CONCLUSIONI DELL’AVVOCATO GENERALE
PAOLO MENGOZZI
presentate il 12 settembre 2017 (1)
Causa C‑267/16
Albert Buhagiar,
Wayne Piri,
Stephanie Piri,
Arthur Taylor,
Henry Bonifacio,
Colin Tomlinson,
Darren Sheriff,
contro
The Hon. Gilbert Licudi QC MP Minister for Justice
[domanda di pronuncia pregiudiziale proposta dalla Supreme Court of Gibraltar (Corte suprema di Gibilterra, Regno Unito)]
«Rinvio pregiudiziale – Competenza – Nozione di giurisdizione di uno Stato membro – Gibilterra – Articolo 29 dell’Atto relativo alle condizioni di adesione del Regno Unito – Unione doganale – Direttiva relativa al controllo dell’acquisizione e della detenzione di armi – Direttiva 91/477 – Interpretazione delle disposizioni relative ai cacciatori e ai tiratori sportivi – Carta europea d’arma da fuoco – Libera circolazione delle merci – Libera prestazione dei servizi – Libera circolazione delle persone»
I. Introduzione
1. Nella presente causa, la Supreme Court of Gibraltar (Corte suprema di Gibilterra) ha sottoposto alla Corte talune questioni pregiudiziali volte a chiarire se la direttiva 91/477/CEE del Consiglio, del 18 giugno 1991, relativa al controllo dell’acquisizione e della detenzione di armi (2), come modificata dalla direttiva 2008/51/CE del Parlamento europeo e del Consiglio del 21 maggio 2008 (3) (in prosieguo: la «direttiva 91/477»), si applichi al territorio di Gibilterra.
2. Più precisamente, considerando lo status peculiare di Gibilterra, che è esclusa dal territorio doganale dell’Unione, il giudice del rinvio si chiede se, benché la direttiva 91/477 sembri rientrare nelle norme del diritto dell’Unione relative agli scambi delle merci e pertanto non sembra doversi applicare a Gibilterra, talune disposizioni della direttiva stessa, riguardanti la carta europea d’arma da fuoco (in prosieguo: la «carta») rilasciata ai cacciatori e ai tiratori sportivi, muniti delle loro armi a scopo di viaggio tra vari Stati membri, possano tuttavia risultare applicabili a Gibilterra.
3. Come preciserò nell’ambito delle presenti conclusioni, ritengo che ciò non avvenga.
II. Contesto normativo
4. Ai sensi dell’articolo 355 TFUE:
«Oltre alle disposizioni dell’articolo 52 del trattato sull’Unione europea relativo al campo di applicazione territoriale dei trattati, si applicano le disposizioni seguenti:
(…)
3. Le disposizioni dei trattati si applicano ai territori europei di cui uno Stato membro assume la rappresentanza nei rapporti con l’estero.
(…)».
5. L’articolo 28 dell’Atto relativo alle condizioni di adesione del Regno di Danimarca, dell’Irlanda e del Regno Unito di Gran Bretagna e Irlanda del Nord e agli adattamenti dei Trattati (4) (in prosieguo: l’«atto di adesione del 1972») così recita:
«Gli atti delle istituzioni della Comunità concernenti i prodotti elencati nell’allegato II del trattato CEE ed i prodotti la cui importazione nella Comunità è sottoposta ad una regolamentazione specifica in conseguenza dell’applicazione della politica agricola comune, nonché gli atti in materia d’armonizzazione delle legislazioni degli Stati membri relative all’imposta sulle cifre d’affari non s’applicano a Gibilterra, a meno che il Consiglio, deliberando all’unanimità su proposta della Commissione, disponga diversamente».
6. In forza dell’articolo 29 dell’atto di adesione del 1972, in combinato disposto con il suo allegato I, parte I, punto 4, Gibilterra è esclusa dal territorio doganale comunitario.
7. A tenore dei considerando terzo, quarto, quinto, sesto e settimo della direttiva 91/477:
«considerando (…) che la Commissione ha indicato, nel suo Libro bianco “il completamento del mercato interno”, che la soppressione dei controlli della sicurezza degli oggetti trasportati e delle persone presuppone fra l’altro un ravvicinamento delle legislazioni sulle armi;
considerando che la soppressione alle frontiere intracomunitarie dei controlli relativi alla detenzione di armi richiede una normativa efficace che permetta il controllo all’interno degli Stati membri dell’acquisizione e della detenzione di armi da fuoco, nonché del loro trasferimento in un altro Stato membro (…);
considerando che tale normativa svilupperà una maggiore fiducia reciproca tra gli Stati membri nel campo della salvaguardia della sicurezza delle persone nella misura in cui sia basata su legislazioni parzialmente armonizzate; che è opportuno, a tale fine, stabilire categorie di armi da fuoco la cui acquisizione e detenzione da parte di privati saranno vietate oppure subordinate ad un’autorizzazione o ad una dichiarazione;
considerando che è opportuno vietare in linea di principio il passaggio con armi da uno Stato membro ad un altro e che è possibile ammettere deroghe solo se viene applicata una procedura che permetta agli Stati membri di essere informati dell’ingresso di un’arma da fuoco nel loro territorio;
considerando che, in materia di caccia e competizione sportiva, si devono tuttavia adottare norme più elastiche al fine di non ostacolare più del necessario la libera circolazione delle persone».
8. Ai termini dell’articolo 1, paragrafo 1, della direttiva 91/477:
«Ai fini della presente direttiva, si intende per “arma da fuoco” qualsiasi arma portatile a canna che espelle, è progettata per espellere o può essere trasformata al fine di espellere un colpo, una pallottola o un proiettile mediante l’azione di un combustibile propellente, a meno che non sia esclusa per una delle ragioni elencate al punto III dell’allegato I. Le armi da fuoco sono classificate al punto II dell’allegato I.
(…)».
9. Ai sensi dell’articolo 1, paragrafo 4, della direttiva 91/477:
«La carta (…) è un documento rilasciato dalle autorità di uno Stato membro, su richiesta, a un soggetto che è legittimo detentore e utilizzatore di un’arma da fuoco. È valida per un periodo massimo di cinque anni, che può essere prorogato, e contiene le indicazioni previste nell’allegato II. La carta (…) è personale e vi figurano l’arma o le armi da fuoco detenute e utilizzate dal titolare della carta. Chi utilizza l’arma deve esserne sempre in possesso ed eventuali cambiamenti di detenzione o delle caratteristiche dell’arma da fuoco, così come lo smarrimento o il furto dell’arma stessa, sono annotati sulla carta».
10. L’articolo 3 della direttiva 91/477 così dispone:
«Gli Stati membri possono adottare nelle rispettive legislazioni disposizioni più rigorose di quelle previste dalla presente direttiva, fatti salvi i diritti conferiti ai residenti degli Stati membri dall’articolo 12, paragrafo 2».
11. L’articolo 8, paragrafo 3, della direttiva 91/477 prevede quanto segue:
«3. Se uno Stato membro vieta o sottopone ad autorizzazione nel suo territorio l’acquisizione e la detenzione di un’arma da fuoco della categoria B, C o D, ne informa gli altri Stati membri, che ne fanno espressa menzione in caso di eventuale rilascio di una carta (…) per l’arma in questione, in applicazione dell’articolo 12, paragrafo 2».
12. L’articolo 11, paragrafo 1, della direttiva 91/477 così recita:
«1. Fatto salvo l’articolo 12, le armi da fuoco possono essere trasferite da uno Stato membro ad un altro unicamente se si applica la procedura prevista nei paragrafi che seguono. Tali disposizioni si applicano anche al trasferimento di un’arma da fuoco in seguito a vendita per corrispondenza».
13. A norma dell’articolo 12, paragrafi 1 e 2, della direttiva 91/477:
«1. Salvo il caso in cui venga seguita la procedura prevista all’articolo 11, la detenzione di un’arma da fuoco durante un viaggio attraverso due o più Stati membri è permessa soltanto se l’interessato ha ottenuto l’autorizzazione di detti Stati membri.
Gli Stati membri possono concedere tale autorizzazione per uno o più viaggi, per il periodo massimo di un anno, rinnovabile. Dette autorizzazioni saranno menzionate sulla carta (…) che il viaggiatore deve esibire ad ogni richiesta delle autorità degli Stati membri.
2. In deroga al paragrafo 1, i cacciatori, per le categorie C e D, e i tiratori sportivi, per le categorie B, C e D, possono detenere senza autorizzazione preventiva una o più armi da fuoco durante un viaggio effettuato attraverso due o più Stati membri per praticare le loro attività, purché siano in possesso di una carta europea d’arma da fuoco su cui figuri l’indicazione di detta arma o dette armi e purché siano in grado di motivare il loro viaggio, in particolare presentando un invito o un’altra prova delle loro attività di caccia o di tiro sportivo nello Stato membro di destinazione.
Gli Stati membri non possono subordinare l’accettazione di una carta (…) al pagamento di tasse o diritti.
Tuttavia tale deroga non si applica ai viaggi verso uno Stato membro che, ai sensi dell’articolo 8, paragrafo 3, vieti l’acquisizione e la detenzione dell’arma in questione o che ne prescriva l’autorizzazione; in tal caso, la carta (…) dovrà contenere un’espressa indicazione.
(…)».
14. L’allegato I della direttiva 91/477 contiene la definizione delle armi da fuoco, che sono in seguito così classificate: Categoria A – Armi da fuoco proibite, Categoria B – Armi da fuoco soggette ad autorizzazione, Categoria C – Armi da fuoco soggette a dichiarazione, e Categoria D – Altre armi da fuoco.
15. L’allegato II indica le rubriche che la carta deve prevedere. Detto allegato contiene, alla lettera f), la seguente menzione:
«Il diritto ad effettuare un viaggio verso un altro Stato membro con un’arma o armi delle categorie B, C e D menzionate sulla presente carta è subordinato ad un’autorizzazione o ad autorizzazioni corrispondenti preventive delle autorità dello Stato membro visitato. Tale o tali autorizzazioni possono essere indicate sulla carta.
La formalità di autorizzazione preventiva di cui sopra non è, in principio, necessaria per effettuare un viaggio con un’arma di categoria C o D per l’esercizio della caccia o con un’arma di categoria B, C o D per l’esercizio del tiro sportivo, a condizione di essere in possesso della carta d’arma e di poter fornire il motivo del viaggio.
Qualora uno Stato membro abbia informato gli altri Stati membri, conformemente all’articolo 8, paragrafo 3, che la detenzione di talune armi da fuoco delle categorie C o D è vietata nel suo territorio viene aggiunta una delle seguenti menzioni:
“Un viaggio in… [Stato(i) interessato(i)] con l’arma… [identificazione] è vietato”.
“Un viaggio in… [Stato(i) interessato(i)] con l’arma… [identificazione] è soggetto ad autorizzazione”».
III. Procedimento principale, questioni pregiudiziali e procedimento dinanzi alla Corte
16. I ricorrenti nel procedimento principale sono tutti membri dell’associazione di tiro sportivo Gibraltar Target Shooting Association. Il 19 maggio 2015 il sig. Albert Buhagiar, presidente di detta associazione, ha inviato una lettera al convenuto, il Ministro della Giustizia di Gibilterra (in prosieguo: il «Ministro della Giustizia»), chiedendogli il rilascio di una carta in favore di ciascuno dei ricorrenti nel procedimento principale.
17. Il 2 giugno 2015 il Ministro della Giustizia ha risposto che, alla luce della posizione tanto della Commissione europea, quanto del governo del Regno Unito, secondo cui la direttiva 91/477 non si applicava a Gibilterra, il governo di Gibilterra aveva deciso di non procedere alla trasposizione della stessa. Pertanto, il Ministro della Giustizia non ha potuto rilasciare ai ricorrenti nel procedimento principale le carte da essi richieste. A fronte di tale rifiuto, questi ultimi si sono rivolti al giudice del rinvio.
18. Il giudice del rinvio rammenta che, in base all’articolo 355, paragrafo 3, TFUE, il diritto dell’Unione è pienamente applicabile a Gibilterra, fatte salve le eccezioni previste dagli articoli da 28 a 30 dell’atto di adesione del 1972. L’articolo 29 dell’atto citato, in combinato disposto con l’allegato I, parte I, punto 4, del medesimo, precisa che Gibilterra è esclusa dal territorio doganale comune dell’Unione.
19. Ad avviso del giudice del rinvio, la Corte avrebbe precisato gli effetti di tale esclusione nella sua sentenza del 23 settembre 2003, Commissione/Regno Unito (C‑30/01, EU:C:2003:489, punto 59), in cui essa chiarirebbe che sul territorio di Gibilterra è esclusa l’applicazione delle direttive aventi come base giuridica gli articoli 114 e 115 TFUE, e aventi come finalità principale la libera circolazione delle merci.
20. Ad avviso del giudice del rinvio, tuttavia, i ricorrenti nel procedimento principale solleverebbero argomenti inediti.
21. Essi affermano in primo luogo che, considerato l’obiettivo delle deroghe previste dall’atto di adesione del 1972, nonché alla luce del principio di interpretazione restrittiva delle eccezioni, gli atti del diritto dell’Unione relativi alla libera circolazione delle merci che non compromettono la finalità delle deroghe previste dall’atto di adesione del 1972 dovrebbero trovare applicazione a Gibilterra. Secondo i ricorrenti nel procedimento principale, ciò dovrebbe valere per le disposizioni della direttiva 91/477 relative alla carta e destinate ad andare a beneficio dei cacciatori e dei tiratori sportivi. Detta carta sarebbe concessa esclusivamente ai fini di viaggi verso e a partire dagli Stati membri allo scopo di partecipare ad eventi sportivi, senza che essa implichi alcuna operazione commerciale delle merci in questione.
22. In secondo luogo, i ricorrenti nel procedimento principale affermano che le disposizioni relative alla carta rientrano nella libera prestazione di servizi. In quanto tali, esse sarebbero applicabili a Gibilterra e dovrebbero pertanto essere trasposte sul suddetto territorio. L’assenza di una trasposizione siffatta creerebbe una discriminazione, ai sensi dell’articolo 56 TFUE, a danno dei cacciatori e dei tiratori sportivi residenti a Gibilterra, che dovrebbero affrontare spese e sopportare termini amministrativi supplementari quando viaggiano all’interno dell’Unione con le loro armi da fuoco per partecipare agli eventi e alle competizioni di caccia o di tiro. Infatti, dette armi da fuoco non rappresenterebbero merci nell’ambito di scambi commerciali, bensì un’attrezzatura sportiva necessaria ai fini della loro attività.
23. Infine, e in subordine, i ricorrenti nel procedimento principale contestano la validità della direttiva 91/477. A loro avviso, le disposizioni della direttiva 91/477 relative alla carta attengono alla libera circolazione delle persone. Ciò sarebbe comprovato dal settimo considerando della direttiva stessa. Pertanto, la direttiva citata si fonderebbe su un’erronea base giuridica. Infatti, la direttiva si basa sull’articolo 100 A del Trattato che istituisce la Comunità economica europea (divenuto articolo 95, paragrafo 1, CE, attualmente articolo 114 TFUE), mentre l’articolo 100 A, paragrafo 2, del Trattato CEE esclude la possibilità di adottare atti relativi alla libera circolazione delle persone.
24. Ciò premesso, il giudice del rinvio ha deciso di sospendere il procedimento e di sottoporre alla Corte le seguenti questioni pregiudiziali:
«1. Qualora le disposizioni della direttiva 91/477 (…) relative alla carta (…) riguardino soltanto la libera circolazione delle merci, se esse possano essere nondimeno applicate a Gibilterra in ragione del fatto che non implicano né scambi, né operazioni commerciali ed esulano, quindi, dall’ambito di applicazione delle deroghe concesse a Gibilterra in base all’atto di adesione del 1972.
2. Se le disposizioni della direttiva [91/477] relative alla carta, per quanto riguarda i cacciatori e i tiratori sportivi, siano applicabili a Gibilterra in quanto attengono alla libera circolazione dei servizi.
3. Se le disposizioni della direttiva [91/477] relative alla carta, per quanto riguarda i cacciatori e i tiratori sportivi, siano invalide in quanto attengono alla libera circolazione delle persone e sono state pertanto adottate su una base giuridica errata».
25. Tali questioni sono state oggetto di osservazioni scritte da parte dei ricorrenti nel procedimento principale, del Ministro della Giustizia, del governo del Regno Unito, del Parlamento europeo, del Consiglio dell’Unione europea e della Commissione europea. Dette parti interessate hanno inoltre svolto le loro osservazioni orali all’udienza tenutasi il 16 maggio 2017.
IV. Competenza della Corte
26. È la prima volta che la Corte è adita dalla Supreme Court of Gibraltar (Corte suprema di Gibilterra). Nonostante lo status peculiare di Gibilterra nel diritto dell’Unione, né il giudice del rinvio, né le parti interessate hanno messo in discussione la qualità di giurisdizione ai sensi dell’articolo 267 TFUE della Corte suprema di Gibilterra.
27. Anch’io condivido questa posizione.
28. In primis, è pacifico che le disposizioni dei trattati si applicano a Gibilterra ai sensi dell’articolo 355, paragrafo 3, TFUE, dal momento che il Regno Unito assume le relazioni esterne di detto territorio europeo.
29. In proposito va osservato che, in base all’articolo 1, paragrafo 3, dell’atto di adesione del 1972, le disposizioni riguardanti i poteri e le competenze delle istituzioni delle Comunità si applicano a detto trattato. Pertanto, la competenza in via pregiudiziale attribuita alla Corte dall’articolo 267 TFUE si estende all’atto di adesione del 1972 (5).
30. Va poi rilevato che la Corte ha riconosciuto la qualità di giurisdizione, ai sensi dell’articolo 267 TFUE, ad organi giurisdizionali di altri territori europei disciplinati dai vari paragrafi dell’articolo 355 TFUE. In tal senso, per quanto attiene alle isole Normanne e all’isola di Man, in riferimento alle quali l’articolo 355, paragrafo 5, lettera c), TFUE precisa che le disposizioni dei trattati sono loro applicabili soltanto nella misura necessaria per assicurare l’applicazione del regime previsto per tali isole dall’atto di adesione del 1972, la Corte ha ammesso che i giudici stabiliti in detti territori erano legittimati a deferirle questioni pregiudiziali al fine di garantire l’uniforme applicazione del diritto dell’Unione, come applicabile ai territori citati (6). Detto orientamento è stato confermato implicitamente nell’ambito di un rinvio pregiudiziale proposto da un giudice delle isole Åland, essendo noto che l’applicazione del diritto dell’Unione sul citato territorio della Repubblica di Finlandia è disciplinata in conformità all’articolo 355, paragrafo 4, TFUE (7).
31. Nella presente causa, il giudice del rinvio desidera chiarire entro quali limiti la direttiva 91/477 possa trovare applicazione sul territorio di Gibilterra, alla luce dello status di quest’ultima.
32. È evidente che tale problematica attiene all’applicazione uniforme del diritto dell’Unione ai sensi della giurisprudenza citata al paragrafo 30 delle presenti conclusioni. Ritengo pertanto che la Corte suprema di Gibilterra debba essere considerata una giurisdizione legittimata ad adire la Corte in forza dell’articolo 267 TFUE.
V. Questioni pregiudiziali
33. L’articolo 355, paragrafo 3, TFUE estende l’applicabilità delle disposizioni del diritto dell’Unione al territorio di Gibilterra, fatte salve le esclusioni espressamente previste dall’atto di adesione del 1972.
34. Dette esclusioni riguardano le disposizioni del diritto dell’Unione relative alla libera circolazione delle merci (8), ma non quelle afferenti alla libera prestazione dei servizi (9) né quelle afferenti alla libera circolazione delle persone.
35. Come emerge dalla motivazione dell’ordinanza di rinvio e dal tenore delle questioni pregiudiziali, il giudice del rinvio non dubita che la direttiva 91/477 attenga, quanto meno principalmente, alla libera circolazione delle merci, il che, a priori, dovrebbe comportare la sua inapplicabilità sul territorio di Gibilterra, ai sensi dell’articolo 29 dell’atto di adesione del 1972.
36. Condivido pienamente la premessa del ragionamento svolto dal giudice del rinvio, secondo cui la direttiva 91/477 fa parte delle disposizioni del diritto dell’Unione riguardanti la libera circolazione delle merci.
37. Tale interpretazione emerge già dai rilievi svolti dalla Corte nella sentenza del 4 settembre 2014, Zeman (C‑543/12, EU:C:2014:2143). La Corte ha infatti dedotto, alla luce degli obiettivi perseguiti, del sistema e dell’economia generale della direttiva 91/477, che tale atto introduceva una normativa efficace che garantiva l’armonizzazione di talune condizioni amministrative relative all’acquisto di armi da fuoco, alla loro detenzione e alla loro circolazione transfrontaliera (10). Si tratta quindi effettivamente di uno strumento attinente al controllo e alla circolazione delle armi da fuoco, in quanto rientranti nella categoria delle merci.
38. Tale rilievo, tuttavia, non fornisce una risposta alle questioni proposte dal giudice del rinvio.
39. Il giudice del rinvio si chiede infatti, sostanzialmente, entro quali limiti l’articolo 12, paragrafo 2, della citata direttiva, riguardante la procedura relativa alla detenzione di armi da fuoco in occasione di viaggi tra due o più Stati membri effettuati da cacciatori o tiratori sportivi in possesso della carta, possa nondimeno dissociarsi dal carattere generale della direttiva 91/477 quale atto inerente alla libera circolazione delle merci e possa, di conseguenza, applicarsi sul territorio di Gibilterra. A tal proposito, il giudice del rinvio formula tre distinte ipotesi.
40. La prima consiste nel chiedere se l’articolo 12, paragrafo 2, della direttiva 91/477 possa sottrarsi all’esclusione prevista dall’articolo 29 dell’atto di adesione del 1972 per il motivo che quest’ultimo articolo dovrebbe essere interpretato restrittivamente e che solo le misure implicanti operazioni o scambi commerciali non sarebbero applicabili a Gibilterra. Detta ipotesi muove dal presupposto che la procedura disciplinata dall’articolo 12, paragrafo 2, della direttiva 91/477 non implichi simili scambi commerciali o operazioni.
41. La seconda e la terza ipotesi, che corrispondono rispettivamente alla seconda e alla terza questione pregiudiziale, si prospettano quali alternative subordinate. Per un verso, il giudice del rinvio si chiede se l’articolo 12, paragrafo 2, della direttiva 91/477 possa essere ricondotto alla libera prestazione di servizi ed essere pertanto applicabile al territorio di Gibilterra. Per altro verso, pur formulando la propria questione nell’ottica della validità della direttiva 91/477, il giudice del rinvio si chiede, in sostanza, se l’articolo 12, paragrafo 2, della direttiva 91/477 attenga alla libera circolazione delle persone e quali conseguenze ne derivino.
42. Nessuna di tali ipotesi mi appare convincente.
43. Per rispondere alle tre questioni sollevate dal giudice del rinvio, ritengo anzitutto necessario esaminare la natura delle disposizioni della direttiva 91/477 relative alla carta, in particolar modo il suo articolo 12, paragrafo 2. Tale esame consentirà di rispondere alla seconda e alla terza questione pregiudiziale affermando che l’articolo 12, paragrafo 2, della direttiva 91/477 persegue un duplice obiettivo, di cui il principale attiene alla circolazione delle merci. Si dovrà poi rispondere alla prima questione pregiudiziale, intesa a chiarire, con riferimento ad un’interpretazione restrittiva dell’articolo 29 dell’atto di adesione del 1972, se la libera circolazione delle merci abbia una portata limitata nei rapporti con Gibilterra. Affermo sin d’ora che tale ipotesi deve essere, a mio avviso, esclusa. Infine, qualora la Corte non dovesse condividere la mia analisi e ritenesse che l’articolo 12, paragrafo 2, della direttiva 91/477 persegua un duplice obiettivo (libera circolazione delle merci e libera circolazione delle persone) senza che l’uno prevalga sull’altro, svolgerò in subordine talune osservazioni quanto alle conseguenze da trarsi nel procedimento principale da un orientamento siffatto.
A. Natura dell’articolo 12, paragrafo 2, della direttiva 91/477 e libera circolazione dei servizi o delle persone
44. I ricorrenti nel procedimento principale deducono, in sostanza, che l’articolo 12, paragrafo 2, della direttiva 91/477 è da ricondursi a un obiettivo autonomo rispetto a quello della libera circolazione delle merci. Anzitutto, detto articolo avrebbe il solo e unico scopo di agevolare il viaggio dei cacciatori e dei tiratori sportivi in possesso della loro arma da fuoco, per consentire loro di fornire e di ricevere taluni servizi in seno all’Unione. In secondo luogo, e in via alternativa, l’articolo 12, paragrafo 2, della direttiva 91/477 mirerebbe a facilitare la circolazione dei cacciatori e dei tiratori sportivi attraverso l’Unione con le loro armi da fuoco. A sostegno della loro tesi i ricorrenti nel procedimento principale invocano la sentenza del 4 settembre 2014, Zeman (C‑543/12, EU:C:2014:2143).
45. Rammento che l’articolo 12 della direttiva 91/477 prevede una procedura relativa alla circolazione di armi da fuoco detenute da una persona in occasione di un viaggio attraverso due o più Stati membri.
46. Ai sensi dell’articolo 12, paragrafo 1, della direttiva 91/477, l’interessato deve aver ottenuto l’autorizzazione preliminare di detti Stati membri, autorizzazione che è menzionata sulla carta definita all’articolo 1, paragrafo 4, della direttiva in parola.
47. In deroga a tale procedura, l’articolo 12, paragrafo 2, della direttiva 91/477 concede ai cacciatori e ai tiratori sportivi il diritto di viaggiare all’interno dell’Unione senza autorizzazione preventiva con le categorie di armi da fuoco elencate in tale articolo, purché siano in possesso della carta su cui figura l’indicazione di detta o dette armi e purché siano in grado di dimostrare le ragioni del viaggio.
48. Interrogata in merito alla portata delle disposizioni della direttiva 91/477 relative alla carta per quanto riguarda i cacciatori e i tiratori sportivi, la Corte ha ammesso, nella sentenza del 4 settembre 2014, Zeman (C‑543/12, EU:C:2014:2143), che tali disposizioni perseguono certamente lo scopo di favorire lo spostamento transfrontaliero dei cacciatori e dei tiratori sportivi in possesso delle loro armi, senza che tale scopo prevalga sull’obiettivo principale di detta direttiva relativo all’acquisizione, alla detenzione e alla circolazione delle armi.
49. Infatti, sebbene i punti 53 e 57 della sentenza del 4 settembre 2014, Zeman (C‑543/12, EU:C:2014:2143) sottolineano, rispettivamente, che la direttiva 91/477 conferisce esplicitamente un diritto ai cacciatori e ai tiratori sportivi e che «l’introduzione della carta (…) aveva lo scopo di consentire la libera circolazione dei cacciatori e dei tiratori sportivi con le loro armi da uno Stato membro ad un altro nella misura strettamente necessaria alla realizzazione di tale obiettivo», il punto 52 afferma che «l’articolo 1, paragrafo 4, [della direttiva 91/477], in combinato disposto con l’articolo 12, paragrafo 2, della stessa, ha principalmente lo scopo di agevolare la circolazione delle armi destinate a finalità di pratica della caccia o di attività sportive» (11).
50. Tale argomento è avvalorato dal settimo considerando della direttiva 91/477, nonché dall’economia di quest’ultima. Infatti, per un verso, il settimo considerando precisa che le norme più elastiche adottate in materia di caccia e di competizione sportiva non devono ostacolare più del necessario la libera circolazione delle persone. Per altro verso, va rammentato che l’articolo 12, paragrafo 2, della direttiva 91/477 è collocato nel suo capitolo 3, recante il titolo «Formalità relative alla circolazione delle armi nella Comunità» (12). Peraltro, lo spostamento dei cacciatori e dei tiratori sportivi, ancorché muniti della carta, può essere limitato, in base all’articolo 8, paragrafo 3, della direttiva 91/477, qualora uno Stato membro vieti sul suo territorio l’acquisizione e la detenzione di un’arma da fuoco rientrante nelle categorie indicate in tale articolo. Orbene, un siffatto divieto non verte su un criterio soggettivo riguardante caratteristiche individuali delle persone interessate, bensì su un criterio sostanziale, vale la dire la categoria di armi di cui trattasi.
51. L’analisi svolta dalla Corte nella sentenza del 4 settembre 2014, Zeman (C‑543/12, EU:C:2014:2143), contraddice pertanto uno degli argomenti dei ricorrenti nel procedimento principale, secondo cui il criterio del centro di gravità di un atto di diritto derivato dell’Unione è limitato al contenzioso riguardante le basi giuridiche concorrenti.
52. È vero che tale criterio è regolarmente impiegato per determinare la base giuridica appropriata di un atto di diritto derivato dell’Unione. Ricordo che, in base a tale criterio, la scelta della base giuridica di un atto dell’Unione deve fondarsi su elementi oggettivi, suscettibili di controllo giurisdizionale, tra i quali figurano lo scopo e il contenuto dell’atto stesso. Se l’esame di un provvedimento dimostra che esso persegue una duplice finalità o che esso ha una doppia componente e se una di esse è identificabile come principale, mentre l’altra è solo accessoria, l’atto deve fondarsi su una sola base giuridica, ossia quella richiesta dalla finalità o dalla componente principale o preponderante. Relativamente ad una misura che persegue contemporaneamente più scopi o che ha più componenti tra loro inscindibili, senza che l’uno sia accessorio rispetto all’altro, la Corte ha dichiarato che, qualora per tale motivo siano applicabili diverse disposizioni dei trattati, detto provvedimento dovrà fondarsi, in via eccezionale, sulle diverse basi giuridiche corrispondenti (13).
53. La giurisprudenza dimostra, tuttavia, che un criterio siffatto viene inoltre sostanzialmente utilizzato dalla Corte quando si tratta, ad esempio, di stabilire alla luce di quale(i) libertà di circolazione garantita(e) dal diritto dell’Unione debba essere esaminata una normativa nazionale che si ricollega a più libertà di tal genere (14), o di qualificare una determinata operazione complessa, nell’ambito dell’imposta sul valore aggiunto, come una «fornitura di beni» o una «prestazione di servizi» (15). Si tratta pertanto di un criterio di carattere generale. Laddove tale criterio riguardi un atto di diritto derivato dell’Unione, esso consente di individuare la o le finalità dell’atto stesso, in particolare al fine di interpretarne le disposizioni e, se del caso, per stabilirne la o le basi giuridiche appropriate.
54. Ben prima della sentenza del 4 settembre 2014, Zeman (C‑543/12, EU:C:2014:2143), siffatto criterio è stato peraltro applicato nell’ambito della sentenza del 23 settembre 2003, Commissione/Regno Unito (C‑30/01, EU:C:2003:489) in merito alla presunta omessa trasposizione, sul territorio di Gibilterra, di una serie di direttive, in cui non era stata messa in discussione la base giuridica di tali atti, il che rende palese il rilievo secondo cui il criterio del centro di gravità non è esclusivamente orientato alla ricerca della base giuridica appropriata di un atto di diritto derivato dell’Unione.
55. Per di più, nella sentenza del 23 settembre 2003, Commissione/Regno Unito (C‑30/01, EU:C:2003:489), la Corte ha stabilito che l’obiettivo principale delle direttive in parola era di sopprimere gli ostacoli agli scambi di merci tra gli Stati membri e ricadeva quindi nell’esclusione dell’applicazione della libera circolazione delle merci nel territorio di Gibilterra ai sensi dell’articolo 29 dell’atto di adesione del 1972. Benché le direttive citate perseguano altresì obiettivi di tutela dell’ambiente, tali obiettivi sono stati considerati semplicemente accessori (il che era insufficiente a consentire l’applicazione delle direttive stesse al territorio di Gibilterra). La Corte ha pertanto escluso l’inadempimento addebitato dalla Commissione al Regno Unito.
56. Un analogo ragionamento può essere validamente svolto nell’ambito della presente causa, come giustamente suggerito sia dal governo del Regno Unito, sia dalle tre istituzioni che hanno formulato osservazioni dinanzi alla Corte. Con riferimento all’articolo 12, paragrafo 2, della direttiva 91/477, e in conformità alla valutazione svolta ai paragrafi da 48 a 50 delle presenti conclusioni, la finalità attinente alla libera circolazione delle persone resta accessoria rispetto alla finalità principale o preponderante di tale articolo, che riguarda la circolazione delle armi da fuoco.
57. Tale valutazione consente già di rispondere alla seconda e alla terza questione pregiudiziale.
58. Anzitutto, contrariamente a quanto dedotto dai ricorrenti nel procedimento principale, per quanto attiene alla libera prestazione dei servizi, osservo che nessuna disposizione della direttiva 91/477 mira a disciplinare o definire la fornitura e la fruizione di servizi da parte di centri di tiro o di riserve di caccia, come risulta implicitamente dalla sentenza del 4 settembre 2014, Zeman (C‑543/12, EU:C:2014:2143). Se è vero che la prestazione di siffatti servizi può essere evidentemente agevolata dalla possibilità, offerta ai cacciatori e ai tiratori sportivi, di spostarsi con le loro armi da fuoco, si tratta però di una mera conseguenza incidentale dell’adozione dell’articolo 12, paragrafo 2, della direttiva 91/477.
59. Peraltro, la carta rappresenta un documento di viaggio, ma non rappresenta in alcun modo un’autorizzazione per la pratica del tiro o una licenza di caccia (16). A maggior ragione, essa non sostituisce le autorizzazioni rilasciate da centri di tiro sportivo o da proprietari di riserve di caccia per praticare tali attività. Di conseguenza, non potrà essere invocata alcuna analogia tra il rilascio della carta e la concessione, da parte di una persona fisica o giuridica, del diritto di pesca su uno specchio d’acqua, che era all’origine della causa da cui ha tratto origine la sentenza del 21 ottobre 1999, Jägerskiöld (C‑97/98, EU:C:1999:515, punto 36), cui si richiamano, a mio avviso erroneamente, i ricorrenti nel procedimento principale.
60. A mio avviso, quindi, occorre rispondere alla seconda questione proposta dal giudice del rinvio affermando che la direttiva 91/477 non riguarda la libera prestazione dei servizi.
61. Quanto alla terza questione pregiudiziale, l’analisi sopra svolta consente di affermare che, poiché l’obiettivo principale della direttiva 91/477, ivi compreso il suo articolo 12, paragrafo 2, rientra nell’ambito della libera circolazione delle merci, tale atto poteva validamente basarsi, in applicazione della giurisprudenza citata al paragrafo 52 di queste conclusioni, sull’articolo 100 A, paragrafo 1, del Trattato CEE (ora articolo 114, paragrafo 1, TFUE), posto che la direttiva 91/477 rappresenta una misura di armonizzazione delle disposizioni amministrative degli Stati membri in materia di acquisizione, detenzione e circolazione transfrontaliera delle armi da fuoco, che mira all’instaurazione e al funzionamento del mercato interno.
62. Atteso che il fine principale della direttiva 91/477, ivi compreso il suo articolo 12, paragrafo 2, è la circolazione delle armi da fuoco, si deve quindi ora verificare se, come sostengono i ricorrenti nel procedimento principale, la portata della libera circolazione delle merci sia alterata dalla necessità di interpretare restrittivamente l’articolo 29 dell’atto di adesione del 1972.
B. Sull’interpretazione restrittiva dell’articolo 29 dell’atto di adesione del 1972 e sul suo impatto sulla portata della libera circolazione delle merci nei rapporti con Gibilterra
63. I ricorrenti nel procedimento principale sostengono la tesi secondo cui l’articolo 29 dell’atto di adesione del 1972 deve essere interpretato restrittivamente.
64. Tale argomento è coerente con l’interpretazione di tale articolo fornita dalla Corte nella sua sentenza del 21 luglio 2005, Commissione/Regno Unito (C‑349/03, EU:C:2005:488). Infatti, la Corte ha stabilito che, se è vero che in forza dell’articolo 29 dell’atto di adesione del 1972 Gibilterra è esclusa dal territorio doganale comunitario, tale eccezione deve essere interpretata in modo restrittivo (17). Per questa ragione, la Corte ha dichiarato in tale sentenza che un atto di diritto derivato in materia di reciproca assistenza delle autorità competenti nell’ambito dei diritti di accisa era applicabile al territorio di Gibilterra, benché le disposizioni della direttiva 92/12/CEE del Consiglio, del 25 febbraio 1992, relativa al regime generale, alla detenzione, alla circolazione ed ai controlli dei prodotti soggetti ad accisa (18), attinenti all’armonizzazione delle norme sostanziali riguardanti i diritti d’accisa non fossero applicabili a Gibilterra (19).
65. Sono disposto ad ammettere la necessità di interpretare restrittivamente un’eccezione all’applicazione del diritto dell’Unione al territorio di Gibilterra. Tuttavia, l’estensione del territorio doganale comunitario non è alterata da una siffatta interpretazione restrittiva.
66. In altre parole ciò significa sempre, come constatato dalla Corte, che l’eccezione di cui all’articolo 29 dell’atto di adesione del 1972, vale a dire «l’esclusione di Gibilterra dal territorio doganale della Comunità[,] comporta che ad essa non si applicano né le norme del Trattato relative alla libera circolazione delle merci né quelle del diritto comunitario derivato miranti, relativamente alla libera circolazione delle merci, ad assicurare un ravvicinamento delle disposizioni legislative, regolamentari ed amministrative degli Stati membri, conformemente agli art[icoli 114 e 115 TFUE]» (20).
67. Tale rilievo non risulta quindi incoerente rispetto alla sentenza del 21 luglio 2005, Commissione/Regno Unito (C‑349/03, EU:C:2005:488, punti 52 e 53), posto che in tale causa la Corte ha unicamente affrontato la questione dell’applicabilità sul territorio di Gibilterra di un atto di diritto derivato che non riguardava il ravvicinamento delle norme sostanziali degli Stati membri nel settore delle accise.
68. Per contro, nella presente causa, è incontestabile che lo scopo della direttiva 91/477 è di armonizzare talune condizioni amministrative riguardanti l’acquisizione di armi da fuoco, la loro detenzione e la loro circolazione transfrontaliera, conformemente all’articolo 100 A, paragrafo 1, del Trattato CEE (divenuto poi articolo 114, paragrafo 1, TFUE), come ricordato dalla Corte nella sentenza del 4 settembre 2014, Zeman (C‑543/12, EU:C:2014:2143, punto 47).
69. Contrariamente a quanto affermato dai ricorrenti nel procedimento principale, l’interpretazione restrittiva dell’articolo 29 dell’atto di adesione del 1972 non implica che la libera circolazione delle merci debba ricevere un’interpretazione più limitata nelle relazioni con Gibilterra rispetto a quella risultante dalle disposizioni del Trattato FUE.
70. Più precisamente, non vedo come una siffatta libertà possa limitarsi alle operazioni o agli scambi commerciali, di modo che l’articolo 12, paragrafo 2, della direttiva 91/477 possa applicarsi a Gibilterra.
71. Infatti, anche a voler accogliere la tesi dei ricorrenti nel procedimento principale, secondo cui il viaggio di un cacciatore o di un tiratore sportivo con la propria arma da fuoco non implica operazioni o scambi commerciali, resta nondimeno il fatto che tale situazione continuerebbe a rientrare nell’ambito applicativo della libera circolazione delle merci. In tal senso, nella sentenza del 3 dicembre 2015, Pfotenhilfe-Ungarn (C‑301/14, EU:C:2015:793, punti 46 e 47), la Corte ha ricordato che l’unione doganale si estende a tutti gli scambi di merci e che le disposizioni del Trattato FUE riguardanti la libera circolazione delle merci si applicano a prescindere dal fatto che le merci superino o meno le frontiere nazionali ai fini della loro vendita o della loro rivendita, ovvero a fini di uso o di consumo personali.
72. Per tale ragione, le armi da fuoco disciplinate dalla direttiva 91/477 sono tutte riconducibili alla libera circolazione delle merci, a prescindere dalla questione se il loro trasferimento in seno all’Unione si svolga, ad esempio, nel contesto di una vendita per corrispondenza o di un viaggio di un cacciatore o di un tiratore sportivo.
73. Ipotizzare una differenza di regime giuridico nel diritto dell’Unione a seconda che le merci siano oggetto di una vendita o di un uso a fini personali creerebbe difficoltà pratiche insormontabili. Infatti, un medesimo bene ricadrebbe o meno nell’ambito applicativo della libera circolazione delle merci in funzione del suo uso, talvolta commerciale, talvolta personale, vale a dire in base a un criterio soggettivo, che dovrebbe essere stabilito caso per caso.
74. Alla luce dell’analisi che precede, l’interpretazione restrittiva dell’articolo 29 dell’atto di adesione del 1972 non implica che la libera circolazione delle merci sia limitata ai beni che sono oggetto di operazioni o di scambi commerciali. Pertanto, tutte le disposizioni della direttiva 91/477 ricadono nell’ambito di tale libertà e sono inapplicabili, in base all’articolo 29 dell’atto di adesione del 1972, al territorio di Gibilterra.
C. Considerazioni svolte in subordine relativamente alla risposta da fornire alla terza questione pregiudiziale
75. Nell’ipotesi in cui la Corte non dovesse condividere l’analisi sopra svolta e ritenesse che l’articolo 12, paragrafo 2, della direttiva 91/477 persegua in maniera indissociabile una finalità di libera circolazione delle merci e delle persone, senza che la prima prevalga sulla seconda, ne conseguirebbe evidentemente l’invalidità della direttiva stessa. In tal caso, infatti, la direttiva 91/477 sarebbe fondata su una base giuridica insufficiente, atteso che l’articolo 100 A, paragrafo 2, del Trattato CEE stabilisce che il paragrafo 1 di tale articolo non si applica alle disposizioni relative alla libera circolazione delle persone.
76. In tale ipotesi, non ci si dovrebbe interrogare in ordine all’eventuale carattere separabile o dissociabile delle disposizioni della direttiva 91/477 relative alla carta rispetto alle altre disposizioni della stessa. Infatti, benché le parti nel procedimento principale abbiano dedicato alcune considerazioni a tale tematica nell’ambito delle loro osservazioni, si tratta di un argomento di ordine pratico e subordinato, relativo all’esecuzione dell’emananda sentenza. Infatti, delle due cose l’una: o, come ho dimostrato supra, la direttiva 91/477 persegue un obiettivo principale (circolazione delle merci) e un obiettivo accessorio (circolazione delle persone), nel qual caso essa è fondata sulla base giuridica corretta e non è quindi applicabile a Gibilterra, o la direttiva 91/477 persegue due obiettivi di rango equivalente, nel qual caso la base giuridica è insufficiente, la direttiva 91/477 è pertanto invalida e spetta alle autorità competenti di Gibilterra trarre le conseguenze dall’emananda sentenza, trasponendo unicamente le disposizioni di tale direttiva che sono necessarie all’attuazione della carta (21).
77. Sino all’adozione di tali misure di trasposizione si porrebbe tuttavia l’ulteriore questione ‐ non formulata, in quanto tale, dal giudice del rinvio ‐ di chiarire se i cacciatori e i tiratori sportivi di Gibilterra, in particolare i ricorrenti nel procedimento principale, possano invocare direttamente l’articolo 12, paragrafo 2, della direttiva 91/477 e pretendere che siano loro rilasciate le carte richieste presso il Ministro della Giustizia.
78. In proposito ricordo che, secondo una giurisprudenza consolidata, in tutti i casi in cui le disposizioni di una direttiva appaiono, dal punto di vista sostanziale, incondizionate e sufficientemente precise, i singoli possono farle valere dinanzi ai giudici nazionali nei confronti dello Stato, qualora quest’ultimo non abbia recepito tempestivamente la direttiva nel diritto nazionale o l’abbia recepita in modo non corretto (22).
79. Come ho già precisato, l’articolo 12, paragrafo 2, della direttiva 91/477 attribuisce ai cacciatori e ai tiratori sportivi il diritto di viaggiare in seno all’Unione senza autorizzazione preventiva con le categorie di armi da fuoco elencate in tale articolo, purché siano in possesso della carta, definita all’articolo 1, paragrafo 4, della direttiva stessa, recante l’indicazione di detta o dette armi e purché siano in grado di dimostrare le ragioni del viaggio.
80. Nella sentenza del 4 settembre 2014, Zeman (C‑543/12, EU:C:2014:2143, punti da 52 a 54), la Corte ha desunto dall’articolo 1, paragrafo 4, e dall’articolo 12, paragrafo 2, della direttiva 91/477 che gli Stati membri sono tenuti a rilasciare ai cacciatori e ai tiratori sportivi una carta, in quanto, in assenza di rilascio di una carta siffatta, tali categorie di persone non potrebbero esercitare il diritto che è loro esplicitamente conferito dalla direttiva stessa, atteso che l’articolo 3 della medesima precisa che tale diritto non può essere ostacolato mediante l’adozione, da parte degli Stati membri, di disposizioni nazionali più rigorose.
81. Pertanto, alla luce del suo contenuto, l’articolo 12, paragrafo 2, della direttiva 91/477 risulta sufficientemente preciso e incondizionato, ai sensi della giurisprudenza citata al paragrafo 78 delle presenti conclusioni, per autorizzare i ricorrenti nel procedimento principale ad avvalersene direttamente nei confronti del Ministro della Giustizia. (23)
82. Ciò posto, come ho già rilevato, tali considerazioni sarebbero pertinenti solo qualora la direttiva 91/477 fosse applicabile a Gibilterra, ipotesi che, a mio modo di vedere e per le ragioni esposte in precedenza, non ricorre.
VI. Conclusione
83. Alla luce delle considerazioni sopra esposte, propongo alla Corte di rispondere alle questioni pregiudiziali sollevate dalla Supreme Court of Gibraltar (Corte suprema di Gibilterra, Regno Unito) nei seguenti termini:
1) L’articolo 12, paragrafo 2, della direttiva 91/477/CEE del Consiglio, del 18 giugno 1991, relativa al controllo dell’acquisizione e della detenzione di armi, come modificata dalla direttiva 2008/51/CE del Parlamento europeo e del Consiglio del 21 maggio 2008, attiene principalmente alla circolazione delle merci, senza che possa operarsi una distinzione in base al fatto che le armi da fuoco siano o meno oggetto di operazioni o di scambi commerciali, per cui tutte le disposizioni di tale direttiva sono inapplicabili al territorio di Gibilterra.
2) Nessuna disposizione della direttiva 91/477 riguarda la libera prestazione di servizi.
3) La direttiva 91/477, giacché armonizza talune condizioni amministrative relative all’acquisizione di armi da fuoco, alla loro detenzione e alla loro circolazione transfrontaliera, è correttamente basata sull’articolo 100 A, paragrafo 1, del Trattato che istituisce la Comunità economica europea (divenuto articolo 95, paragrafo 1, CE, attualmente articolo 114 TFUE).