esto, el Derecho búlgaro prevé efectivamente la posibilidad de reabrir el procedimiento administrativo en el caso de que el acto administrativo que haya adquirido firmeza esté viciado por una ilegalidad sustancial.
53. Pues bien, en una situación en la que han de determinarse las obligaciones que existen conforme al Derecho de la Unión, en materia de revisión de un acto administrativo que ha adquirido firmeza que aparentemente resulta contrario al Derecho de la Unión pero que no ha sido objeto de un control judicial, y con la condición de que tal puesta en cuestión de la legalidad del acto esté permitida en el Derecho nacional, el Tribunal de Justicia responde sobre la base de los principios de efectividad y de equivalencia y recuerda que «a falta de normativa [de la Unión] en la materia, la determinación de la regulación procesal destinada a garantizar la salvaguarda de los derechos que el Derecho [de la Unión] genera en favor de los justiciables corresponde al ordenamiento jurídico interno de cada Estado miembro en virtud del principio de autonomía procesal de los Estados miembros, a condición, sin embargo, de que esta regulación no sea menos favorable que la aplicable a situaciones similares de carácter interno (principio de equivalencia) y de que no haga imposible en la práctica o excesivamente difícil el ejercicio de los derechos conferidos por el ordenamiento jurídico [de la Unión] (principio de efectividad)». (27) Así pues, la situación en el asunto principal debe examinarse a la luz de estos dos principios.
54. Por lo que se refiere al principio de equivalencia, dicho principio exige que el conjunto de normas aplicables a los recursos, incluidos los plazos establecidos, se apliquen indistintamente a los recursos basados en la violación del Derecho de la Unión y a aquéllos basados en la infracción del Derecho interno. (28) A este respecto, el órgano jurisdiccional remitente no ha aducido la posibilidad de que los requisitos particulares previstos a efectos de la aplicación del artículo 99, apartado 1, del APK establezcan una distinción en función de si el motivo de ilegalidad invocado contra el acto administrativo que adquirió firmeza está basado en una violación del Derecho de la Unión o de una violación del Derecho interno.
55. En cuanto atañe al principio de efectividad, ha de hacerse constar que la situación es más problemática. Dicho principio exige que las normas aplicables a los requisitos con arreglo a los cuales puede ponerse en cuestión la validez de un acto administrativo que ha adquirido firmeza por ser contrario al Derecho de la Unión no hagan imposible o excesivamente difícil el ejercicio de los derechos conferidos por el Derecho de la Unión a este respecto.
56. Al menos dos de estos requisitos particulares suscitan algunos interrogantes, a saber, el plazo y las personas facultadas para instar la revisión del procedimiento administrativo.
57. En lo relativo al plazo, ha de recordarse que el Tribunal de Justicia ya ha declarado que los Estados miembros pueden exigir, en nombre del principio de seguridad jurídica, que una solicitud de revisión y revocación de una resolución administrativa firme y contraria al Derecho de la Unión –en su caso, según ha sido interpretado posteriormente por el Tribunal de Justicia– sea presentada en un plazo razonable ante la administración competente. (29) Dicho plazo debe fijarse precisamente en observancia de los principios de equivalencia y de efectividad. (30) Ha de hacerse constar que el artículo 99, apartado 1, del APK sólo puede servir de fundamento para la reapertura del procedimiento administrativo en un plazo de un mes contado a partir de la adopción del acto que no ha sido objeto de un recurso contencioso-administrativo, plazo que, a mi juicio, no se ajusta a las exigencias vinculadas al principio de efectividad.
58. En cualquier caso, en mi opinión, las exigencias vinculadas al principio de efectividad tampoco se cumplen en lo relativo a las autoridades facultadas para incoar la reapertura del procedimiento administrativo. En el supuesto de que la violación de la legalidad sustancial de un acto administrativo firme que no ha sido objeto de un recurso judicial se desprenda de la incompatibilidad de dicho acto con el Derecho de la Unión, el destinatario del acto no podrá solicitar la revisión del procedimiento administrativo. Como ya he señalado supra, sólo la autoridad administrativa que haya adoptado el acto, el fiscal o el mediador estarán en condiciones de solicitar o de decidir la revisión del procedimiento.
59. Circunscrito a requisitos de plazo y de legitimación demasiado estrictos, el motivo de revisión del procedimiento administrativo previsto en el artículo 99, apartado 1, del APK, al hacer excesivamente difícil o prácticamente imposible el ejercicio de los derechos derivados del Derecho de la Unión, no permite salvaguardar suficientemente los derechos que los justiciables deducen del Derecho de la Unión. Por tanto, incumbe al Juez nacional extraer de ello todas las consecuencias necesarias en el marco del litigio principal para pronunciarse sobre la solicitud, presentada ante él por el demandante principal, de anulación de la decisión por la que se denegó la reapertura del procedimiento administrativo.
60. De las consideraciones que preceden se desprende que el Derecho de la Unión se opone a una norma de un Estado miembro en virtud de la cual el procedimiento administrativo que ha dado lugar a la adopción de un acto firme que no ha sido objeto de un recurso judicial sólo podrá ser revisado, en el caso de que dicho acto sea contrario al Derecho de la Unión, en el plazo de un mes contado a partir de la adopción de dicho acto únicamente a instancias de la autoridad que adoptó dicho acto, del fiscal o del mediador, pues hace excesivamente difícil o prácticamente imposible el ejercicio de los derechos derivados del Derecho de la Unión.
V. Conclusión
61. A la vista del conjunto de las consideraciones que preceden, propongo al Tribunal de Justicia que responda a las cuestiones prejudiciales planteadas por el Administrativen sad Sofia‑grad del modo siguiente:
«1) El Derecho de la Unión se opone a una disposición legislativa de un Estado miembro que permite a la autoridad administrativa prohibir a un nacional de dicho Estado abandonarlo por el único motivo de una deuda, calificada por el Derecho nacional como de una cuantía considerable, contraída frente a una persona jurídica de Derecho privado si la medida de que se trata no tiene por objeto responder a una amenaza real, actual y suficientemente grave que afecta a un interés superior de la sociedad y si el objetivo así pretendido no obedece sólo a fines económicos. En cualquier caso, aun suponiendo que una medida de prohibición de salida del territorio como la que afecta al Sr. Byankov en el asunto principal haya sido adoptada cumpliendo los requisitos establecidos en el artículo 27, apartado 1, de la Directiva 2004/38/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 29 de abril de 2004, relativa al derecho de los ciudadanos de la Unión y de los miembros de sus familias a circular y residir libremente en el territorio de los Estados miembros por la que se modifica el Reglamento (CEE) nº 1612/68 y se derogan las Directivas 64/221/CEE, 68/360/CEE, 72/194/CEE, 73/148/CEE, 75/34/CEE, 75/35/CEE, 90/364/CEE, 90/365/CEE y 93/96/CEE, el artículo 27, apartado 2, de dicha Directiva se opone a tal medida si se basa en la mera existencia de la deuda excluyendo toda apreciación específica del comportamiento personal del interesado y sin ninguna referencia a la eventual amenaza que constituye para el orden público. Incumbe al órgano jurisdiccional remitente comprobar que tal cosa no ocurre en el caso de autos.
2) El Derecho de la Unión se opone a una norma de un Estado miembro en virtud de la cual el procedimiento administrativo que ha dado lugar a la adopción de un acto firme que no ha sido objeto de un recurso judicial sólo podrá ser revisado, en el caso de que dicho acto sea contrario al Derecho de la Unión, en el plazo de un mes contado a partir de la adopción de dicho acto únicamente a instancias de la autoridad que adoptó dicho acto, del fiscal o del mediador, pues hace excesivamente difícil o prácticamente imposible el ejercicio de los derechos derivados del Derecho de la Unión.»