SENTENCIA DEL TRIBUNAL DE JUSTICIA (Sala Primera)
de 11 de julio de 2013 (*)
«Circulación de vehículos automóviles – Seguro de la responsabilidad civil – Directiva 72/166/CEE – Artículo 3, apartado 1 – Directiva 84/5/CEE – Artículo 1, apartado 4, párrafo primero – Insolvencia del asegurador – No intervención del organismo de indemnización»
En el asunto C‑409/11,
que tiene por objeto una petición de decisión prejudicial planteada, con arreglo al artículo 267 TFUE, por el Fővárosi Bíróság (Hungría), mediante resolución de 12 de julio de 2011, recibida en el Tribunal de Justicia el 1 de agosto de 2011, en el procedimiento entre
Gábor Csonka,
Tibor Isztli,
Dávid Juhász,
János Kiss,
Csaba Szontágh
y
Magyar Állam,
EL TRIBUNAL DE JUSTICIA (Sala Primera),
integrado por el Sr. A. Tizzano, Presidente de Sala, y los Sres. E. Levits, J.‑J. Kasel y M. Safjan y la Sra. M. Berger (Ponente), Jueces;
Abogado General: Sr. P. Mengozzi;
Secretaria: Sra. C. Strömholm, administradora;
habiendo considerado los escritos obrantes en autos y celebrada la vista el 26 de septiembre de 2012;
consideradas las observaciones presentadas:
– en nombre del Gobierno húngaro, por el Sr. M.Z. Fehér y por las Sras. K. Veres y K. Szíjjártó, en calidad de agentes;
– en nombre de la Comisión Europea, por los Sres. B. Simon y K.‑P. Wojcik y por la Sra. K. Talabér-Ritz, en calidad de agentes;
oídas las conclusiones del Abogado General, presentadas en audiencia pública el 24 de octubre de 2012;
dicta la siguiente
Sentencia
1 La petición de decisión prejudicial tiene por objeto la interpretación del artículo 3, apartado 1, de la Directiva 72/166/CEE del Consejo, de 24 de abril de 1972, relativa a la aproximación de las legislaciones de los Estados miembros sobre el seguro de la responsabilidad civil que resulta de la circulación de vehículos automóviles, así como del control de la obligación de asegurar esta responsabilidad (DO L 103, p. 1; EE 13/02, p. 113), en su versión modificada por la Directiva 2005/14/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 11 de mayo de 2005 (DO L 149, p. 14) (en lo sucesivo, «Primera Directiva»).
2 Dicha petición fue presentada en el marco de un litigio entre los Sres. Csonka, Isztli, Juhász, Kiss y Szontágh y el Magyar Állam (Estado húngaro) relativo a la responsabilidad en que éste ha incurrido, según aquéllos, debido a la transposición incorrecta de la citada Directiva en el ordenamiento jurídico húngaro.
Marco jurídico
Derecho de la Unión
3 La normativa de la Unión en materia de seguro de la responsabilidad civil que resulta de la circulación de vehículos automóviles fue codificada por la Directiva 2009/103/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 16 de septiembre de 2009, relativa al seguro de la responsabilidad civil que resulta de la circulación de vehículos automóviles, así como al control de la obligación de asegurar esta responsabilidad (DO L 263, p. 11). No obstante, dicha Directiva no estaba en vigor en el momento en que sucedieron los hechos en el litigio principal, a los que se aplican por tanto las directivas vigentes antes de la codificación, en particular la Primera Directiva y la Directiva 84/5/CEE del Consejo, de 30 de diciembre de 1983, Segunda Directiva relativa a la aproximación de las legislaciones de los Estados miembros sobre el seguro de responsabilidad civil que resulta de la circulación de los vehículos automóviles (DO 1984, L 8, p. 17; EE 13/15, p. 244), en su versión modificada por la Directiva 2005/14 (en lo sucesivo, «Segunda Directiva»).
Primera Directiva
4 De los considerandos segundo y tercero de la Primera Directiva se desprende que ésta fue adoptada teniendo en cuenta el hecho de que los controles en las fronteras a efectos de comprobar que se cumple la obligación de seguro de la responsabilidad civil que resulta de la circulación de vehículos automóviles, cuyo objetivo era la protección de los intereses de las personas que pudieran ser víctimas de un accidente causado por estos vehículos, eran una consecuencia de la disparidad de las disposiciones nacionales en esta materia y que «estas disparidades [podían] entrañar dificultades para la libre circulación de los vehículos automóviles y de las personas en la Comunidad», teniendo así «una incidencia directa en el establecimiento y funcionamiento del mercado común». El quinto considerando de la misma Directiva subrayaba la necesidad de que «se adopten medidas para liberalizar aún más el régimen de circulación de las personas y de los vehículos automóviles en el tráfico de viajeros entre los Estados miembros».
5 A tal efecto, el artículo 3, apartado 1, de la Primera Directiva preceptuaba lo siguiente:
«Cada Estado miembro adoptará todas las medidas oportunas, sin perjuicio de la aplicación del artículo 4, para que la responsabilidad civil relativa a la circulación de vehículos que tengan su estacionamiento habitual en su territorio, sea cubierta mediante un seguro. Los daños que se cubran, así como las modalidades de dicho seguro, se determinarán en el marco de tales medidas.»
6 El artículo 4 de la misma Directiva brindaba a los Estados miembros la posibilidad de establecer excepciones a las disposiciones del artículo 3 de la propia Directiva en lo referente a los vehículos pertenecientes a ciertas personas y a determinados tipos de vehículos o vehículos con una matrícula especial.
Segunda Directiva
7 El sexto considerando de la Segunda Directiva declaraba «que es necesario prever que un organismo garantice que la víctima no se quede sin indemnización en el caso en que el vehículo que haya causado el siniestro no estuviera asegurado o no fuera identificado; que, sin modificar las disposiciones aplicadas por los Estados miembros en lo referente al carácter subsidiario o no de la intervención de dicho organismo así como a las normas aplicables en materia de subrogación, es importante prever que la víctima de tal siniestro pueda dirigirse directamente a dicho organismo como primer punto de contacto» y «que, no obstante, conviene dar a los Estados miembros la posibilidad de aplicar determinadas exclusiones limitadas en lo que se refiere a la intervención de dicho organismo y que, en caso de daños materiales causados por un vehículo no identificado, vistos los riesgos de fraude, conviene prever que la indemnización de tales daños pueda ser limitada o excluida». El octavo considerando de la misma Directiva añadía que, «para aligerar la carga financiera que debe soportar dicho organismo, los Estados miembros pueden prever la aplicación de determinadas franquicias cuando intervenga para la indemnización de los daños materiales causados por vehículos no asegurados o, en su caso, robados u obtenidos por la fuerza».
8 El artículo 1, apartados 1 y 4, de la Segunda Directiva disponía lo siguiente:
«1. El seguro contemplado en el artículo 3, apartado 1, de la [Primera Directiva] cubrirá obligatoriamente los daños materiales y corporales.
[...]
4. Cada Estado miembro creará o autorizará un organismo que tendrá por misión indemnizar, al menos hasta los límites de la obligación del aseguramiento, los daños materiales o corporales causados por un vehículo no identificado o por el cual no haya sido satisfecha la obligación de aseguramiento mencionada en el apartado 1.
El párrafo primero se entenderá sin perjuicio del derecho de los Estados miembros de considerar o no la indemnización de dicho organismo subsidiaria, y del derecho de regular la liquidación de siniestros entre dicho organismo y el o los responsables del accidente y otros aseguradores u organismos de seguridad social obligados a indemnizar a la víctima por el mismo accidente. No obstante, los Estados miembros no podrán autorizar al mencionado organismo a condicionar el pago de la indemnización a la demostración por parte de la víctima de que la persona responsable no puede pagar o se niega a hacerlo.»
9 Los artículos 1, apartado 6, y 2 de la Segunda Directiva permitían a los Estados miembros excluir en ciertos casos la intervención del organismo creado en virtud del artículo 1, apartado 4, de la propia Directiva o prever que cuando éste interviniera se pudieran aplicar determinadas franquicias.
10 El artículo 1, apartado 7, de la Segunda Directiva estipulaba que «cada Estado miembro aplicará sus disposiciones legales, reglamentarias y administrativas a la intervención del organismo, sin perjuicio de cualquier otra práctica más favorable a las víctimas».
Derecho húngaro
11 Conforme a los artículos 14 y 15 del Korm. Rendelet a gépjármű üzembentartójának kötelező felelősségbiztosításról (Decreto Gubernamental nº 190/2004 sobre el seguro obligatorio de la responsabilidad civil de los usuarios de vehículos automóviles; en lo sucesivo, «Decreto Gubernamental nº 190/2004»), en vigor en el momento en que sucedieron los hechos en el litigio principal, el Kártalanítási Számlát Kezelő MABISZ GKI (Consorcio húngaro de Compensación de Seguros) sólo intervenía como responsable subsidiario del causante de los daños, a efectos de la indemnización de la víctima, si aquél no disponía de seguro obligatorio de responsabilidad civil al producirse el accidente, si el usuario del vehículo que había ocasionado los daños era desconocido o si los daños habían sido causados por vehículos que no habían sido puestos en circulación o que habían sido retirados de la circulación.
12 El Decreto Gubernamental nº 190/2004 fue derogado por el artículo 67 de la évi LXII törnévy a kötelező gépjármű‑felelősségbiztosításról (Ley LXII de 2009 sobre el seguro obligatorio de la responsabilidad civil derivada de la circulación de vehículos automóviles).
13 La citada Ley, que entró en vigor el 1 de enero de 2010, crea un nuevo fondo de indemnización y prevé, en su artículo 29, apartado 3, que el mismo «cubre el crédito de la víctima de los daños frente a un asegurador incurso en un procedimiento de insolvencia, siempre que se cumplan los requisitos establecidos para la reclamación de la indemnización en la póliza de seguro o en la ley».
Litigio principal y cuestiones prejudiciales
14 MAV Àltalános Biztosító Egyesület (en lo sucesivo, «MAV») es una compañía aseguradora constituida como asociación sin ánimo de lucro, que ofrecía a sus asociados productos a precios reducidos, con la particularidad de que los asegurados por esta compañía asumían también obligaciones como asociados.
15 Entre 2003 y 2008, la Pénzügyi Szervezetek Àllami Felügyelete (autoridad de supervisión financiera) dirigió a MAV quince requerimientos ordenándole que cumpliera las normas legales que regulaban su actividad. Al no haberse podido restablecer un funcionamiento acorde con las prescripciones legales en la materia, esa autoridad de supervisión retiró, con efectos desde el 15 de agosto de 2008, la autorización que tenía MAV para ejercer su actividad. Ésta, cuyo patrimonio se había perdido, fue declarada insolvente.
16 Los demandantes en el litigio principal habían suscrito con MAV, como usuarios de vehículos automóviles, un seguro que cubría la responsabilidad civil resultante de la circulación de sus vehículos.
17 En el transcurso del período comprendido entre los meses de julio de 2006 y julio de 2008, aquéllos causaron daños con sus vehículos.
18 Debido a su insolvencia, MAV no pudo asumir sus obligaciones como aseguradora. Por tanto, los demandantes en el litigio principal tuvieron que hacerse cargo ellos mismos de la indemnización de los daños causados por sus vehículos.
19 Éstos interpusieron entonces un recurso de indemnización contra el Magyar Állam basado en el perjuicio que habían sufrido, según afirman, por la transposición incorrecta de la Primera Directiva.
20 Los demandantes en el litigio principal subrayan que, si bien el Derecho húngaro prevé, con efectos a partir del 1 de enero de 2010, la intervención de un organismo que se hace cargo de la indemnización del daño causado por un vehículo asegurado en caso de insolvencia del asegurador, esta medida no se aplica a la responsabilidad civil resultante de los accidentes ocurridos antes de esa fecha, como aquéllos en los que se ve comprometida su responsabilidad. Consideran que, al no haber adoptado las medidas necesarias para garantizar, en las mismas condiciones, la intervención de un organismo de indemnización en el caso de daños producidos antes de esa fecha, el Magyar Állam ha incumplido sus obligaciones dimanantes del Derecho de la Unión y, concretamente, del artículo 3 de la Primera Directiva, comprometiendo así su responsabilidad.
21 En tales circunstancias, el Fővárosi Bíróság, actualmente Fővárosi Törvényszék, decidió suspender el procedimiento y plantear al Tribunal de Justicia las siguientes cuestiones prejudiciales:
«1) En la fecha en que los demandantes ocasionaron los daños, ¿había dado el [Magyar Állam] cumplimiento a la [Primera Directiva], teniendo en cuenta, en particular, las obligaciones establecidas en el artículo 3 de dicha Directiva? ¿Cabe entonces declarar que ésta tiene efecto directo en relación con los demandantes?
2) Según la normativa [de la Unión] vigente, ¿puede el particular que haya sufrido un perjuicio en sus derechos por no haber dado dicho Estado cumplimiento a la [Primera Directiva] exigir a éste que cumpla con lo dispuesto en esa Directiva invocando directamente la normativa [de la Unión] frente al Estado miembro que incumple su obligación a efectos de obtener las garantías que éste hubiese debido ofrecerle conforme a ella?
3) Según la normativa [de la Unión] vigente, ¿puede el particular que ha sufrido un perjuicio en sus derechos por no haberse dado cumplimiento a la [Primera Directiva] reclamar una indemnización de daños y perjuicios al Estado debido a este incumplimiento?
4) En caso de respuesta afirmativa a las cuestiones anteriores, ¿a quién tiene el [Magyar Állam] obligación de indemnizar los daños y perjuicios ocasionados: a los demandantes o a las víctimas de los accidentes de tráfico causados por los demandantes?
5) ¿Cabe reclamar responsabilidad al Estado en el supuesto de que el perjuicio se derive de una actividad legislativa defectuosa?
6) ¿Es conforme con lo dispuesto en la [Primera Directiva] el Decreto Gubernamental nº 190/2004 […], vigente hasta el 1 de enero de 2010, o bien incumplió Hungría su deber de transponer en Derecho húngaro las obligaciones que le incumbían en virtud de dicha Directiva?»
Sobre las cuestiones prejudiciales
Sobre la primera parte de la primera cuestión prejudicial y sobre la sexta cuestión prejudicial
22 Mediante estas cuestiones, el órgano jurisdiccional remitente pide esencialmente que se dilucide si el artículo 3, apartado 1, de la Primera Directiva debe interpretarse en el sentido de que incluye, entre las obligaciones que impone a los Estados miembros, la de establecer un organismo que garantice la indemnización de las víctimas de accidentes de tráfico en el supuesto en que, aun cuando las personas responsables de los daños habían suscrito un seguro que cubría su responsabilidad civil resultante de la circulación de los vehículos, el asegurador deviene insolvente.
23 Según reiterada jurisprudencia del Tribunal de Justicia, para interpretar una disposición del Derecho de la Unión, debe tenerse en cuenta no sólo su tenor literal, sino también su contexto y los objetivos perseguidos por la normativa de la que forma parte (véase, en particular, la sentencia de 22 de noviembre de 2012, Brain Products, C‑219/11, apartado 13 y la jurisprudencia citada).
24 A este respecto, procede señalar que el artículo 3, apartado 1, de la Primera Directiva está redactado en términos muy generales, en la medida en que se exige a cada Estado miembro adoptar «todas las medidas oportunas [...] para que la responsabilidad civil relativa a la circulación de vehículos que tengan su estacionamiento habitual en su territorio, sea cubierta mediante un seguro». Tal como señaló el Abogado General en el punto 26 de sus conclusiones, de esta disposición resulta que los Estados miembros tienen que establecer en sus ordenamientos jurídicos internos una obligación general de aseguramiento de vehículos.
25 Habida cuenta de la generalidad de los términos del artículo 3, apartado 1, de la Primera Directiva, el alcance de la obligación que incumbe así a los Estados miembros debe concretarse en función del contexto y de los objetivos de dicha disposición.
26 A este respecto, debe subrayarse que la Primera Directiva forma parte de una serie de directivas que han ido precisando de manera paulatina las obligaciones de los Estados miembros en materia de responsabilidad civil resultante de la circulación de vehículos. De los considerandos de las Directivas Primera y Segunda se desprende que el objetivo de éstas es, por una parte, garantizar la libre circulación tanto de los vehículos con estacionamiento habitual en el territorio de la Unión Europea como de los ocupantes de dichos vehículos y, por otra parte, garantizar que las víctimas de accidentes causados por estos vehículos reciban un trato comparable, sea cual fuere el lugar de la Unión en que haya ocurrido el accidente (véase, en particular, la sentencia de 23 de octubre de 2012, Marques Almeida, C‑300/10, apartado 26 y la jurisprudencia citada).
27 Desde esta perspectiva la Primera Directiva, tal como fue completada por la Segunda Directiva y por directivas posteriores, obliga a los Estados miembros a garantizar que la responsabilidad civil derivada de la circulación de los vehículos automóviles con estacionamiento habitual en su territorio esté cubierta por un seguro y concreta, en particular, los tipos de daños y los terceros perjudicados que debe cubrir dicho seguro (véase, en particular, la sentencia Marques Almeida, antes citada, apartado 27 y la jurisprudencia citada).
28 Así pues, el artículo 3, apartado 1, de la Primera Directiva, en relación con las directivas posteriores, obliga a cada Estado miembro a velar por que, sin perjuicio de las excepciones previstas en el artículo 4 de esta Primera Directiva, todo propietario o usuario de un vehículo que tenga su estacionamiento habitual en su territorio celebre con una compañía de seguros un contrato para garantizar, al menos dentro de los límites definidos por el Derecho de la Unión, su responsabilidad civil derivada del uso de dicho vehículo.
29 La importancia que el legislador de la Unión atribuye a la protección de las víctimas le ha llevado a completar este dispositivo obligando a los Estados miembros, conforme al artículo 1, apartado 4, de la Segunda Directiva, a establecer un organismo encargado de resarcir, al menos dentro de los límites previstos por el Derecho de la Unión, los daños materiales o corporales causados por un vehículo no identificado o con respecto al cual no se ha cumplido la obligación de aseguramiento prevista en el apartado 1 del mismo artículo, el cual remite al artículo 3, apartado 1, de la Primera Directiva. A fin de aligerar la carga financiera de ese organismo, los Estados miembros podían excluir su intervención en ciertos casos o fijar franquicias.
30 En consecuencia, la intervención de un organismo de esta naturaleza fue concebida como una medida de último recurso, prevista sólo en caso de que los daños hayan sido causados por un vehículo no identificado o respecto del cual no se ha cumplido la obligación de seguro que establece el artículo 3, apartado 1, de la Primera Directiva (sentencia de 1 de diciembre de 2011, Churchill Insurance Company y Evans, C‑442/10, Rec. p. I‑12639, apartado 41).
31 En cuanto a la determinación de las circunstancias concretas en las que puede considerarse que no se ha cumplido la obligación de aseguramiento en el sentido de dicha disposición, es significativo, como señaló el Abogado General en el punto 32 de sus conclusiones, que el legislador de la Unión no se limitó a prever que el organismo debe intervenir en caso de daños causados por un vehículo con respecto al cual no se ha cumplido la obligación de aseguramiento en general, sino que precisó que sólo debe ser así en el caso de los daños causados por un vehículo con respecto al cual no se ha cumplido la obligación de aseguramiento que establece el artículo 3, apartado 1, de la Primera Directiva, es decir, un vehículo con respecto al cual no existe contrato de seguro. Semejante restricción se explica por el hecho de que esta disposición, como se ha recordado en el apartado 28 de la presente sentencia, obliga a cada Estado miembro a velar por que, sin perjuicio de las excepciones previstas en el artículo 4 de la citada Directiva, todo propietario o usuario de un vehículo que tenga su estacionamiento habitual en su territorio celebre con una compañía de seguros un contrato para garantizar, dentro de los límites definidos por el Derecho de la Unión, su responsabilidad civil derivada del uso de dicho vehículo. Desde esta perspectiva, el mero hecho de que un daño haya sido causado por un vehículo no asegurado constituye una deficiencia del sistema que el Estado miembro estaba obligado a instaurar, lo que justifica la intervención de un organismo nacional de indemnización.
32 De lo anterior se infiere que, en contra de la tesis defendida por los demandantes en el litigio principal, la intervención de un organismo nacional de esta naturaleza, tal como se prevé en las Directivas Primera y Segunda, no puede considerarse como el establecimiento de un sistema de garantía del seguro de responsabilidad civil relativa a la circulación de vehículos, sino que está destinada a producir efectos sólo en circunstancias específicas claramente identificadas.
33 El supuesto de insolvencia del asegurador no forma parte de tales circunstancias. En efecto, en ese supuesto se ha cumplido la obligación de aseguramiento.
34 No obstante, tal como resulta del artículo 1, apartado 7, de la Segunda Directiva, los Estados miembros pueden adoptar, en lo que atañe a las condiciones de intervención del fondo nacional de indemnización, medidas más favorables para las víctimas que aquéllas previstas por las directivas en materia de seguro de la responsabilidad civil resultante de la circulación de vehículos automóviles. A este respecto, es preciso señalar que, según la información aportada por el Gobierno húngaro, medidas tendentes a paliar la situación creada por la insolvencia de MAV estaban, durante el procedimiento ante el Tribunal de Justicia, preparándose en las instancias húngaras competentes.
35 En atención a las consideraciones anteriores, procede responder a la primera parte de la primera cuestión prejudicial y a la sexta cuestión prejudicial que el artículo 3, apartado 1, de la Primera Directiva, en relación con el artículo 1, apartado 4, de la Segunda Directiva, debe interpretarse en el sentido de que no incluye, entre las obligaciones que dicha disposición impone a los Estados miembros, la de establecer un organismo que garantice la indemnización de las víctimas de accidentes de tráfico en el supuesto en que, aun cuando las personas responsables de los daños habían suscrito un seguro que cubría su responsabilidad civil que resulta de la circulación de vehículos automóviles, el asegurador deviene insolvente.
Sobre la segunda parte de la primera cuestión prejudicial y sobre las cuestiones prejudiciales segunda a quinta
36 Mediante estas cuestiones, el órgano jurisdiccional remitente pide que se determine, por un lado, si cabe reconocer efecto directo al artículo 3 de la Primera Directiva, y, por otro, en qué condiciones podrían los particulares reclamar la responsabilidad de Hungría por el perjuicio supuestamente causado debido a una transposición incorrecta de la Primera Directiva.
37 Habida cuenta de la interpretación de la Primera Directiva dada en respuesta a la primera parte de la primera cuestión prejudicial y a la sexta cuestión prejudicial, no parece que el Estado miembro de que se trata haya infringido el Derecho de la Unión.
38 En tales circunstancias, no procede responder a la segunda parte de la primera cuestión prejudicial ni a las cuestiones prejudiciales segunda a quinta.
Costas
39 Dado que el procedimiento tiene, para las partes del litigio principal, el carácter de un incidente promovido ante el órgano jurisdiccional nacional, corresponde a éste resolver sobre las costas. Los gastos efectuados por quienes, no siendo partes del litigio principal, han presentado observaciones ante el Tribunal de Justicia no pueden ser objeto de reembolso.
En virtud de todo lo expuesto, el Tribunal de Justicia (Sala Primera) declara:
El artículo 3, apartado 1, de la Directiva 72/166/CEE del Consejo, de 24 de abril de 1972, relativa a la aproximación de las legislaciones de los Estados miembros sobre el seguro de la responsabilidad civil que resulta de la circulación de vehículos automóviles, así como del control de la obligación de asegurar esta responsabilidad, en su versión modificada por la Directiva 2005/14/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 11 de mayo de 2005, en relación con el artículo 1, apartado 4, de la Directiva 84/5/CEE del Consejo, de 30 de diciembre de 1983, Segunda Directiva relativa a la aproximación de las legislaciones de los Estados miembros sobre el seguro de responsabilidad civil que resulta de la circulación de los vehículos automóviles, en su versión modificada por la Directiva 2005/14, debe interpretarse en el sentido de que no incluye, entre las obligaciones que dicha disposición impone a los Estados miembros, la de establecer un organismo que garantice la indemnización de las víctimas de accidentes de tráfico en el supuesto en que, aun cuando las personas responsables de los daños habían suscrito un seguro que cubría su responsabilidad civil que resulta de la circulación de vehículos automóviles, el asegurador deviene insolvente.
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