SENTENCIA DEL TRIBUNAL DE JUSTICIA (Sala Quinta)
de 3 de diciembre de 2020 (*)
«Procedimiento prejudicial — Medio ambiente — Directiva 2003/87/CE — Régimen para el comercio de derechos de emisión de gases de efecto invernadero — Artículo 3, letra h) — Nuevos entrantes — Artículo 10 bis — Régimen transitorio de asignación gratuita de derechos de emisión — Decisión 2011/278/UE — Artículo 18, apartado 1, letra c) — Nivel de actividad en relación con el combustible — Artículo 18, apartado 2, párrafo segundo — Valor del factor de utilización de la capacidad pertinente»
En el asunto C‑320/19,
que tiene por objeto una petición de decisión prejudicial planteada, con arreglo al artículo 267 TFUE, por el Verwaltungsgericht Berlin (Tribunal de lo Contencioso-Administrativo de Berlín, Alemania), mediante resolución de 1 de abril de 2019, recibida en el Tribunal de Justicia el 19 de abril de 2019, en el procedimiento entre
Ingredion Germany GmbH,
y
Bundesrepulik Deutschland,
EL TRIBUNAL DE JUSTICIA (Sala Quinta),
integrado por el Sr. E. Regan (Ponente), Presidente de Sala, y los Sres. M. Ilešič, E. Juhász, C. Lycourgos e I. Jarukaitis, Jueces;
Abogado General: Sr. H. Saugmandsgaard Øe;
Secretario: Sr. D. Dittert, jefe de unidad;
habiendo considerado los escritos obrantes en autos y celebrada la vista el 12 de marzo de 2020;
consideradas las observaciones presentadas:
– en nombre de Ingredion Germany GmbH, por los Sres. D. Lang y L. Borchardt, Rechtsanwälte;
– en nombre de la Bundesrepublik Deutschland, por las Sras. J. Steegmann y H. Barth, en calidad de agentes;
– en nombre del Gobierno alemán, por el Sr. D. Klebs, en calidad de agente;
– en nombre de la Comisión Europea, inicialmente por el Sr. J.‑F. Brakeland y la Sra. A. Becker, posteriormente por la Sra. A. Becker y el Sr. B. De Meester, en calidad de agentes;
oídas las conclusiones del Abogado General, presentadas en audiencia pública el 18 de junio de 2020;
dicta la siguiente
Sentencia
1 La petición de decisión prejudicial tiene por objeto la interpretación del artículo 18, apartado 2, párrafo segundo, de la Decisión 2011/278/UE de la Comisión, de 27 de abril de 2011, por la que se determinan las normas transitorias de la Unión para la armonización de la asignación gratuita de derechos de emisión con arreglo al artículo 10 bis de la Directiva 2003/87/CE del Parlamento Europeo y del Consejo (DO 2011, L 130, p. 1).
2 Esta petición se ha presentado en el contexto de un litigio entre Ingredion Germany GmbH y la Bundesrepublik Deutschland (República Federal de Alemania), representada por el Umweltbundesamt (Agencia Federal de Medio Ambiente, Alemania), relativo a la determinación del factor de utilización de la capacidad pertinente a efectos de la asignación gratuita de derechos de emisión de gases de efecto invernadero (en lo sucesivo, «derechos de emisión») a un nuevo entrante que dispone de una subinstalación con referencia de combustible.
Marco jurídico
Derecho de la Unión
Directiva 2003/87/CE
3 La Directiva 2003/87/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 13 de octubre de 2003, por la que se establece un régimen para el comercio de derechos de emisión de gases de efecto invernadero en la Comunidad y por la que se modifica la Directiva 96/61/CE del Consejo (DO 2003, L 275, p. 32), en su versión modificada por la Directiva 2009/29/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 23 de abril de 2009 (DO 2009, L 140, p. 63) (en lo sucesivo, «Directiva 2003/87»), instituyó un régimen para el comercio de derechos de emisión de gases de efecto invernadero a nivel de la Unión Europea. Este régimen está en funcionamiento desde el 1 de enero de 2005 en todos los Estados del Espacio Económico Europeo (EEE). En virtud del artículo 13, apartado 1, de dicha Directiva, el tercer período de comercio abarca 8 años, desde 2013 a 2020 (en lo sucesivo, «tercer período de comercio»).
4 Los considerandos 5 y 7 de la Directiva 2003/87 tienen el siguiente tenor:
«(5) La Comunidad y sus Estados miembros han acordado cumplir conjuntamente sus compromisos de reducir las emisiones antropogénicas de gases de efecto invernadero contemplados en el Protocolo de Kioto de conformidad con la Decisión 2002/358/CE [del Consejo, de 25 de abril de 2002, relativa a la aprobación, en nombre de la Comunidad Europea, del Protocolo de Kioto de la Convención Marco de las Naciones Unidas sobre el Cambio Climático y al cumplimiento conjunto de los compromisos contraídos con arreglo al mismo (DO 2002, L 130, p. 1)]. La presente Directiva pretende contribuir a que se cumplan en mayor medida los compromisos de la Comunidad Europea y sus Estados miembros, mediante un mercado europeo de derechos de emisión de gases de efecto invernadero eficaz y con el menor perjuicio posible para el desarrollo económico y la situación del empleo.
[…]
(7) Las disposiciones comunitarias sobre la asignación de derechos de emisión por los Estados miembros son necesarias para contribuir a mantener la integridad del mercado interior y evitar distorsiones de la competencia.»
5 El artículo 3 de la Directiva 2003/87, cuyo título es «Definiciones», establece:
«A efectos de la presente Directiva serán de aplicación las siguientes definiciones:
[…]
h) “nuevo entrante”:
– toda instalación que lleve a cabo una o varias de las actividades indicadas en el anexo I, a la que se le conceda un permiso de emisión de gases de efecto invernadero por primera vez después del 30 de junio de 2011, o
– toda instalación que lleve a cabo una actividad incluida en el régimen comunitario conforme al apartado 1 o 2 del artículo 24 por primera vez, o
– toda instalación que lleve a cabo una o varias de las actividades indicadas en el anexo I o una actividad incluida en el régimen comunitario conforme al apartado 1 o 2 del artículo 24, que haya sido objeto de una ampliación significativa después del 30 de junio de 2011, solo por lo que se refiere a dicha ampliación;
[…]».
6 El artículo 10 de la Directiva 2003/87, titulado «Subasta de derechos de emisión», dispone en su apartado 1:
«A partir de 2013, los Estados miembros subastarán todos los derechos de emisión que no se asignen de forma gratuita con arreglo a los artículos 10 bis y 10 quater. […]»
7 A tenor del artículo 10 bis de la citada Directiva, que lleva por epígrafe «Normas comunitarias de carácter transitorio para la armonización de la asignación gratuita de derechos de emisión»:
«1. Antes del 31 de diciembre de 2010, la Comisión adoptará medidas de desarrollo a escala comunitaria, totalmente armonizadas, para la asignación de los derechos de emisión […].
[…]
Las medidas a que se refiere el párrafo primero determinarán, en la medida de lo posible, parámetros de referencia ex ante a escala comunitaria a fin de asegurar que los derechos de emisión se asignen de tal forma que se incentiven las reducciones de las emisiones de gases de efecto invernadero y las técnicas de eficiencia energética, teniendo en cuenta las técnicas más eficaces, los productos de sustitución, los procedimientos alternativos de producción, la cogeneración de alta eficiencia, la recuperación energética eficaz de gases residuales, la utilización de biomasa y la captura, el transporte y el almacenamiento de CO2, siempre que se disponga de las instalaciones necesarias, y que no se ofrezca ningún incentivo para aumentar emisiones. No se asignará ningún derecho de forma gratuita a la producción de electricidad, excepto en los casos cubiertos por el artículo 10 quater y en el caso de la electricidad producida con gases residuales.
[…]
2. A la hora de definir los principios para establecer parámetros de referencia ex ante en los diferentes sectores o subsectores, el punto de partida será el promedio de los resultados de las instalaciones que constituyan el 10 % de las instalaciones más eficaces de un determinado sector o subsector en la Comunidad en los años 2007 y 2008. La Comisión consultará a los interesados correspondientes, incluidos los sectores y subsectores afectados.
Los reglamentos adoptados conforme a los artículos 14 y 15 contendrán unas normas armonizadas sobre el seguimiento, la notificación y la verificación de las emisiones de gases de efecto invernadero en relación con la producción con vistas al establecimiento de los parámetros de referencia ex ante.
[…]
7. El cinco por ciento de la cantidad de derechos de emisión asignados a escala comunitaria con arreglo a los artículos 9 y 9 bis para el período 2013‑2020 se reservará para los nuevos entrantes y será el máximo que puede asignárseles de acuerdo con las normas adoptadas en virtud del apartado 1 del presente artículo. Los Estados miembros subastarán los derechos de emisión de esta reserva a escala comunitaria que no estén asignados a nuevos entrantes y no se hayan utilizado de conformidad con el apartado 8, 9 o 10 del presente artículo en el período 2013‑2020, teniendo en cuenta el nivel hasta el cual las instalaciones en los Estados miembros se hayan beneficiado de dicha reserva, conforme al artículo 10, apartado 2, y, para las modalidades y el calendario, al artículo 10, apartado 4, así como a las correspondientes disposiciones de aplicación.
[…]
A más tardar el 31 de diciembre de 2010, la Comisión adoptará unas normas armonizadas para la aplicación de la definición de “nuevo entrante”, en particular en relación con la definición de “ampliación significativa”.
[…]
11. A reserva del artículo 10 ter, la cantidad de derechos de emisión asignados de forma gratuita de acuerdo con los apartados 4 a 7 del presente artículo en 2013 será el 80 % de la cantidad determinada de acuerdo con las medidas a que se refiere el apartado 1. A continuación, los derechos de emisión asignados de forma gratuita se reducirán cada año en la misma cantidad, hasta llegar en 2020 a una situación en la que se asigne un 30 % de derechos de forma gratuita, con el objetivo de que en 2027 no se asigne ningún derecho de emisión de forma gratuita.
[…]»
Directiva 2009/29
8 La Directiva 2009/29 dispone, en sus considerandos 8, 15 y 23, lo siguiente:
«(8) Aunque la experiencia adquirida durante el primer período de comercio demuestra el potencial del régimen comunitario, y a pesar de que al concluir los Planes Nacionales de Asignación para el segundo período se observarán reducciones considerables de emisiones antes de 2012, la revisión emprendida en 2007 ha confirmado que es fundamental disponer de un régimen de comercio de derechos de emisión más armonizado para aprovechar mejor los beneficios del comercio de derechos, evitar distorsiones en el mercado interior y facilitar vínculos entre regímenes de comercio de derechos de emisión. Además, debe garantizarse una mayor previsibilidad, y conviene ampliar el ámbito de aplicación del régimen para dar cabida a nuevos sectores y gases con vistas a reforzar la señal del precio del carbono necesaria para atraer las inversiones que hacen falta y ofrecer nuevas oportunidades de reducción, lo que conducirá a una disminución de los costes de reducción y a una mayor eficacia del régimen.
[…]
(15) El esfuerzo adicional que debe hacer la economía comunitaria requiere, entre otras cosas, que el régimen comunitario revisado funcione con el mayor grado posible de eficiencia económica y sobre la base de unas condiciones de asignación plenamente armonizadas en la Comunidad. La subasta debe ser, por tanto, el principio básico para la asignación, ya que es el sistema más sencillo y, en general, se considera el más eficiente desde el punto de vista económico. La subasta debe además acabar con las ganancias inmerecidas y situar a los nuevos entrantes y a las economías con un crecimiento superior a la media en pie de igualdad con las instalaciones existentes desde el punto de vista de la competencia.
[…]
(23) Debe preverse la asignación gratuita de derechos de emisión con carácter transitorio a instalaciones por medio de normas armonizadas a nivel comunitario (“parámetros de referencia ex ante”) para minimizar las distorsiones de la competencia en la Comunidad. […]»
Decisión 2011/278
9 Los considerandos 12, 16, 35 y 36 de la Decisión 2011/278 tienen el siguiente tenor:
«(12) En los casos en que no fue posible obtener una referencia de producto pero se generan gases de efecto invernadero que podrían optar a la asignación gratuita de derechos de emisión, estos derechos deben asignarse sobre la base de enfoques genéricos alternativos. Se ha establecido una jerarquía de tres enfoques alternativos a fin de maximizar las reducciones de emisiones de gases de efecto invernadero y el ahorro de energía al menos en alguna parte de los procesos de producción en cuestión. La referencia de calor es aplicable a los procesos de consumo de calor cuando se utiliza un transmisor de calor medible. La referencia de combustible es aplicable cuando se consume calor no medible. Los valores de las referencias de calor y combustible se han calculado sobre la base de los principios de transparencia y simplicidad, utilizando como referencia la eficiencia de un combustible de uso generalizado que puede considerarse la mejor alternativa en términos de eficiencia en relación con los gases de efecto invernadero, habida cuenta de las técnicas de eficiencia energética. En cuanto a las emisiones de proceso, los derechos de emisión deben asignarse sobre la base de las emisiones históricas. A fin de garantizar que la asignación gratuita de derechos de emisión a este tipo de emisiones ofrezca incentivos suficientes para reducir las emisiones de gases de efecto invernadero y de evitar diferencias de trato entre las emisiones de proceso a las que se asignan derechos de emisión sobre la base de las emisiones históricas y las incluidas dentro de los límites del sistema de una referencia de producto, el nivel de actividad histórica de cada instalación debe multiplicarse por un factor igual a 0,9700 para determinar el número de derechos de emisión gratuitos.
[…]
(16) Es conveniente que la cantidad de derechos de emisión asignados de forma gratuita a las instalaciones establecidas se base en datos históricos de producción. Con objeto de garantizar que el período de referencia sea representativo, en la medida de lo posible, de los ciclos industriales, cubra un período pertinente en el que se disponga de datos de calidad y reduzca el impacto de circunstancias especiales, como el cierre temporal de instalaciones, los niveles históricos de actividad se han basado en la mediana de la producción durante el período comprendido entre el 1 de enero de 2005 y el 31 de diciembre de 2008, o en la mediana de la producción durante el período comprendido entre el 1 de enero de 2009 y el 31 de diciembre de 2010, si este resultado fuera mayor. Asimismo, conviene tener en cuenta cualquier cambio significativo de capacidad que se haya producido en el período de referencia. Para los nuevos entrantes, la determinación de los niveles de actividad debe basarse en la utilización de la capacidad estándar, basada en información específica del sector, o en la utilización de la capacidad específica de la instalación.
[…]
(35) Las inversiones en ampliaciones de capacidad significativas que permitan acceder a la reserva para nuevos entrantes, prevista en el artículo 10 bis, apartado 7, de la Directiva 2003/87/CE, deben ser inequívocas y de una cierta envergadura, a fin de evitar que se agote rápidamente la reserva de derechos de emisión creada para los nuevos entrantes, se falsee la competencia y se genere una carga administrativa excesiva, y a fin de garantizar la igualdad de trato entre las instalaciones de los diferentes Estados miembros. Así pues, conviene fijar el umbral que determina una modificación significativa de la capacidad en el 10 % de la capacidad instalada de la instalación y exigir que la modificación de la capacidad instalada conlleve un nivel de actividad significativamente superior o inferior en la instalación afectada. Sin embargo, conviene tener en cuenta las ampliaciones o reducciones incrementales de capacidad a la hora de evaluar si se ha alcanzado este umbral.
(36) Habida cuenta del número limitado de derechos de emisión que contiene la reserva para nuevos entrantes, es conveniente evaluar, cuando se expida una cantidad considerable de esos derechos de emisión a nuevos entrantes, si queda garantizado un acceso justo y equitativo a los derechos de emisión que restan en la reserva. A la luz del resultado de esta evaluación, podrá contemplarse la posibilidad de establecer un sistema de espera. El diseño y la definición de los criterios aplicables para acogerse a dicho sistema deben tener en cuenta las diferentes prácticas en materia de autorización que se aplican en los Estados miembros, evitar todo uso incorrecto del mismo y no incentivar la reserva de derechos de emisión durante un período de tiempo excesivo.»
10 El artículo 3 de esta Decisión, titulado «Definiciones», establece:
«A los efectos de la presente Decisión, se aplicarán las siguientes definiciones:
a) “instalación existente”: toda instalación que lleva a cabo una o varias de las actividades enumeradas en el anexo I de la Directiva [2003/87] o una actividad incluida por primera vez en el régimen de la Unión conforme al artículo 24 de dicha Directiva y que:
i) ha obtenido un permiso de emisión de gases de efecto invernadero antes del 30 de junio de 2011, o
ii) está funcionando en la práctica, ha obtenido todas las autorizaciones medioambientales pertinentes, incluido, en su caso, un permiso con arreglo a la Directiva 2008/1/CE [del Parlamento Europeo y del Consejo, de 15 de enero de 2008, relativa a la prevención y al control integrados de la contaminación (DO 2008, L 24, p. 8)], a más tardar el 30 de junio de 2011, y ha cumplido para esa fecha todos los demás criterios definidos en el ordenamiento jurídico nacional del Estado miembro correspondiente en virtud de los cuales la instalación habría tenido derecho a obtener el permiso de emisión de gases de efecto invernadero;
[…]
n) “inicio del funcionamiento normal”: el primer día, verificado y aprobado, de un período continuo de 90 días —o, cuando el ciclo de producción habitual en el sector de que se trate no prevea la producción continua, el primer día de un período de 90 días dividido en ciclos de producción sectoriales—, durante el cual la instalación funciona como mínimo al 40 % de la capacidad prevista del equipo, tomando en consideración, en su caso, las condiciones de funcionamiento específicas de la instalación;
[…]».
11 El artículo 6 de la citada Decisión, que lleva por título «División en subinstalaciones», dispone lo siguiente:
«1. A los efectos de la presente Decisión, los Estados miembros dividirán cada instalación que pueda optar a la asignación gratuita de derechos de emisión con arreglo al artículo 10 bis de la Directiva [2003/87] en una o varias de las subinstalaciones que figuran a continuación, según proceda:
a) una subinstalación con referencia de producto;
b) una subinstalación con referencia de calor;
c) una subinstalación con referencia de combustible;
d) una subinstalación con emisiones de proceso.
[…]»
12 El capítulo II de esta misma Decisión, titulado «Instalaciones existentes», contiene los artículos 5 a 14.
13 El artículo 7 de la Decisión 2011/278, cuyo epígrafe es «Recogida de datos de referencia», dispone en su apartado 3:
«Los Estados miembros exigirán al titular que indique la capacidad instalada inicial de cada subinstalación con referencia de producto, determinada como sigue:
a) en principio, la capacidad instalada inicial será el promedio de los dos mayores volúmenes de producción mensual en el período comprendido entre el 1 de enero de 2005 y el 31 de diciembre de 2008, suponiendo que la subinstalación ha estado funcionando a esta carga 720 horas al mes durante los 12 meses del año;
b) cuando resulte imposible determinar la capacidad instalada inicial con arreglo a la letra a), se procederá a una verificación experimental de la capacidad de la subinstalación bajo la supervisión de un verificador, a fin de garantizar que los parámetros utilizados sean los habituales del sector en cuestión y que los resultados de la verificación experimental sean representativos.»
14 A tenor del artículo 9 de dicha Decisión, que lleva por título «Nivel histórico de actividad»:
«1. Respecto a las instalaciones existentes, los Estados miembros determinarán los niveles históricos de actividad de cada instalación en el período de referencia comprendido entre el 1 de enero de 2005 y el 31 de diciembre de 2008, o en el período de referencia comprendido entre el 1 de enero de 2009 y el 31 de diciembre de 2010, si este resultado fuera mayor, sobre la base de los datos recogidos de conformidad con el artículo 7.
2. El nivel histórico de actividad en relación con el producto se referirá, respecto a cada producto para el cual se haya determinado una referencia de producto contemplada en el anexo I, a la mediana de la producción anual histórica del producto en la instalación de que se trate durante el período de referencia.
3. El nivel histórico de actividad en relación con el calor se referirá a la mediana de la importación anual histórica de calor medible desde una instalación incluida en el régimen de la Unión —o de su producción, o de ambas—, durante el período de referencia, consumido dentro de los límites de la instalación para la producción de productos, para la producción de energía mecánica distinta de la utilizada para la producción de electricidad, para calefacción o refrigeración a excepción del consumo para la producción de electricidad, o exportado a una instalación u otra entidad no incluida en el régimen de la Unión, a excepción de la exportación para la producción de electricidad, expresada en terajulios al año.
4. El nivel histórico de actividad en relación con el combustible se referirá a la mediana del consumo anual histórico de combustibles utilizados para la producción de calor no medible consumido para la producción de productos, para la producción de energía mecánica distinta de la utilizada para la producción de electricidad, para calefacción o refrigeración a excepción del consumo para la producción de electricidad, incluida la combustión en antorcha por motivos de seguridad, durante el período de referencia, expresada en terajulios al año.
[…]
6. A los efectos de determinar los valores de las medianas contempladas en los apartados 1 a 5, solo se tomarán en consideración los años civiles en los cuales la instalación haya estado en funcionamiento como mínimo un día.
Si la instalación ha estado funcionando menos de dos años civiles durante el período de referencia pertinente, los niveles históricos de actividad se calcularán sobre la base de la capacidad instalada inicial, determinada con arreglo a la metodología establecida en el artículo 7, apartado 3, de cada subinstalación, multiplicada por el factor de utilización de la capacidad pertinente determinado con arreglo al artículo 18, apartado 2.»
15 El artículo 10 de dicha Decisión, cuyo título es «Asignación a las instalaciones», está redactado en los siguientes términos:
«1. Sobre la base de los datos recogidos de conformidad con el artículo 7, los Estados miembros calcularán, para cada año, la cantidad de derechos de emisión asignados gratuitamente en su territorio a cada instalación existente a partir de 2013 de conformidad con los apartados 2 a 8.
2. A los efectos de este cálculo, los Estados miembros determinarán, en primer lugar, la cantidad anual preliminar de derechos de emisión asignados gratuitamente a cada subinstalación por separado del modo siguiente:
a) respecto a cada subinstalación con referencia de producto, la cantidad anual preliminar de derechos de emisión asignados gratuitamente en un año dado corresponderá al valor de la referencia del producto en cuestión indicado en el anexo I, multiplicado por el correspondiente nivel histórico de actividad en relación con el producto;
b) respecto a:
i) la subinstalación con referencia de calor, la cantidad anual preliminar de derechos de emisión asignados gratuitamente en un año dado corresponderá al valor de la referencia de calor aplicable al calor medible indicado en el anexo I, multiplicado por el nivel histórico de actividad en relación con el calor aplicable al consumo de calor medible,
ii) la subinstalación con referencia de combustible, la cantidad anual preliminar de derechos de emisión asignados gratuitamente en un año dado corresponderá al valor de la referencia de combustible indicado en el anexo I, multiplicado por el nivel histórico de actividad en relación con el combustible aplicable al combustible consumido,
iii) la subinstalación con emisiones de proceso, la cantidad anual preliminar de derechos de emisión asignados gratuitamente en un año dado corresponderá al nivel histórico de actividad en relación con el proceso multiplicado por 0,9700.
[…]»
16 El capítulo IV de la Decisión 2011/278, que lleva por epígrafe «Nuevos entrantes y cierres», comprende los artículos 17 a 24.
17 El artículo 17 de esta Decisión, titulado «Solicitud de asignación gratuita», establece lo siguiente:
«1. Cuando reciban solicitudes de nuevos entrantes, los Estados miembros determinarán, sobre la base de las presentes normas, la cantidad de derechos de emisión que se asignarán gratuitamente a las instalaciones cuando hayan iniciado su funcionamiento normal y se haya determinado su capacidad instalada inicial.
2. Los Estados miembros solo aceptarán las solicitudes que se presenten a la autoridad competente en el plazo de un año a partir del inicio del funcionamiento normal de la instalación o subinstalación de que se trate.
3. Los Estados miembros dividirán las instalaciones en subinstalaciones de conformidad con el artículo 6 de la presente Decisión, y exigirán a los titulares que, junto con la solicitud mencionada en el apartado 1, faciliten a la autoridad competente, respecto a cada subinstalación por separado, toda la información y datos pertinentes sobre cada uno de los parámetros enumerados en el anexo V. Cuando resulte necesario, podrán exigir al titular la presentación de datos adicionales.
4. En lo que respecta a las instalaciones contempladas en el artículo 3, letra h), de la Directiva [2003/87], a excepción de las que hayan registrado una ampliación significativa con posterioridad al 30 de junio de 2011, los Estados miembros exigirán al titular que determine la capacidad instalada inicial de cada subinstalación con arreglo al método establecido en el artículo 7, apartado 3, utilizando como referencia el período continuo de 90 días sobre la base del cual se determina el inicio del funcionamiento normal. Los Estados miembros aprobarán dicha capacidad instalada inicial de cada subinstalación antes de calcular la asignación a la instalación.
[…]»
18 El artículo 18 de dicha Decisión, cuyo epígrafe es «Nivel de actividad», dispone lo siguiente:
«1. En lo que respecta a las instalaciones contempladas en el artículo 3, letra h), de la Directiva [2003/87], a excepción de aquellas que hayan registrado una ampliación significativa con posterioridad al 30 de junio de 2011, los Estados miembros determinarán los niveles históricos de actividad de cada instalación como sigue:
a) el nivel de actividad en relación con el producto será, respecto a cada producto para el cual se haya determinado una referencia de producto especificada en el anexo I, la capacidad instalada inicial de la instalación de que se trate para la producción de ese producto, multiplicada por el factor de utilización estándar de la capacidad;
b) el nivel de actividad en relación con el calor será la capacidad instalada inicial para la importación de calor medible desde instalaciones incluidas en el régimen de la Unión —o para su producción, o para ambas— consumido dentro de los límites de la instalación para la producción de productos, para la producción de energía mecánica distinta de la utilizada para la producción de electricidad, para calefacción o refrigeración a excepción del consumo para la producción de electricidad, o exportado a una instalación u otra entidad no incluida en el régimen de la Unión, a excepción de la exportación para la producción de electricidad, multiplicada por el factor de utilización de la capacidad que resulte pertinente;
c) el nivel de actividad en relación con el combustible será la capacidad instalada inicial de consumo de combustibles utilizados para la producción de calor no medible consumido para la producción de productos, para la producción de energía mecánica distinta de la utilizada para la producción de electricidad, para calefacción o refrigeración a excepción del consumo para la producción de electricidad, incluida la combustión en antorcha por motivos de seguridad, multiplicada por el factor de utilización de la capacidad que resulte pertinente;
d) el nivel de actividad en relación con las emisiones de proceso será la capacidad instalada inicial para la producción de emisiones de proceso de la unidad de proceso, multiplicada por el factor de utilización de la capacidad que resulte pertinente.
2. El factor de utilización estándar de la capacidad contemplado en el apartado 1, letra a), será determinado y publicado por la Comisión sobre la base de la recogida de datos efectuada por los Estados miembros de conformidad con el artículo 7 de la presente Decisión. Respecto a cada referencia de producto contemplada en el anexo I, dicho factor corresponderá al percentil 80 de los factores de utilización media anual de la capacidad de todas las instalaciones que produzcan el producto de que se trate. El factor de utilización media anual de la capacidad de cada instalación que produzca el producto de que se trate corresponderá a la producción media anual del período comprendido entre 2005 y 2008, dividido por la capacidad instalada inicial.
El factor de utilización de la capacidad pertinente contemplado en el apartado 1, letras b) a d), será determinado por los Estados miembros sobre la base de información, debidamente documentada y verificada de forma independiente, relativa a las previsiones de la instalación en cuanto a su funcionamiento normal, su mantenimiento, su ciclo de producción habitual, las técnicas de eficiencia energética y la utilización habitual de la capacidad en el sector de que se trate, comparando con datos sectoriales específicos.
[…]»
19 El artículo 19 de esta misma Decisión, que lleva por título «Asignación a los nuevos entrantes», está redactado en los siguientes términos:
«1. A efectos de la asignación de derechos de emisión a los nuevos entrantes, a excepción de las instalaciones a las que se refiere el artículo 3, letra h), de la Directiva [2003/87], los Estados miembros calcularán del modo siguiente, respecto a cada subinstalación por separado, la cantidad anual preliminar de derechos de emisión que se asignarán gratuitamente al inicio del funcionamiento normal de la instalación:
a) respecto a cada subinstalación con referencia de producto, la cantidad anual preliminar de derechos de emisión asignados gratuitamente para un año dado corresponderá al valor de dicha referencia de producto multiplicado por el nivel de actividad en relación con el producto;
b) respecto a cada subinstalación con referencia de calor, la cantidad anual preliminar de derechos de emisión asignados gratuitamente corresponderá al valor de la referencia de calor aplicable a ese calor medible indicado en el anexo I, multiplicado por el nivel de actividad en relación con el calor;
c) respecto a cada subinstalación con referencia de combustible, la cantidad anual preliminar de derechos de emisión asignados gratuitamente corresponderá al valor de la referencia de combustible indicado en el anexo I, multiplicado por el nivel de actividad en relación con el combustible;
d) respecto a cada subinstalación con emisiones de proceso, la cantidad anual preliminar de derechos de emisión asignados gratuitamente en un año dado corresponderá al nivel histórico de actividad en relación con el proceso multiplicado por 0,9700.
El artículo 10, apartados 4 a 6 y apartado 8, y los artículos 11, 12, 13 y 14 de la presente Decisión serán de aplicación mutatis mutandis para el cálculo de la cantidad anual preliminar de derechos de emisión asignados gratuitamente.
[…]
4. Los Estados miembros notificarán sin demora a la Comisión la cantidad anual total preliminar de derechos de emisión asignados gratuitamente. Los derechos de emisión de la reserva de nuevos entrantes creada con arreglo al artículo 10 bis, apartado 7, de la Directiva [2003/87] se asignarán por orden cronológico tomando como referencia la fecha de recepción de dicha notificación.
La Comisión podrá denegar la cantidad anual total preliminar de derechos de emisión asignados gratuitamente a la instalación de que se trate. Si la Comisión no deniega esa cantidad anual total preliminar de derechos de emisión asignados gratuitamente, el Estado miembro concernido procederá a determinar la cantidad anual final de derechos de emisión asignados gratuitamente.
[…]»
Decisión 2013/447/UE
20 La Decisión 2013/447/UE de la Comisión, de 5 de septiembre de 2013, relativa al factor de utilización estándar de la capacidad con arreglo al artículo 18, apartado 2, de la Decisión 2011/278/UE (DO 2013, L 240, p. 23), enumera, en su anexo, los factores de utilización estándar de la capacidad aplicables en el tercer período de comercio a efectos de determinar el nivel de actividad de los nuevos entrantes correspondientes a una referencia de producto.
Derecho alemán
21 El artículo 9, apartado 1, de la Treibhausgas-Emissionshandelsgesetz (Ley sobre el Comercio de Derechos de Emisión de Gases de Efecto Invernadero), de 21 de julio de 2011 (BGBl. 2011 I, p. 1475; en lo sucesivo, «TEHG»), tiene el siguiente tenor:
«Los titulares de instalaciones recibirán una asignación de derechos de emisión gratuitos con arreglo a los principios enunciados en el artículo 10 bis, apartados 1 a 5, 7 y 11 a 20, de la Directiva [2003/87], en su versión en vigor, y a los enunciados en la Decisión [2011/278].»
22 El artículo 34, apartado 1, de la TEHG, en su versión de 18 de enero de 2019 (BGBl. 2019 I, p. 37), dispone lo siguiente:
«En cuanto concierne a la emisión de gases de efecto invernadero a causa de las actividades mencionadas en el anexo 1, durante el [tercer período de comercio] seguirán siendo aplicables los artículos 1 a 36 en su versión en vigor hasta el 24 de enero de 2019. […]»
23 El artículo 2 del Verordnung über die Zuteilung von Treibhausgas-Emissionsberechtigungen in der Handelsperiode 2013 bis 2020 (Decreto de asignación de derechos de emisión de gases de efecto invernadero en el período de comercio 2013-2020), de 26 de septiembre de 2011 (BGBl. 2011 I, p. 1921; en lo sucesivo, «ZuV 2020»), titulado «Definiciones», establece:
«A efectos del presente Decreto, además de las definiciones contenidas en el artículo 3 del [TEHG], serán aplicables las siguientes definiciones:
[…]
2. “inicio del funcionamiento normal”:
el primer día de un período continuo de 90 días —o, cuando el ciclo de producción habitual en el sector de que se trate no prevea la producción continua, el primer día de un período de 90 días dividido en ciclos de producción sectoriales—, durante el cual la instalación funciona como mínimo a un promedio del 40 % de la capacidad de producción para la cual esté diseñada, tomando en consideración, en su caso, las condiciones de funcionamiento específicas de la instalación;
[…]
10. “nuevas instalaciones”:
todos los nuevos entrantes de conformidad con el artículo 3, letra h), primer guion, de la Directiva [2003/87];
[…]
27. “elemento de asignación con valor de emisiones de combustible”:
conjunto de los flujos de entrada y de salida y de las correspondientes emisiones, no comprendidos en un elemento de asignación conforme a los puntos 28 o 30, que se destinen a la producción de calor no medible mediante la combustión de combustible, siempre que el calor no medible:
a) se utilice para la producción de productos, la generación de energía mecánica, la calefacción o la refrigeración, o
b) se genere mediante antorchas de seguridad, cuando la autorización de la correspondiente combustión de combustibles piloto y de cantidades muy variables de gases de proceso o residuales esté prevista en la normativa exclusivamente para la descarga de la instalación en casos de avería u otras circunstancias extraordinarias del funcionamiento de la instalación;
no queda comprendido en estas excepciones el calor no medible que se consuma o se exporte para la producción de electricidad;
[…]».
24 El artículo 16 del ZuV 2020, titulado «Solicitud de asignación gratuita de derechos de emisión», dispone:
(1) Las solicitudes de asignación gratuita para los nuevos entrantes deberán presentarse en el plazo de un año desde el inicio del funcionamiento normal de la instalación; en caso de ampliación significativa de capacidad, en el plazo de un año desde el inicio del funcionamiento de la instalación ampliada.
[…]
(4) No obstante lo dispuesto en el artículo 4, la capacidad instalada inicial de las nuevas instalaciones corresponderá, para cada elemento de asignación, al promedio de los dos volúmenes máximos de producción mensual dentro del período continuo de 90 días en que se base la determinación del inicio del funcionamiento normal, extrapolado a un año natural.
[…]»
25 El artículo 17 del ZuV 2020, titulado «Niveles de actividad de los nuevos entrantes» establece:
(1) En lo que respecta a los elementos de asignación de nuevas instalaciones que deban determinarse con arreglo al artículo 3, los niveles de actividad pertinentes para la asignación de derechos de emisión se establecerán del modo siguiente:
[…]
3. el nivel de actividad en relación con el combustible de un elemento de asignación con valor de emisiones de combustible será la capacidad instalada inicial del elemento de asignación correspondiente multiplicada por el factor de utilización de la capacidad que resulte pertinente;
[…]
(2) El factor de utilización de la capacidad pertinente conforme al apartado 1, puntos 2 a 4, se determinará sobre la base de los datos facilitados por el solicitante en cuanto a:
1. el funcionamiento efectivo del elemento de asignación hasta la fecha de presentación de la solicitud y las previsiones de la instalación o del elemento de asignación en cuanto a su funcionamiento, sus períodos de mantenimiento y sus ciclos de producción;
2. el uso de tecnologías de eficiencia energética que permitan evitar la emisión de gases de efecto invernadero y que puedan afectar al factor de utilización de la capacidad pertinente de la instalación;
3. la utilización de la capacidad habitual en los sectores de que se trate.
[…]»
26 El artículo 18 del ZuV 2020, titulado «Asignación a los nuevos entrantes», tiene el siguiente tenor:
(1) Para la asignación de derechos de emisión a las nuevas instalaciones, la autoridad competente calculará del modo siguiente, respecto a cada elemento de asignación por separado, la cantidad anual preliminar de derechos de emisión que se asignarán gratuitamente al inicio del funcionamiento normal de la instalación para los años restantes del período de comercio de 2013 a 2020:
[…]
3. respecto a cada elemento de asignación con valor de emisiones de combustible, la cantidad anual preliminar de derechos de emisión asignados gratuitamente será el valor de las emisiones de combustible multiplicado por el nivel de actividad en relación con el combustible;
[…]».
Litigio principal y cuestión prejudicial
27 Ingredion Germany explota en Hamburgo (Alemania) una instalación destinada a la fabricación de productos amiláceos, que comprende dos subinstalaciones constituidas por un nuevo aparato de calentamiento del aire y un nuevo generador de vapor. Esta instalación utiliza vapor y gas natural para generar calor para la producción de almidón.
28 El 8 de agosto de 2014, Ingredion Germany solicitó a la Deutsche Emissionshandelsstelle (Servicio Alemán de Comercio de Derechos de Emisión; en lo sucesivo, «DEHSt»), en relación con el tercer período de comercio, la asignación gratuita de derechos de emisión para la nueva instalación, consistente, por una parte, en una asignación en función del valor de emisión de calor y, por otra parte, en una asignación en función del valor de emisión de combustible.
29 Respecto a esta última, la DEHSt se basó inicialmente, conforme a la información facilitada por Ingredion Germany, en un factor de utilización de la capacidad pertinente del 109 %. En efecto, la capacidad instalada inicial se determinó sobre la base de las cantidades producidas en los 90 días siguientes al inicio del funcionamiento normal, en un momento en el que la instalación aún no había alcanzado la capacidad de producción prevista. Debido a tal circunstancia, en el período de referencia comprendido entre el 15 de agosto de 2013 y el 20 de junio de 2014 la utilización efectiva de la capacidad era superior al 100 % de la capacidad instalada inicial.
30 Mediante resolución de 1 de septiembre de 2015, la DEHSt asignó gratuitamente a Ingredion Germany 124 908 derechos de emisión para el tercer período de comercio. Según la motivación de esta resolución, en un primer momento la DEHSt había notificado a la Comisión la cantidad asignada aplicando un coeficiente de utilización de la capacidad del 109 %. Ahora bien, mediante Decisión de 24 de marzo de 2015 [C(2015) 1733 final], la Comisión había rechazado un factor de utilización de la capacidad pertinente igual o superior al 100 % para otras tres instalaciones alemanas. Por consiguiente, la DEHSt se basaba a partir de entonces en un coeficiente de utilización de la capacidad del 99,9 %.
31 La oposición formulada por Ingredion Germany, el 30 de septiembre de 2015, ante la DEHSt contra la resolución de esta última de 1 de septiembre de 2015 fue desestimada mediante resolución de 7 de julio de 2017.
32 El 9 de agosto de 2017, Ingredion Germany interpuso un recurso ante el Verwaltungsgericht Berlin (Tribunal de lo Contencioso-Administrativo de Berlín, Alemania), en el que mantuvo su solicitud de asignación gratuita de derechos de emisión para los nuevos entrantes.
33 El órgano jurisdiccional remitente indica que la solución del litigio de que conoce depende de si, con arreglo al artículo 18, apartado 2, párrafo segundo, de la Decisión 2011/278, el coeficiente de utilización de la capacidad pertinente está limitado a un valor inferior al 100 % a efectos de dicha asignación.
34 A tal respecto, el órgano jurisdiccional remitente considera que el tenor de dicha disposición no hace referencia a una eventual limitación del valor del coeficiente de utilización de la capacidad pertinente. Indica que, en el presente asunto, se deduce un factor de utilización de la capacidad pertinente mayor a partir de información documentada y verificada de forma independiente, relativa no solo al funcionamiento normal previsto, sino también al funcionamiento efectivo de la instalación hasta la fecha de presentación de la solicitud. Señala que, a diferencia de las instalaciones existentes, la determinación de la capacidad instalada inicial para los nuevos entrantes se basa, de conformidad con el artículo 17, apartado 4, de la Decisión 2011/278, en un período constituido por los 90 días siguientes al inicio de la explotación normal y no en un período de cuatro años, como establece, en principio, el artículo 7, apartado 3, letra a), de dicha Decisión, de modo que se podría dar con mayor frecuencia el caso de que la explotación normal prevista aún no se haya alcanzado durante ese período de 90 días.
35 No obstante, el órgano jurisdiccional remitente observa también que el artículo 18, apartado 2, párrafo segundo, de esta Decisión hace referencia a la utilización habitual de la capacidad en el sector de que se trate, que, por regla general, se sitúa por debajo del 100 %. Asimismo, señala que, con arreglo al artículo 18, apartado 1, letra a), de la Decisión 2011/278, a los nuevos entrantes que dispongan de subinstalaciones con referencia de producto se les aplicará un factor de utilización estándar de la capacidad, que, según se determina en la Decisión 2013/447, será siempre de un valor inferior al 100 %.
36 En estas circunstancias, el Verwaltungsgericht Berlin (Tribunal de lo Contencioso-Administrativo de Berlín) decidió suspender el procedimiento y plantear al Tribunal de Justicia la siguiente cuestión prejudicial:
«¿Debe interpretarse el artículo 18, apartados 1, letra c), y 2, párrafo segundo, de la Decisión [2011/278], en relación con los artículos 3, letra h), y 10 bis de la Directiva [2003/87], en el sentido de que para los nuevos entrantes el factor de utilización de la capacidad pertinente para el nivel de actividad en relación con el combustible se limita a un valor inferior al 100 %?»
Sobre la cuestión prejudicial
37 Mediante su cuestión prejudicial, el órgano jurisdiccional remitente pregunta, en esencia, si el artículo 18, apartado 2, párrafo segundo, de la Decisión 2011/278 debe interpretarse en el sentido de que, a efectos de la asignación gratuita de derechos de emisión a los nuevos entrantes, el coeficiente de utilización de la capacidad pertinente se limita a un valor inferior al 100 %.
38 A este respecto, es necesario recordar, con carácter previo, que el objeto de la Directiva 2003/87 es el establecimiento de un régimen para el comercio de derechos de emisión que persigue la reducción de las emisiones de gases de efecto invernadero en la atmósfera a un nivel que impida interferencias antropogénicas peligrosas en el sistema climático y cuyo objetivo último es la protección del medio ambiente (sentencia de 20 de junio de 2019, ExxonMobil Production Deutschland, C‑682/17, EU:C:2019:518, apartado 62 y jurisprudencia citada).
39 Este régimen se basa en una lógica económica que estimula a cualquiera de sus participantes a emitir una cantidad de gases de efecto invernadero inferior a los derechos de emisión que inicialmente le fueron asignados, con el fin de transmitir el excedente a otro participante que haya producido una cantidad de emisiones superior a los derechos de emisión asignados (sentencia de 20 de junio de 2019, ExxonMobil Production Deutschland, C‑682/17, EU:C:2019:518, apartado 63 y jurisprudencia citada).
40 De esta manera, con la Directiva 2003/87 se pretendía reducir, como máximo para el año 2020, las emisiones globales de gases de efecto invernadero de la Unión Europea al menos un 20 % respecto a los niveles del año 1990, y hacerlo de una forma eficaz en relación con el coste (véase, en este sentido, la sentencia de 20 de junio de 2019, ExxonMobil Production Deutschland, C‑682/17, EU:C:2019:518, apartado 64 y jurisprudencia citada).
41 A tal fin, el artículo 10 bis de dicha Directiva prevé que se asignen gratuitamente a las instalaciones pertenecientes a determinados sectores de actividad derechos de emisión, cuya cantidad, a tenor del apartado 11 de esta disposición, se reduce gradualmente a lo largo del tercer período de comercio, con el objetivo de lograr su total supresión en 2027 (véase, en este sentido, la sentencia de 20 de junio de 2019, ExxonMobil Production Deutschland, C‑682/17, EU:C:2019:518, apartado 65 y jurisprudencia citada).
42 Como se desprende, en particular, del artículo 10, apartado 1, de la Directiva 2003/87 y del considerando 15 de la Directiva 2009/29, se persigue que la asignación de derechos de emisión, con la finalidad de conseguir una reducción de las emisiones de gases de efecto invernadero, tienda gradualmente a basarse en exclusiva en el principio de subasta, que, según el legislador de la Unión, se considera generalmente el sistema más eficaz desde el punto de vista económico (sentencia de 20 de junio de 2019, ExxonMobil Production Deutschland, C‑682/17, EU:C:2019:518, apartado 66).
43 De conformidad con el artículo 10 bis, apartado 1, de la Directiva 2003/87, la Comisión ha establecido, mediante la Decisión 2011/278, las normas armonizadas a escala de la Unión para la asignación gratuita de derechos de emisión. Del apartado 2 de ese mismo artículo resulta que la Comisión determinará, en ese marco, parámetros de referencia por sector o subsector.
44 En este contexto, el artículo 19, apartado 1, de dicha Decisión establece que, para los nuevos entrantes, tal como se definen en el artículo 3, letra h), de la Directiva 2003/87 y con excepción de los mencionados en el tercer guion de esta disposición, los Estados miembros calcularán la cantidad anual preliminar de derechos de emisión que se asignarán gratuitamente, multiplicando el valor de esos parámetros de referencia por el nivel de actividad de cada subinstalación. A tal efecto, los Estados miembros deben distinguir, de conformidad con el artículo 6 de esta misma Decisión, las subinstalaciones en función de su actividad, a fin de poder determinar si debe aplicarse una «referencia de producto», una «referencia de calor» o una «referencia de combustible», o bien un factor específico para las «subinstalaciones con emisiones de proceso».
45 A este respecto, con arreglo al artículo 18, apartado 1, letra c), de la Decisión 2011/278, el nivel de actividad en relación con el combustible, que es el pertinente en el litigio principal, corresponde, a semejanza de lo previsto para el calor y las emisiones de proceso, en virtud del apartado 1, letras b) y d), de dicho artículo, a la capacidad instalada inicial de la instalación de que se trate multiplicada por el factor de utilización de la capacidad que resulte pertinente.
46 Por tanto, a fin de apreciar el alcance del derecho de los nuevos entrantes a la asignación gratuita de derechos de emisión, es preciso examinar si ese factor de utilización de la capacidad pertinente se limita a un valor inferior al 100 %.
47 Sobre este particular, ha de observarse que el artículo 18, apartado 2, párrafo segundo, de la Decisión 2011/278 precisa las modalidades de determinación de ese factor y los elementos que deben tenerse en cuenta a tal fin.
48 Dicha disposición establece que los Estados miembros determinarán el factor de utilización de la capacidad pertinente sobre la base de información debidamente documentada y verificada de manera independiente y menciona, a tal respecto, las previsiones de la instalación en cuanto a su funcionamiento normal, su mantenimiento, su ciclo de producción habitual, las técnicas de eficiencia energética y la utilización habitual de la capacidad en el sector de que se trate, comparándolas con datos sectoriales específicos. No obstante, procede señalar que dicha disposición no contiene precisiones acerca del valor, en cuanto tal, de dicho factor.
49 Así pues, el tenor del artículo 18, apartado 2, párrafo segundo, de la Decisión 2011/278 no proporciona ninguna indicación determinante que permita resolver la cuestión de la posible limitación de dicho factor a un valor inferior al 100 %.
50 En estas circunstancias, debe tenerse en cuenta, según jurisprudencia reiterada, la estructura general de la Directiva 2003/87 y de la Decisión 2011/278, así como los objetivos que persiguen (sentencia de 18 de enero de 2018, INEOS, C‑58/17, EU:C:2018:19, apartado 35 y jurisprudencia citada).
51 En cuanto concierne, en primer lugar, a la estructura general de la Directiva 2003/87 y de la Decisión 2011/278, las disposiciones relativas a la asignación gratuita de derechos de emisión a un nuevo entrante, como es el caso de la demandante en el litigio principal, que dispone de una subinstalación con referencia de combustible pueden compararse con las aplicables a las instalaciones existentes, por una parte, y a los nuevos entrantes que dispongan de subinstalaciones con una referencia distinta, por otra parte.
52 De entrada, por lo que respecta a las instalaciones existentes, definidas en el artículo 3, letra a), de la Decisión 2011/278, procede observar que el considerando 16 de esta misma Decisión enuncia que es conveniente que los derechos de emisión asignados de forma gratuita se basen en datos históricos de producción en función de un período de referencia que sea representativo, en la medida de lo posible, de los ciclos industriales, cubra un período pertinente en el que se disponga de datos de calidad y reduzca el impacto de circunstancias especiales, como el cierre temporal de instalaciones.
53 Sobre este particular, ha de señalarse que la capacidad instalada inicial de las instalaciones existentes no es, en principio, un dato que se tenga en cuenta a efectos del cálculo de la cantidad anual preliminar de derechos de emisión que se les asignan gratuitamente.
54 En efecto, con arreglo al artículo 10, apartados 1 y 2, de la Decisión 2011/278, este cálculo se efectúa multiplicando el valor de referencia aplicable a la subinstalación de que se trate por su nivel histórico de actividad.
55 A tal respecto, según se establece en el artículo 9, apartado 1, de dicha Decisión, los Estados miembros determinarán los niveles históricos de actividad de cada instalación en el período de referencia comprendido entre el 1 de enero de 2005 y el 31 de diciembre de 2008, o en el período de referencia comprendido entre el 1 de enero de 2009 y el 31 de diciembre de 2010, si este resultado fuera mayor.
56 Los apartados 2 a 5 del artículo 9 precisan, por otra parte, que el nivel histórico de actividad se referirá a la mediana de un factor propio de cada referencia, que, en el caso del combustible, será, conforme al apartado 4 del mismo artículo, la mediana del consumo anual histórico de combustibles utilizados para la producción de calor no medible consumido para diversas actividades contempladas en esta disposición durante el período de referencia.
57 Por tanto, procede considerar que, habida cuenta del régimen que les es aplicable, la asignación gratuita de derechos de emisión a las instalaciones existentes se realiza sobre la base de datos representativos del funcionamiento efectivo de esas instalaciones.
58 En cambio, del considerando 16 de la Decisión 2011/278 se desprende igualmente que ese régimen no se extiende a los nuevos entrantes, para los que se establece de manera expresa que la asignación gratuita de derechos de emisión se someterá a un método de cálculo distinto.
59 A este respecto, como se ha recordado en los apartados 44 y 45 de la presente sentencia, tal asignación a favor de los nuevos entrantes se efectúa sobre la base de la capacidad instalada inicial de las instalaciones de que se trate.
60 Debe observarse, en particular, que la capacidad instalada inicial se determina, conforme a lo dispuesto en el artículo 17, apartado 4, de esta Decisión, con arreglo al método indicado en el artículo 7, apartado 3, según el cual, en principio, la capacidad instalada inicial será el promedio de los dos mayores volúmenes de producción mensual en un período determinado, utilizando como referencia el período continuo de 90 días que sirve de base para determinar el inicio del funcionamiento normal.
61 Por otra parte, el inicio del funcionamiento normal se define en el artículo 3, letra n), de dicha Decisión como el primer día, verificado y aprobado, de un período continuo de 90 días —o, cuando el ciclo de producción habitual en el sector de que se trate no prevea la producción continua, el primer día de un período de 90 días dividido en ciclos de producción sectoriales—, durante el cual la instalación funciona como mínimo al 40 % de la capacidad prevista del equipo, tomando en consideración, en su caso, las condiciones de funcionamiento específicas de la instalación.
62 Como señaló el Abogado General en el punto 54 de sus conclusiones, de la brevedad del período de referencia y del bajo nivel del umbral de capacidad establecidos se deduce sin ambigüedad que se ha optado expresamente por no hacer depender la asignación gratuita de derechos de emisión a los nuevos entrantes de datos que sean necesariamente representativos del funcionamiento efectivo de las instalaciones de que se trate.
63 Según reiterada jurisprudencia del Tribunal de Justicia, el principio de no discriminación, como principio general del Derecho de la Unión, exige que no se traten de manera diferente situaciones comparables y que no se traten de manera idéntica situaciones diferentes, a no ser que dicho trato esté objetivamente justificado (véase la sentencia de 20 de junio de 2019, ExxonMobil Production Deutschland, C‑682/17, EU:C:2019:518, apartado 90 y jurisprudencia citada).
64 A este respecto, tomando en consideración las situaciones propias de cada uno de ellos, se establecieron dos regímenes distintos, por una parte, a efectos de la asignación gratuita de derechos de emisión a las instalaciones existentes y, por otra parte, a los nuevos entrantes.
65 De lo anterior resulta que, como observó el Abogado General en el punto 60 de sus conclusiones, no puede sostenerse que el factor de utilización de la capacidad pertinente tenga por objeto, en su caso alcanzando un valor superior al 100 %, garantizar que, al igual que ocurre con las instalaciones existentes, la asignación gratuita de derechos de emisión a favor de los nuevos entrantes se efectúe sobre la base de datos que reflejen la utilización efectiva de la capacidad de la instalación de que se trate.
66 Seguidamente, a efectos de la interpretación del artículo 18, apartado 2, párrafo segundo, de la Decisión 2011/278 a la luz de la estructura general de la Directiva 2003/87 y de esta misma Decisión, se debe apreciar la situación de un nuevo entrante que, como Ingredion Germany, dispone de una subinstalación con referencia de combustible en relación con la situación en la que se encuentran los nuevos entrantes que disponen de subinstalaciones correspondientes a otros parámetros de referencia.
67 Como se ha recordado en el apartado 44 de la presente sentencia, a efectos del cálculo de la cantidad anual preliminar de derechos de emisión asignados gratuitamente a los nuevos entrantes, es preciso determinar si las subinstalaciones de que se trata corresponden a una referencia de producto, a una referencia de calor o a una referencia de combustible o bien si se trata de subinstalaciones con emisiones de proceso.
68 A este respecto, el Tribunal de Justicia ya ha señalado que las definiciones, que figuran en el artículo 3 de la Decisión 2011/178, de las subinstalaciones con referencia de producto, con referencia de calor, con referencia de combustible y con emisiones de proceso se excluyen mutuamente (sentencia de 18 de enero de 2018, INEOS, C‑58/17, EU:C:2018:19, apartado 29 y jurisprudencia citada).
69 Como se desprende del considerando 12 de dicha Decisión, únicamente en los casos en que no haya sido posible obtener una referencia de producto, pero se generan gases de efecto invernadero que podrían optar a la asignación gratuita de derechos de emisión, estos derechos deben asignarse sobre la base de los otros tres enfoques llamados «alternativos», según la jerarquía así establecida, a fin de maximizar las reducciones de emisiones de gases de efecto invernadero y el ahorro de energía al menos en alguna parte de los procesos de producción en cuestión (sentencia de 18 de enero de 2018, INEOS, C‑58/17, EU:C:2018:19, apartado 30 y jurisprudencia citada).
70 En el contexto de la asignación gratuita de derechos de emisión a los nuevos entrantes y, en particular, por lo que respecta a la determinación del nivel de actividad de las instalaciones en cuestión, procede distinguir entre las subinstalaciones con referencia de producto, por una parte, y las instalaciones con referencia de calor, con referencia de combustible o con emisiones de proceso, por otra.
71 En efecto, mientras que, en cuanto concierne a estas últimas, como se desprende del artículo 18, apartado 1, letras b) a d), de la Decisión 2011/278, la determinación del nivel de actividad depende del factor de utilización de la capacidad pertinente, no es así en el caso de los nuevos entrantes que disponen de una instalación con referencia de producto. Por lo que respecta a estos últimos, el artículo 18, apartado 1, letra a), de dicha Decisión establece que el nivel de actividad en relación con el producto será la capacidad instalada inicial de la instalación de que se trate para la producción de ese producto, multiplicada por el factor de utilización estándar de la capacidad.
72 Como se desprende del artículo 18, apartado 2, párrafo primero, de dicha Decisión, el factor de utilización estándar de la capacidad será determinado y publicado por la Comisión. A este respecto, procede señalar que, tal como se determina en la Decisión 2013/447 para el tercer período de comercio, el valor del factor de utilización estándar de la capacidad es inferior al 100 % para cada una de las referencias de producto.
73 De ello resulta que la lectura del artículo 18, apartado 2, párrafo segundo, de la Decisión 2011/278 a la luz de las disposiciones relativas a la determinación del nivel de actividad de los nuevos entrantes que disponen de instalaciones con referencia de producto no permite sostener que el valor del factor de utilización de la capacidad pertinente pueda ser superior o igual al 100 %.
74 En efecto, como señaló el Abogado General en los puntos 43 a 46 de sus conclusiones, no cabe acoger una interpretación de dicha disposición según la cual cuando no sea posible aplicar una referencia de producto, prevista, en principio, en esta Decisión, la aplicación alternativa de una referencia distinta puede conducir, respecto a la asignación gratuita de derechos de emisión, a otorgar un trato más favorable a los nuevos entrantes que explotan subinstalaciones con referencia de calor o de combustible o con emisiones de proceso, en detrimento de los nuevos entrantes que explotan subinstalaciones con referencia de producto.
75 Estas consideraciones son corroboradas por los objetivos perseguidos por el legislador de la Unión.
76 A tal respecto, procede recordar que, si bien el objetivo principal de la Directiva 2003/87 es, como se ha recordado en el apartado 38 de la presente sentencia, reducir sustancialmente las emisiones de gases de efecto invernadero, este objetivo debe alcanzarse respetando una serie de objetivos secundarios. Como se expone en los considerandos 5 y 7 de dicha Directiva, esos objetivos secundarios son fundamentalmente preservar el desarrollo económico y el empleo y mantener la integridad del mercado interior y de las condiciones de competencia (sentencia de 22 de junio de 2016, DK Recycling und Roheisen/Comisión, C‑540/14 P, EU:C:2016:469, apartado 49 y jurisprudencia citada).
77 Pues bien, la existencia de una desigualdad de trato que no esté objetivamente justificada entre las categorías de nuevos entrantes mencionadas en el apartado 74 de la presente sentencia podría obstaculizar la consecución de tales objetivos secundarios.
78 Habida cuenta de las consideraciones anteriores, procede responder a la cuestión prejudicial planteada que el artículo 18, apartado 2, párrafo segundo, de la Decisión 2011/278 debe interpretarse en el sentido de que, a efectos de la asignación gratuita de derechos de emisión a los nuevos entrantes, el factor de utilización de la capacidad pertinente se limita a un valor inferior al 100 %.
Costas
79 Dado que el procedimiento tiene, para las partes del litigio principal, el carácter de un incidente promovido ante el órgano jurisdiccional remitente, corresponde a este resolver sobre las costas. Los gastos efectuados por quienes, no siendo partes en el litigio principal, han presentado observaciones ante el Tribunal de Justicia no pueden ser objeto de reembolso.
En virtud de todo lo expuesto, el Tribunal de Justicia (Sala Quinta) declara:
El artículo 18, apartado 2, párrafo segundo, de la Decisión 2011/278/UE de la Comisión, de 27 de abril de 2011, por la que se determinan las normas transitorias de la Unión para la armonización de la asignación gratuita de derechos de emisión con arreglo al artículo 10 bis de la Directiva 2003/87/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, debe interpretarse en el sentido de que, a efectos de la asignación gratuita de derechos de emisión a los nuevos entrantes, el factor de utilización de la capacidad pertinente se limita a un valor inferior al 100 %.
Firmas