CONCLUSIE VAN ADVOCAAT-GENERAAL
E. SHARPSTON
van 21 maart 2013 (1)
Zaak C‑515/11
Deutsche Umwelthilfe eV
tegen
Bondsrepubliek Duitsland
[Verzoek van het Verwaltungsgericht Berlin (Duitsland) om een prejudiciële beslissing]
„Toegang tot milieu-informatie waarover overheidsinstanties beschikken of die voor hen wordt beheerd – Reikwijdte van de uitzondering in artikel 2, lid 2, van richtlijn 2003/4/EG – Vraag of overheidsinstanties bij de vaststelling van uitvoerende regelgevingshandelingen optreden in een wetgevende hoedanigheid”
1. Het concept van een hiërarchie van normen is een gebruikelijk kenmerk van moderne rechtsstelsels. Het doelt op een verticale ordening van rechtshandelingen, waarin die van lagere rang berusten op een machtiging in een handeling van hogere rang. Zo wordt primaire wetgeving, die tot stand komt volgens parlementaire procedures en met een besluit van de wetgever, aangevuld door secundaire wetgeving(2), vastgesteld door de uitvoerende macht krachtens een machtiging in een primaire wetgevingshandeling. Bij de vaststelling van dergelijke besluiten kan de uitvoerende macht dikwijls een eenvoudiger procedure volgen dan die geldend voor primaire wetgeving.(3)
2. In deze verwijzing van het Verwaltungsgericht Berlin (Duitsland) werpt de nationale rechter een vraag op die het Hof in het arrest Flachglas Torgau(4) niet heeft beantwoord omdat die voor de berechting van die zaak niet ter zake deed, namelijk of de uitvoerende macht, wanneer deze krachtens een machtiging in primaire wetgeving regelgevingshandelingen vaststelt, moet worden aangemerkt als instelling of orgaan optredend in een wetgevende hoedanigheid in de zin van artikel 2, lid 2, van richtlijn 2003/4.(5)
Wetgeving
Verdrag van Aarhus
3. De Europese Unie, de lidstaten en 19 andere staten zijn partij bij het Verdrag van Aarhus, dat op 30 oktober 2001 in werking is getreden.(6) Het Verdrag steunt op drie „pijlers” – toegang tot informatie, inspraak van het publiek en toegang tot de rechter. De preambule ervan bevat de volgende overwegingen:
„Erkennend dat, op milieugebied, een verbeterde toegang tot informatie alsmede inspraak in besluitvorming de kwaliteit en de uitvoering van besluiten verbeteren, bijdragen tot de bewustheid bij het publiek van milieuvraagstukken, het publiek de gelegenheid bieden om zijn bezorgdheid te uiten en bestuursorganen in staat stellen naar behoren rekening te houden met deze bezorgdheid,
Aldus beogend de verantwoording en transparantie van de besluitvorming te bevorderen en de publieke steun voor besluiten over het milieu te versterken,
Erkennend dat transparantie in alle geledingen van de overheid gewenst is, en wetgevende lichamen uitnodigend de beginselen van dit Verdrag in hun handelingen ten uitvoer te brengen”.
4. Artikel 2, punt 2, van het Verdrag definieert „overheidsinstantie” in het bijzonder als „overheid op nationaal, regionaal of ander niveau”, daaronder begrepen natuurlijke of rechtspersonen die openbare taken, verantwoordelijkheden of functies vervullen, met name met betrekking tot het milieu, maar sluit „organen of instellingen die optreden in een rechterlijke of wetgevende hoedanigheid” van die definitie uit.
5. Artikel 4 van het Verdrag, „Toegang tot milieu-informatie”, betreft de eerste pijler. Volgens de eerste twee leden van het artikel moeten de partijen in wezen waarborgen dat overheidsinstanties, in antwoord op een verzoek om milieu-informatie, deze informatie zo spoedig mogelijk beschikbaar stellen aan het publiek, zonder dat een bepaald belang behoeft te worden gesteld. Artikel 4, leden 3 en 4, vermeldt bepaalde gronden waarop een verzoek kan worden geweigerd. De laatste alinea van artikel 4, lid 4, luidt: „De bovengenoemde gronden voor weigering worden restrictief uitgelegd, met inachtneming van het met bekendmaking gediende openbare belang en in aanmerking nemend of de verzochte informatie betrekking heeft op emissies in het milieu.”
6. Artikel 8 van het Verdrag, met als opschrift „Inspraak tijdens de voorbereiding van uitvoerende regelingen en/of algemeen toepasselijke wettelijk bindende normatieve instrumenten”, bepaalt dat de partijen moeten trachten doeltreffende inspraak in een passend stadium te bevorderen, en terwijl opties nog openstaan, in het kader van de voorbereiding van zulke maatregelen.
Verdragsbepalingen
7. Artikel 289 VWEU heeft betrekking op wetgevingshandelingen in het stelsel van de Europese Unie. Artikel 289, lid 3, bepaalt dat volgens een wetgevingsprocedure vastgestelde rechtshandelingen wetgevingshandelingen vormen. Artikel 290 VWEU geeft een definitie van „gedelegeerde handeling” en stelt de voorwaarden en het toezicht vast waaraan de vaststelling van zulke handelingen op Unieniveau is onderworpen.
Milieueffectbeoordelingsrichtlijn
8. De MEB-richtlijn(7) heeft tot doel de harmonisatie van de beoordeling van de milieueffecten die zich bij de realisatie van bepaalde projecten kunnen voordoen. In de zesde overweging van de considerans wordt verklaard „dat voor openbare en particuliere projecten die aanzienlijke milieueffecten kunnen hebben alleen een vergunning dient te worden verleend na een voorafgaande beoordeling van de aanzienlijke milieueffecten die deze projecten kunnen hebben; [...] deze beoordeling dient plaats te vinden aan de hand van passende informatie die verstrekt wordt door de opdrachtgever en eventueel wordt aangevuld door de autoriteiten en het publiek voor wie het project gevolgen kan hebben”.
9. Volgens artikel 1, lid 5, van de MEB-richtlijn is deze echter niet van toepassing op projecten die in detail worden aangenomen bij een specifieke nationale wet, aangezien de doelstellingen die met deze richtlijn worden nagestreefd, waaronder het verstrekken van informatie, dan via de wetgevingsprocedure worden bereikt.
Richtlijn 2003/4
10. Richtlijn 2003/4 omvat de eerste pijler van het Verdrag, alsook de delen van de derde pijler die relevant zijn voor de toegang tot informatie.
11. De punten 1, 5, 7, 11 en 16 van de considerans van richtlijn 2003/4 luiden:
„(1) Een verruimde toegang van het publiek tot milieu-informatie en verspreiding van die informatie dragen bij tot een verhoogd milieubewustzijn, een vrije gedachtewisseling, een doeltreffender deelneming van het publiek aan de milieubesluitvorming en, uiteindelijk, tot een beter milieu.
[...]
(5) [...] Met het oog op de sluiting van [het Verdrag van Aarhus] door de Europese Gemeenschap dienen de bepalingen ervan in overeenstemming te zijn met het gemeenschapsrecht.
[...]
(7) Verschillen tussen de vigerende wetten in de lidstaten inzake de toegang tot milieu-informatie waarover overheidsinstanties beschikken, kunnen leiden tot ongelijkheid binnen de Gemeenschap wat de toegang tot die informatie betreft of wat concurrentievoorwaarden betreft.
[...]
(11) Om rekening te houden met het beginsel van artikel 6 van het Verdrag dat de eisen inzake milieubescherming moeten worden geïntegreerd in de omschrijving en uitvoering van het beleid en het optreden van de Gemeenschap, moet de definitie van overheidsinstantie zo worden verruimd dat hieronder de regerings- of andere overheidsorganen op nationaal, regionaal of lokaal niveau vallen, ongeacht of deze specifieke verantwoordelijkheden voor het milieu hebben. De definitie dient eveneens zo te worden verruimd dat eronder vallen: andere personen of organen die naar nationaal recht openbare bestuursfuncties met betrekking tot het milieu uitoefenen, alsmede andere personen of organen die onder hun toezicht openbare verantwoordelijkheden of functies met betrekking tot het milieu uitoefenen.
[...]
(16) Het recht op informatie houdt in dat bekendmaking van de informatie de regel moet zijn en dat overheidsinstanties uitsluitend in bepaalde, welomschreven gevallen de mogelijkheid hebben een verzoek om milieu-informatie te weigeren. Redenen voor weigering moeten restrictief geïnterpreteerd worden, waarbij het algemeen belang, dat is gediend met openbaarmaking, dient te worden afgewogen tegen het specifieke belang, dat is gediend met de weigering om openbaar te maken. [...]”
12. Artikel 1 van richtlijn 2003/4 bepaalt:
„Deze richtlijn heeft ten doel:
a) recht van toegang te garanderen tot milieu-informatie waarover overheidsinstanties beschikken of die voor hen wordt beheerd, en de voorwaarden, grondregels en praktische regelingen voor de uitoefening van dat recht vast te stellen, en
b) te waarborgen dat, als regel, milieu-informatie geleidelijk aan het publiek beschikbaar wordt gesteld en onder het publiek wordt verspreid, om aldus te bereiken dat deze informatie op de breedst mogelijke basis systematisch aan het publiek beschikbaar wordt gesteld en onder het publiek wordt verspreid. [...]”
13. Artikel 2, lid 1, van richtlijn 2003/4 definieert „milieu-informatie” als:
„alle informatie in geschreven, visuele, auditieve, elektronische of enige andere materiële vorm over:
a) de toestand van elementen van het milieu, zoals lucht en atmosfeer, water, bodem, land, landschap en natuurgebieden met inbegrip van vochtige biotopen, kust- en zeegebieden, biologische diversiteit en haar componenten, met inbegrip van genetisch gemodificeerde organismen, en de interactie tussen deze elementen;
b) factoren, zoals stoffen, energie, geluid, straling of afval, met inbegrip van radioactief afval, emissies, lozingen en ander vrijkomen van stoffen in het milieu die de onder a) bedoelde elementen van het milieu aantasten of waarschijnlijk aantasten;
c) maatregelen (met inbegrip van bestuurlijke maatregelen), zoals beleidslijnen, wetgeving, plannen, programma’s, milieuovereenkomsten en activiteiten die op de onder a) en b) bedoelde elementen en factoren van het milieu een uitwerking hebben of kunnen hebben, alsmede maatregelen of activiteiten ter bescherming van die elementen;
[...]”
14. Artikel 2, lid 2, definieert „overheidsinstantie” als:
„a) een overheidsorgaan, inclusief openbare adviesorganen, op nationaal, regionaal of lokaal niveau;
[...]
De lidstaten kunnen bepalen dat deze begripsomschrijving niet slaat op instellingen of organen die optreden in een rechterlijke of wetgevende hoedanigheid. [...]”
15. Artikel 2, lid 3, definieert „informatie die door een overheidsinstantie wordt beheerd” als „milieu-informatie in het bezit van een overheidsinstantie die zij heeft opgesteld of ontvangen”.
16. Artikel 3, lid 1, luidt:
„De lidstaten zorgen ervoor dat overheidsinstanties overeenkomstig het bepaalde in deze richtlijn gehouden zijn op verzoek milieu-informatie waarover zij beschikken of die voor hen wordt beheerd, beschikbaar te stellen aan elke aanvrager, zonder dat deze daarvoor een belang hoeft aan te voeren.”
17. Artikel 4 heeft het opschrift „Uitzonderingen” en zet in leden 1 en 2 uiteen onder welke omstandigheden lidstaten een verzoek om milieu-informatie kunnen weigeren. Deze omstandigheden komen overeen met de gronden genoemd in artikel 4, leden 3 en 4, van het Verdrag van Aarhus.(8) De tweede volzin van artikel 4, lid 2, luidt: „De in de leden 1 en 2 genoemde gronden voor weigering worden restrictief uitgelegd, met voor het specifieke geval inachtneming van het met bekendmaking gediende openbare belang.”
Nationaal recht
18. De richtlijn is in het federale Duitse recht omgezet bij het Umweltinformationsgesetz (wet inzake de toegang tot milieu-informatie; hierna: „UIG”).
19. Ingevolge § 2, lid 1, punt 1, UIG hebben onder meer „de regering en andere organen van het openbaar bestuur” een informatieplicht. In § 2, lid 1, punt 1, sub a, van die wet worden evenwel uitdrukkelijk uitgesloten van die informatieplicht „de hoogste federale autoriteiten, voor zover zij in het kader van het wetgevingsproces optreden of regelgevingshandelingen (‚Rechtsverordnungen’) vaststellen”.
20. Het federale ministerie van Economische Zaken en Technologie (hierna: „ministerie”) is op grond van nationale wetsbepalingen(9) bevoegd om verordeningen vast te stellen tot wijziging van de Pkw-Energieverbrauchskennzeichnungsverordnung (verordening inzake de etikettering van het energieverbruik van personenauto’s).
21. Op deze machtigingsgrondslag heeft het ministerie de verordening van 22 augustus 2011(10) vastgesteld. Die verordening betreft de verstrekking van informatie aan consumenten over het brandstofverbruik, de kooldioxide-uitstoot en het stroomverbruik van nieuwe personenauto’s. Volgens de verordening dient die informatie aan de consumenten te worden verstrekt vóór het sluiten van een koopovereenkomst, omdat deze informatie geacht wordt gevolgen te kunnen hebben voor de koopbeslissing. Consumentenbeslissingen bepalen welke voertuigen in het verkeer komen en kooldioxide uitstoten, en hebben zo uiteindelijk gevolgen voor de lucht en de atmosfeer.
Feiten, procesverloop en de prejudiciële vragen
22. Op 14 oktober 2010 verzocht Deutsche Umwelthilfe, een milieuorganisatie, het ministerie om informatie uit hoofde van het UIG. Het verzoek betrof met name toegang tot informatie die de Duitse auto-industrie aan het ministerie had verstrekt tijdens de voorbereidingsfase van de procedure die uiteindelijk uitmondde in de vaststelling van de verordening van 22 augustus 2011.
23. Het ministerie wees het verzoek van Deutsche Umwelthilfe af op de grond dat het was opgetreden in een wetgevende hoedanigheid en derhalve geen tot verstrekking van milieu-informatie verplichte overheidsinstantie was.
24. Deutsche Umwelthilfe bestreed dat besluit voor het Verwaltungsgericht Berlin, dat de volgende vragen heeft verwezen naar het Hof:
„1) Moet artikel 2, punt 2, tweede volzin, van [richtlijn 2003/4] aldus worden uitgelegd dat instellingen en organen ook dan in een wetgevende hoedanigheid optreden wanneer zij op grond van een parlementaire machtigingswet als uitvoerende macht rechtsregels uitvaardigen?
2) Indien de eerste vraag bevestigend wordt beantwoord, vallen deze instellingen en organen blijvend of alleen voor de duur van de wetgevingsprocedure buiten het begrip ,overheidsinstantie’?”
25. Deutsche Umwelthilfe, de Duitse regering en de Europese Commissie hebben schriftelijke opmerkingen ingediend bij het Hof, en alle hebben gepleit op de terechtzitting van 17 januari 2013.
Enige vragen vooraf
26. De Commissie heeft drie punten aan de orde gesteld, waarop ik voor mijn eigenlijke bespreking van de gestelde vragen zal ingaan.
27. De Commissie wijst in de eerste plaats erop dat er vóór het Verdrag van Lissabon op Unieniveau geen algemene definitie bestond van „wetgevingshandeling”. Derhalve kon alleszins worden verdedigd dat Commissieverordeningen gezien hun normstellende inhoud wetgevingshandelingen waren. In het licht van artikel 289, lid 3, VWEU kan dit echter niet langer worden volgehouden. Of een Uniemaatregel een wetgevingshandeling is, is niet langer een inhoudelijke vraag maar een formele.(11) De Commissie betoogt dat, indien als uitgangspunt zou worden genomen of een bepaald type regelgevingshandeling in een lidstaat wordt aangemerkt als wetgevende dan wel uitvoerende handeling, de vraag naar de toepasselijkheid van de uitzondering van artikel 2, lid 2, van richtlijn 2003/4 in de diverse lidstaten verschillend zou worden beantwoord.
28. Gezien de grote verscheidenheid in de juridische tradities en rechtsstelsels in de 27 lidstaten, lijkt het wenselijk om bij de uitlegging van de richtlijn te opteren voor een benadering die meer kansen biedt op een uniforme uitkomst.(12)
29. In de tweede plaats meent de Commissie dat de door de Duitse automobielindustrie aan het ministerie verstrekte informatie, om toegang waartoe Deutsche Umwelthilfe verzoekt, milieu-informatie is in de zin van artikel 2, leden 1 en 3, van richtlijn 2003/4. Zij betoogt echter dat die informatie buiten het bereik valt van de tweede alinea van artikel 2, lid 2, omdat zij niet afkomstig is van een overheidsinstantie. De Commissie stelt derhalve dat de eerste vraag van de nationale rechter geen beantwoording behoeft.
30. Ik kan het daarmee niet eens zijn.
31. De nationale rechter achtte het niet nodig de vraag te stellen of verzoeken aan een overheidsinstantie om milieu-informatie betrekking kunnen hebben op informatie die door een particulier aan die instantie is verstrekt. Mijns inziens stond hij daarmee volledig in zijn recht.
32. De nadruk die de Commissie legt op de herkomst van de bewuste informatie, of dit een particulier was of een overheidsinstantie, spoort duidelijk niet met artikel 2, lid 3, van richtlijn 2003/4, volgens welke bepaling informatie die door een overheidsinstantie wordt beheerd „milieu-informatie in het bezit van een overheidsinstantie” is, indien zij deze „heeft opgesteld of ontvangen”. Terwijl de eerste categorie van informatie inderdaad (per definitie) gegenereerd zal zijn door een „overheidsinstantie”, zie ik geen gegronde reden om te veronderstellen dat de laatste categorie zou zijn beperkt tot informatie die is ontvangen van andere overheidsinstanties. Integendeel: de natuurlijke lezing is, dat niet ter zake doet wie de bron van de informatie is, maar wie deze beheert.
33. In de derde plaats stelt de nationale rechter zich op het standpunt dat de vaststelling van regelgevingshandelingen in de zin van § 2, lid 1, punt 1, sub a, UIG alle daarmee rechtstreeks verband houdende activiteiten omvat, met inbegrip van het overleg tussen het ministerie en de Duitse automobielindustrie. De Commissie acht de uitlegging die de nationale rechter geeft aan § 2, lid 1, punt 1, sub a, UIG onverenigbaar met de tweede alinea van artikel 2, lid 2, van richtlijn 2003/4 en stelt een andere uitlegging van het nationale recht voor.
34. Opnieuw kan ik het niet met de Commissie eens zijn.
35. Volgens vaste rechtspraak moet het Hof in beginsel beslissen op basis van de beschrijving van het nationale recht in de verwijzingsbeslissing.(13)
36. Voorts is volgens artikel 267 VWEU een van de kenmerken van de prejudiciële procedure, dat de verwijzende rechterlijke instantie het bij haar aanhangige geding moet afdoen met inaanmerkingneming van het antwoord van het Hof.(14) Het is dus aan de verwijzende rechter om de verenigbaarheid van de nationale bepalingen met de Unieregels te beoordelen. De taak van dit Hof is om de nationale rechter te voorzien van de nodige criteria om artikel 2, lid 2, van richtlijn 2003/4 uit te leggen en zijn nationale regels toe te passen(15), niet om een uitspraak te doen over de verenigbaarheid van § 2, lid 1, punt 1, sub a, UIG met die richtlijn. Hieruit volgt dat het Hof de eerste vraag van de nationale rechter dient te beantwoorden.
Eerste vraag
37. In de zaak Flachglas Torgau werd het Hof gevraagd of de uitzondering van artikel 2, lid 2, van richtlijn 2003/4 van toepassing is op ministeries wanneer zij deelnemen aan het proces van vaststelling van primaire wetgeving. Het Hof oordeelde dat de zinsnede „instellingen of organen die optreden in een [...] wetgevende hoedanigheid” functioneel moet worden uitgelegd. Wanneer ministeries naar nationaal recht verantwoordelijk zijn voor de opstelling van wetsontwerpen, de indiening ervan bij het parlement en de deelname aan het wetgevingsproces, met name door de formulering van standpunten, kunnen zij derhalve onder de uitzondering vallen (indien de lidstaat deze van toepassing heeft verklaard).
38. De onderhavige zaak verschilt van de casus in Flachglas Torgau. Hier is de vraag of door de uitvoerende macht vastgestelde regelgevingshandelingen door die uitzondering worden bestreken.
39. Deutsche Umwelthilfe betoogt dat artikel 2, lid 2, van richtlijn 2003/4 restrictief dient te worden uitgelegd, zodat het proces van vaststelling van zulke handelingen daarvan is uitgesloten. De Duitse regering acht daarentegen een ruime uitlegging aangewezen. De Commissie stelt dat een restrictieve uitlegging voorbijgaat aan de functionele benadering van het Hof in het arrest Flachglas Torgau. Een al te ruime uitlegging zou evenwel niet sporen met de betekenis die in het licht van het Verdrag van Aarhus aan de richtlijn moet worden toegekend.
40. Dient de uitzondering van artikel 2, lid 2, van richtlijn 2003/4 ruim of eng te worden uitgelegd? Of is er een derde mogelijkheid waarbij bepaalde regelgevingshandelingen wel hieronder vallen, maar andere niet? Zo ja, hoe moet de beschermde categorie dan worden afgebakend?
41. De bewoordingen van richtlijn 2003/4 noch van het Verdrag van Aarhus bevatten enige aanwijzing of instellingen of organen die regelgevingshandelingen vaststellen, moeten worden geacht op te treden in een „[...] wetgevende hoedanigheid”.
42. Bij de uitlegging van uitzonderingen op een algemene regel volgt het Hof een restrictieve benadering.(16) Zo oordeelde het Hof in het arrest Flachglas Torgau dat artikel 2, punt 2, tweede alinea, van richtlijn 2003/4 niet aldus kan worden uitgelegd dat de werking ervan verder gaat dan noodzakelijk is ter vrijwaring van de belangen die dit artikel beoogt te beschermen, en dat de draagwijdte van de toegestane afwijkingen in het licht van de doelstellingen van de richtlijn moet worden bepaald.(17) Het is duidelijk dat die benadering hier gevolgd moet worden.
43. Voorts dient richtlijn 2003/4 te worden gelezen in het licht van de doelstellingen en de opzet van het Verdrag van Aarhus.(18) Wanneer gekozen kan worden tussen verschillende benaderingen bij de uitlegging van die richtlijn, geef ik de voorkeur aan degene die het minst van het Verdrag afwijkt.(19)
44. Zowel het Verdrag als richtlijn 2003/4 brengt het streven naar meer transparantie tot uitdrukking, met name op het punt van de mogelijkheden van de burger om overheidsinstanties ter verantwoording te roepen.(20) De waarborging van het recht van toegang van het publiek tot milieu-informatie wordt uitdrukkelijk als doelstelling genoemd in artikel 1 van het Verdrag (alsmede in artikel 1 van de richtlijn). Over het algemeen is transparantie gunstig, maar een onbeperkte transparantie wordt niet nagestreefd. Inzonderheid ligt zowel aan het Verdrag als aan richtlijn 2003/4 ten grondslag dat de doelstelling om transparantie te bieden kan worden gematigd door de noodzaak om overheidsinstanties zonder onnodige storingen hun werk te laten doen.(21)
45. Gezien het belang dat het Verdrag toekent aan de waarborging van transparantie, dient in geval van twijfel eerder te worden gekozen voor een uitlegging van richtlijn 2003/4 die deze doelstelling bevordert dan een uitlegging die de verwezenlijking ervan zou bemoeilijken.(22)
46. Volgens artikel 4, lid 1, van het Verdrag zijn overheidsinstanties verplicht milieu-informatie op verzoek aan het publiek beschikbaar te stellen. Wanneer echter de uitzondering van artikel 2, lid 2, van toepassing is, valt het orgaan of de instelling in kwestie buiten de definitie van „overheidsinstantie” en vervalt de verplichting. Daarmee vervalt ook de taak om na te gaan of toegang tot de verzochte informatie kan of moet worden geweigerd op basis van de in artikel 4, leden 3 en 4, genoemde gronden.
47. Zouden organen of instellingen worden belemmerd in de vaststelling van regelgevingshandelingen wanneer de overkoepelende uitzondering in artikel 2, lid 2, van de richtlijn niet voor hen zou gelden en zij gebonden zouden zijn aan de normale verplichting tot openbaarmaking behoudens de uitzonderingen genoemd in artikel 4, lid 1, van de richtlijn?
48. Het Hof oordeelde in het arrest Flachglas Torgau: „Artikel 2, punt 2, tweede alinea, eerste volzin, van richtlijn 2003/4 heeft tot doel, de lidstaten in staat te stellen geschikte regels vast te stellen om het goede verloop van de procedure tot vaststelling van wetten te verzekeren, rekening ermee houdend dat de informatie van de burger in het kader van de wetgevingsprocedure in de lidstaten normalerwijs toereikend gewaarborgd is.”(23)
49. In het licht van die uitspraak vraagt de Bondsrepubliek Duitsland waarom het proces van vaststelling van regelgevingshandelingen niet door dezelfde waarborgen zou moeten worden beschermd als die welke gelden voor de vaststelling van primaire wetgeving?
50. Dat is een redelijke vraag. Bij de beantwoording ervan zal ik de volgende overwegingen in aanmerking nemen.
51. Evenals primaire wetgeving bevatten regelgevingshandelingen meestal algemeen verbindende voorschriften. De twee categorieën rechtsnormen zijn echter niet hetzelfde. Een belangrijk verschilpunt is dat de procedures voor de vaststelling van primaire en secundaire wetgeving verschillen. Dat is dan ook deels de reden dat vele (zo niet de meeste) rechtsstelsels voorzieningen kennen die het mogelijk maken wetgeving op verschillende niveaus vast te stellen. Parlementaire procedures voor de vaststelling van primaire wetgeving zijn naar hun aard tijdrovend en soms ook star. Een verstoring van het tijdsschema kan daarom het wetgevingsprogramma van een regering op losse schroeven zetten. De procedures voor de vaststelling van secundaire wetgeving kunnen weliswaar gecompliceerd zijn, maar zijn niettemin aanmerkelijk sneller en flexibeler dan de volledige parlementaire procedure en stellen het bestuur in staat om betrekkelijk snel regelgevend actie te ondernemen.(24) Een van de kenmerken van de vaststellingsprocedure voor secundaire wetgeving is dat het volledige democratische parlementaire proces er in het algemeen minder aan te pas komt. Het is mogelijk dat minder (of zelfs in het geheel geen) parlementaire behandeling behoeft plaats te vinden. Er is derhalve in het algemeen minder transparantie en minder gelegenheid voor publieke controle.
52. De Bondsrepubliek Duitsland meent dat het totstandkomingsproces van de verordening van 22 augustus 2011 transparant was. Deutsche Umwelthilfe betoogt dat de door dit proces geboden transparantie en publieke controle niet vergelijkbaar zijn met die van de parlementaire wetgevingsprocedure.
53. Er bestaat geen duidelijke scheidslijn tussen wat wordt bestreken door primaire wetgeving en wat door instrumenten van lagere wetgeving. Regelgevingshandelingen kunnen worden aangewend voor de invoering van omstreden maatregelen. Er zijn gevallen bekend waarin wetgevers hun nationale systeem hebben gemanipuleerd en het minder transparante proces van de secundaire wetgeving hebben gevolgd om lastige beleidskeuzes door te voeren, door hun toevlucht te nemen tot buiten het kritische oog van de openbare behandeling bij de parlementaire procedure om (ik voeg hier onmiddellijk aan toe dat ik niet suggereer dat dit een zodanig geval was). Voorstellen voor maatregelen die gevolgen hebben voor het milieu, kunnen in beide richtingen sterk uitgesproken meningen oproepen. Het Verdrag van Aarhus heeft tot doel te voorkomen dat wetgeving met milieu-effecten in het geheim wordt vastgesteld.
54. Voor zover procedures tot vaststelling van secundaire wetgeving minder transparantie en minder mogelijkheden voor publieke controle bieden, zou derhalve een uitlegging van artikel 2, lid 2, van richtlijn 2003/4 die de uitzondering voor het „optreden in een [...] wetgevende hoedanigheid” uitbreidt tot alle regelgevingshandelingen, niet te rijmen zijn met de verwezenlijking van de doelstellingen van het Verdrag.(25)
55. Ik zou de onduidelijkheid van artikel 2, lid 2, liever willen oplossen door een uitlegging die meer (in plaats van minder) transparantie en daardoor meer (in plaats van minder) publieke controle oplevert. Ik zou dus willen pleiten voor het aannemen van een vermoeden dat regelgevingshandelingen buiten de uitzondering vallen.
56. Ik voeg hieraan toe dat het Verdrag in artikel 8, betreffende de tweede pijler (inspraak van het publiek), zelf een speciale bepaling wijdt aan „uitvoerende regelingen en/of algemeen toepasselijke wettelijk bindende normatieve instrumenten”. Dit onderscheid geeft aan dat de vaststelling van primaire wetgeving in het stelsel van het Verdrag als wezenlijk verschillend van de vaststelling van regelgevingshandelingen wordt beschouwd. Het is daarom onwaarschijnlijk dat de uitdrukking „optreden in een [...] wetgevende hoedanigheid” in artikel 2, lid 2, van het Verdrag, die vrijwel letterlijk is overgenomen in artikel 2, lid 2, van richtlijn 2003/4, automatisch beide activiteiten bedoelde te omvatten.
57. Zou het vaststellingsproces van secundaire wetgeving verstoord worden(26) indien de overkoepelende uitzondering van artikel 2, lid 2, niet automatisch gold voor deze categorie rechtsnormen?
58. De woorden „optreden in een [...] wetgevende hoedanigheid” in artikel 2, lid 2, verwijzen naar een vloeiend proces. Vóór de behandeling van een wetsontwerp in een zitting van het parlement verricht de uitvoerende macht een aantal voorbereidende taken, zoals het verzamelen en beoordelen van informatie, beleidsvorming, opstelling van rechtsregels, de voorbereiding van juridische adviezen over het bewuste wetsontwerp, en het organiseren van overleg. Het is goed mogelijk dat informatie over sommige van deze activiteiten valt onder een van de uitzonderingen van artikel 4, lid 1 of 2, van richtlijn 2003/4, waarmee dan de in het proces van regelgeving vereiste mate van bescherming wordt bereikt. Voor het overige lijkt mij dat het risico dat de vaststelling van regelgevingshandelingen wordt „verstoord”, de prijs is die moet worden betaald voor het bereiken van de transparantie en de publieke verantwoording die door het Verdrag en de richtlijn worden nagestreefd.
59. De Bondsrepubliek Duitsland en de Commissie erkennen dat verschillen tussen constitutionele regelingen in de verschillende lidstaten kunnen leiden tot uiteenlopende resultaten. Elke oriëntatie op specifieke procedurele kenmerken van het regelgevingsproces bergt derhalve het gevaar in zich van een uiteenlopende uitlegging van de uitzondering van artikel 2, lid 2, van de richtlijn binnen de Europese Unie. Dat zou indruisen tegen een van de duidelijke doelstellingen van richtlijn 2003/4, genoemd in punt 7 van de considerans, te weten harmonisatie van de verschillen tussen de wettelijke bepalingen in de lidstaten inzake de toegang tot milieu-informatie waarover overheidsinstanties beschikken, die op haar beurt een uniforme uitlegging van het Unierecht vereist.(27)
60. Tot nog toe heb ik gesproken van een vermoeden dat de vaststelling van regelgevingshandelingen niet valt onder de overkoepelende uitzondering voor „wetgevingsactiviteiten” van artikel 2, lid 2, van richtlijn 2003/4. Is dat vermoeden weerlegbaar en zo ja, op welke gronden?
61. Zowel de Duitse regering als de Commissie nodigt het Hof uit criteria vast te stellen aan de hand waarvan de nationale rechters kunnen uitmaken of een bepaalde regelgevingshandeling binnen of buiten het bereik van de uitzondering van artikel 2, lid 2, van de richtlijn valt. (Dit wijst er naar mijn mening op dat zij dan ook aanvaarden – zij het impliciet – dat sommige regelgevingshandelingen niet door die uitzondering dienen te worden beschermd).
62. Is het mogelijk zulke criteria te formuleren?
63. De Commissie stelt voor de rechtspraak die het Hof in het kader van de MEB-richtlijn heeft ontwikkeld, hier analoog toe te passen.(28) Die rechtspraak geeft in wezen aan dat enkel projecten die in detail bij een specifieke wetgevingshandeling zijn aangenomen op een wijze waardoor de doelstellingen van de MEB-richtlijn via de wetgevingsprocedure zijn bereikt, van de toepassing van die richtlijn zijn uitgesloten.(29) De Duitse regering is het hiermee niet eens en betoogt dat de rechtspraak inzake de MEB-richtlijn niet van nut is voor de uitlegging van de reikwijdte van artikel 2, lid 2, van richtlijn 2003/4.
64. Ik ben niet ervan overtuigd dat de rechtspraak inzake de MEB-richtlijn zonder meer analoog kan worden toegepast.
65. De MEB-richtlijn is van toepassing in specifieke omstandigheden waarin een milieu-effectbeoordeling plaatsvindt op basis van door de betrokken opdrachtgever verstrekte informatie. Richtlijn 2003/4 is veel breder van opzet, en voert een algemene regeling in die ervoor moet zorgen dat elke natuurlijke of rechtspersoon van een lidstaat recht op toegang heeft tot milieu-informatie waarover overheidsinstanties beschikken of die voor rekening van deze instanties wordt beheerd, zonder dat deze persoon een bijzonder belang hoeft aan te tonen.(30) Het lijkt mij derhalve niet gepast om de door het Hof aan de zeer specifieke bepalingen van de MEB-richtlijn gegeven uitlegging te transponeren naar het algemene regime van richtlijn 2003/4.
66. Ik ben het echter in zoverre eens met de Commissie, dat het essentieel is om bij de formulering van criteria aan de hand waarvan kan worden beslist of in een bepaald geval het vermoeden is weerlegd dat regelgevingshandelingen niet binnen de uitzondering van artikel 2, lid 2, vallen, uit te gaan van de doelstellingen van richtlijn 2003/4. Mijns inziens zijn transparantie en publieke controle gewaarborgd wanneer a) de procedures tot vaststelling van regelgevingshandelingen voldoen aan de door het Hof aangegeven doelstellingen, en dus het recht van toegang tot milieu-informatie waarover overheidsinstanties beschikken is garandeerd, en b) de verspreiding onder, en de beschikbaarstelling aan het publiek van informatie(31) wordt bereikt op vergelijkbare wijze als bij de vaststelling van primaire wetgeving. Onder die omstandigheden zou toepassing van de uitzondering van artikel 2, lid 2, van richtlijn 2003/4 de effectiviteit van de richtlijn niet ondermijnen. De nationale rechter zal moeten uitmaken of in het concrete geval aan die criteria wordt voldaan; het bewijs dat dit het geval is, dient te rusten op de overheidsinstantie die zich op de uitzondering beroept.
67. Het ontbreken van een zwart-witregel om te bepalen of de procedure van totstandkoming van regelgevingshandelingen wordt bestreken door de uitzondering van artikel 2, lid 2, betekent wel dat nationale rechter in voorkomend geval nationale procedures voor de vaststelling van primaire en secundaire wetgeving zal moeten onderzoeken en met elkaar vergelijken. De controle van het niveau van de door het nationale recht geboden waarborgen verleent de nationale rechter een bewakingsfunctie wat betreft de transparantie en de verantwoording die worden verlangd door het Verdrag van Aarhus en richtlijn 2003/4. Uiteraard kan hij zich desgewenst steeds voor opheldering tot dit Hof wenden alvorens uitspraak te doen.
68. De verwijzende rechter heeft zich in het onderhavige geval uiteraard nog niet op dit terrein begeven. Wanneer het Hof de door mij voorgestelde benadering overneemt, zal het aan de nationale rechter zijn om de nationaalrechtelijke procedures die hebben geleid tot de vaststelling van de verordening van 22 augustus 2011 te onderzoeken en te bepalen of de doelstellingen van transparantie en publieke controle tijdens het vaststellingsproces van die regelgevingshandeling gewaarborgd waren, met name op het punt van toegang tot de door het betrokken ministerie ontvangen informatie, alsmede tot de door het ministerie verstrekte informatie, voorbeidende stukken en eventuele parlementaire debatten. Enkel wanneer de nationale rechter overtuigd is dat dit het geval was, dient hij de uitzondering van artikel 2, lid 2, van richtlijn 2003/4 van toepassing te verklaren.
69. Ik ben derhalve van oordeel dat de eerste vraag van de nationale rechter aldus moet worden beantwoord dat uitvoerende organen bij de vaststelling van bindende besluiten krachtens een parlementaire machtiging zijn uitgesloten van de uitzondering van artikel 2, lid 2, tweede alinea, eerste volzin, van richtlijn 2003/4, tenzij de procedure tot vaststelling van zulke handelingen het recht van toegang tot milieu-informatie op zodanige wijze waarborgt dat de doelstellingen van richtlijn 2003/4 op vergelijkbare wijze worden bereikt als in de procedure voor de vaststelling van wetgevingshandelingen. De bewijslast dienaangaande berust bij het uitvoerende orgaan dat zich op die uitzondering beroept. Het is aan de nationale rechter om na te gaan of de doelstellingen van richtlijn 2003/4 bereikt zijn, met name de doelstellingen van transparantie en publieke controle.
Tweede vraag
70. Indien het Hof de eerste vraag conform mijn conclusie beantwoordt, behoeft de tweede vraag geen beantwoording. Omwille van de volledigheid, voor het geval het Hof antwoord wenst te geven op deze vraag, wil ik echter opmerken dat ik het met alle partijen eens ben dat artikel 2, lid 2, tweede alinea, eerste volzin, van richtlijn 2003/4 met toepassing van de redenering van het Hof in het arrest Flachglas Torgau(32), aldus moet worden uitgelegd dat van de mogelijkheid die deze bepaling de lidstaten biedt om instellingen of organen die in een wetgevende hoedanigheid optreden, niet als overheidsinstanties aan te merken, geen gebruik meer kan worden gemaakt wanneer de betrokken wetgevingsprocedure is beëindigd.
Conclusie
71. Gelet op een en ander geef ik het Hof in overweging, de eerste door het Verwaltungsgericht Berlin gestelde prejudiciële vraag als volgt te beantwoorden:
„Voor de toepassing van artikel 2, lid 2, van richtlijn 2003/4/EG van het Europees Parlement en de Raad van 28 januari 2003 inzake de toegang van het publiek tot milieu-informatie en tot intrekking van richtlijn 90/313/EEG van de Raad, is een uitvoerend orgaan bij de vaststelling van regelgevingshandelingen krachtens een in een rechtsregel van hogere rang vervatte machtiging uitgesloten van de uitzondering van artikel 2, lid 2, eerste volzin, van die richtlijn, tenzij de procedure tot vaststelling van zulke handelingen het recht van toegang tot milieu-informatie op zodanige wijze waarborgt, dat de doelstellingen van richtlijn 2003/4 op vergelijkbare wijze worden bereikt als in de procedure voor de vaststelling van wetgevingshandelingen. De bewijslast dienaangaande berust bij het uitvoerende orgaan dat zich op die uitzondering beroept. Het is aan de nationale rechter om na te gaan of de doelstellingen van richtlijn 2003/4 bereikt zijn, met name de doelstellingen van transparantie en publieke controle.”
De tweede vraag behoeft niet te worden beantwoord.