ARREST VAN HET HOF (Grote kamer)
20 april 2010 (*)
„Richtlijn 2003/55/EG – Interne markt voor aardgas – Ingrijpen van overheid in prijs voor levering van aardgas na 1 juli 2007 – Openbaredienstverplichtingen van ondernemingen die actief zijn in gassector”
In zaak C‑265/08,
betreffende een verzoek om een prejudiciële beslissing krachtens artikel 234 EG, ingediend door het Tribunale amministrativo regionale per la Lombardia (Italië) bij beslissing van 15 april 2008, ingekomen bij het Hof op 19 juni 2008, in de procedure
Federutility,
Assogas,
Libarna Gas SpA,
Collino Commercio SpA,
Sadori Gas Srl,
Egea Commerciale Srl,
E.On Vendita Srl,
Sorgenia SpA
tegen
Autorità per l’energia elettrica e il gas,
wijst
HET HOF (Grote kamer),
samengesteld als volgt: V. Skouris, president, A. Tizzano, K. Lenaerts, J.‑C. Bonichot (rapporteur) en E. Levits, kamerpresidenten, C. W. A. Timmermans, A. Rosas, G. Arestis, M. Ilešič, J. Malenovský, U. Lõhmus, A. Ó Caoimh en J.‑J. Kasel, rechters,
advocaat-generaal: D. Ruiz-Jarabo Colomer,
griffier: R. Şereş, administrateur,
gezien de stukken en na de terechtzitting op 8 september 2009,
gelet op de opmerkingen van:
– Federutility, vertegenwoordigd door T. Salonico, D. Bonvegna en G. Candeloro, avvocati,
– Assogas, vertegenwoordigd door G. Ferrari en F. Todarello, avvocati,
– Libarna Gas SpA, Collino Commercio SpA, Sadori Gas Srl en Egea Commerciale Srl, vertegenwoordigd door F. Todarello en F. Novelli, avvocati,
– Sorgenia SpA, vertegenwoordigd door P. G. Torrani, O. Torrani en G. Malonchini, avvocati,
– de Italiaanse regering, vertegenwoordigd door I. Bruni als gemachtigde, bijgestaan door P. Gentili, avvocato dello Stato,
– de Estse regering, vertegenwoordigd door L. Uibo als gemachtigde,
– de Poolse regering, vertegenwoordigd door M. Dowgielewicz als gemachtigde,
– de Commissie van de Europese Gemeenschappen, vertegenwoordigd door V. Di Bucci, B. Schima en S. Schønberg als gemachtigden,
gehoord de conclusie van de advocaat-generaal ter terechtzitting van 20 oktober 2009,
het navolgende
Arrest
1 Het verzoek om een prejudiciële beslissing betreft de uitlegging van richtlijn 2003/55/EG van het Europees Parlement en de Raad van 26 juni 2003 betreffende gemeenschappelijke regels voor de interne markt voor aardgas en houdende intrekking van richtlijn 98/30/EG (PB L 176, blz. 57).
2 Dit verzoek is ingediend in het kader van gedingen tussen Federutility, Assogas, Libarna Gaz SpA, Collino Commercio SpA, Sadori Gas Srl, Egea Commerciale Srl, E.On Vendita Srl en Sorgenia SpA, ondernemingen en ondernemersverenigingen die actief zijn op de Italiaanse markt voor aardgas, en de Autorità per l’energia elettrica e il gas (hierna: „AEEG”), betreffende de handelingen waarbij deze laatste „referentieprijzen” vaststelt die de ondernemingen moeten opnemen in hun commerciële aanbod aan sommige van hun afnemers.
Rechtskader
Recht van de Unie
3 De punten 2 tot en met 4, 18, 26 en 27 van de considerans van richtlijn 2003/55 luiden als volgt:
„(2) Uit de ervaring die met de uitvoering van [richtlijn 98/30/EG van het Europees Parlement en de Raad van 22 juni 1998 betreffende gemeenschappelijke regels voor de interne markt voor aardgas (PB L 204, blz. 1)] is opgedaan, blijkt dat de interne markt voor gas voordelen kan opleveren in de vorm van verbeterde efficiëntie, prijsverlagingen, kwalitatief betere dienstverlening en toegenomen concurrentie. Er zijn evenwel nog belangrijke tekortkomingen en mogelijkheden tot verbetering van de werking van de markt, met name door het vaststellen van concrete maatregelen om gelijke concurrentievoorwaarden te waarborgen en het risico van marktdominantie en marktondermijnend gedrag te beperken, [...] en de rechten van kleine en kwetsbare afnemers te beschermen.
(3) Tijdens zijn bijeenkomst van 23 en 24 maart 2000 in Lissabon heeft de Europese Raad gevraagd om een snelle voortgang van de voltooiing van de interne markt voor de elektriciteits‑ en gassector en om een versnelling van de liberalisering in deze sectoren met het oog op de totstandbrenging van een volledig operationele interne markt op deze gebieden. In zijn resolutie van 6 juli 2000 over het tweede verslag van de Commissie betreffende de stand van de liberalisering van de energiemarkten heeft het Europees Parlement de Commissie verzocht een gedetailleerd tijdschema vast te leggen voor de verwezenlijking van nauwkeurig omschreven doelstellingen met het oog op een geleidelijke maar volledige liberalisering van de energiemarkt.
(4) Met de rechten die de Europese burgers in het EG-Verdrag worden gegarandeerd op het gebied van het vrij verkeer van goederen, de vrijheid van dienstverlening en de vrijheid van vestiging, is evenwel alleen een volledig opengestelde markt in overeenstemming waarop alle consumenten hun leveranciers vrijelijk kunnen kiezen en alle aanbieders vrijelijk aan hun klanten leveren.
[...]
(18) Afnemers van gas moeten hun leverancier vrij kunnen kiezen. De voltooiing van de interne markt voor gas moet echter worden aangepakt in fasen, waarbij een specifieke einddatum wordt vastgelegd, zodat de industrie zich kan aanpassen en kan zorgen voor passende maatregelen en -systemen om de belangen van de afnemers te beschermen en deze een echt en daadwerkelijk recht van keuze van leverancier te waarborgen.
[...]
(26) Teneinde de handhaving van een hoogwaardige openbaredienstverlening in de Gemeenschap te waarborgen, moet de Commissie op gezette tijden in kennis worden gesteld van alle door de lidstaten genomen maatregelen ter verwezenlijking van de doelstellingen van deze richtlijn. [...]
Lidstaten dienen te garanderen dat alle verbruikers die zijn aangesloten op het gassysteem op de hoogte worden gebracht van hun rechten om tegen redelijke prijzen van aardgas van een specifieke kwaliteit te worden voorzien. Maatregelen die de lidstaten nemen om de eindafnemers te beschermen mogen verschillen naargelang het huishoudelijke afnemers dan wel kleine en middelgrote bedrijven betreft.
(27) Naleving van de eisen inzake openbaredienstverlening is een fundamentele eis van deze richtlijn, en het is belangrijk dat in deze richtlijn gemeenschappelijke, door alle lidstaten nageleefde minimumnormen worden vastgesteld waarbij rekening wordt gehouden met de doelstellingen op het gebied van consumentenbescherming, leverings‑ en voorzieningszekerheid, [...] en gelijkwaardige mededingingsniveaus in alle lidstaten. Het is belangrijk dat de voorschriften inzake openbaredienstverlening op nationale basis kunnen worden geïnterpreteerd, rekening houdend met de nationale omstandigheden en met inachtneming van de gemeenschapswetgeving.”
4 Artikel 2, punt 7, van richtlijn 2003/55 definieert de verrichting „levering” als volgt:
„[V]erkoop, wederverkoop daaronder begrepen, van aardgas [...] aan afnemers”.
5 Artikel 2, punt 27, van richtlijn 2003/55 definieert de „eindafnemers” als volgt:
„[A]fnemers die aardgas kopen voor eigen gebruik”.
6 Artikel 2, punt 28, van deze richtlijn definieert de „in aanmerking komende afnemers” als volgt:
„[A]fnemers die vrij zijn om gas te kopen bij de leverancier van hun keuze, in de zin van artikel 23 van deze richtlijn”.
7 Artikel 3 van diezelfde richtlijn bepaalt:
„1. De lidstaten waarborgen op basis van hun institutionele organisatie en met inachtneming van het subsidiariteitsbeginsel dat aardgasbedrijven, onverminderd lid 2, volgens de beginselen van deze richtlijn worden geëxploiteerd met het oog op de totstandbrenging van een concurrerende, zekere en ecologisch duurzame aardgasmarkt en wat de rechten en plichten betreft, mogen zij deze bedrijven niet verschillend behandelen.
2. Met volledige inachtneming van de toepasselijke bepalingen van het [WEU]‑Verdrag, met name artikel [106], mogen de lidstaten in het algemeen economisch belang aan bedrijven die in de gassector actief zijn verplichtingen inzake openbaredienstverlening opleggen, die betrekking kunnen hebben op de [...] prijs van de leveringen [...]. Deze verplichtingen moeten duidelijk gedefinieerd, transparant, niet-discriminerend en controleerbaar zijn en de gelijke toegang van EU-aardgasbedrijven tot nationale consumenten waarborgen. [...]
3. De lidstaten nemen passende maatregelen om eindafnemers te beschermen en om een hoog niveau van consumentenbescherming te waarborgen en waarborgen in het bijzonder een passende bescherming van kwetsbare afnemers, met inbegrip van passende maatregelen om hen te helpen voorkomen dat zij worden afgesloten. [...] [De lidstaten] zorgen voor een hoog niveau van consumentenbescherming, met name met betrekking tot de transparantie van algemene contractvoorwaarden, algemene informatie en mechanismen ter beslechting van geschillen. De lidstaten zorgen ervoor dat een in aanmerking komende afnemer daadwerkelijk de mogelijkheid heeft op een nieuwe leverancier over te stappen. Wat [...] de huishoudelijke afnemers betreft, omvatten deze maatregelen de in bijlage A beschreven maatregelen.
[…]
6. De lidstaten delen de Commissie na de implementatie van deze richtlijn alle maatregelen mede die zijn vastgesteld om openbaredienstverleningverplichtingen in het leven te roepen, met inbegrip van consumenten‑ en milieubescherming en van de mogelijke gevolgen van deze maatregelen voor de nationale en internationale concurrentie, ongeacht of deze maatregelen een ontheffing van de bepalingen van deze richtlijn vereisen. Zij stellen de Commissie vervolgens om de twee jaar in kennis van alle wijzigingen van deze maatregelen, ongeacht of deze maatregelen een ontheffing van deze richtlijn vereisen.”
8 Artikel 23, lid 1, van richtlijn 2003/55 bepaalt:
„De lidstaten zien erop toe dat de in aanmerking komende afnemers zijn:
[…]
c) vanaf 1 juli 2007 alle afnemers.”
9 Bijlage A bij richtlijn 2003/55, waarnaar in artikel 3, lid 3, van deze richtlijn wordt verwezen, preciseert:
„Onverminderd de communautaire voorschriften inzake consumentenbescherming, [...] houden de in artikel 3 bedoelde maatregelen in dat ervoor wordt gezorgd dat de afnemers:
[…]
g) die op het gassysteem zijn aangesloten, in kennis worden gesteld van hun recht om, in overeenstemming met de geldende nationale wetgeving, te worden voorzien van aardgas van een bepaalde kwaliteit tegen een redelijke prijs.”
Nationaal recht
10 Kort vóór 1 juli 2007, uiterste datum voor de volledige liberalisering van de markt voor de verkoop van aardgas aan eindafnemers, hebben de Italiaanse autoriteiten wetsbesluit nr. 73 van 18 juni 2007 (Guri nr. 139 van 18 juni 2007, blz. 4) vastgesteld, waarbij aan de AEEG de bevoegdheid is toegekend om referentieprijzen voor de verkoop van gas aan bepaalde afnemers vast te stellen. Dit wetsbesluit, dat na wijzigingen bij wet nr. 125 van 3 augustus 2007 (Guri nr. 188 van 14 augustus 2007, blz. 6) is omgezet in wet, bepaalt in artikel 1, lid 3:
„Teneinde de toepassing van de gemeenschapsbepalingen ter zake van de universele dienst te waarborgen, formuleert de [AEEG] standaardvoorwaarden voor het verrichten van de dienst en legt zij tijdelijk, op basis van de daadwerkelijke kosten van de dienst, referentieprijzen vast [...] voor de levering van aardgas aan nationale afnemers (‚domestici’), die de distributie- en verkoopondernemingen, in het kader van hun universeledienstverplichtingen, in hun commerciële aanbod opnemen, waarbij zij ook voorzien in een keuzemogelijkheid tussen verschillende tariefschalen en gedifferentieerde uurroosters, onverminderd de invoering, in de zin van artikel 1, lid 375, van wet nr. 266 van 23 december 2005 [...] binnen een termijn van zestig dagen vanaf de datum van inwerkingtreding van de wetten tot omzetting van het onderhavige wetsbesluit [...], van maatregelen gericht op de bescherming van gebruikers die zich in bijzondere omstandigheden aangaande hun gezondheid of economische achterstand bevinden, en onverminderd de toezichthoudende en de interventiebevoegdheden van de [AEEG] ter bescherming van de rechten van de gebruikers, daaronder begrepen in gevallen van vastgestelde ongerechtvaardigde prijsverhogingen en wijzigingen van de voorwaarden waaronder de dienst wordt verleend aan de afnemers die nog geen gebruik hebben gemaakt van hun keuzerecht.”
11 Op 29 maart 2007 heeft de [AEEG] besluit nr. 79/07 vastgesteld, houdende herwaardering van de economische voorwaarden voor de levering van gas voor de periode van 1 januari 2005 tot en met 31 maart 2007 en tot vaststelling van de criteria voor de actualisering van bepaalde economische voorwaarden. Volgens punt 1.3.1 van dit besluit worden de berekeningsformules die zijn vastgesteld met het oog op de variabele vergoeding voor de verkoop op groothandelsniveau, toegepast tot en met 30 juni 2008. Volgens punt 1.3.2 van dit besluit kan de AEEG verifiëren of de voorwaarden zijn vervuld om deze bevoegdheid te blijven oefenen tot en met 30 juni 2009.
Hoofdgedingen en prejudiciële vragen
12 Verzoeksters in de hoofdgedingen hebben het Tribunale amministrativo regionale per la Lombardia verzocht om nietigverklaring van besluit nr. 79/07 van 29 maart 2007 en van alle nadien vastgestelde besluiten.
13 Zij betogen inzonderheid dat vanaf 1 juli 2007, uiterste datum voor de volledige liberalisering van de aardgasmarkt overeenkomstig artikel 23, lid 1, sub c, van richtlijn 2003/55, de verkoopprijs van aardgas enkel door het spel van vraag en aanbod moet worden bepaald. Volgens hen levert de in het hoofdgeding aan de orde zijnde vaststelling door de [AEEG] van „referentieprijzen” voor de levering van aardgas dan ook schending van het gemeenschapsrecht op, voor zover zij ook na het tweede trimester van 2007 plaatsvindt.
14 In die omstandigheden heeft het Tribunale amministrativo regionale per la Lombardia de behandeling van de zaak geschorst en het Hof de volgende prejudiciële vragen gesteld:
„1) Moet artikel 23 van richtlijn 2003/55/EG [...], die tot openstelling van de gasmarkt verplicht, in overeenstemming met de uit het EG-Verdrag voortvloeiende beginselen aldus worden uitgelegd dat deze bepaling en de beginselen van gemeenschapsrecht in de weg staan aan een bepaling van nationaal recht (en de daarop volgende uitvoeringshandelingen) die na 1 juli 2007 de bevoegdheid van de nationale regelgevende instantie in stand laat om referentieprijzen vast te stellen voor de levering van aardgas aan nationale afnemers (een onbepaalde en onder de afnemerscategorieën niet gedefinieerde categorie, die derhalve niet verwijst naar bepaalde sociaal-economisch precaire situaties die de vaststelling van bovengenoemde referentieprijzen zouden kunnen rechtvaardigen), die de distributie- of verkoopondernemingen in het kader van hun openbaredienstverplichtingen in hun commerciële aanbod moeten opnemen;
of
2) moet voornoemd artikel 23 in samenhang met artikel 3 van richtlijn 2003/55/EG (welke bepaling erin voorziet dat de lidstaten in het algemeen economisch belang aan bedrijven die in de gassector actief zijn verplichtingen inzake openbaredienstverlening mogen opleggen die betrekking kunnen hebben op de prijs van de leveringen) aldus worden uitgelegd dat genoemde bepalingen van gemeenschapsrecht zich niet verzetten tegen een nationale bepaling op grond waarvan gelet op de bijzondere marktsituatie – gekenmerkt doordat, althans wat het segment van de groothandel betreft, nog geen sprake is van ‚daadwerkelijke mededinging’ – langs bestuurlijke weg een referentieprijs voor aardgas mag worden vastgesteld die verplicht moet worden opgenomen in het commerciële aanbod van elke verkoper aan zijn nationale afnemers in het kader van de universeledienstverplichting, hoewel alle afnemers als ‚vrij’ moeten worden beschouwd?”
Beantwoording van de prejudiciële vragen
15 Vooraf moet worden geconstateerd dat uit het verzoek om een prejudiciële beslissing en uit de stukken en de gegevens van het dossier blijkt dat de hoofdgedingen betrekking hebben op de bevoegdheid van de AEEG om, door de vaststelling van referentieprijzen voor de levering van aardgas die de ondernemingen aan sommige van hun afnemers dienen aan te bieden, te bepalen in hoeverre de groothandelskosten voor aardgas bij de bepaling van de leveringsprijs voor aardgas in aanmerking moeten worden genomen. Uit de aan het Hof overgelegde opmerkingen en antwoorden blijkt eveneens dat hoewel deze ondernemingen bedoelde prijzen enkel dienen aan te bieden in hun commerciële offertes, deze laatste in de praktijk minder hoog zijn dan die welke uit het spel van vraag en aanbod zouden voortvloeien. Bedoelde referentieprijzen worden in de regel dan ook aanvaard door de afnemers waaraan zij worden aangeboden en in de praktijk zijn zij bindend in de betrokken contractuele relatie. Hieruit volgt dat de AEEG, door de in de hoofdgedingen aan de orde zijnde referentieprijzen vast te stellen, het prijsniveau voor de levering van aardgas voor een gedeelte van de afnemers bepaalt.
16 Met haar twee vragen, die samen moeten worden onderzocht, wenst de verwijzende rechterlijke instantie in wezen te vernemen of de artikelen 3, leden 2 en 3, en 23 van richtlijn 2003/55 zich verzetten tegen een nationale regeling zoals die aan de orde in het hoofdgeding, op grond waarvan – onder de in het vorige punt uiteengezette voorwaarden – na 1 juli 2007 het prijsniveau voor de levering van aardgas kan worden bepaald door de vaststelling van referentieprijzen zoals die in het hoofdgeding.
Beginsel van interventie van de lidstaat
17 Artikel 23, lid 1, sub c, van richtlijn 2003/55 bepaalt dat de lidstaten erop toezien dat alle afnemers vanaf 1 juli 2007 vrij zijn om aardgas te kopen bij de leverancier van hun keuze.
18 Ook al volgt uit laatstgenoemde bepaling niet uitdrukkelijk – en overigens evenmin uit de andere bepalingen van deze richtlijn – dat de prijs voor de levering van aardgas vanaf 1 juli 2007 uitsluitend door het spel van vraag en aanbod moet worden bepaald, volgt dit vereiste evenwel uit de doelstelling en de algemene opzet van deze richtlijn, die, zoals de punten 3, 4, en 18 van de considerans ervan aangeven, tot doel heeft een geleidelijke en volledige liberalisering van de aardgasmarkt te verwezenlijken waar met name alle leveranciers hun producten vrijelijk aan alle consumenten kunnen leveren.
19 Artikel 3, lid 1, van richtlijn 2003/55 legt de lidstaten bijgevolg de verplichting op om op basis van hun institutionele organisatie en met inachtneming van het subsidiariteitsbeginsel te waarborgen dat aardgasbedrijven volgens de beginselen van deze richtlijn worden geëxploiteerd, met name met het oog op de totstandbrenging van een „concurrerende [...] aardgasmarkt”.
20 Richtlijn 2003/55 heeft echter eveneens tot doel, zoals de punten 26 en 27 van de considerans ervan preciseren, de openbaredienstverlening te handhaven op een „hoog peil” en de eindafnemers te beschermen.
21 Om deze laatste doelstellingen te bereiken preciseert artikel 3, lid 1, van richtlijn 2003/55 dat het van toepassing is „onverminderd lid 2” van dit artikel, waarin het de lidstaten uitdrukkelijk wordt toegestaan aan bedrijven die in de gassector actief zijn, „verplichtingen inzake openbaredienstverlening” op te leggen die onder meer op de „prijs van de leveringen” betrekking kunnen hebben.
22 Uit de bewoordingen van dit lid 2 volgt dat de op grond van deze bepaling genomen maatregelen in het algemeen economisch belang moeten worden vastgesteld, duidelijk moeten worden gedefinieerd, transparant, niet-discriminerend en controleerbaar moeten zijn en de gelijke toegang van de aardgasbedrijven van de Unie tot de nationale consument moeten waarborgen. Bedoelde bepaling voegt hieraan toe dat daarbij „volledige inachtneming” van de toepasselijke bepalingen van het VWEU, en met name van artikel 106 VWEU, door de lidstaten geboden is.
23 Er moet op worden gewezen dat de Commissie toeziet op het gebruik dat van deze mogelijkheid wordt gemaakt, aangezien de lidstaten deze instelling overeenkomstig artikel 3, lid 6, van richtlijn 2003/55 op de hoogte moeten brengen van alle maatregelen die zijn vastgesteld om openbaredienstverleningverplichtingen in het leven te roepen, alsook van de mogelijke gevolgen van deze maatregelen voor de nationale en internationale concurrentie, ongeacht of deze maatregelen een ontheffing van de bepalingen van deze richtlijn vereisen, en zij haar om de twee jaar in kennis moeten stellen van alle eventuele wijzigingen van deze maatregelen.
24 Richtlijn 2003/55 staat dus toe, op voorwaarde dat de in deze richtlijn gestelde voorwaarden vervuld zijn, dat een lidstaat na 1 juli 2007 intervenieert in de vaststelling van de prijs voor de levering van aardgas aan de eindafnemer.
Voorwaarden voor de interventie van de lidstaat
25 Gelet op het voorgaande moeten achtereenvolgens de voorwaarden voor de door artikel 3, lid 2, van richtlijn 2003/55 toegestane interventie van de lidstaat worden onderzocht zoals deze in die bepaling zijn neergelegd.
– De interventie is gerechtvaardigd wegens het algemeen economisch belang
26 Richtlijn 2003/55 bevat geen definitie betreffende de voorwaarde inzake het bestaan van een algemeen economisch belang, maar het feit dat in artikel 3, lid 2, van deze richtlijn zowel naar deze voorwaarde als naar artikel 106 VWEU wordt verwezen, impliceert dat deze bepaling tegen de achtergrond van laatstgenoemde bepaling van het Verdrag moet worden uitgelegd.
27 In dit verband zij eraan herinnerd dat op grond van artikel 106, lid 2, VWEU ondernemingen die met het beheer van diensten van algemeen economisch belang belast zijn onder de mededingingsregels vallen, voor zover de toepassing van die regels de vervulling, feitelijk of rechtens, van de hun opgedragen bijzondere taak niet verhindert, en de ontwikkeling van het handelsverkeer niet mag worden beïnvloed in een mate die strijdig is met het belang van de Unie.
28 Zoals het Hof heeft gepreciseerd, beoogt deze bepaling het belang van de lidstaten om bepaalde ondernemingen als instrument van economisch of sociaal beleid te benutten, te verzoenen met het belang van de Unie bij de naleving van de mededingingsregels en het behoud van de eenheid van de gemeenschappelijke markt (zie in die zin arrest van 21 september 1999, Albany, C‑67/96, Jurispr. blz. I‑5751, punt 103 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
29 In die context hebben de lidstaten het recht om, met inachtneming van het recht van de Unie, de omvang en de organisatie van hun diensten van algemeen economisch belang te definiëren. Inzonderheid kunnen zij met doelstellingen van hun nationale beleid rekening houden (zie in die zin arrest Albany, reeds aangehaald, punt 104).
30 Wat in casu de organisatie van de interne markt voor aardgas betreft, blijkt uit punt 27 van de considerans van richtlijn 2003/55 uitdrukkelijk dat deze richtlijn met betrekking tot de eisen inzake openbare dienstverlening enkel in minimumnormen voorziet en dat de voorschriften inzake openbare dienstverlening – met inachtneming van het recht van de Unie – „op nationale basis” moeten kunnen worden geïnterpreteerd, rekening houdend met „de nationale omstandigheden”.
31 Van belang is eveneens dat punt 26 van de considerans van richtlijn 2003/55 preciseert dat de lidstaten garanderen dat alle verbruikers die op het gasnet zijn aangesloten, op de hoogte worden gebracht van hun rechten om tegen „redelijke prijzen” van aardgas van een specifieke kwaliteit te worden voorzien.
32 Uit een en ander volgt dat richtlijn 2003/55 de lidstaten het recht verleent om na te gaan of aan ondernemingen die in de gassector actief zijn, na 1 juli 2007 in het algemeen economisch belang openbaredienstverplichtingen moeten worden opgelegd, teneinde met name te verzekeren dat de prijs voor de levering van aardgas aan de eindafnemer op een redelijk niveau wordt gehandhaafd, gelet op het feit dat de lidstaten, rekening houdend met de situatie van de aardgassector, de doelstellingen van liberalisering en die van de noodzakelijke bescherming van de eindafnemer die, zoals uiteengezet in de punten 18 en 20 van dit arrest, door de wetgever van de Unie worden nagestreefd, met elkaar dienen te verzoenen.
– Inachtneming van het evenredigheidsbeginsel
33 Uit de bewoordingen van artikel 106 VWEU volgt dat de openbaredienstverplichtingen die krachtens artikel 3, lid 2, van richtlijn 2003/55 aan de ondernemingen kunnen worden opgelegd, het evenredigheidsbeginsel moeten eerbiedigen en dat deze verplichtingen na 1 juli 2007 dan ook enkel aan de vrije totstandkoming van de prijs voor de levering van aardgas mogen afdoen, voor zover dit noodzakelijk is ter verwezenlijking van de door deze verplichtingen beoogde doelstellingen van algemeen economisch belang, en dus slechts gedurende een noodzakelijkerwijs beperkte periode mogen gelden.
34 Het staat aan de verwijzende rechtelijke instantie om in het kader van de hoofdgedingen te beoordelen of deze evenredigheidseis vervuld is. Het Hof dient haar daartoe evenwel op basis van het recht van de Unie alle noodzakelijke aanwijzingen te verstrekken.
35 In eerste plaats dient een dergelijke interventie te worden beperkt, wat de duur ervan betreft, tot hetgeen strikt noodzakelijk is ter verwezenlijking van het erdoor nagestreefde doel, teneinde met name te voorkomen dat een maatregel die naar zijn aard een belemmering voor de totstandkoming van een operationele interne gasmarkt vormt, onbeperkt zou blijven gelden. In dit verband volstaat het feit dat het betrokken nationale recht vermeldt dat de interventie tijdelijk is, op zich niet om te concluderen dat deze maatregel vanuit het oogpunt van de duur ervan evenredig zou zijn. De nationale rechter dient te beoordelen of een nationale regeling zoals die in het hoofdgeding, op grond waarvan het prijsniveau voor de levering van aardgas kan worden bepaald door referentieprijzen zoals die in het hoofdgeding vast te stellen, los van de vrije marktwerking, aan dit vereiste voldoet. De verwijzende rechterlijke instantie zal dienaangaande moeten onderzoeken of – en in welke mate – het bestuur ingevolge het toepasselijke nationale recht op gezette tijden met korte tussenpozen de noodzaak en de modaliteiten van zijn interventie opnieuw dient te beoordelen, rekening houdend met de ontwikkeling van de gassector.
36 In de tweede plaats mag de toegepaste interventiemethode niet verder gaan dan hetgeen noodzakelijk is ter verwezenlijking van de beoogde doelstelling van algemeen economisch belang.
37 Op dit punt blijkt uit de bij het Hof in het kader van de onderhavige procedure ingediende opmerkingen dat de vaststelling van referentieprijzen voor de levering van aardgas, zoals die aan de orde in het hoofdgeding, strekt tot beperking van de gevolgen van de prijsstijging van petroleumproducten op de internationale markten, daar deze, in een situatie waarin van daadwerkelijke mededinging op de aardgasmarkt, inzonderheid op de groothandelsmarkt, nog geen sprake is, zonder overheidsingrijpen een sterke weerslag op de verkoopprijs aan de eindafnemer zouden hebben. Het staat aan de verwijzende rechterlijke instantie om te verifiëren of dit het geval is, onder meer rekening houdend met de doelstelling, een volledig operationele interne gasmarkt tot stand te brengen, en met de investeringen die noodzakelijk zijn om in de aardgassector daadwerkelijk concurrerend te zijn.
38 Zo uit die verificaties mocht blijken dat een dergelijke interventie daardoor te rechtvaardigen zou zijn, impliceert het vereiste van evenredigheid met name dat deze interventie in beginsel enkel betrekking heeft op het prijsbestanddeel dat een rechtstreekse opwaartse invloed ondergaat als gevolg van deze specifieke omstandigheden.
39 In de derde plaats dient de evenredigheid ook te worden getoetst aan de persoonlijke werkingssfeer van de maatregel, meer bepaald de begunstigden ervan.
40 In dit verband moet worden onderstreept dat het evenredigheidsvereiste er niet aan in de weg staat dat de toepassing van referentieprijzen voor de levering van aardgas zoals die in het hoofdgeding zich uitstrekt tot alle particuliere afnemers van wie het verbruik van aardgas een bepaalde drempel niet overschrijdt en niet beperkt is tot de uitdrukkelijk in artikel 3, lid 3, van richtlijn 2003/55 genoemde afnemers die noodzakelijkerwijs moeten worden beschermd wegens hun kwetsbaarheid.
41 Ingeval, zoals sommige van de verzoeksters in de hoofdgedingen voor het Hof betogen, de vaststelling van referentieprijzen voor de levering van aardgas zoals die in het hoofdgeding, ook ten goede mocht komen aan ondernemingen, ongeacht hun omvang, hetgeen de verwijzende rechterlijke instantie dient te verifiëren, moet erop worden gewezen dat richtlijn 2003/55 in beginsel niet uitsluit dat door de lidstaten in het kader van artikel 3, lid 3, van deze richtlijn vastgestelde openbaredienstverplichtingen mede ten goede komen aan die ondernemingen, als eindafnemers van gas. Punt 26 van de considerans van deze richtlijn preciseert inzonderheid dat de maatregelen die de lidstaten nemen om de eindafnemer te beschermen, mogen verschillen naargelang het huishoudelijke afnemers dan wel kleine en middelgrote bedrijven betreft.
42 In dat geval moet bij de beoordeling van de evenredigheid van de betrokken nationale maatregel evenwel rekening worden gehouden met de omstandigheid dat de situatie van ondernemingen van die van de huishoudelijke verbruiker verschilt en de beoogde doelstellingen en de af te wegen belangen niet noodzakelijkerwijs dezelfde zijn, en met de objectieve verschillen tussen de ondernemingen zelf, naargelang hun omvang.
43 In die omstandigheden wordt bovenbedoeld evenredigheidsvereiste – afgezien van het, overigens ter terechtzitting ingeroepen, bijzondere geval van het beheer van gebouwen van particulieren in mede-eigendom – in beginsel niet geëerbiedigd indien de vaststelling van referentieprijzen voor de levering van aardgas, zoals die aan de orde in het hoofdgeding, gelijkelijk ten goede komt aan particulieren en aan ondernemingen, als eindafnemers van gas.
– Vereiste dat de openbaredienstverplichtingen duidelijk gedefinieerd, transparant, niet-discriminerend en controleerbaar zijn en de noodzaak van gelijke toegang van de aardgasbedrijven van de Unie tot de consument
44 Ten slotte moet ook zijn voldaan aan de overige in artikel 3, lid 2, van richtlijn 2003/55 gestelde voorwaarden, betreffende het vereiste dat de openbaredienstverplichtingen duidelijk gedefinieerd, transparant, niet-discriminerend en controleerbaar zijn en de noodzaak van gelijke toegang van de aardgasbedrijven van de Unie tot de consument.
45 Aangaande de voorwaarde dat deze verplichtingen niet-discriminerend moeten zijn, dient de verwijzende rechterlijke instantie te onderzoeken of, gelet op alle maatregelen die de betrokken lidstaat op dit gebied heeft genomen, de vaststelling van referentieprijzen voor de levering van aardgas zoals die in het hoofdgeding, die voor alle aardgasbedrijven gelijkelijk geldt, niettemin als discriminerend moet worden aangemerkt.
46 Dat zou het geval zijn indien een dergelijke interventie er in werkelijkheid toe zou leiden dat de financiële last van dit ingrijpen voornamelijk sommige van deze ondernemingen treft, in casu de ondernemingen die niet tevens de activiteit van productie/invoer van aardgas uitoefenen.
47 Derhalve moeten de gestelde vragen aldus worden beantwoord dat de artikelen 3, lid 2, en 23, lid 1, van richtlijn 2003/55 zich niet verzetten tegen een nationale regeling zoals die in het hoofdgeding, op grond waarvan na 1 juli 2007 het prijsniveau voor de levering van aardgas kan worden bepaald door de vaststelling van referentieprijzen zoals die in het hoofdgeding, op voorwaarde dat deze interventie:
– een algemeen economisch belang nastreeft dat erin bestaat dat de prijs voor de levering van aardgas aan de eindafnemer op een redelijk niveau wordt gehandhaafd, gelet op het feit dat de lidstaten, rekening houdend met de situatie van de aardgassector, de door richtlijn 2003/55 beoogde doelstellingen van liberalisering en van noodzakelijke bescherming van de eindafnemer met elkaar dienen te verzoenen;
– na 1 juli 2007 de vrije totstandkoming van de prijs voor de levering van aardgas slechts belemmert voor zover dit voor de verwezenlijking van een dergelijke doelstelling van algemeen economisch belang noodzakelijk is en dus slechts gedurende een noodzakelijkerwijs beperkte periode, en
– duidelijk wordt gedefinieerd, transparant, niet-discriminerend en controleerbaar is en de gelijke toegang van de aardgasbedrijven van de Unie tot de consument waarborgt.
Kosten
48 Ten aanzien van de partijen in het hoofdgeding is de procedure als een aldaar gerezen incident te beschouwen, zodat de nationale rechterlijke instantie over de kosten heeft te beslissen. De door anderen wegens indiening van hun opmerkingen bij het Hof gemaakte kosten komen niet voor vergoeding in aanmerking.
Het Hof (Grote kamer) verklaart voor recht:
De artikelen 3, lid 2, en 23, lid 1, van richtlijn 2003/55/EG van het Europees Parlement en de Raad van 26 juni 2003 betreffende gemeenschappelijke regels voor de interne markt voor aardgas en houdende intrekking van richtlijn 98/30/EG, verzetten zich niet tegen een nationale regeling zoals die in het hoofdgeding, op grond waarvan na 1 juli 2007 het prijsniveau voor de levering van aardgas kan worden bepaald door de vaststelling van „referentieprijzen” zoals die in het hoofdgeding, op voorwaarde dat deze interventie:
– een algemeen economisch belang nastreeft dat erin bestaat dat de prijs voor de levering van aardgas aan de eindafnemer op een redelijk niveau wordt gehandhaafd, gelet op het feit dat de lidstaten, rekening houdend met de situatie van de aardgassector, de door richtlijn 2003/55 beoogde doelstellingen van liberalisering en van noodzakelijke bescherming van de eindafnemer met elkaar dienen te verzoenen;
– na 1 juli 2007 de vrije totstandkoming van de prijs voor de levering van aardgas slechts belemmert voor zover dit voor de verwezenlijking van een dergelijke doelstelling van algemeen economisch belang noodzakelijk is en dus slechts gedurende een noodzakelijkerwijs beperkte periode, en
– duidelijk wordt gedefinieerd, transparant, niet-discriminerend en controleerbaar is en de gelijke toegang van de aardgasbedrijven van de Unie tot de consument waarborgt.
ondertekeningen