CONCLUSIE VAN ADVOCAAT-GENERAAL
Y. BOT
van 21 maart 2013 (1)
Gevoegde zaken C‑630/11 P tot en met C‑633/11 P
HGA Srl e.a. (C‑630/11 P),
Regione autonoma della Sardegna (C‑631/11 P),
Timsas Srl (C‑632/11 P),
Grand Hotel Abi d’Oru SpA (C‑633/11 P)
tegen
Europese Commissie
„Hogere voorziening – Staatssteun – Door de Commissie goedgekeurde regionale steunmaatregel ten behoeve van hotelbedrijf in Italië (regio Sardinië) – Verordening (EG) nr. 659/1999 – Door Italiaanse autoriteiten toegekende subsidie voor projecten waarmee vóór datum van steunaanvragen is begonnen – Formele onderzoeksprocedure – Beschikking die misbruik van goedgekeurde steunmaatregel vaststelt en subsidies onverenigbaar met de gemeenschappelijke markt verklaart – Correctiebeschikking die onrechtmatigheid van goedgekeurde steunmaatregel vaststelt – Richtsnoeren – Criteria voor verenigbaarheid van steunmaatregel – Noodzaak van steunverlening – Stimulerend effect”
1. Deze zaken bieden het Hof de gelegenheid te verduidelijken of bij de beoordeling of regionale staatssteun verenigbaar is met de interne markt, indiening van een steunaanvraag vóór de uitvoering van projecten een dwingende voorwaarde is om het stimulerend effect en derhalve de noodzaak van de steunverlening te kunnen bewijzen.
2. In deze zaken zijn hogere voorzieningen ingesteld door HGA Srl e.a.(2) (C‑630/11 P), Regione autonoma della Sardegna (C‑631/11 P), Timsas Srl(3) (C‑632/11 P) en Grand Hotel Abi d’Oru SpA(4) (C‑633/11 P) (hierna gezamenlijk „rekwirantes”), strekkende tot vernietiging van het arrest van het Gerecht van de Europese Unie van 20 september 2011, Regione autonoma della Sardegna e.a./Commissie (T‑394/08, T‑408/08, T‑453/08 en T‑454/08)(5), waarin zijn verworpen hun beroepen die strekken tot nietigverklaring van beschikking 2008/854/EG van de Commissie van 2 juli 2008 betreffende de steunregeling „Regionale wet nr. 9 van 1998 – Onrechtmatige toepassing van steunmaatregel N 272/98” C 1/04 (ex NN 158/03 en CP 15/2003).(6)
3. In de litigieuze beschikking was de Commissie van mening dat de staatsteun die was verleend uit hoofde van een Italiaanse regionale wet, in strijd met de in de richtsnoeren inzake regionale steunmaatregelen(7) vervatte verplichting om steunaanvragen vóór de uitvoering van de werken in te dienen, om die reden onverenigbaar was met de interne markt.
4. Omdat dit juridisch aspect de kern van het geschil is, zal ik mijn conclusie alleen hierop toespitsen, aangezien de andere overwegingen van het bestreden arrest volgens mij worden bevestigd en niet kunnen worden aangevochten.
I – Toepasselijke bepalingen
5. In de richtsnoeren is de praktijk van de Commissie bij de toepassing van de in artikel 107, lid 3, VWEU vervatte uitzonderingen gecodificeerd.
6. De Commissie heeft in 1998 richtsnoeren inzake regionale steunmaatregelen bekendgemaakt. Volgens punt 4.2, laatste alinea, van de richtsnoeren van 1998 „moet in de steunregelingen zijn bepaald dat de steunaanvraag vóór de aanvang van de uitvoering van de projecten moet worden ingediend”.
7. Punt 6.1 van deze richtlijnen preciseert als volgt:
„[...] de Commissie [zal] de verenigbaarheid van de regionale steunmaatregelen met de gemeenschappelijke markt aan deze richtsnoeren toetsen zodra deze zijn vastgesteld. De steunprojecten evenwel die vóór de mededeling van de onderhavige richtsnoeren aan de lidstaten reeds waren aangemeld en waarvoor de Commissie nog geen eindbeslissing heeft genomen, zullen op basis van de ten tijde van de aanmelding geldende criteria worden beoordeeld.”
II – Feiten die aan de gedingen ten grondslag liggen
8. Op 10 maart 1998 werden de door de Commissie vastgestelde nieuwe richtsnoeren inzake regionale steunmaatregelen bekendgemaakt in het Publicatieblad van de Europese Gemeenschappen. Gezien de kwestie waarop deze conclusie zich uitsluitend richt, is het nuttig de strekking van punt 4.2 van deze richtsnoeren in herinnering te brengen, dat vereist dat in de steunregelingen is bepaald dat de steunaanvraag vóór de aanvang van de uitvoering van de werken moet worden ingediend.
9. Op 11 maart 1998 heeft de Regione autonoma della Sardegna regionale wet nr. 9 houdende maatregelen tot stimulering van de renovatie en de aanpassing van hotelinfrastructuur en tot wijziging en aanvulling van regionale wet nr. 40 van 14 september 1993 [legge regionale n° 9, incentivi per la riqualificazione e l’adeguamento delle strutture alberghiere e norme modificative e integrative della legge regionale 14 settembre 1993, n. 40 (interventi creditizi a favore dell’industria alberghiera)](8) vastgesteld, met 5 april 1998 als datum van inwerkingtreding. Deze wet verleent steun voor initiële investeringen ten gunste van ondernemingen in de hotelsector in Sardinië (Italië).
10. Deze regeling voor initiële regionale steun, neergelegd in wet nr. 9/1998, is door de Italiaanse autoriteiten bij brief van 6 mei 1998 aangemeld bij de Commissie.
11. Na een verzoek van de Commissie om nadere inlichtingen hebben de Italiaanse autoriteiten haar bij brief van 22 juni 1998 laten weten dat de uitvoeringsbepalingen van de regeling voor initiële steun eerst zouden worden vastgesteld na de eventuele goedkeuring van deze regeling.
12. Bij brief van 28 september 1998 hebben de Italiaanse autoriteiten de Commissie meegedeeld dat de steun slechts zou worden verleend aan projecten die „later” dienden te worden gerealiseerd en dat deze voorwaarde in de uitvoeringsbepalingen van wet nr. 9/1998 zou worden bevestigd.
13. Bij brief van 12 november 1998 heeft de Commissie de regeling voor regionale steun goedgekeurd(9), aangezien zij deze verenigbaar achtte met de interne markt in de zin van artikel 107, lid 3, sub a, VWEU. In deze goedkeuringsbeschikking heeft de Commissie met name bepaald dat de financieringsaanvragen vóór het begin van de uitvoering van de projecten moeten worden ingediend.
14. De Regione autonoma della Sardegna heeft daarna op 29 april 1999 decreet nr. 285 tot uitvoering van wet nr. 9/1998(10) vastgesteld. Dit decreet bepaalde dat de regeling voor initiële steun moest worden toegepast in het kader van een procedure waarin tot het indienen van aanvragen wordt opgeroepen, dat de verleende steun betrekking moest hebben op projecten die na indiening van deze steunaanvragen zouden worden uitgevoerd en dat kosten slechts voor subsidie in aanmerking werden genomen, indien deze na de aanvragen waren gemaakt. Niettemin bepaalde één van de overgangsbepalingen dat bij de eerste toepassing van decreet nr. 285/1999 ook kosten, gemaakt ná 5 april 1998, dus ná de datum van inwerkingtreding van wet nr. 9/1998, voor subsidie in aanmerking kwamen, hetgeen in strijd is met de iets meer dan een jaar daarvoor vastgestelde richtsnoeren van 1998.
15. Op 27 juli 2000 heeft de Regione autonoma della Sardegna besluit nr. 33/3 (deliberazione n° 33/3) tot intrekking van decreet nr. 285/1999 wegens vormgebreken vastgesteld, alsmede besluit nr. 33/4 (deliberazione n° 33/4), waarin andere uitvoeringsbepalingen van de regeling voor initiële steun zijn opgenomen, dit keer duidelijk onder naleving van de voorschriften van punt 4.2, laatste alinea, van de richtsnoeren van 1998, aangezien de „overgangsbepaling” was ingetrokken.
16. Op diezelfde dag heeft de Regione autonoma della Sardegna besluit nr. 33/6 (deliberazione n° 33/6) vastgesteld, waarin is bepaald dat, nu de bekendmaking van decreet nr. 285/1999, dat bepalingen bevatte die niet met het Unierecht in overeenstemming waren, bij de potentiële begunstigden van de steun de verwachting kon hebben gewekt dat alle ná 5 april 1998 uitgevoerde projecten voor steun in aanmerking konden komen, bij de eerste toepassing van wet nr. 9/1998 rekening diende te worden gehouden met de na deze datum uitgevoerde projecten, voor zover hiervoor steun was aangevraagd in het kader van de eerste jaarlijkse oproep tot het indienen van aanvragen.
17. In antwoord op een vraag van de Commissie betreffende de verenigbaarheid van de bestaande steunregelingen met de vanaf 1 januari 2000 geldende richtsnoeren van 1998, hebben de Italiaanse autoriteiten bij brief van 2 november 2000 aan de Commissie bevestigd dat zij het beginsel van de noodzaak van de steunverlening hebben nageleefd, onder vermelding van besluit nr. 33/4 waarin uitdrukkelijk is bepaald dat uitgaven gedaan ná indiening van de steunaanvraag, voor subsidie in aanmerking komen, maar zonder daarbij besluit nr. 33/6 te noemen.
18. Nadat op 29 december 2000 de eerste oproep tot het indienen van aanvragen door de Regione autonoma della Sardegna bekend was gemaakt, heeft de Commissie de Italiaanse autoriteiten bij brief van 28 februari 2001 om nadere informatie gevraagd over de wijze waarop in het kader van de oproepprocedure was voldaan aan de voorwaarde dat de steunaanvraag vóór de uitvoering van het project moet worden ingediend.
19. Bij brief van 25 april 2001 hebben de Italiaanse autoriteiten opnieuw bevestigd dat de steunregeling in overeenstemming was met de richtsnoeren van 1998, met bijvoeging wederom van besluit 33/4, maar ook weer zonder besluit nr. 33/6 te noemen.
20. Naar aanleiding van een klacht van 21 februari 2003 over misbruik van de regeling voor initiële steun heeft de Commissie de Italiaanse autoriteiten om nadere informatie gevraagd, die op 22 maart 2003 voor het eerst melding hebben gemaakt van besluit nr. 33/6.
21. Hierop heeft de Commissie op 3 februari 2004 besloten de formele onderzoeksprocedure van artikel 108, lid 2, VWEU in te leiden in verband met misbruik van de regeling voor initiële steun.(11) Omdat de Commissie van mening was dat de Italiaanse autoriteiten de in de goedkeuringsbeschikking neergelegde verplichting en de in de richtsnoeren van 1998 vermelde voorwaarden hadden geschonden, is zij tot de conclusie gekomen dat er mogelijkerwijs sprake was van misbruik van de regeling voor initiële steun in de zin van artikel 16 van verordening (EG) nr. 659/1999(12) en heeft zij haar twijfels geuit over de verenigbaarheid van de steun die was verleend voor investeringsprojecten waarmee vóór de datum van de steunaanvraag was begonnen.
22. De Italiaanse autoriteiten en Grand Hotel Abi d’Oru hebben bij de Commissie opmerkingen ingediend, eerstgenoemden op 19 april 2004 en 25 juni 2005 en de tweede op 30 april 2004.
23. Op 22 november 2006 heeft de Commissie de Italiaanse Republiek in kennis gesteld van haar besluit om de lopende procedure C 1/2004 overeenkomstig artikel 108, lid 2, VWEU te corrigeren en uit te breiden.(13) Daarin heeft zij met name aangegeven dat besluit nr. 33/6 in het inleidingsbesluit niet was vermeld, hoewel op grond van dit besluit – en niet op grond van besluit nr. 33/4 – aan 28 ondernemingen steun was verleend voor investeringsprojecten waarmee reeds vóór de datum van de steunaanvraag was begonnen. Bovendien heeft de Commissie opgemerkt dat het begrip misbruik van steun in de zin van artikel 16 van verordening nr. 659/1999, waaraan het inleidingsbesluit refereert, betrekking heeft op gevallen waarin de begunstigde van goedgekeurde steun deze steun gebruikt in strijd met de voorwaarden van het steunverleningsbesluit en niet op gevallen waarin een lidstaat, door een bestaande steunregeling te wijzigen, nieuwe onrechtmatige steun doet ontstaan (artikel 1, sub c en f, van verordening nr. 659/1999).
24. De Commissie heeft de litigieuze beschikking vastgesteld met daarin als conclusie dat de steunregeling, zoals zij in de praktijk is toegepast, niet in overeenstemming is met de goedkeuringsbeschikking, zodat de steunprojecten waarvan de uitvoering is gestart voordat enige steunaanvraag was ingediend, als onrechtmatig moeten worden aangemerkt.
25. Het dispositief van de litigieuze beschikking luidt:
„Artikel 1
De overheidssteun die is toegekend in overeenstemming met regionale [wet nr. 9/1998], en die door [de Italiaanse Republiek] onrechtmatig ten uitvoer is gelegd in besluit [...] nr. 33/6 en in de eerste oproep tot het indienen van aanvragen, is onverenigbaar met de gemeenschappelijke markt tenzij de begunstigde van de steun een aanvraag tot steun in het kader van de regeling heeft ingediend vóór het begin van de uitvoering van een initieel investeringsproject.
[...]”
III – Procesverloop voor het Gerecht en bestreden arrest
26. Bij verzoekschriften, neergelegd ter griffie van het Gerecht op 16 en 25 september 2008 en op 3 en 6 oktober 2008, hebben respectievelijk de Regione autonoma della Sardegna, SF Turistico Immobiliare Srl, Timsas en Grand Hotel Abi d’Oru beroepen tot gehele of gedeeltelijke nietigverklaring van de litigieuze beschikking ingesteld.
27. Deze verzoeksters hebben volgens het bestreden arrest verschillende middelen aangevoerd, waarvan voor ons hier van belang is het middel inzake de kennelijke onjuiste beoordeling van het bestaan van een stimulerend effect. Volgens hen had de Commissie het stimulerend effect van de litigieuze regeling onjuist beoordeeld, gelet op de kenmerken van de lokale markt en bezien in het licht van de subjectieve opvatting die bij de marktdeelnemers over de werking van het steunstelsel was ontstaan. Dienaangaande hebben zij verschillende argumenten aangevoerd die verband houden met de niet-toepasselijkheid van de richtsnoeren van 1998, de bepalingen inzake een eerdere steunregeling, het nationale rechtskader, de zekerheid waarover de ondernemingen sinds de vaststelling van wet nr. 9/1998 beschikten om van de in deze wet voorziene steun gebruik te kunnen maken, alsmede met de bijzondere situatie of het gedrag van de begunstigden van de litigieuze steun.
28. Het Gerecht heeft eerst in de punten 213 tot en met 215 van het bestreden arrest eraan herinnerd dat de eenvoudige vaststelling dat de steunaanvraag vóór de aanvang van de uitvoering van het investeringproject is ingediend, een eenvoudig, relevant en geschikt criterium is, op grond waarvan de Commissie kan aannemen dat er sprake is van een stimulerend effect, waarna het heeft aangegeven dat dit criterium in het kader van het onderhavige middel dus niet meer ter discussie kon worden gesteld, maar dat alleen zou worden onderzocht of verzoeksters hadden aangetoond dat er in casu omstandigheden bestonden die het stimulerend effect van de litigieuze regeling konden verzekeren, zelfs al was de aanvraag niet vóór het begin van de uitvoering van de betrokken projecten ingediend.(14)
29. Het Gerecht heeft de argumenten van verzoeksters betreffende hun specifieke situatie of hun gedrag afgewezen, om daarna de argumenten te onderzoeken die op algemene wijze de litigieuze regeling betreffen.
30. Wat het argument betreft dat alleen al de inwerkingtreding van wet nr. 9/1998 de ondernemingen de zekerheid verschafte dat zij aanspraak konden maken op de steun, heeft het Gerecht eraan herinnerd dat de beoordeling van de verenigbaarheid van steunmaatregelen of van een steunregeling met de interne markt onder de uitsluitende bevoegdheid van de Commissie valt, die daarbij onder toezicht van de Unierechter staat(15), en dat, wanneer de Commissie geen beschikking heeft gegeven over die verenigbaarheid, het louter vaststellen van nationale wettelijke bepalingen waarbij een steunregeling wordt ingevoerd, aan de potentiële begunstigden van deze regeling bijgevolg niet de zekerheid kan verschaffen dat zij op de hierin bepaalde steun aanspraak konden maken.(16)
31. Het Gerecht heeft hieruit afgeleid dat dit het geval was bij de bepalingen van wet nr. 9/1998. Bovendien heeft het vermeld dat na de vaststelling van de goedkeuringsbeschikking de potentiële begunstigden in ieder geval geen hoop meer konden koesteren over de eventuele toelaatbaarheid van steun voor projecten waarmee vóór de indiening van de steunaanvragen was begonnen, aangezien deze beschikking uitdrukkelijk uitsloot dat voor dergelijke projecten krachtens de bij wet nr. 9/1998 ingevoerde regeling steun zou worden verleend.(17)
32. Het Gerecht heeft de beroepen van verzoeksters verworpen en hen verwezen in de kosten van de Commissie, met uitzondering van de door haar met betrekking tot de interventie gemaakte kosten, en in hun eigen kosten.
IV – Procesverloop voor het Hof en conclusies van partijen
33. Bij beschikking van de president van het Hof van 29 maart 2012 zijn de zaken C‑630/11 P tot en met C‑633/11 P overeenkomstig artikel 54 van het Reglement voor de procesvoering van het Hof gevoegd voor de schriftelijke en mondelinge behandeling, en voor het arrest.
34. HGA e.a. en de Regione autonoma della Sardegna verzoeken het Hof:
– het bestreden arrest te vernietigen en/of te herzien;
– de litigieuze beschikking nietig te verklaren.
35. Timsas en Grand Hotel Abi d’Oru verzoeken het Hof:
– het bestreden arrest te vernietigen;
– de litigieuze beschikking nietig te verklaren;
– de Commissie te verwijzen in de kosten van de procedures in eerste en tweede aanleg.
36. De Commissie verzoekt het Hof:
– de hogere voorzieningen af te wijzen;
– rekwirantes te verwijzen in de kosten van de procedures in eerste en tweede aanleg.
V – De hogere voorzieningen
A – Het argument van rekwirantes inzake de kennelijk onjuiste beoordeling van het bestaan van een stimulerend effect
37. HGA e.a. in hun vierde middel, en de Regione autonoma della Sardegna in haar eerste middel, verwijten het Gerecht de beginselen van de noodzakelijkheid en van het stimulerend effect te hebben geschonden. Volgens hen is het arrest onrechtmatig, voor zover het Gerecht van oordeel was dat het voor uitsluiting van het stimulerend effect en de noodzaak van de steunverlening volstond dat op voorhand het criterium wordt toegepast dat de steunaanvraag vóór de aanvang van de uitvoering van de projecten moest zijn ingediend, dat volgens het Gerecht een relevant en geschikt criterium was voor de beoordeling van het stimulerend effect van een steunregeling.(18) Volgens hen had het Gerecht moeten overwegen dat het enkele feit dat de steunaanvraag niet vóór de aanvang van de uitvoering van de projecten is ingediend, niet geacht kan worden voldoende te zijn om het stimulerend effect en de noodzaak van de steunverlening uit te sluiten.
38. Volgens HGA e.a. en de Regione autonoma della Sardegna had de Commissie bij haar beoordeling van de verenigbaarheid van de steun andere omstandigheden in aanmerking kunnen nemen, aangezien het feit dat de steun vooraf moest worden aangevraagd geen normatieve verplichting was, maar enkel een beoordelingscriterium.
39. Om te beginnen verwijzen zij in de eerste plaats naar het feit dat rekwirantes reeds voor de indiening van hun aanvraag de zekerheid hadden verkregen dat de steun hun zou worden toegekend, aangezien zij onomstotelijk aan alle voorwaarden van wet nr. 9/1998 voldeden.
40. In de tweede plaats stellen HGA e.a. en de Regione autonoma della Sardegna dat het feit dat zij wisten dat aan de toepassingsvoorwaarden van artikel 107, lid 3, sub a en/of c, VWEU was voldaan, wel degelijk het bestaan van een stimulerend effect aantoonde.
41. In de derde plaats beroepen zij zich erop dat zij op grond van andere steunregelingen dan die van wet nr. 9/1998 renovatieprogramma’s ten uitvoer hadden kunnen leggen.
42. De Regione autonoma della Sardegna voert voorts aan dat, aangezien de richtsnoeren van 1998 gelijktijdig met wet nr. 9/1998 zijn uitgewerkt, hiermee door de ondernemingen dus geen rekening kon worden gehouden en dat volgens het stelsel dat gold tot de datum van de goedkeuringsbeschikking, de steun niet vooraf hoefde te worden aangevraagd.
43. Ten slotte beroepen HGA e.a., de Regione autonoma della Sardegna en Timsas zich op het arrest Graphischer Maschinenbau/Commissie(19) volgens hetwelk de Commissie uit het enkele feit dat de werken waren aangevangen vóór de datum van aanmelding van de steun waarmee zij moesten worden gefinancierd, niet kan afleiden dat deze steun niet aan het stimuleringscriterium voldoet.(20)
44. Volgens de Commissie zijn alle argumenten van rekwirantes ongegrond of niet-ontvankelijk.
B – Mijn beoordeling
45. Om te beginnen merk ik op dat voornoemd arrest Graphischer Maschinenbau/Commissie in casu geenszins van toepassing kan zijn.
46. Dat arrest, waarop HGA e.a., de Regione autonoma della Sardegna en Timsas zich beroepen en volgens hetwelk de Commissie uit het enkele feit dat de werken zijn aangevangen vóór de datum van aanmelding van de steun waarmee zij moeten worden gefinancierd, niet kan afleiden dat deze steun niet aan het stimuleringscriterium voldoet(21), is in casu niet van toepassing, omdat de zaak die tot dit arrest heeft geleid, een volstrekt andere context had, daar het daarin ging om de communautaire richtsnoeren voor reddings‑ en herstructureringssteun aan ondernemingen in moeilijkheden.(22) De betrokken onderneming, die zich in een zodanige economische toestand bevond dat zij herstructureringssteun nodig had om haar levensvatbaarheid te verzekeren, kon om te overleven niet wachten met de uitvoering van haar herstructureringsprogramma tot zij er absolute zekerheid over had verkregen dat die steun zou worden uitgekeerd.
47. Voorts zal ik uiteenzetten dat ik, net als de Commissie in haar memorie van antwoord, van mening ben dat HGA e.a. en de Regione autonoma della Sardegna het bestreden arrest verkeerd opvatten.
48. Anders dan het Gerecht, stellen zij namelijk dat het enkele feit dat de steunaanvraag niet vóór de aanvang van de uitvoering van de projecten is ingediend, niet kan worden geacht voldoende te zijn om het stimulerend effect en de noodzaak van de steunverlening uit te sluiten.
49. Ik wijs er evenwel op dat het Gerecht, na te hebben benadrukt dat het criterium dat de steunaanvraag vóór de aanvang van de uitvoering van het investeringproject is ingediend, een eenvoudig, relevant en geschikt criterium is op grond waarvan de Commissie kan aannemen dat van een stimulerend effect sprake is(23), hieraan heeft toegevoegd dat moest worden onderzocht of verzoeksters hadden aangetoond dat de regeling het stimulerend effect kon verzekeren, zelfs al was de aanvraag niet vóór het begin van de uitvoering van het investeringsproject ingediend.(24)
50. Het Gerecht heeft dan ook de verschillende door verzoeksters aangevoerde omstandigheden onderzocht en is tot de conclusie gekomen dat deze omstandigheden het stimulerend effect van de steunregeling niet konden verzekeren.
51. Derhalve heeft het Gerecht, anders dan rekwirantes stellen, niet geconcludeerd dat het criterium dat de steunaanvraag niet is ingediend vóór de aanvang van de werkzaamheden, dwingend zou leiden tot de conclusie dat er geen stimulerend effect was zonder dat dit kon worden weerlegd.
52. Ondanks deze verkeerde opvatting van de relevante passages van het bestreden arrest door rekwirantes neemt dat echter niet weg dat zij met het door hen aangevoerde middel de beoordeling door het Gerecht in twijfel willen trekken wat betreft het al dan niet bestaan van een stimulerend effect van de steun.
53. In zijn analyse maakt het Gerecht van het criterium dat de steunaanvraag vóór de aanvang van de uitvoering van de projecten moet worden ingediend een vermoeden van het bestaan van een stimulerend effect en niet een dwingende voorwaarde voor de noodzaak van de steunverlening.
54. Ook al ben ik het eens met de eindconclusie waartoe het Gerecht komt, te weten afwijzing van de vordering van rekwirantes, toch denk ik dat het Gerecht bij de door hem uiteengezette motivering blijk heeft gegeven van een onjuiste rechtsopvatting, die in het belang van toekomstige rechtsvorderingen moet worden rechtgezet.
55. Steun kan op grond van artikel 107, lid 3, VWEU alleen verenigbaar worden verklaard met de interne markt, indien deze aan bepaalde basisbeginselen voldoet, waaronder het beginsel van de noodzaak van de steunverlening.
56. In het algemeen is alleen de Commissie, behoudens de toetsing met volledige rechtsmacht door de Unierechter ingeval van een beroep in rechte, bevoegd te beoordelen of de steun verenigbaar is met de interne markt. Zij moet door toetsing van de algemene opzet van de voorgestelde regeling aan de nagestreefde doelstelling bepalen of de steun over het geheel genomen toelaatbaar is.
57. Het beginsel van de noodzaak van de steunverlening is door het Hof geformuleerd in het arrest Philip Morris Holland/Commissie.(25) Krachtens dit beginsel kan steun, indien de vermeend beoogde doelstelling door de begunstigden ook zonder die steun hoe dan ook zou zijn nagestreefd, niet verenigbaar met de interne markt worden verklaard.(26)
58. Het stimulerend effect van de betrokken steun op de ondernemingen geeft uiteindelijk alleen maar in concrete vorm de noodzaak van deze steunverlening weer. Heeft de door de Commissie toegestane steun de ondernemingen ertoe aangezet om aan het project deel te nemen? Hoe moet dit stimulerend effect derhalve worden gekenschetst? En dit vooral zo onweerlegbaar mogelijk, omdat de noodzaak van de steunverlening hiermede wordt bewezen, hetgeen een fundamentele voorwaarde is voor de verenigbaarheid van de betrokken regeling met het Verdrag.
59. Het beginsel van de noodzaak van de steunverlening is door de Commissie objectief vastgelegd in de richtsnoeren van 1998. Deze richtsnoeren bevorderen de doorzichtigheid, de voorspelbaarheid en de rechtszekerheid van het optreden van de Commissie.(27)
60. Wanneer bijvoorbeeld verschillende steunregelingen betreffende dezelfde regio naast elkaar bestaan, elkaar opvolgen of elkaar overlappen, is mijns inziens het criterium van de voorafgaande aanvraag, dat mij naar zijn aard lijkt te moeten verwijzen naar een precieze en door de Commissie goedgekeurde regeling(28), dan ook een criterium dat iedere twijfel, ieder geschil en iedere rechtsonzekerheid uitsluit. Overigens merk ik op dat dit criterium geenszins de ondernemingen benadeelt, nu immers de voorafgaande aanvraag ervoor zorgt dat wanneer aan deze voorwaarde is voldaan, hiermee de essentiële voorwaarde van de noodzaak automatisch is bewezen, zonder dat hierover geschil kan rijzen.
61. Zoals het Gerecht zeer terecht in punt 208 van het bestreden arrest opmerkt, volgt uit de aanhef van de richtsnoeren van 1998 dat zij op algemene en abstracte wijze de criteria vastleggen die de Commissie toepast bij de beoordeling of regionale steun verenigbaar is met de interne markt overeenkomstig artikel 107, lid 3, sub a en c, VWEU, en dat zij derhalve de rechtszekerheid van de lidstaten die deze steun verlenen, waarborgen. De in punt 4.2 van deze richtsnoeren gestelde voorwaarde dat in de steunregelingen moet zijn bepaald dat de steunaanvraag vóór de aanvang van de uitvoering van de projecten moet worden ingediend, is van toepassing op elke in deze richtsnoeren bedoelde steun, ongeacht de doelstelling, de vorm of het bedrag ervan en lijkt mij derhalve volledig te voldoen aan het rechtszekerheidsvereiste en rekening te houden met de precieze aard van de rol van de Commissie in die context.
62. Zoals het Gerecht zeer terecht in punt 215 van het bestreden arrest uiteenzet, kan door middel van het criterium van dit punt 4.2 worden vastgesteld of een steunmaatregel een stimulerend effect heeft, en dus noodzakelijk is, wanneer het niet mogelijk is om een volledig onderzoek uit te voeren van alle economische aspecten van de individuele investeringsbeslissing van de toekomstige begunstigden van de steun. In dit verband geeft het Gerecht aan dat uit punt 2, tweede tot en met vierde alinea, van de richtsnoeren van 1998 volgt dat de Commissie regionale steunmaatregelen in beginsel enkel in de vorm van steunregelingen goedkeurt, aangezien zij meent dat individuele ad-hocsteunmaatregelen niet voldoen aan de voorwaarde dat het evenwicht tussen de uit deze maatregelen voortvloeiende concurrentiedistorsies en de voordelen van de steun wat de ontwikkeling van een achtergebleven regio aangaat, moet worden gewaarborgd. Wanneer de Commissie de verenigbaarheid van een aangemelde steunregeling met de interne markt onderzoekt, is zij, zo vervolgt het Gerecht, echter per definitie niet op de hoogte van de specifieke omstandigheden van de verschillende potentiële begunstigden van de regeling en van de concrete projecten waarvoor deze subsidies zouden kunnen aanvragen. Het Gerecht leidt hieruit af dat de Commissie, bij de beoordeling of een steunregeling met de interne markt verenigbaar is, zich dus moet baseren op criteria die ofwel losstaan van de specifieke omstandigheden van de toekomstige begunstigden, ofwel eenvormig zijn voor alle toekomstige begunstigden. Door te vereisen dat de steunaanvraag wordt ingediend voordat met de uitvoering van het gesubsidieerde project wordt begonnen, kan worden verzekerd dat de betrokken onderneming, voordat zij met de uitvoering van dit project is begonnen, duidelijk haar wil heeft geuit om van de betrokken steunregeling gebruik te maken. Op die manier kan dus worden vermeden dat achteraf aanvragen worden ingediend voor projecten waarvan de uitvoering, los van het bestaan van een steunregeling, is aangevangen.
63. Uit het bovenstaande volgt, en ik ben het daarmee eens, dat de Commissie een objectief criterium mocht invoeren om te kunnen vaststellen of er sprake is van een stimulerend effect en dat het gekozen criterium, te weten dat de steunaanvraag vóór de aanvang van de uitvoering van de projecten is ingediend, een geschikt en relevant middel is om het stimulerend effect van hetgeen wordt aangeboden vast te stellen, en niet louter een vermoeden.
64. Bovendien blijkt, zoals het Gerecht in punt 169 van het bestreden arrest vermeldt, zowel uit de precontentieuze procedure tussen de Commissie en de Regione autonoma della Sardegna als uit de houding van laatstgenoemde voor het Gerecht dat deze Regione op de hoogte was van de voorwaarde van het indienen van de steunaanvraag vóór het begin van de werkzaamheden. Het Gerecht geeft immers aan dat, zoals de Commissie terecht benadrukt, de Regione autonoma della Sardegna noch in haar briefwisseling met de Commissie, noch voor het Gerecht heeft ontkend dat zij zich ertoe had verbonden om enkel steun te verlenen aan projecten waarmee na de indiening van de steunaanvraag was begonnen.
65. De impliciete erkenning van het dwingend karakter van de voorwaarde van de voorafgaande steunaanvraag, lijkt mij dan ook steun te vinden in de contacten tussen de Commissie en de Italiaanse autoriteiten tijdens de precontentieuze procedure. Hieruit blijkt dat de Commissie herhaaldelijk bij de Italiaanse autoriteiten gevraagd heeft naar de naleving door hen van het beginsel van de noodzaak van de steunverlening. Deze autoriteiten hebben altijd bevestigd dat zij het criterium van de voorafgaande steunaanvraag hebben nageleefd.(29) Tijdens deze contacten, die plaatsvonden in het kader van artikel 4, lid 3, VEU, waarin is bepaald dat de Unie en de lidstaten krachtens het beginsel van loyale samenwerking elkaar respecteren en elkaar steunen bij de vervulling van de taken die uit de Verdragen voortvloeien, hebben de Italiaanse autoriteiten, in plaats van met de Commissie te onderhandelen over de bij besluit nr. 33/6 ingevoerde overgangsregeling, het bestaan hiervan eenvoudigweg verhuld. De Italiaanse autoriteiten wisten heel goed dat zij door vaststelling van decreet nr. 285/1999 en besluit nr. 33/6 indruisten tegen de goedkeuringsbeschikking, omdat, zoals het Gerecht in punt 168 van het bestreden arrest opmerkt, de Commissie in het gedeelte van de goedkeuringsbeschikking waarin de goedgekeurde regeling wordt beschreven, immers ondubbelzinnig heeft aangegeven dat „de ondernemingen een financieringsaanvraag moeten hebben ingediend vóór het begin van de uitvoering van de investeringsprojecten”.
66. Gelet op al deze factoren lijkt mij derhalve dat het Gerecht blijk heeft gegeven van een onjuiste rechtsopvatting, aangezien het niet had moeten oordelen, zoals het in de punten 215 en 226 van het bestreden arrest heeft gedaan, dat het criterium van de voorafgaande steunaanvraag een eenvoudig, relevant en geschikt criterium is, op grond waarvan de Commissie van een vermoeden van een stimulerend effect kan uitgaan, maar dat het indienen van de steunaanvraag vóór de uitvoering van de projecten, na goedkeuring door de Commissie, een dwingende voorwaarde is voor de noodzaak van deze steunverlening. Dit dwingende karakter zou slechts in twijfel kunnen worden getrokken en het onderzoek van andere omstandigheden kunnen toestaan, wanneer in het kader van het onderzoek of een bijzondere steunregeling verenigbaar is, omstandigheden (briefwisselingen, verklaringen, besluiten, aanmeldingen, enz.), louter afkomstig van de Commissie, van dien aard zouden zijn geweest dat zij tot een dwaalspoor hadden geleid ten aanzien van de toepasselijkheid of de toepassingsvoorwaarden van het bepaalde in punt 4.2 laatste alinea, van de richtsnoeren van 1998 op de betrokken regeling. Dit oordeel lijkt steun te vinden in de extra voorzorgsmaatregelen die de Commissie heeft vastgesteld in de richtsnoeren inzake regionale steunmaatregelen 2007‑2013.(30)
67. Hoewel het Gerecht blijk heeft gegeven van een onjuiste rechtsopvatting, kan het vaststellen hiervan echter niet resulteren in de vernietiging van het bestreden arrest.
68. Ik wil namelijk in herinnering brengen dat volgens vaste rechtspraak de hogere voorziening moet worden afgewezen, wanneer in de motivering van een arrest van het Gerecht blijkt van een schending van het gemeenschapsrecht, maar het dictum ervan op andere rechtsgronden gerechtvaardigd voorkomt.(31)
69. Aangezien de verwerping van het beroep tot nietigverklaring van rekwirantes door het Gerecht volgens mij gegrond is wat betreft het ontbreken van een stimulerend effect en andere rechtsoverwegingen betreffende de middelen die door mij niet zijn behandeld, is de onjuiste rechtsopvatting in de punten 215 en 226 van het bestreden arrest derhalve niet van dien aard dat zij dit arrest ongeldig maakt.(32)
70. Daarom ben ik van mening dat de hogere voorzieningen moeten worden afgewezen.
VI – Kosten
71. Volgens artikel 184, lid 2, van het Reglement voor de procesvoering, beslist het Hof ten aanzien van de proceskosten, wanneer de hogere voorziening ongegrond is of wanneer, bij gegrondheid ervan, het Hof de zaak zelf afdoet. Ingevolge artikel 138, lid 1, van dit Reglement, dat ingevolge artikel 184, lid 1, daarvan van toepassing is op de procedure in hogere voorziening, wordt de in het ongelijk gestelde partij in de kosten verwezen, voor zover dit is gevorderd. Aangezien rekwirantes in het ongelijk zijn gesteld, dienen zij overeenkomstig de vordering van de Commissie te worden verwezen in de kosten.
VII – Conclusie
72. Gelet op het bovenstaande geef ik het Hof in overweging als volgt te beslissen:
„1) De hogere voorzieningen worden afgewezen.
2) HGA Srl e.a., de Regione autonoma della Sardegna, Timsas Srl en Grand Hotel Abi d’Oru SpA worden verwezen in de kosten.”