SENTENZA DELLA CORTE (Seconda Sezione)
7 agosto 2018 (*)
«Rinvio pregiudiziale – Direttiva 2012/27/UE – Articolo 7, paragrafi 1, 4 e 9 – Articolo 20, paragrafi 4 e 6 – Promozione dell’efficienza energetica – Regime obbligatorio di efficienza energetica – Altre misure politiche – Fondo nazionale per l’efficienza energetica – Istituzione di un tale fondo quale principale misura di adempimento degli obblighi di efficienza energetica – Obbligo contributivo – Designazione delle parti obbligate – Distributori di energia e/o società di vendita di energia al dettaglio»
Nella causa C‑561/16,
avente ad oggetto la domanda di pronuncia pregiudiziale proposta alla Corte, ai sensi dell’articolo 267 TFUE, dal Tribunal Supremo (Corte suprema, Spagna), con decisione del 25 ottobre 2016, pervenuta in cancelleria il 7 novembre 2016, nel procedimento
Saras Energía SA
contro
Administración del Estado,
con l’intervento di:
Endesa SA,
Endesa Energía SA,
Endesa Energía XXI SLU,
Viesgo Infraestructuras Energéticas SL,
Hidroeléctrica del Cantábrico SAU,
Nexus Energía SA,
Nexus Renovables SLU,
Engie España SL,
Villar Mir Energía SL,
Energya VM Gestión de Energía SLU,
Estaciones de Servicio de Guipúzcoa SA,
Acciona Green Energy Developments SLU,
Fortia Energía SL,
LA CORTE (Seconda Sezione),
composta da M. Ilešič, presidente di sezione, A. Rosas, C. Toader, A. Prechal ed E. Jarašiūnas (relatore), giudici,
avvocato generale: J. Kokott
cancelliere: I. Illéssy, amministratore
vista la fase scritta del procedimento e in seguito all’udienza del 7 marzo 2018,
considerate le osservazioni presentate:
– per la Saras Energía SA, da M.C. Flores Hernández e J.M. Almudí Cid, abogados;
– per la Endesa SA, la Endesa Energía SA e la Endesa Energía XXI SLU, da M. Marañon Hermoso, abogada, nonché da C. Piñeira de Campos, procurador;
– per la Viesgo Infraestructuras Energéticas SL, da E. Abril Fernández e G. Rubio Hernández-Sampelayo, abogados, nonché da M.J. Gutiérrez Aceves, procuradora;
– per la Nexus Energía SA e la Nexus Renovables SLU, da J. Briones Méndez, procurador;
– per la Engie España SL, da G. Martínez-Villaseñor Fernández e G. Rubio Hernández-Sampelayo, abogados, nonché da A. Cano Lantero, procuradora;
– per la Villar Mir Energía SL e la Energya VM Gestión de Energía SLU, da G. Rubio Hernández-Sampelayo e G. Martínez-Villaseñor Fernández, abogados, nonché da P. Domínguez Maestro, procurador;
– per la Estaciones de Servicio de Guipúzcoa SA, da J. Domingo Montes, abogado, nonché da M. Noya Otero, procuradora;
– per la Acciona Green Energy Developments SLU, da F. Calancha Marzana, abogado, nonché da A.G. López Orcera, procuradora;
– per la Fortia Energia SL, da R. Vázquez del Rey Villanueva, abogado, nonché da G. Robledo Machuca e J.M. Martín Rodríguez, procuradores;
– per il governo spagnolo, da V. Ester Casas, in qualità di agente;
– per il governo lussemburghese, da D. Holderer, in qualità di agente, assistita da P.‑E. Partsch, avocat;
– per la Commissione europea, da E. Sanfrutos Cano e K. Talabér-Ritz, in qualità di agenti,
sentite le conclusioni dell’avvocato generale, presentate all’udienza del 12 aprile 2018,
ha pronunciato la seguente
Sentenza
1 La domanda di pronuncia pregiudiziale verte sull’interpretazione dell’articolo 7, paragrafi 1, 4 e 9, nonché dell’articolo 20, paragrafi 4 e 6, della direttiva 2012/27/UE del Parlamento europeo e del Consiglio, del 25 ottobre 2012, sull’efficienza energetica, che modifica le direttive 2009/125/CE e 2010/30/UE e abroga le direttive 2004/8/CE e 2006/32/CE (GU 2012, L 315, pag. 1).
2 Tale domanda è stata presentata nell’ambito di una controversia tra la Saras Energía SA e l’Administración del Estado (Amministrazione dello Stato, Spagna) in merito alla legittimità dell’Orden IET/289/2015 del Ministerio de Industria, Energia y Turismo por la que se establecen las obligaciones de aportación al Fondo Nacional de Eficiencia Energética en el año 2015 (decreto IET/289/2015 del Ministero dell’Industria, dell’Energia e del Turismo che stabilisce gli obblighi di contribuzione al fondo nazionale per l’efficienza energetica per il 2015), del 20 febbraio 2015 (BOE n. 47, del 24 febbraio 2015, pag. 15768), adottato in applicazione della Ley 18/2014 de aprobación de medidas urgentes para el crecimiento, la competitividad y la eficiencia (legge 18/2014 recante approvazione di provvedimenti urgenti per la crescita, la competitività e l’efficienza), del 15 ottobre 2014 (BOE n. 252, del 17 ottobre 2014, pag. 83921), come modificata con Ley 8/2015 por la que se modifica la Ley 34/1998, de 7 de octubre, del Sector de Hidrocarburos, y por la que se regulan determinadas medidas tributarias y no tributarias en relación con la exploración, investigación y explotación de hidrocarburos (legge 8/2015 recante modifica della legge 34/1998, del 7 ottobre [1998], sul settore degli idrocarburi, che disciplina talune misure fiscali e non fiscali connesse alla prospezione, alla ricerca e allo sfruttamento degli idrocarburi), del 21 maggio 2015 (BOE n. 122, del 22 maggio 2015, pag. 43367) (in prosieguo: la «legge 18/2014»).
Contesto normativo
Diritto dell’Unione
3 Ai sensi del considerando 20 della direttiva 2012/27:
«La valutazione della possibilità di introdurre un regime di “certificati bianchi” a livello di Unione ha evidenziato che un tale regime, nella situazione attuale, determinerebbe costi amministrativi eccessivi e che rischierebbe di vedere i risparmi energetici concentrati in un certo numero di Stati membri anziché diffusi in tutta l’Unione. L’obiettivo di tale regime a livello di Unione potrebbe essere conseguito meglio, quantomeno nella fase attuale, mediante regimi nazionali obbligatori di efficienza energetica per le imprese di pubblica utilità del settore energetico o mediante altre misure politiche alternative che permettano di realizzare gli stessi risparmi di energia. Considerato il loro livello di ambizione, è opportuno che tali regimi siano definiti nell’ambito di un quadro comune a livello di Unione, garantendo nel contempo sufficiente flessibilità agli Stati membri per tenere pienamente conto dell’organizzazione nazionale degli operatori di mercato, del contesto specifico del settore dell’energia e delle abitudini dei clienti finali. Tale quadro comune dovrebbe offrire alle imprese di pubblica utilità del settore energetico la possibilità di offrire servizi energetici a tutti i clienti finali e non solo a quelli a cui vendono energia. Ciò accresce la concorrenza sul mercato dell’energia, in quanto le imprese in questione possono differenziare il loro prodotto, fornendo servizi energetici complementari. (…) Gli Stati membri dovrebbero determinare, in base a criteri oggettivi e non discriminatori, quali distributori di energia o società di vendita di energia al dettaglio debbano essere obbligati a raggiungere l’obiettivo del risparmio energetico allo stadio finale stabilito dalla presente direttiva.
Gli Stati membri dovrebbero, in particolare, avere la facoltà di non imporre tale obbligo ai piccoli distributori di energia, alle piccole società di vendita di energia al dettaglio ed ai settori energetici di piccole dimensioni per evitare oneri amministrativi sproporzionati. (…) Quale strumento per sostenere le iniziative nazionali in materia di efficienza energetica le parti obbligate in virtù dei regimi nazionali obbligatori di efficienza energetica potrebbero adempiere ai loro obblighi versando annualmente a un fondo nazionale per l’efficienza energetica un importo corrispondente agli investimenti richiesti in base a tale regime».
4 Ai sensi dell’articolo 1, paragrafo 1, di detta direttiva, quest’ultima «stabilisce un quadro comune di misure per la promozione dell’efficienza energetica nell’Unione al fine di garantire il conseguimento dell’obiettivo principale dell’Unione relativo all’efficienza energetica del 20% entro il 2020 e di gettare le basi per ulteriori miglioramenti dell’efficienza energetica al di là di tale data».
5 Ai sensi dell’articolo 2, punti 14 e 18, della suddetta direttiva:
«Ai fini della presente direttiva si intende per:
(…)
14) “parte obbligata”, un distributore di energia o una società di vendita di energia al dettaglio vincolati ai regimi nazionali obbligatori di efficienza energetica di cui all’articolo 7;
(…)
18) “misura politica”[,] uno strumento normativo, finanziario, fiscale, volontario o inteso a fornire informazioni, formalmente stabilito e attuato in uno Stato membro per creare un quadro di sostegno, un obbligo o un incentivo per gli operatori del mercato a fornire e acquistare servizi energetici e ad adottare altre misure di miglioramento dell’efficienza energetica».
6 L’articolo 7 della medesima direttiva, intitolato «Regimi obbligatori di efficienza energetica», è così formulato:
«1. Ciascuno Stato membro istituisce un regime nazionale obbligatorio di efficienza energetica. Tale regime garantisce che i distributori di energia e/o le società di vendita di energia al dettaglio che sono parti designate o obbligate a norma del paragrafo 4 e che operano sul territorio di ciascuno Stato membro conseguano un obiettivo cumulativo di risparmio energetico finale entro il 31 dicembre 2020, fatto salvo il paragrafo 2.
Detto obiettivo è almeno equivalente al conseguimento ogni anno dal 1o gennaio 2014 al 31 dicembre 2020, di nuovi risparmi pari all’1,5%, in volume, delle vendite medie annue di energia ai clienti finali di tutti i distributori di energia o tutte le società di vendita di energia al dettaglio realizzate nell’ultimo triennio precedente al 1o gennaio 2013. Le vendite di energia, in volume, utilizzata nei trasporti possono essere escluse in tutto o in parte da questo calcolo.
Gli Stati membri determinano la ripartizione della quantità calcolata di nuovi risparmi di cui al secondo comma nel corso del periodo.
(…)
4. Fatto salvo il calcolo dei risparmi energetici ai fini dell’obiettivo conformemente al paragrafo 1, secondo comma, ciascuno Stato membro, ai fini del paragrafo 1, primo comma, designa, in base a criteri oggettivi e non discriminatori, parti obbligate tra i distributori di energia e/o le società di vendita di energia al dettaglio che operano sul suo territorio e può includere i distributori o i commercianti al dettaglio di carburante per trasporto che operano sul suo territorio. Il volume dei risparmi energetici necessari per rispettare l’obbligo è realizzato dalle parti obbligate tra i clienti finali, designati, se del caso, dagli Stati membri, indipendentemente dal calcolo effettuato a norma del paragrafo 1 o, se gli Stati membri lo decidono, mediante risparmi energetici certificati derivanti da altre parti come descritto al paragrafo 7, lettera b).
(…)
9. In alternativa all’istituzione di un regime nazionale obbligatorio di efficienza energetica a norma del paragrafo 1, gli Stati membri possono scegliere di adottare altre misure politiche per realizzare risparmi energetici tra i clienti finali, purché tali misure politiche soddisfino i criteri di cui ai paragrafi 10 e 11. Il volume annuo di nuovi risparmi energetici realizzati grazie a questo approccio è equivalente al volume di nuovi risparmi energetici richiesti dai paragrafi 1, 2 e 3. A condizione che sia mantenuta l’equivalenza, gli Stati membri possono combinare regimi obbligatori con misure politiche alternative, compresi programmi nazionali di efficienza energetica.
Le misure politiche di cui al primo comma possono includere, in via non esaustiva, le seguenti misure politiche o combinazioni di queste ultime:
a) imposte sull’energia o sul CO2 che hanno l’effetto di ridurre il consumo finale di energia;
b) regimi o strumenti di finanziamento o incentivi fiscali che portano all’applicazione di tecnologie o tecniche efficienti dal punto di vista energetico e hanno l’effetto di ridurre il consumo finale di energia;
c) regolamentazioni o accordi volontari che comportano l’applicazione di tecnologie o tecniche efficienti dal punto di vista energetico e hanno l’effetto di ridurre il consumo finale di energia;
d) standard e norme diretti a migliorare l’efficienza energetica dei prodotti e dei servizi, compresi gli edifici e i veicoli, fatta eccezione per i casi in cui sono obbligatorie e applicabili negli Stati membri in virtù del diritto dell’Unione;
e) regimi di etichettatura energetica, fatta eccezione per quelli obbligatori e applicabili negli Stati membri in virtù del diritto dell’Unione;
f) programmi di formazione e istruzione, compresi programmi di consulenza in materia di energia, che comportano l’applicazione di tecnologie o tecniche efficienti dal punto di vista energetico e hanno l’effetto di ridurre il consumo finale di energia.
Gli Stati membri notificano alla Commissione entro il 5 dicembre 2013 le misure politiche che intendono adottare ai fini del primo comma e dell’articolo 20, paragrafo 6, seguendo il quadro di cui all’allegato V, punto 4, e indicano come intendono realizzare il volume di risparmi richiesto. Per quanto riguarda le misure politiche di cui al secondo comma e all’articolo 20, paragrafo 6, tale notifica indica come sono rispettati i criteri di cui al paragrafo 10. Per quanto riguarda le misure politiche diverse da quelle di cui al secondo comma o all’articolo 20, paragrafo 6, gli Stati membri precisano come è raggiunto un livello equivalente di risparmi, monitoraggio e verifica. La Commissione può formulare proposte di modifica nei tre mesi successivi alla notifica.
10. Fatto salvo il paragrafo 11, per le misure politiche adottate a norma del paragrafo 9, secondo comma, e dell’articolo 20, paragrafo 6, valgono i criteri seguenti:
a) le misure politiche prevedono almeno due periodi intermedi entro il 31 dicembre 2020 e portano al conseguimento del livello di ambizione di cui al paragrafo 1;
b) la responsabilità di ciascuna parte incaricata, parte partecipante o autorità pubblica responsabile dell’attuazione, a seconda dei casi, è definita;
c) i risparmi energetici da conseguire sono determinati in modo trasparente;
d) il volume dei risparmi energetici richiesti o da conseguire grazie alla misura politica sono espressi in termini di consumo energetico finale o primario, usando i fattori di conversione stabiliti all’allegato IV;
e) i risparmi energetici sono calcolati usando i metodi e principi di cui all’allegato V, punti 1 e 2;
f) i risparmi energetici sono calcolati usando i metodi e principi di cui all’allegato V, punto 3;
g) una relazione annuale sui risparmi energetici conseguiti è presentata dalle parti partecipanti, salvo non sia fattibile, e resa accessibile al pubblico;
h) è assicurato il monitoraggio dei risultati e sono previste misure adeguate se i progressi non sono soddisfacenti;
i) è istituito un sistema di controllo che include anche la verifica indipendente di una parte statisticamente significativa delle misure di miglioramento dell’efficienza energetica; e
j) i dati sull’andamento annuale dei risparmi energetici sono pubblicati annualmente.
11. Gli Stati membri provvedono affinché le imposte di cui al paragrafo 9, secondo comma, lettera a), siano conformi ai criteri elencati al paragrafo 10, lettere a), b), c), d), f), h) e j).
Gli Stati membri provvedono affinché le regolamentazioni e gli accordi volontari di cui al paragrafo 9, secondo comma, lettera c), siano conformi ai criteri elencati al paragrafo 10, lettere a), b), c), d), e), g), h), i) e j).
Gli Stati membri provvedono affinché le altre misure politiche di cui al paragrafo 9, secondo comma, e i fondi nazionali per l’efficienza energetica di cui all’articolo 20, paragrafo 6, siano conformi ai criteri elencati al paragrafo 10, lettere a), b), c), d), e), h), i) e j).
(…)».
7 Ai sensi dell’articolo 20 della direttiva 2012/27, intitolato «Fondo nazionale per l’efficienza energetica, finanziamento e supporto tecnico»:
«1. Fatti salvi gli articoli 107 e 108 [TFUE], gli Stati membri agevolano l’istituzione di strumenti finanziari, o il ricorso a quelli esistenti, per misure di miglioramento dell’efficienza energetica volte a massimizzare i vantaggi di molteplici canali di finanziamento.
(…)
4. Gli Stati membri possono istituire un fondo nazionale per l’efficienza energetica, destinato a sostenere iniziative nazionali in materia di efficienza energetica.
(…)
6. Gli Stati membri possono prevedere che le parti obbligate possano adempiere ai propri obblighi di cui all’articolo 7, paragrafo 1, versando annualmente al fondo nazionale per l’efficienza energetica un importo corrispondente agli investimenti richiesti per adempiere a tali obblighi.
(…)».
Diritto spagnolo
8 Ai sensi del preambolo della legge 18/2014, intesa a recepire la direttiva 2012/27:
«La presente legge si prefigge di istituire un regime obbligatorio di efficienza energetica conforme agli orientamenti dell’Unione. (…)
(…) [L]’articolo 20 della direttiva [2012/27] consente agli Stati membri di istituire, a sostegno delle iniziative nazionali in materia di efficienza energetica, un [f]ondo nazionale per l’efficienza energetica al quale le imprese obbligate ai sensi dell’articolo 7 possono contribuire annualmente versando un importo corrispondente agli investimenti richiesti per adempiere ai loro obblighi di risparmio energetico. (…)
Sebbene la direttiva [2012/27] preveda la possibilità che le parti obbligate siano società di vendita o distributori del settore energetico, sono le società di vendita del settore energetico ad essere considerate come parti obbligate alle quali l’Unione impone i risparmi energetici, dato che, in Spagna, i distributori di energia non svolgono attività di commercializzazione (a differenza di quanto avviene in altri Stati membri), bensì un’attività regolamentata di gestione della rete corrispondente.
Il settore dei trasporti è compreso nelle parti obbligate a causa della sua rilevante importanza nella domanda di energia finale e del grande potenziale di risparmio energetico che può essere realizzato in tale settore. Anche nel caso dei prodotti petroliferi e dei gas petroliferi liquefatti, non si è ritenuto opportuno imporre obblighi al gestore della rete, bensì alle imprese che, de facto, si occupano della commercializzazione dei prodotti per la vendita ai consumatori finali e, in particolare, tenendo conto della dispersione della commercializzazione finale di detti prodotti, ai grossisti di prodotti petroliferi e di gas petroliferi liquefatti.
(…)
(…) [P]er poter adottare in tempi brevi le misure di efficienza energetica al minor costo possibile, è necessario disporre di risorse finanziarie sufficienti nel fondo nazionale per l’efficienza energetica, il quale consente di attuare tali misure su vasta scala, essendo del massimo interesse generale l’istituzione quanto prima del regime obbligatorio che consentirà di dotare il fondo di tali risorse. Tra le opzioni che sono state esaminate al fine di avviare azioni tempestive di risparmio energetico su vasta scala, l’istituzione di un regime obbligatorio di contribuzione a un [f]ondo nazionale per l’efficienza energetica è quella che consente di disporre il più rapidamente possibile delle risorse necessarie per avviare misure di efficienza energetica che determinino una contabilizzazione anticipata del risparmio al fine di rispettare gli obiettivi della direttiva [2012/27] nel modo più efficiente sotto il profilo economico.
(…)».
9 L’articolo 69 di detta legge prevede quanto segue:
«1. È istituito un regime nazionale obbligatorio di efficienza energetica, in forza del quale alle società di vendita di gas ed elettricità, ai grossisti di prodotti petroliferi e di gas petroliferi liquefatti, denominati in prosieguo parti obbligate in virtù del regime obbligatorio, viene assegnata una quota annuale di risparmio energetico a livello nazionale, denominata obblighi di risparmio.
Gli obblighi di risparmio che ne risultano equivalgono, in forma aggregata, per tutta la durata del regime, all’obiettivo assegnato [al Regno di Spagna] dall’articolo 7 della direttiva [2012/27], al netto dei risparmi provenienti dalle misure alternative di cui all’articolo 7, paragrafo 9, di detta direttiva.
2. Il regime nazionale obbligatorio di efficienza energetica ha una durata compresa tra l’entrata in vigore del Real Decreto-ley 8/2014 de aprobación de medidas urgentes para el crecimiento, la competitividad y la eficiencia (decreto legge 8/2014 recante approvazione di misure urgenti per la crescita, la competitività e l’efficienza), del 4 luglio 2014, e il 31 dicembre 2020.
3. Al fine di verificare i progressi nella realizzazione dell’obiettivo assegnato [al Regno di Spagna], è possibile procedere a una revisione del regime per il periodo compreso tra il 1o gennaio 2017 e il 31 dicembre 2020».
10 L’articolo 70, paragrafo 1, della suddetta legge così dispone:
«L’obiettivo annuale di risparmio energetico, le percentuali di ripartizione tra le parti obbligate interessate nonché le quote o gli obblighi di risparmio conseguenti e il loro equivalente finanziario sono fissati annualmente mediante decreto del Ministro dell’Industria, dell’Energia e del Turismo, di concerto con la Commissione delegata del governo per gli affari economici e previo parere dell’Istituto per la diversificazione e il risparmio energetici.
L’obiettivo annuale di risparmio energetico fissato è ripartito tra le parti obbligate proporzionalmente, nel caso delle società di vendita di gas ed elettricità, al volume delle loro vendite di energia finale ai consumatori finali a livello nazionale e, nel caso dei grossisti di prodotti petroliferi e di gas petroliferi liquefatti, al volume delle loro vendite di energia finale a livello nazionale per la sua successiva distribuzione al dettaglio e ai consumatori finali, espresse in gigawattora (GWh), durante il secondo anno precedente il periodo annuale dell’obbligo.
(…)».
11 Ai sensi dell’articolo 71 della medesima legge, intitolato «Adempimento degli obblighi e certificati di risparmio energetico»:
«1. Per adempiere gli obblighi annuali di risparmio energetico, le parti obbligate devono versare al fondo nazionale per l’efficienza energetica, previsto dal seguente articolo, un contributo finanziario annuale il cui ammontare è pari al prodotto del loro obbligo annuale di risparmio per l’equivalenza finanziaria stabilita.
(…)
2. In alternativa, un regime di accreditamento del raggiungimento di un volume di risparmio energetico equivalente all’adempimento degli obblighi imposti dal regime può essere istituito nei termini che il governo spagnolo fisserà con regolamento. Tale regime si basa sulla produzione di certificati di risparmio energetico (…) negoziabili derivanti dalla realizzazione delle misure di efficienza energetica definite in un catalogo, in conformità alle condizioni e ai requisiti indicati in tale catalogo, la cui gestione è affidata all’Istituto per la diversificazione e il risparmio energetici.
(…)».
12 L’articolo 72 della legge 18/2014 è formulato come segue:
«1. È istituito il fondo nazionale per l’efficienza energetica, privo di personalità giuridica, allo scopo di finanziare le iniziative nazionali in materia di efficienza energetica di cui all’articolo 20 della direttiva [2012/27].
2. Il fondo nazionale per l’efficienza energetica ha il compito di finanziare i regimi di sostegno economico e finanziario, di supporto tecnico, di formazione, d’informazione o di altre misure dirette a migliorare l’efficienza energetica in vari settori al fine di contribuire al conseguimento dell’obiettivo nazionale di risparmio energetico stabilito dal regime nazionale obbligatorio di efficienza energetica di cui all’articolo 7 della succitata direttiva.
(…)».
Procedimento principale e questioni pregiudiziali
13 La Saras Energía, impresa spagnola attiva nel settore energetico, ha proposto dinanzi al Tribunal Supremo (Corte suprema, Spagna) un ricorso avverso il decreto IET/289/2015, il quale istituisce, in particolare per quanto la riguarda, gli obblighi di contribuzione al fondo nazionale per l’efficienza energetica per il 2015.
14 La Saras Energía sostiene che tale decreto sia in contrasto con la direttiva 2012/27, da un lato, in quanto esso la obbliga ad adempiere i suoi obblighi di risparmio energetico mediante un contributo annuale al fondo nazionale per l’efficienza energetica senza consentirle di adempiere tali obblighi mettendo in atto misure di risparmio energetico effettive e, dall’altro, in quanto un siffatto obbligo di contribuzione è imposto soltanto alle società di vendita di energia al dettaglio, ma non ai distributori di energia.
15 Il giudice del rinvio ritiene che la questione centrale nel procedimento principale consista nello stabilire se l’articolo 71 della legge 18/2014 sia compatibile con la direttiva 2012/27, nella parte in cui prevede il versamento di un contributo finanziario annuale al fondo nazionale per l’efficienza energetica come forma principale di adempimento degli obblighi di risparmio energetico. Esso precisa che detto fondo è costituito conformemente all’articolo 20, paragrafo 4, della direttiva 2012/27 ed è inteso a finanziare le iniziative nazionali in materia di efficienza energetica.
16 Secondo il giudice del rinvio, l’articolo 71, paragrafo 2, della legge 18/2014 prevede, «in alternativa», la possibilità per il governo spagnolo di istituire un regime di accreditamento dei risparmi energetici realizzati, conformemente all’articolo 7, paragrafo 1, della direttiva 2012/27. Esso precisa che all’epoca dei fatti di cui al procedimento principale tale regime non era stato istituito dal potere regolamentare spagnolo.
17 Risulterebbe dalla direttiva 2012/27, in particolare dal suo articolo 7, che le parti obbligate devono almeno avere la possibilità di conseguire gli obiettivi di risparmio energetico in maniera efficace e diretta, ossia mediante misure specifiche che consentono all’utente finale di ridurre il proprio consumo energetico.
18 Inoltre, secondo il giudice del rinvio, occorre stabilire se il contributo annuale al fondo nazionale per l’efficienza energetica possa costituire una misura «alternativa» ai sensi dell’articolo 7, paragrafo 9, della direttiva 2012/27. Esso nutre dubbi al riguardo e osserva, in primo luogo, che la possibilità per gli Stati membri di istituire un fondo nazionale per l’efficienza energetica è espressamente prevista all’articolo 20, paragrafo 4, di detta direttiva, senza essere qualificata come misura «alternativa», ai sensi del suddetto articolo 7, paragrafo 9, in secondo luogo, che la legge 18/2014 non fa riferimento a quest’ultima disposizione come fondamento dell’istituzione di detto fondo e, in terzo luogo, che le misure «alternative», elencate all’articolo 7, paragrafo 9, della direttiva 2012/27, sembrano essere misure che hanno l’effetto diretto di ridurre il consumo energetico, mentre il fondo previsto all’articolo 20, paragrafo 4, di detta direttiva e all’articolo 72 della legge 18/2014 è finalizzato, più in generale, a «sostenere iniziative nazionali in materia di efficienza energetica».
19 Il giudice del rinvio si chiede pertanto se la direttiva 2012/27 sia correttamente recepita da una normativa nazionale, come quella di cui trattasi nel procedimento principale, che, da un lato, introduce come forma principale di adempimento degli obblighi di efficienza energetica un regime finanziario contributivo annuale al fondo nazionale per l’efficienza energetica e, dall’altro, istituisce il regime previsto in via principale all’articolo 7, paragrafo 1, della suddetta direttiva, come un regime alternativo che il potere regolamentare può attuare in via discrezionale.
20 Peraltro, il giudice del rinvio osserva che la legge 18/2014 designa come «parti obbligate», ai sensi dell’articolo 7, paragrafi 1 e 4, della direttiva 2012/27, soltanto le società di vendita di gas ed elettricità nonché i grossisti di prodotti petroliferi e di gas petroliferi liquefatti, ma non i distributori di energia, mentre il paragrafo 4 di detto articolo 7, nella sua versione in lingua spagnola, fa riferimento ai distributori di energia «e» alle società di vendita di energia al dettaglio. Inoltre, detta legge non indicherebbe i motivi che hanno indotto il legislatore nazionale a una siffatta esclusione. Di conseguenza, esso solleva la questione della compatibilità di una siffatta designazione delle parti obbligate con la direttiva 2012/27.
21 È in tale contesto che il Tribunal Supremo (Corte suprema) ha deciso di sospendere il procedimento e di sottoporre alla Corte le seguenti questioni pregiudiziali:
«1) Se sia compatibile con l’articolo 7, paragrafi 1 e 9, della direttiva [2012/27] una normativa di uno Stato membro che stabilisce un regime nazionale obbligatorio di efficienza energetica, la cui forma di adempimento principale consiste in un contributo finanziario annuale a un fondo nazionale per l’efficienza energetica, costituito a norma dell’articolo 20, paragrafo 4, della direttiva stessa.
2) Se sia compatibile con gli articoli 7, paragrafo 1, e 20, paragrafo 6, della direttiva [2012/27] una normativa nazionale che contempla la possibilità di adempiere gli obblighi di risparmio energetico mediante l’accreditamento del risparmio ottenuto come un’alternativa al versamento di un contributo finanziario a favore di un fondo nazionale per l’efficienza energetica.
3) In caso di risposta affermativa alla questione sub 2), se risulti compatibile con i citati articoli 7, paragrafo 1, e 20, paragrafo 6, della direttiva [2012/27] la previsione di tale possibilità alternativa di adempimento degli obblighi di risparmio energetico, allorché l’esistenza effettiva di quest’ultima dipende dalla circostanza che il governo la attui in via discrezionale mediante regolamento.
E, sempre su questo punto, se la suddetta normativa risulti compatibile [con la direttiva 2012/27] nel caso in cui il governo non proceda all’attuazione della citata possibilità alternativa.
4) Se risulti compatibile con l’articolo 7, paragrafi 1 e 4, della direttiva [2012/27] un regime nazionale che considera come parti soggette agli obblighi di risparmio energetico soltanto le società di vendita di gas ed elettricità e i grossisti di prodotti petroliferi e di gas petroliferi liquefatti, e non i distributori di gas ed elettricità e i venditori al dettaglio di prodotti petroliferi e di gas petroliferi liquefatti.
5) In caso di risposta affermativa alla questione precedente, se risulti compatibile con i citati paragrafi dell’articolo 7 la designazione, come soggetti obbligati, delle società di vendita di gas e elettricità e dei grossisti di prodotti petroliferi e di gas petroliferi liquefatti, senza individuare i motivi che hanno portato a non includere tra le parti obbligate i distributori di gas e elettricità e i venditori al dettaglio di prodotti petroliferi e di gas petroliferi liquefatti».
Sulle questioni dalla prima alla terza
22 Con le sue prime tre questioni, che è opportuno esaminare congiuntamente, il giudice del rinvio chiede, in sostanza, se l’articolo 7, paragrafi 1 e 9, e l’articolo 20, paragrafi 4 e 6, della direttiva 2012/27 debbano essere interpretati nel senso che ostano a una normativa nazionale che prevede, come modalità principale di adempimento degli obblighi di efficienza energetica, un regime di contribuzione annuale a un fondo nazionale per l’efficienza energetica, senza contemplare la possibilità per le parti obbligate di conseguire gli obiettivi di risparmio energetico in maniera efficace e diretta piuttosto che tramite il pagamento di detto contributo.
23 Risulta dalla decisione di rinvio che la direttiva 2012/27 è stata recepita nell’ordinamento spagnolo con la legge 18/2014, in applicazione della quale il decreto IET/289/2015 ha previsto obblighi contributivi al fondo nazionale per l’efficienza energetica per il 2015 e, in particolare, il contributo che doveva essere versato dalla Saras Energía. Secondo il giudice del rinvio, detta legge prevede, quale misura principale di adempimento degli obblighi di efficienza energetica, ai sensi dell’articolo 7, paragrafo 1, della direttiva 2012/27, un regime che impone alle parti obbligate di versare al fondo nazionale per l’efficienza energetica un contributo annuale il cui ammontare è pari agli investimenti richiesti per adempiere i loro obblighi sanciti in virtù di tale disposizione. È solo in «alternativa» che detta legge prevede che il governo spagnolo possa adottare, mediante regolamento, un regime di accreditamento del volume di risparmio energetico ottenuto, fondato sui certificati di risparmio energetico. Il giudice del rinvio precisa che all’epoca dei fatti oggetto del procedimento principale detto regime alternativo non era stato attuato, mentre avrebbe dovuto rappresentare, a suo giudizio, la misura principale di adempimento degli obblighi di efficienza energetica in virtù dell’articolo 7, paragrafo 1, della direttiva 2012/27.
24 Come emerge dalla direttiva 2012/27 e, in particolare, dal suo considerando 20, il legislatore dell’Unione ha inteso lasciare agli Stati membri un ampio potere discrezionale nella determinazione degli strumenti idonei a conseguire gli obiettivi di risparmio energetico fissati all’articolo 1, paragrafo 1, di tale direttiva (v., per analogia, sentenza del 26 settembre 2013, IBV & Cie, C‑195/12, EU:C:2013:598, punto 61). La suddetta direttiva è infatti finalizzata a stabilire, a livello di Unione, i principi generali che costituiscono un quadro per la riduzione del consumo energetico, lasciando agli Stati membri la scelta riguardo alle modalità di attuazione. Pertanto, la direttiva 2012/27 mira unicamente a stabilire, conformemente al suo articolo 1, un quadro comune di misure per la promozione dell’efficienza energetica nell’Unione al fine di garantire il conseguimento dell’obiettivo dell’Unione di accrescere l’efficienza energetica del 20% entro il 2020 e di gettare le basi per ulteriori miglioramenti dell’efficienza energetica dopo tale data.
25 Gli Stati membri sono quindi tenuti ad adottare, in forza della direttiva 2012/27, regimi obbligatori di efficienza energetica in grado di garantire il conseguimento di risparmi energetici nell’uso finale, in linea con gli obiettivi perseguiti da tale direttiva.
26 L’istituzione di un fondo nazionale per l’efficienza energetica, ai sensi dell’articolo 20, paragrafo 4, della direttiva 2012/27, rientra fra le misure idonee a consentire i risparmi energetici.
27 Dal combinato disposto dell’articolo 7, paragrafi da 1 a 4, e dell’articolo 20, paragrafo 6, della direttiva 2012/27 risulta tuttavia che, perché un regime istituito da uno Stato membro rientri nell’ambito dell’articolo 7, paragrafo 1, della suddetta direttiva, è necessario che esso riguardi obblighi di risparmio energetico che le imprese interessate possono esse stesse realizzare tra i consumatori finali. Tale portata deriva segnatamente dall’espressione «[i]l volume dei risparmi energetici necessari per rispettare l’obbligo è realizzato dalle parti obbligate tra i clienti finali», contenuta al paragrafo 4 di detto articolo, il quale precisa il paragrafo 1 dello stesso articolo.
28 Peraltro, come rilevato dall’avvocato generale ai paragrafi da 31 a 34 delle sue conclusioni, un regime di contribuzione annuale obbligatorio come quello di cui trattasi nel procedimento principale, che priva le imprese designate della possibilità di scegliere tra il pagamento di un siffatto contributo finanziario e la realizzazione effettiva e diretta di risparmi energetici, non rientra nella facoltà descritta dall’articolo 20, paragrafo 6, della direttiva 2012/27. Infatti, come risulta dall’espressione «le parti obbligate possono adempiere ai propri obblighi di cui all’articolo 7, paragrafo 1, versando annualmente al fondo nazionale per l’efficienza energetica un importo», espressione contenuta nel suddetto articolo 20, paragrafo 6, tale disposizione fa riferimento a meccanismi attraverso i quali uno Stato membro lascia scegliere alle imprese designate. Orbene, una normativa nazionale come quella di cui trattasi nel procedimento principale impone a tali imprese di seguire la via del pagamento di un contributo annuale al fondo, senza prevedere la possibilità di adempiere altrimenti i propri obblighi.
29 Di conseguenza, come illustrato dall’avvocato generale al paragrafo 35 delle sue conclusioni, l’obbligo contributivo controverso, privo di alternative, è conforme alla direttiva 2012/27 soltanto qualora esso possa essere considerato come un’altra misura politica ai sensi dell’articolo 7, paragrafo 9, di detta direttiva.
30 A tal riguardo, l’articolo 7, paragrafo 9, della direttiva 2012/27 consente espressamente agli Stati membri di adottare, «[i]n alternativa all’istituzione di un regime nazionale obbligatorio di efficienza energetica», altre misure politiche intese a conseguire gli obiettivi di risparmio energetico tra i clienti finali. L’articolo 2, punto 18, della direttiva 2012/27 definisce le misure politiche che gli Stati membri possono adottare come strumenti normativi, finanziari, fiscali, volontari o intesi a fornire informazioni, formalmente stabiliti e attuati per creare un quadro di sostegno, un obbligo o un incentivo per gli operatori del mercato a fornire e acquistare servizi energetici e ad adottare altre misure di miglioramento dell’efficienza energetica.
31 L’articolo 7, paragrafo 9, della direttiva 2012/27 prevede altresì, in via non esaustiva, un elenco di misure politiche di cui possono avvalersi gli Stati membri, eventualmente in forma combinata. Tali misure possono assumere, in particolare, la forma di imposte sull’energia, regimi e strumenti finanziari che incentivano i risparmi energetici, regolamentazioni o accordi volontari che comportano l’applicazione di tecnologie o tecniche efficienti dal punto di vista energetico, standard e norme diretti a migliorare l’efficienza energetica dei prodotti e dei servizi, regimi di etichettatura energetica o programmi di formazione e istruzione.
32 Per quanto riguarda la conformità di una normativa nazionale, come quella oggetto del procedimento principale, a detta disposizione, occorre ricordare che risulta segnatamente dall’articolo 72, paragrafi 1 e 2, della legge 18/2014 che il fondo nazionale per l’efficienza energetica di cui trattasi nel procedimento principale mira a finanziare le iniziative nazionali in materia di efficienza energetica. Esso è destinato al finanziamento di meccanismi di sostegno economico e finanziario, di supporto tecnico, di formazione e d’informazione o di altre misure dirette a migliorare l’efficienza energetica, al fine di contribuire al conseguimento degli obiettivi perseguiti dal diritto dell’Unione e dal diritto spagnolo in questo settore. Inoltre, come si evince dalla decisione di rinvio, i contributi annuali a detto fondo nazionale per l’efficienza energetica sono utilizzati per promuovere misure volte a migliorare il risparmio energetico.
33 Si può pertanto ritenere che l’obbligo contributivo annuale al fondo di cui trattasi nel procedimento principale rientri nell’ambito di applicazione dell’articolo 7, paragrafo 9, secondo comma, lettera b), della direttiva 2012/27, in quanto consiste in uno strumento di finanziamento che porta all’applicazione di tecnologie o tecniche efficienti dal punto di vista energetico e che hanno l’effetto di ridurre il consumo finale di energia.
34 Ne consegue che, anche se l’obbligo di contribuzione al fondo nazionale per l’efficienza energetica non costituisce un regime obbligatorio di risparmio energetico, ai sensi dell’articolo 7, paragrafo 1, in combinato disposto con l’articolo 20, paragrafo 6, della direttiva 2012/27, tale obbligo corrisponde tuttavia a uno dei mezzi elencati in detta direttiva per realizzare risparmi energetici tra i clienti finali. Il fatto che l’articolo 7, paragrafo 9, della suddetta direttiva menzioni tale genere di misure quale «alternativa» è solo l’espressione della possibilità di scelta lasciata agli Stati membri.
35 Dato che gli Stati membri dispongono di una sufficiente flessibilità e di un ampio potere discrezionale in materia, il conseguimento degli obiettivi perseguiti dalla direttiva 2012/27 non è concepibile senza che ogni Stato membro abbia la possibilità di scegliere, tra i diversi tipi di regimi, il regime più adatto alla propria particolare situazione, tenendo conto, come risulta dal considerando 20 di tale direttiva, delle proprie specificità nazionali (v., per analogia, sentenza del 26 settembre 2013, IBV & Cie, C‑195/12, EU:C:2013:598, punti 62 e 70).
36 A tal riguardo, spetta al giudice del rinvio verificare, come risulta dall’articolo 7, paragrafo 9, della direttiva 2012/27, che la normativa nazionale sia conforme all’obiettivo di risparmio energetico finale, da conseguire entro la fine del 2020, in misura equivalente ai regimi obbligatori di efficienza energetica che possono essere istituiti a norma dell’articolo 7, paragrafo 1, di tale direttiva e soddisfi i requisiti di cui all’articolo 7, paragrafi 10 e 11, della stessa direttiva.
37 Di conseguenza, occorre rispondere alle prime tre questioni dichiarando che gli articoli 7 e 20 della direttiva 2012/27 devono essere interpretati nel senso che non ostano a una normativa nazionale che istituisce, come modalità principale di adempimento degli obblighi di efficienza energetica, un regime di contribuzione annuale a un fondo nazionale per l’efficienza energetica, a condizione, da un lato, che detta normativa garantisca la realizzazione di risparmi energetici in misura equivalente ai regimi obbligatori di efficienza energetica che possono essere istituiti a norma dell’articolo 7, paragrafo 1, di tale direttiva e, dall’altro, che siano soddisfatti i requisiti di cui all’articolo 7, paragrafi 10 e 11, della stessa direttiva, circostanze che spetta al giudice del rinvio verificare.
Sulle questioni quarta e quinta
Sulla ricevibilità
38 In udienza, il Regno di Spagna ha eccepito l’irricevibilità della quarta e della quinta questione, adducendo che esse non riguarderebbero il settore petrolifero. Il procedimento principale riguarderebbe soltanto i prodotti petroliferi e le imprese operanti negli altri settori menzionati nelle questioni poste, vale a dire quelli del gas, del gas petrolifero liquefatto e dell’elettricità, sarebbero state ammesse nel procedimento principale unicamente in veste di intervenienti a sostegno della Saras Energía. Tali imprese non potrebbero quindi estendere l’oggetto della controversia a settori diversi da quello dei prodotti petroliferi.
39 A tale riguardo basti rilevare che non risulta né dalla formulazione delle questioni pregiudiziali sollevate né dalla loro motivazione che le stesse riguarderebbero unicamente le imprese appartenenti al settore petrolifero e non quelle appartenenti ad altri settori, come quello del gas, del gas petrolifero liquefatto o dell’elettricità.
40 La quarta questione deve essere intesa nel senso che con essa si chiede se sia conforme all’articolo 7, paragrafi 1 e 4, della direttiva 2012/27 imporre obblighi di efficienza energetica a talune imprese del settore energetico e non ad altre imprese dello stesso settore.
41 Per quanto riguarda la quinta questione, essa deve essere intesa come diretta ad accertare se lo Stato membro sia tenuto a motivare la scelta delle imprese designate come parti obbligate, ai sensi della direttiva 2012/27, utilizzando criteri oggettivi e non discriminatori.
42 Ne consegue che la quarta e la quinta questione sono ricevibili.
Nel merito
43 Con la quarta e la quinta questione, che occorre esaminare congiuntamente, il giudice del rinvio chiede, in sostanza, se l’articolo 7, paragrafi 1 e 4, della direttiva 2012/27 debba essere interpretato nel senso che osta a una normativa nazionale, come quella di cui trattasi nel procedimento principale, la quale, da un lato, impone obblighi di efficienza energetica soltanto a talune imprese del settore energetico, designate come parti obbligate, e, dall’altro, non precisa esplicitamente i motivi per cui tali imprese sono designate come parti obbligate.
44 A tale riguardo, occorre rilevare che l’articolo 7, paragrafo 4, della direttiva 2012/27 prevede che ciascuno Stato membro, ai fini dell’articolo 7, paragrafo 1, di detta direttiva, designi parti obbligate tra i distributori di energia «e/o» le società di vendita di energia al dettaglio, in base a criteri oggettivi e non discriminatori.
45 Orbene, l’interpretazione dell’articolo 7, paragrafo 4, della summenzionata direttiva è utile anche per valutare se uno Stato membro, nell’applicare uno strumento finanziario che rientra nell’ambito del paragrafo 9 di detto articolo, abbia designato correttamente le imprese che sono tenute a contribuire a tale strumento. Una tale misura è adottata infatti quale «alternativa» all’istituzione del regime di cui al paragrafo 1 di detto articolo e deve essere accompagnata da garanzie equivalenti. Pertanto, le modalità enunciate all’articolo 7, paragrafo 4, della direttiva 2012/27 per la designazione delle parti obbligate devono essere osservate anche nel caso in cui le parti sono designate nell’ambito di un regime diverso da quello indicato al paragrafo 1.
46 Il fatto che la versione in lingua spagnola dell’articolo 7, paragrafo 4, della direttiva 2012/27 non contenga i termini «e/o», ma solo la congiunzione «e», non è tale da rimettere in discussione tale conclusione, dato che, come osservato anche dall’avvocato generale al paragrafo 64 delle sue conclusioni, dal contesto normativo offerto da tale disposizione risulta che gli Stati membri possono effettivamente scegliere se designare come parti obbligate i distributori di energia o le società di vendita di energia al dettaglio ed escludere quindi dalla categoria delle parti obbligate una parte degli operatori del settore energetico.
47 La versione in lingua spagnola dell’articolo 7, paragrafo 4, della direttiva 2012/27, al pari delle altre versioni linguistiche di tale disposizione, prevede infatti che gli Stati membri debbano scegliere le imprese obbligate tra i distributori di energia e le società di vendita di energia al dettaglio.
48 Inoltre, si deve osservare che l’articolo 7, paragrafo 1, primo comma, della suddetta direttiva stabilisce, anche nella sua versione in lingua spagnola, che le imprese obbligate possono appartenere alla categoria dei distributori di energia «e/o» delle società di vendita di energia al dettaglio.
49 Per giunta, la definizione di «parte obbligata», come enunciata all’articolo 2, punto 14, della direttiva 2012/27 utilizza solo la congiunzione «o», e ciò anche nella versione in lingua spagnola di tale disposizione.
50 Ne consegue, in primo luogo, che gli Stati membri sono liberi di designare, come parti obbligate, solo taluni operatori, ad esclusione di altri, indipendentemente dal fondamento della misura di esecuzione dell’obbligo di efficienza energetica effettivamente istituita dalla normativa nazionale.
51 In secondo luogo, risulta dall’articolo 7, paragrafo 4, della direttiva 2012/27 che tale disposizione prescrive che, ai fini dell’articolo 7, paragrafo 1, primo comma, di detta direttiva, le parti obbligate siano designate sulla base di criteri oggettivi e non discriminatori.
52 Come rilevato dall’avvocato generale al paragrafo 79 delle sue conclusioni, i suddetti criteri oggettivi e non discriminatori devono essere esplicitamente indicati dallo Stato membro interessato.
53 Spetta pertanto al giudice del rinvio verificare se, nel contesto dell’istituzione da parte del Regno di Spagna di un obbligo annuale di contribuzione a un fondo nazionale per l’efficienza energetica, come quello di cui trattasi nel procedimento principale, la designazione delle imprese obbligate si basi effettivamente su criteri esplicitamente indicati, oggettivi e non discriminatori.
54 A tal fine, spetta al giudice del rinvio tener conto della configurazione e delle caratteristiche del mercato nazionale, nonché della situazione degli operatori di tale mercato, come raccomanda la direttiva 2012/27, in particolare al suo considerando 20.
55 Dalle considerazioni sin qui svolte risulta che occorre rispondere alla quarta e quinta questione dichiarando che l’articolo 7 della direttiva 2012/27 deve essere interpretato nel senso che non osta a una normativa nazionale, come quella di cui trattasi nel procedimento principale, che impone obblighi di efficienza energetica solo a determinate imprese del settore dell’energia, a condizione che la designazione di dette imprese come parti obbligate si basi effettivamente su criteri oggettivi e non discriminatori indicati esplicitamente, circostanza che spetta al giudice del rinvio verificare.
Sulle spese
56 Nei confronti delle parti nel procedimento principale la presente causa costituisce un incidente sollevato dinanzi al giudice nazionale, cui spetta quindi statuire sulle spese. Le spese sostenute da altri soggetti per presentare osservazioni alla Corte non possono dar luogo a rifusione.
Per questi motivi, la Corte (Seconda Sezione) dichiara:
1) Gli articoli 7 e 20 della direttiva 2012/27/UE del Parlamento europeo e del Consiglio, del 25 ottobre 2012, sull’efficienza energetica, che modifica le direttive 2009/125/CE e 2010/30/UE e abroga le direttive 2004/8/CE e 2006/32/CE, devono essere interpretati nel senso che non ostano a una normativa nazionale che istituisce, come modalità principale di adempimento degli obblighi di efficienza energetica, un regime di contribuzione annuale a un fondo nazionale per l’efficienza energetica, a condizione, da un lato, che detta normativa garantisca la realizzazione di risparmi energetici in misura equivalente ai regimi obbligatori di efficienza energetica che possono essere istituiti a norma dell’articolo 7, paragrafo 1, di tale direttiva e, dall’altro, che siano soddisfatti i requisiti di cui all’articolo 7, paragrafi 10 e 11, della stessa direttiva, circostanze che spetta al giudice del rinvio verificare.
2) L’articolo 7 della direttiva 2012/27 deve essere interpretato nel senso che non osta a una normativa nazionale, come quella di cui trattasi nel procedimento principale, che impone obblighi di efficienza energetica solo a determinate imprese del settore dell’energia, a condizione che la designazione di dette imprese come parti obbligate si basi effettivamente su criteri oggettivi e non discriminatori indicati esplicitamente, circostanza che spetta al giudice del rinvio verificare.
Firme