SCHLUSSANTRÄGE DES GENERALANWALTS
GIOVANNI PITRUZZELLA
vom 3. September 2020(1)
Rechtssache C‑308/19
Consiliul Concurenţei
gegen
Whiteland Import Export SRL
(Vorabentscheidungsersuchen der Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie [Oberster Kassations- und Gerichtshof, Rumänien])
„Vorabentscheidungsersuchen – Wettbewerb – Kartelle – Entscheidung einer nationalen Wettbewerbsbehörde über die Feststellung eines Kartells – Verjährungsfrist für die Verhängung von Sanktionen – Arten der verjährungsunterbrechenden Handlungen – Grundsatz der Effektivität kartellrechtlicher Maßnahmen“
1. Kann eine nationale Regelung, die dahin ausgelegt wird, dass die letzte Handlung, die die Verjährung der Rechtsdurchsetzungsmaßnahme durch eine nationale Wettbewerbsbehörde unterbricht, die förmliche Einleitung des Verfahrens zur Verfolgung einer wettbewerbswidrigen Praxis ist, ohne dass die späteren auf die Verfolgung dieser Praxis gerichteten Maßnahmen unter die verjährungsunterbrechenden Handlungen fallen, vom nationalen Gericht unangewendet gelassen werden, weil sie den Grundsätzen der loyalen Zusammenarbeit und der Effektivität kartellrechtlicher Maßnahmen widerspricht?
2. Die Antwort auf diese Frage erfordert eine Analyse der Rechtsprechung des Gerichtshofs zu einer Reihe von Grundsätzen des Unionsrechts, zwischen denen eine gerechte Abwägung vorzunehmen ist: dem Grundsatz der loyalen Zusammenarbeit zwischen den Mitgliedstaaten und der Union, dem Grundsatz der Effektivität kartellrechtlicher Maßnahmen, dem Grundsatz der Verfahrensautonomie der Mitgliedstaaten und, da es sich um eine im weiten Sinn beschwerende gesetzliche Regelung handelt, auch dem Grundsatz des Verbots der Rückwirkung materiell-rechtlicher Bestimmungen.
I. Rechtlicher Rahmen
A. Unionsrecht
3. Art. 4 Abs. 3 des Vertrags über die Europäische Union (im Folgenden: EUV) sieht Folgendes vor:
„Nach dem Grundsatz der loyalen Zusammenarbeit achten und unterstützen sich die Union und die Mitgliedstaaten gegenseitig bei der Erfüllung der Aufgaben, die sich aus den Verträgen ergeben.
Die Mitgliedstaaten ergreifen alle geeigneten Maßnahmen allgemeiner oder besonderer Art zur Erfüllung der Verpflichtungen, die sich aus den Verträgen oder den Handlungen der Organe der Union ergeben.
Die Mitgliedstaaten unterstützen die Union bei der Erfüllung ihrer Aufgabe und unterlassen alle Maßnahmen, die die Verwirklichung der Ziele der Union gefährden könnten.“
4. Art. 101 des Vertrags über die Arbeitsweise der Europäischen Union (im Folgenden: AEUV) bestimmt:
„(1) Mit dem Binnenmarkt unvereinbar und verboten sind alle Vereinbarungen zwischen Unternehmen, Beschlüsse von Unternehmensvereinigungen und aufeinander abgestimmte Verhaltensweisen, welche den Handel zwischen Mitgliedstaaten zu beeinträchtigen geeignet sind und eine Verhinderung, Einschränkung oder Verfälschung des Wettbewerbs innerhalb des Binnenmarkts bezwecken oder bewirken, insbesondere
a) die unmittelbare oder mittelbare Festsetzung der An- oder Verkaufspreise oder sonstiger Geschäftsbedingungen;
b) die Einschränkung oder Kontrolle der Erzeugung, des Absatzes, der technischen Entwicklung oder der Investitionen;
c) die Aufteilung der Märkte oder Versorgungsquellen;
d) die Anwendung unterschiedlicher Bedingungen bei gleichwertigen Leistungen gegenüber Handelspartnern, wodurch diese im Wettbewerb benachteiligt werden;
e) die an den Abschluss von Verträgen geknüpfte Bedingung, dass die Vertragspartner zusätzliche Leistungen annehmen, die weder sachlich noch nach Handelsbrauch in Beziehung zum Vertragsgegenstand stehen.
(2) Die nach diesem Artikel verbotenen Vereinbarungen oder Beschlüsse sind nichtig.
(3) Die Bestimmungen des Absatzes 1 können für nicht anwendbar erklärt werden auf
– Vereinbarungen oder Gruppen von Vereinbarungen zwischen Unternehmen,
– Beschlüsse oder Gruppen von Beschlüssen von Unternehmensvereinigungen,
– aufeinander abgestimmte Verhaltensweisen oder Gruppen von solchen,
die unter angemessener Beteiligung der Verbraucher an dem entstehenden Gewinn zur Verbesserung der Warenerzeugung oder ‑verteilung oder zur Förderung des technischen oder wirtschaftlichen Fortschritts beitragen, ohne dass den beteiligten Unternehmen
a) Beschränkungen auferlegt werden, die für die Verwirklichung dieser Ziele nicht unerlässlich sind, oder
b) Möglichkeiten eröffnet werden, für einen wesentlichen Teil der betreffenden Waren den Wettbewerb auszuschalten.“
5. Art. 25 („Verfolgungsverjährung“) der Verordnung Nr. 1/2003(2) lautet:
„(1) Die Befugnis der Kommission nach den Artikeln 23 und 24 verjährt
a) in drei Jahren bei Zuwiderhandlungen gegen Vorschriften über die Einholung von Auskünften oder die Vornahme von Nachprüfungen,
b) in fünf Jahren bei den übrigen Zuwiderhandlungen.
(2) Die Verjährungsfrist beginnt mit dem Tag, an dem die Zuwiderhandlung begangen worden ist. Bei dauernden oder fortgesetzten Zuwiderhandlungen beginnt die Verjährung jedoch erst mit dem Tag, an dem die Zuwiderhandlung beendet ist.
(3) Die Verjährung der Befugnis zur Festsetzung von Geldbußen oder Zwangsgeldern wird durch jede auf Ermittlung oder Verfolgung der Zuwiderhandlung gerichtete Handlung der Kommission oder der Wettbewerbsbehörde eines Mitgliedstaats unterbrochen. Die Unterbrechung tritt mit dem Tag ein, an dem die Handlung mindestens einem an der Zuwiderhandlung beteiligten Unternehmen oder einer beteiligten Unternehmensvereinigung bekannt gegeben wird. Die Verjährung wird unter anderem durch folgende Handlungen unterbrochen:
a) schriftliche Auskunftsverlangen der Kommission oder der Wettbewerbsbehörde eines Mitgliedstaats,
b) schriftliche Nachprüfungsaufträge, die die Kommission oder die Wettbewerbsbehörde eines Mitgliedstaats ihren Bediensteten erteilen,
c) die Einleitung eines Verfahrens durch die Kommission oder durch die Wettbewerbsbehörde eines Mitgliedstaats,
d) die Mitteilung der von der Kommission oder der Wettbewerbsbehörde eines Mitgliedstaats in Betracht gezogenen Beschwerdepunkte.
(4) Die Unterbrechung wirkt gegenüber allen an der Zuwiderhandlung beteiligten Unternehmen und Unternehmensvereinigungen.
(5) Nach jeder Unterbrechung beginnt die Verjährung von neuem. Die Verjährung tritt jedoch spätestens mit dem Tag ein, an dem die doppelte Verjährungsfrist verstrichen ist, ohne dass die Kommission eine Geldbuße oder ein Zwangsgeld festgesetzt hat. Diese Frist verlängert sich um den Zeitraum, in dem die Verjährung gemäß Absatz 6 ruht.
(6) Die Verfolgungsverjährung ruht, solange wegen der Entscheidung der Kommission ein Verfahren vor dem Gerichtshof anhängig ist.“
B. Nationales Recht
6. Art. 5 Abs. 1 sowie die Art. 61 und 62 der Legea concurenței n. 21/1996 (Gesetz Nr. 21/1996 über den Wettbewerb), in seiner auf das Ausgangsverfahren anwendbaren Fassung, die zum Zeitpunkt des Bescheids Nr. 13 des Consiliul Concurenței (Wettbewerbsrat, Rumänien, im Folgenden: Wettbewerbsrat) vom 14. April 2015 galt, sehen Folgendes vor:
„Art. 5 – (1) Verboten sind alle Vereinbarungen zwischen Unternehmen, Beschlüsse von Unternehmensvereinigungen und aufeinander abgestimmte Verhaltensweisen, welche eine Verhinderung, Einschränkung oder Verfälschung des Wettbewerbs auf dem rumänischen Markt oder einem Teil davon bezwecken oder bewirken, insbesondere
a) die unmittelbare oder mittelbare Festsetzung der An- oder Verkaufspreise oder sonstiger Geschäftsbedingungen;
…
Art. 61 – (1) Das Recht des Wettbewerbsrats, Verwaltungssanktionen wegen eines Verstoßes gegen dieses Gesetz zu verhängen, verjährt
a) in drei Jahren bei Zuwiderhandlungen nach den Art. 51 und 52;
b) in fünf Jahren bei den übrigen von diesem Gesetz vorgesehenen Verstößen.
(2) Die Frist für die Verjährung des Rechts auf einen Rechtsbehelf beim Wettbewerbsrat beginnt mit dem Tag, an dem die Zuwiderhandlung begangen worden ist. Bei dauernden oder fortgesetzten Zuwiderhandlungen beginnt die Verjährungsfrist mit dem Tag, an dem die letzte in Rede stehende wettbewerbswidrige Handlung oder Tat beendet ist.
Art. 62 – (1) Jede auf eine Voruntersuchung oder die Einleitung einer Untersuchung wegen eines Gesetzesverstoßes gerichtete Maßnahme des Wettbewerbsrats unterbricht die Verjährungsfrist nach Art. 61. Die Unterbrechung der Verjährung tritt mit dem Tag ein, an dem die vom Wettbewerbsrat erlassene Maßnahme zumindest einem an der Zuwiderhandlung beteiligten Wirtschaftsteilnehmer oder einer beteiligten Vereinigung von Wirtschaftsteilnehmern bekannt gegeben wird.
(2) Zu den Maßnahmen, die der Wettbewerbsrat erlassen kann und die die Verjährungsfrist unterbrechen, gehören hauptsächlich:
a) schriftliche Auskunftsersuchen;
b) die Entscheidung des Präsidenten des Wettbewerbsrats über die Einleitung einer Untersuchung;
c) die Einleitung eines Gerichtsverfahrens.
(3) Die Unterbrechung der Verjährungsfrist gilt für alle an der Zuwiderhandlung beteiligten Wirtschaftsteilnehmer oder Vereinigungen von Wirtschaftsteilnehmern.
(4) Im Fall der Unterbrechung der Verjährungsfrist beginnt eine neue Verjährungsfrist derselben Dauer mit dem Tag, an dem der Wettbewerbsrat eine der Maßnahmen nach Abs. 2 erlassen hat. Die Verjährung tritt spätestens an dem Tag ein, an dem eine Frist abläuft, die der doppelten, auf die fragliche Zuwiderhandlung anwendbaren Verjährungsfrist entspricht, ohne dass der Wettbewerbsrat eine der von diesem Gesetz vorgesehenen Sanktionen verhängt hat“.
7. Die in vorstehender Nummer genannten Art. 61 und 62 des Gesetzes Nr. 21/1996 über den Wettbewerb, geändert am 30. Juni 2015 durch die Dringlichkeitsverordnung der Regierung Nr. 31/2015 zur Änderung und Ergänzung des Gesetzes Nr. 21/1996 über den Wettbewerb und zur Ergänzung der Dringlichkeitsverordnung der Regierung Nr. 83/2014 über die Entlohnung des Personals aus öffentlichen Mitteln im Jahr 2015 und andere Maßnahmen betreffend die öffentlichen Ausgaben wurden nach der erneuten Veröffentlichung des Gesetzes die Art. 63 und 64 und lauten nunmehr wie folgt:
„Art. 63 [früher Art. 61] – (1) Das Recht des Wettbewerbsrats, Verwaltungssanktionen für einen Verstoß gegen dieses Gesetz zu verhängen, verjährt
a) in drei Jahren bei Zuwiderhandlungen nach den Art. 53 und 54;
b) in fünf Jahren bei den übrigen von diesem Gesetz vorgesehenen Verstößen.
(2) Die Frist für die Verjährung des Rechts des Wettbewerbsrats, Sanktionen zu verhängen, beginnt mit dem Tag, an dem die Zuwiderhandlung begangen worden ist. Bei dauernden oder fortgesetzten Zuwiderhandlungen beginnt die Verjährungsfrist mit dem Tag, an dem die letzte in Rede stehende wettbewerbswidrige Handlung oder Tat beendet ist.
Art. 64 [früher Art. 62] – (1) Jede auf eine Voruntersuchung oder Verfolgung wegen eines Gesetzesverstoßes gerichtete Maßnahme des Wettbewerbsrats unterbricht die Verjährungsfrist nach Art. 63. Die Unterbrechung der Verjährung tritt mit dem Tag ein, an dem die vom Wettbewerbsrat erlassene Maßnahme zumindest einem an der Zuwiderhandlung beteiligten Wirtschaftsteilnehmer oder einer beteiligten Vereinigung von Wirtschaftsteilnehmern bekannt gegeben wird.
(2) Zu den Maßnahmen, die der Wettbewerbsrat erlassen kann, die die Verjährungsfrist unterbrechen, gehören hauptsächlich:
a) schriftliche Auskunftsersuchen;
b) die Entscheidung des Präsidenten des Wettbewerbsrats über die Einleitung einer Untersuchung;
c) die Durchführung von Kontrollen;
d) die Übermittlung des Untersuchungsberichts.
(3) Die Unterbrechung der Verjährungsfrist gilt für alle an der Zuwiderhandlung beteiligten Wirtschaftsteilnehmer oder Vereinigungen von Wirtschaftsteilnehmern.
(4) Im Fall der Unterbrechung der Verjährungsfrist beginnt eine neue Verjährungsfrist derselben Dauer mit dem Tag, an dem der Wettbewerbsrat eine der Maßnahmen nach Abs. 2 erlassen hat. Die Verjährung tritt spätestens an dem Tag ein, an dem eine Frist abläuft, die der doppelten, auf die fragliche Zuwiderhandlung anwendbaren Verjährungsfrist entspricht, ohne dass der Wettbewerbsrat eine der von diesem Gesetz vorgesehenen Sanktionen verhängt hat.
(5) Die Verjährungsfrist für die Verhängung von Sanktionen wird unterbrochen, solange die Entscheidung des Wettbewerbsrats Gegenstand eines bei einem Gericht anhängigen Verfahrens ist“.
II. Sachverhalt, Ausgangsverfahren und Vorlagefrage
8. Am 7. September 2009 leitete der Wettbewerbsrat von Amts wegen eine Reihe von Untersuchungen gegen mehrere Unternehmen ein, die im Lebensmitteleinzelhandel tätig sind, darunter die Metro Cash & Carry România SRL (im Folgenden: Metro) und ihre Lieferanten, darunter die Klägerin des Ausgangsverfahrens Whiteland Import Export SRL (im Folgenden: Whiteland), um etwaige Verstöße gegen das Wettbewerbsrecht festzustellen.
9. Am 12. August 2014 übermittelte der Wettbewerbsrat Whiteland den Untersuchungsbericht. Am 23. Oktober 2014 fanden die Anhörungen vor dem Plenum des Wettbewerbsrats statt.
10. Die Erwägungen des Wettbewerbsrats wurden am 9. Dezember 2014, an dem das Beschlussprotokoll abgefasst wurde, in dem der Verstoß gegen das Wettbewerbsrecht durch Metro und 13 ihrer Lieferanten, darunter Whiteland, festgestellt wurde, angenommen.
11. Mit Bescheid Nr. 13 vom 14. April 2015 stellte der Wettbewerbsrat fest, dass Metro und ihre Lieferanten, einschließlich Whiteland, gegen Art. 5 Abs. 1 des Gesetzes Nr. 21/1996 über den Wettbewerb und gegen Art. 101 Abs. 1 AEUV verstoßen hätten, indem sie wettbewerbswidrige Vereinbarungen getroffen hätten, um den Wettbewerb auf dem Markt zu verfälschen und zu verhindern, indem sie den Verkaufs- und Wiederverkaufspreis der Produkte der Lieferanten festgelegt hätten, und verhängte eine Geldbuße gegen Whiteland.
12. Insbesondere stellte der Wettbewerbsrat zum Verhältnis zwischen Metro und Whiteland fest, dass es eine Gesamtheit von vertikalen Vereinbarungen gegeben habe, die den Wettbewerb auf dem Lebensmitteleinzelhandelsmarkt hätten beschränken sollen. Diese Vereinbarungen beschränkten die Freiheit des Erwerbers (Einzelhändlers) zum einen, und des Lieferanten zum anderen, ihre Preispolitik zu bestimmen. Die Beschränkung der Verkaufs- und Wiederverkaufspreise sei von 2006 bis 2009 über verschiedene Vertragsdokumente erfolgt, die zwischen Whiteland als Lieferant und dem Wiederverkäufer Metro abgeschlossen worden seien, sowie über Verträge und Sonderangebote.
13. Whiteland wurde gemäß Art. 53 Abs. 1 Buchst. a des Gesetzes Nr. 21/1996 über den Wettbewerb wegen Verstoßes gegen Art. 5 Abs. 1 Buchst. a des Gesetzes Nr. 21/1996 über den Wettbewerb und gegen Art. 101 Abs. 1 AEUV zu einer Geldbuße in Höhe von 2 324,484 Lei (RON), was 0,55 % ihres Umsatzes im Jahr 2013 entspricht, verurteilt.
14. Mit Klage, die in das Register der Curtea de Apel București (Berufungsgericht Bukarest, Rumänien, im Folgenden: Berufungsgericht) eingetragen wurde, beantragte Whiteland die teilweise Aufhebung des Bescheids Nr. 13 vom 14. April 2015 in den sie betreffenden Punkten und machte, neben dem Erlass der Geldbuße, die Verjährung der Befugnis des Wettbewerbsrats geltend, eine Verwaltungssanktion wegen Verstoßes gegen das Wettbewerbsrecht zu verhängen, da die Verjährungsfrist von fünf Jahren nach Art. 61 Abs. 1 Buchst. b des Gesetzes Nr. 21/1996 über den Wettbewerb bereits abgelaufen sei.
15. Mit Urteil Nr. 92 vom 19. Januar 2016 gab die Achte Kammer für Verwaltungs- und Abgabenstreitsachen des Berufungsgerichts der Klage von Whiteland statt und hob folglich den Bescheid Nr. 13 vom 14. April 2015 in dem Teil, der Whiteland betrifft, aufgrund der Verjährung des Rechts des Wettbewerbsrats, die Verwaltungssanktion gegen die Klägerin zu verhängen, auf.
16. Das Berufungsgericht war nämlich der Auffassung, dass nach der Regelung über die Verjährung des Rechts des Wettbewerbsrats, Verwaltungssanktionen zu verhängen, gemäß den Art. 61 und 62 des Gesetzes Nr. 21/1996 über den Wettbewerb die letzte Handlung des Wettbewerbsrats, die den Ablauf der Verjährung unterbrechen könne, die Entscheidung des Wettbewerbsrats über die Einleitung der Untersuchung gewesen sei.
17. Im vorliegenden Fall vertrat das Berufungsgericht die Ansicht, dass die wettbewerbswidrige Handlung dauernder Natur gewesen sei und dass die letzte Whiteland vorgehaltene wettbewerbswidrige Handlung am 15. Juli 2009 stattgefunden habe, der Zeitpunkt, zu dem die Verjährungsfrist von fünf Jahren nach Art. 61 Abs. 1 Buchst. b des Gesetzes Nr. 21/1996 über den Wettbewerb zu laufen begonnen habe. Der Wettbewerbsrat habe sodann am 7. September 2009 die Entscheidung über die Einleitung der Untersuchung erlassen, die die Verjährungsfrist unterbrochen habe, so dass zu diesem Zeitpunkt eine neue Verjährungsfrist von fünf Jahren zu laufen begonnen habe.
18. Da das Berufungsgericht der Ansicht war, dass das Gesetz Nr. 21/1996 über den Wettbewerb eng auszulegen sei und die Entscheidung über die Einleitung der Untersuchung die letzte Handlung des Wettbewerbsrats gewesen sei, die die Verjährungsfrist unterbrechen könne, gelangte es zu dem Schluss, dass diese Frist am 7. September 2014 abgelaufen sei, d. h. zu einem Zeitpunkt sowohl vor den späteren einschlägigen Beratungen des Wettbewerbsrats (die am 9. Dezember 2014 stattfanden) als auch vor dem Erlass des Bescheids Nr. 13 vom 14. April 2015.
19. Der Wettbewerbsrat legte ein Rechtsmittel gegen das Urteil des Berufungsgerichts Nr. 92 vom 19. Januar 2016 ein, das Gegenstand des bei der Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie – Secția de contencios administrativ și fiscal (Oberster Kassations- und Gerichtshof – Senat für Verwaltungs- und Abgabenstreitsachen, Rumänien, im Folgenden: Înalta Curte) anhängigen Ausgangsverfahrens ist.
20. Er vertritt als Erstes die Auffassung, dass die richtige Auslegung der geltenden Vorschriften diejenige sei, wonach die Verjährungsfrist durch jede auf die Verfolgung der Zuwiderhandlung gerichtete Verfahrenshandlung unterbrochen werde, und nicht die vom Berufungsgericht vertretene enge Auslegung, wonach die Entscheidung über die Einleitung der Untersuchung die letzte Handlung darstelle, die die Verjährungsfrist unterbrechen könne.
21. Als Zweites machte der Wettbewerbsrat geltend, dass die Auslegung, wonach die Entscheidung über die Einleitung der Untersuchung die letzte Handlung sei, die die Verjährungsfrist unterbreche, zu einer uneinheitlichen Anwendung der einschlägigen nationalen und europäischen Bestimmungen auf dem Gebiet führe.
22. Hätte nämlich der Wettbewerbsrat im vorliegenden Fall nicht auch in Bezug auf einen möglichen Verstoß gegen Art. 101 AEUV eine Untersuchung eingeleitet und hätte hingegen die Kommission selbst diesen Punkt untersucht, wären die verjährungsunterbrechenden Handlungen gemäß Art. 25 der Verordnung Nr. 1/2003 festgestellt worden, wonach es sich bei den verjährungsunterbrechenden Handlungen um alle diejenigen handele, die auf die Verfolgung der Zuwiderhandlung gerichtet seien.
23. Im vor der Înalta Curte anhängigen Verfahren beantragte der Wettbewerbsrat, den Gerichtshof um Vorabentscheidung zu ersuchen, um festzustellen, ob die Bestimmungen des Unionsrechts (nämlich Art. 4 Abs. 3 EUV und Art. 101 AEUV in Verbindung mit Art. 25 Abs. 3 der Verordnung Nr. 1/2003) dem entgegenstehen, dass die nationalen Rechtsvorschriften dahin ausgelegt werden, dass die förmliche Handlung des Einleitens des Verfahrens zur Verfolgung einer wettbewerbswidrigen Praxis die letzte Handlung sei, die die Verjährungsfrist unterbrechen kann, und dass daher die späteren vom Wettbewerbsrat zur Untersuchung ergriffenen Maßnahmen nicht in die Kategorie der Handlungen fallen, die die Verjährungsfrist unterbrechen, auch wenn diese Vorschriften geeignet sind, dem Wettbewerbsrat die wirksame Anwendung von Art. 101 AEUV unmöglich zu machen.
24. Das vorlegende Gericht fragt sich nämlich, ob eine solche enge Auslegung des nationalen Gesetzes Nr. 21/1996 über den Wettbewerb, die das Berufungsgericht im vorliegenden Fall heranziehe, nicht zu einer uneinheitlichen Anwendung der einschlägigen Bestimmungen auf dem Gebiet des Wettbewerbsrechts führe.
25. Es weist darauf hin, dass nach einer nationalen Rechtsprechungslinie Art. 25 der Verordnung Nr. 1/2003 nur die Befugnis der Kommission betreffe, Sanktionen wegen angeblichen Verstößen gegen die Wettbewerbsvorschriften des Unionsrechts zu verhängen, wobei diese Bestimmung auf den Wettbewerbsrat hingegen nicht anwendbar sei. Dennoch führt die Înalta Curte aus, dass es eine weitere Rechtsprechungslinie gebe, wonach es eine Übereinstimmung zwischen Art. 25 der Verordnung Nr. 1/2003 und den nationalen Rechtsvorschriften über die Verjährung geben müsse, da es erforderlich sei, eine Kohärenz zwischen den Vorschriften des Unionsrechts und den Vorschriften des nationalen Rechts herzustellen, insbesondere, wenn die Letzteren den Zweck hätten, den Inhalt des Wettbewerbsrechts der Union umzusetzen.
26. Unter diesen Umständen hat die Înalta Curte dem Gerichtshof der Europäischen Union folgende Frage vorgelegt:
Sind Art. 4 Abs. 3 EUV und Art. 101 AEUV dahin auszulegen, dass sie die Justizbehörden der Mitgliedstaaten verpflichten, die nationalen Vorschriften über die Verjährung des Rechts des Wettbewerbsrats, Verwaltungssanktionen zu verhängen, im Einklang mit der Regelung in Art. 25 Abs. 3 der Verordnung Nr. 1/2003 auszulegen, und dass sie der Auslegung nationaler Rechtsvorschriften entgegenstehen, wonach unter einer verjährungsunterbrechenden Handlung nur die förmliche Handlung des Einleitens eines Verfahrens zur Verfolgung einer wettbewerbswidrigen Praxis verstanden wird, ohne dass die späteren auf die Verfolgung dieser Praxis gerichteten Maßnahmen in dieselbe Kategorie der verjährungsunterbrechenden Handlungen eingeordnet werden?
III. Rechtliche Würdigung
A. Vorbemerkungen
1. Vorlagefrage und aufgeworfene Rechtsfragen
27. Im Interesse der Klarheit der Darstellung ist es zweckdienlich, auch innerhalb der rechtlichen Würdigung, auf einige Tatsachen hinzuweisen, um die Rechtsfragen genau zu verstehen, die der vom vorlegenden Gericht gestellten Vorlagefrage zugrunde liegen.
28. Die zum Zeitpunkt des Ausgangsverfahrens geltende nationale Vorschrift (Art. 62 des rumänischen Wettbewerbsgesetzes), bestimmt vor dem Hintergrund, dass „[j]ede auf eine Voruntersuchung oder die Einleitung einer Untersuchung(3) wegen eines Gesetzesverstoßes gerichtete Maßnahme des Wettbewerbsrats … die Verjährungsfrist [unterbricht] …“, dass zu den Handlungen, die die Verjährungsfrist unterbrechen können, „hauptsächlich“ a) schriftliche Auskunftsersuchen; b) die Entscheidung des Präsidenten des Wettbewerbsrats über die Einleitung einer Untersuchung; c) die Einleitung eines Gerichtsverfahrens(4) gehören.
29. Die Auslegung dieser Bestimmung durch das Berufungsgericht (die sodann vor dem vorlegenden Gericht angefochten wurde) ging dahin, dass im vorliegenden Fall die letzte Handlung, die die Verjährungsfrist unterbrechen könne, die Entscheidung des Präsidenten des Wettbewerbsrats über die Einleitung einer Untersuchung sei, und daher zum Zeitpunkt der endgültigen Entscheidung die Verjährung eingetreten sei, so dass daraus die Nichtigkeit der vom Wettbewerbsrat verhängten Sanktion folge.
30. Das vom Wettbewerbsrat angerufene vorlegende Gericht (der rumänische Oberste Gerichtshof) hegt Zweifel an der richtigen Auslegung der nationalen Rechtsvorschrift durch das Berufungsgericht und möchte vom Gerichtshof wissen, ob 1. Art. 4 Abs. 3 EUV und Art. 101 AEUV die nationalen Justizbehörden verpflichten, die nationalen Vorschriften über die Verjährung des Rechts, Verwaltungssanktionen zu verhängen, im Einklang mit Art. 25 Abs. 3 der Verordnung Nr. 1/2003 auszulegen, und ob 2. die enge Auslegung einer Vorschrift wie Art. 62 des rumänischen Wettbewerbsgesetzes, wonach die letzte Handlung, die die Verjährung unterbrechen kann, die förmliche Einleitung des Untersuchungsverfahrens durch den Präsidenten des Wettbewerbsrats ist, zu einer Beeinträchtigung der wirksamen Anwendung von Art. 101 AEUV führen kann, so dass dadurch gegen den Effektivitätsgrundsatz als Grenze der Verfahrensautonomie der Mitgliedstaaten und den Grundsatz der loyalen Zusammenarbeit nach Art. 4 Abs. 3 EUV verstoßen wird.
31. Die zu beantwortende Rechtsfrage besteht daher darin, die Grenzen zu bestimmen, innerhalb deren die Mitgliedstaaten die Verjährungsfrist für Handlungen der nationalen Wettbewerbsbehörden regeln können, insbesondere hinsichtlich der Art der Handlungen, die die Verjährung selbst unterbrechen.
32. Die Bezugnahme auf Art. 25 der Verordnung Nr. 1/2003 in der Vorlagefrage ist für die Beantwortung der Rechtsfrage irreführend, wenn sie (wie es einige Parteien des Verfahrens zu tun scheinen) im Sinne einer unmittelbaren Anwendung auf den vorliegenden Fall ausgelegt wird.
33. Nach diesem Artikel unterliegt die Befugnis der Kommission im Sinne der Art. 23 und 24 dieser Verordnung bestimmten Verjährungsfristen und bestimmten Vorschriften, die ihren Ablauf bestimmen, wie der in Art. 25 Abs. 3 der Verordnung Nr. 1/2003 vorgesehenen Bedingung, dass die Verjährung der Befugnis zur Festsetzung von Geldbußen oder Zwangsgeldern „durch jede auf Ermittlung oder Verfolgung der Zuwiderhandlung gerichtete Handlung der Kommission oder der Wettbewerbsbehörde eines Mitgliedstaats“ unterbrochen wird.
34. Aus dem Wortlaut von Art. 25 der Verordnung Nr. 1/2003 geht klar hervor, dass diese Bestimmung nur für die Ausübung der der Kommission durch diese Verordnung übertragenen Befugnisse und nicht für die Ausübung der den nationalen Wettbewerbsbehörden übertragenen Befugnisse gilt.
35. Ich halte daher den Umstand, dass sich der rumänische Gesetzgeber bei der Abfassung der angeführten Vorschrift zum Zeitpunkt des Inkrafttretens des Wettbewerbsgesetzes an Art. 25 der Verordnung Nr. 1/2003 orientiert habe, auf den einige der Parteien hingewiesen haben, für irrelevant.
36. Wie auch die Kommission dargelegt hat(5), weicht der Wortlaut von Art. 62 des Wettbewerbsgesetzes von dem von Art. 25 der Verordnung Nr. 1/2003 ab. Es kann daher nicht die Auffassung vertreten werden, dass der rumänische Gesetzgeber den Inhalt dieses Art. 25 wörtlich wiedergegeben habe oder dass er auf die von der nationalen Wettbewerbsbehörde erlassenen Rechtsakte unmittelbar anwendbar sein könnte.
37. Daraus folgt, dass die Antwort auf die Frage des vorlegenden Gerichts nicht von der Anwendung von Art. 25 der Verordnung Nr. 1/2003 abhängen kann, sondern von der Auslegung des Art. 62 des Wettbewerbsgesetzes im Einklang mit verschiedenen Grundsätzen des Unionsrechts(6): dem Grundsatz der Verfahrensautonomie der Mitgliedstaaten bei Fehlen harmonisierter Regeln, dem Grundsatz der Effektivität der Durchsetzung des Kartellrechts, dem Grundsatz der loyalen Zusammenarbeit zwischen den Mitgliedstaaten und der Union und dem Grundsatz des Verbots der Rückwirkung beschwerender materiell-rechtlicher Bestimmungen.
2. Anwendbares Recht und nachfolgende Änderungen
38. Bevor ich mich der Analyse der oben angeführten Grundsätze zuwende, ist zunächst darauf hinzuweisen, dass die Frage, mit der der Gerichtshof heute befasst ist, in demjenigen nationalen Recht, aus der sie stammt, die praktische Bedeutung für die Zukunft verloren hat.
39. Der nationale Gesetzgeber hat nämlich den oben zitierten Art. 62 geändert, indem er ihn an Art. 25 der Verordnung Nr. 1/2003 angepasst(7) und somit weitere Gründe für die Unterbrechung der Verjährung vorgesehen hat, die nach der Einleitung der Untersuchung eintreten(8).
40. Die frühere Bestimmung bleibt jedoch zeitlich auf die von Whiteland vor dem nationalen Gericht erhobene Klage anwendbar, und daher hat der Gerichtshof dem vorlegenden Gericht die Kriterien für die Entscheidung des Falles im Lichte der zutreffenden Auslegung des Unionsrechts zu liefern.
41. Meiner Meinung nach sind die erfolgten Änderungen im Hinblick auf die Entscheidung des vorliegenden Falles völlig neutral: Die Beurteilung, die der Gerichtshof vorzunehmen hat, beschränkt sich nämlich auf die Vereinbarkeit einer Auslegung (wie die vom vorlegenden Gericht dargelegte Auslegung des Berufungsgerichts) der zum maßgeblichen Zeitpunkt geltenden nationalen Regelung mit dem Unionsrecht.
42. Schließlich ist darauf hinzuweisen, dass Art. 29 der Richtlinie 2019/1(9) einige Bestimmungen zu Verjährungsfristen für die Verhängung von Geldbußen durch die nationalen Wettbewerbsbehörden enthält, die jedoch nicht die Gesichtspunkte betreffen, die Gegenstand des vorliegenden Falls sind(10).
43. Es scheint sich daher der Wille des Unionsgesetzgebers zu bestätigen, den Gesichtspunkt der Dauer der Verjährungsfristen und die Art der Handlungen, die die Verjährung selbst unterbrechen, in Bezug auf die von den nationalen Wettbewerbsbehörden ergriffenen Maßnahmen nicht unmittelbar zu regeln.
B. Grundsatz der Verfahrensautonomie der Mitgliedstaaten und Grundsatz der Effektivitätkartellrechtlicher Maßnahmen
44. Im vorliegenden Fall sind, nachdem die unmittelbare Anwendbarkeit von Art. 25 der Verordnung Nr. 1/2003 ausgeschlossen wurde, einige allgemeine Grundsätze des Unionsrechts, zu denen der Gerichtshof bereits mehrfach Stellung genommen hat, gegeneinander abzuwägen.
45. Bei der Beurteilung, ob eine Rechtsvorschrift wie die zum maßgeblichen Zeitpunkt geltende rumänische (eng ausgelegt, wie es das Berufungsgericht getan hat) mit dem Unionsrecht vereinbar ist, ist von der Annahme auszugehen, dass kartellrechtliche Maßnahmen sowohl dann effektiv sein müssen, wenn sie in die Zuständigkeit der Kommission fallen, als auch dann, wenn sie in die Zuständigkeit der nationalen Wettbewerbsbehörden fallen.
46. Die Mitgliedstaaten „[bestimmen nämlich] die für die Anwendung der Art. 101 AEUV und 102 AEUV zuständige(n) Wettbewerbsbehörde(n) … so …, dass die Bestimmungen dieser Verordnung wirksam angewandt werden. Nach dieser müssen die so bestimmten Behörden die wirksame Anwendung der genannten Artikel im öffentlichen Interesse sicherstellen (vgl. Erwägungsgründe 5, 6, 8, 34 und 35 der Verordnung)“(11).
47. Zwar „[ist es i]m Einklang mit dem Grundsatz der nationalen Verfahrensautonomie … mangels einer einschlägigen Unionsregelung Sache des innerstaatlichen Rechts der einzelnen Mitgliedstaaten, die zuständigen Gerichte zu bestimmen und die Verfahrensmodalitäten für Klagen zu regeln, die den Schutz der dem Einzelnen aus dem Unionsrecht erwachsenden Rechte gewährleisten sollen“(12) und „soweit das Gemeinschaftsrecht einschließlich der allgemeinen gemeinschaftsrechtlichen Grundsätze hierfür keine gemeinsamen Vorschriften enthält, gehen die nationalen Behörden bei dieser Durchführung der Gemeinschaftsregelungen nach den formellen und materiellen Bestimmungen ihres nationalen Rechts vor“(13).
48. Dieser Rechtssatz jedoch, nach der ständigen Rechtsprechung des Gerichtshofs, „[muss] mit den Erfordernissen der einheitlichen Anwendung des Gemeinschaftsrechts in Einklang gebracht werden …, die notwendig ist, um zu vermeiden, dass die Wirtschaftsteilnehmer ungleich behandelt werden“(14).
49. Dies bedeutet, dass, wie in späteren Verfahren vor dem Gerichtshofs klargestellt wurde, das Ermessen der Mitgliedstaaten an die Beachtung der Grundsätze der Union(15) und insbesondere an den Effektivitätsgrundsatz gebunden ist. Die nationalen Vorschriften dürfen „die Verwirklichung des Unionsrechts nicht praktisch unmöglich machen oder übermäßig erschweren“(16).
50. Dies gilt insbesondere im Bereich des Wettbewerbs. Die mit der Verordnung Nr. 1/2003 durchgeführte Modernisierung der Regeln und Verfahren zur Anwendung der Art. 101 und 102 AEUV beruht nämlich auf der Konzeption eines dezentralen Systems der Anwendung des europäischen Kartellrechts, innerhalb dessen die Europäische Kommission, die nationalen Wettbewerbsbehörden und die Gerichte der Mitgliedstaaten in enger Verbindung handeln. Diese Stellen wurden im Vergleich zur vorherigen Regelung mit neuen Befugnissen ausgestattet, um eine effizientere Durchsetzung auf europäischer Ebene zu fördern und gleichzeitig ihre Kohärenz und Einheitlichkeit zu wahren.
51. Ein solches dezentralisiertes System, in dem die nationalen Behörden das Unionsrecht unmittelbar anwenden, setzt voraus, dass die unter Wahrung der Verfahrensautonomie der Mitgliedstaaten für die Durchsetzung des Kartellrechts festgelegten Regeln keine Hindernisse für eine einheitliche und wirksame Anwendung des Kartellrechts schaffen.
52. Die Mitgliedstaaten „müssen [daher] … dafür sorgen, dass die Vorschriften, die sie erlassen oder anwenden, die wirksame Anwendung der Art. 101 AEUV und 102 AEUV nicht beeinträchtigen“(17) und dass „die Verfahrensmodalitäten für Rechtsbehelfe gegen die Entscheidungen der so bestimmten Wettbewerbsbehörden“ den Zweck der Verordnung Nr. 1/2003, „die wirksame Anwendung der Art. 101 AEUV und 102 AEUV durch diese Behörden sicherzustellen, nicht beeinträchtigen“(18).
53. Insbesondere in Bezug auf die Verjährung wurde dem Gerichtshof jüngst ein Fall betreffend das Recht vorgelegt, eine Klage auf Ersatz des durch einen Verstoß gegen das Wettbewerbsrecht verursachten Schadens zu erheben.
54. Das Recht des Mitgliedstaats begrenzte die Verjährungsfrist, die unabhängig davon zu laufen begann, ob der Geschädigte die Identität der verantwortlichen Person und das gesamte Ausmaß des Schadens kannte, auf drei Jahre und sah keinerlei Hemmung oder Unterbrechung der Verjährung während eines laufenden Verfahrens vor der nationalen Wettbewerbsbehörde vor.
55. Der Gerichtshof hat bei dieser Gelegenheit festgestellt, dass „Art. 102 AEUV und der Grundsatz der Effektivität dahin auszulegen sind, dass sie einer nationalen Regelung entgegenstehen, die zum einen vorsieht, dass die Verjährungsfrist für Schadensersatzklagen drei Jahre beträgt und zu dem Zeitpunkt beginnt, zu dem der Geschädigte von seinem Anspruch auf Schadensersatz Kenntnis erlangt, auch wenn die für den Verstoß verantwortliche Person nicht bekannt ist, und zum anderen keine Möglichkeit vorsieht, diese Frist während eines bei der nationalen Wettbewerbsbehörde anhängigen Verfahrens zu hemmen oder zu unterbrechen“(19).
56. Der Gerichtshof hat auch den Grundsatz bekräftigt, dass „eine nationale Regelung, die den Zeitpunkt, an dem die Verjährungsfrist zu laufen beginnt, deren Dauer und die Modalitäten ihrer Hemmung oder Unterbrechung festlegt, den wettbewerbsrechtlichen Besonderheiten … angepasst sein muss“(20) und „grundsätzlich eine komplexe Analyse der zugrunde liegenden Tatsachen und wirtschaftlichen Zusammenhänge“(21) erfordert.
57. Diese Grundsätze, die der Gerichtshof im Zusammenhang mit einer Klage von Privatpersonen auf Ersatz des durch ein wettbewerbswidriges Verhalten erlittenen Schadens (sogenanntes private enforcement, private Durchsetzung) aufgestellt hat, sind meiner Meinung nach auch auf den vorliegenden Fall anwendbar, in dem es sich bei der der Verjährung unterliegenden Maßnahme um die Maßnahme einer nationalen Wettbewerbsbehörde handelt (sogenanntes public enforcement, öffentliche Durchsetzung).
58. Dies ist darauf zurückzuführen, dass die private Durchsetzung, ein wahres „zweite[s] Standbein“(22) neben der öffentlichen Durchsetzung, nunmehr „aus dem dezentralen System der Kartellrechtsdurchsetzung, wie es mit der Verordnung (EG) Nr. 1/2003 ins Werk gesetzt wurde, heute nicht mehr wegzudenken [ist]“(23). Schadensersatzklagen wegen Verstoßes gegen die Wettbewerbsregeln der Union bilden daher „einen integralen Bestandteil des Systems zur Durchsetzung dieser Vorschriften, das darauf abzielt, wettbewerbswidriges Verhalten der Unternehmen zu ahnden und diese von der Beteiligung an solchem Verhalten abzuhalten“(24).
59. In der Verordnung Nr. 1/2003 wurde bereits die für das europäische Modell charakteristische komplementäre Beziehung zwischen öffentlicher und privater Durchsetzung hervorgehoben(25): Erstere hat dank der wirksamen Ermittlungs- und Sanktionsbefugnisse der zuständigen Behörden in erster Linie die Funktion der Verfolgung und Abschreckung wettbewerbswidriger Verstöße; Letztere hat die Aufgabe, den Schutz der Rechte und den Ersatz des Schadens, den die Opfer der Zuwiderhandlung erlitten haben, zu gewährleisten. Die jüngsten Richtlinien(26) in diesem Bereich bekräftigen diesen Ansatz, fügen jedoch Elemente hinzu, die zu einer immer größeren Komplementarität zu führen scheinen.
60. Statt zwei konkurrierende Systeme der Durchsetzung zu betrachten, ist es angebracht, in einem einzigen System zu denken, da es sich um zwei Modalitäten handelt, um dasselbe Ergebnis zu erzielen(27). Das Ziel der Koordinierung zwischen diesen Modalitäten der Durchsetzung besteht darin, ein solides Zusammenwirken anzuregen, um das gemeinsame Ziel der wirksamen Anwendung des Wettbewerbsrechts zu verfolgen(28).
61. Die konkrete Erfahrung zeigt sodann, dass nicht nur zivilrechtliche Schadensersatzklagen eine echte Gelegenheit bieten können, mögliche kartellrechtliche Sachverhalte vor Gericht zu bringen, bei denen sonst kein Schutz bestünde(29), sondern dass das Recht eines jeden, den Ersatz des aus wettbewerbswidrigem Verhalten herrührenden Schadens zu verlangen, „die Durchsetzungskraft der Wettbewerbsregeln der Union [erhöht]; damit trägt es zur Aufrechterhaltung eines wirksamen Wettbewerbs in der Europäischen Union bei“(30).
62. Aufgrund dieser engen Komplementarität zwischen privater und öffentlicher Durchsetzung(31), die beide der Verfolgung des öffentlichen Interesses an einem wirksamen und freien Wettbewerb im Binnenmarkt dienen, bin ich der Meinung, dass die oben angeführten Grundsätze, die der Gerichtshof im angeführten Urteil Cogeco zum Ausdruck gebracht hat, auch auf den Fall, der Gegenstand des vorliegenden Verfahrens ist, anwendbar sein können.
63. Der Effektivitätsgrundsatz verlangt daher, dass „die nationalen Vorschriften die Ausübung der durch die Unionsrechtsordnung verliehenen Rechte nicht praktisch unmöglich machen oder übermäßig erschweren dürfen“(32).
64. Dies gilt speziell im Bereich des Wettbewerbsrechts(33), aufgrund des oben beschriebenen dezentralen Systems der Durchsetzung, auch unter Berücksichtigung der Tatsache, dass „eine zutreffende rechtliche Bewertung von Verstößen gegen die Wettbewerbsregeln in zahlreichen Fällen die Beurteilung komplexer wirtschaftlicher Zusammenhänge sowie interner Geschäftsunterlagen [erfordert], die nicht selten erst durch die Arbeit der Wettbewerbsbehörden ans Licht kommen“(34).
65. Auf dem Gebiet der Verjährung müssen daher die von den einzelnen Mitgliedstaaten festgelegten Regeln wirksame kartellrechtliche Maßnahmen auch in den komplexesten Fällen gestatten.
66. Die Prüfung des heute dem Gerichtshof vorliegenden Falls ergibt eine Reihe von Hinweisen, die zur Auffassung führen könnten, dass die Auslegung der nationalen Regelung durch das Berufungsgericht nicht mit dem Effektivitätsgrundsatz vereinbar ist: der absolute Ausschluss der Möglichkeit von Handlungen, die die Verjährung nach der Einleitung der Untersuchung unterbrechen, was ungeeignet ist, um verfahrensrechtliche Ereignisse nach der Einleitung der Untersuchung zu berücksichtigen, und die sich daraus ergebende übermäßige Verringerung der Wirksamkeit der absoluten Verjährungsfrist von zehn Jahren, die ebenfalls in denselben Regeln vorgesehen ist.
67. Es ist nicht die Länge der Verjährungsfrist an sich oder die spezifische Kasuistik der Handlungen, die die Verjährung unterbrechen, die in einem Fall wie dem vorliegenden gegen das Unionsrecht zu verstoßen scheinen, sondern die unangemessene Strenge der erwogenen engen Auslegung, die selbst in besonders komplexen Fällen eine Unterbrechung der Verjährung nicht zulassen würde.
68. Eine solche Auslegung würde sodann die absolute Frist von zehn Jahren, die neben der „normalen“ Frist von fünf Jahren in derselben Rechtsvorschrift ebenfalls vorgesehen ist, quasi bedeutungslos machen: Wenn keine Handlung nach der öffentlichen Einleitung des Verfahrens die Verjährung unterbrechen kann, werden die von der relativen Verjährungsfrist vorgesehenen fünf Jahre nur selten überschritten werden können und jedenfalls höchstens um den kurzen Zeitraum zwischen der Kenntnis des möglichen Wettbewerbsverstoßes und der Einleitung des Verfahrens.
69. Es stimmt zwar, dass es vor der Einleitung des Verfahrens durch die Kammer der Behörde eine Voruntersuchung durch die zuständige Direktion gibt, aber in diesem Zeitraum können viele verfahrensrelevante Handlungen nicht durchgeführt werden, wie z. B. die Kontrollen, und jedenfalls werden in der Regel nicht alle für ein vollständig durchgeführtes kontradiktorisches Verfahren typischen Verfahrenshandlungen vorgenommen.
70. Die Mitgliedstaaten können daher andere Verjährungsfristen und Verjährungsmodalitäten regeln als die für die Kommission in Art. 25 der Verordnung Nr. 1/2003 vorgesehenen, jedoch nur, wenn sie eine Ausübung der Rechtsdurchsetzungstätigkeit ermöglichen, die der Komplexität der rechtlichen und wirtschaftlichen Würdigung der den nationalen Wettbewerbsbehörden vorgelegten Fälle angemessen ist. Meines Erachtens ist im Bereich des Wettbewerbs der Ausdruck „die Verwirklichung des Unionsrechts nicht übermäßig erschweren“, den der Gerichtshof bei mehreren Gelegenheiten verwendet hat, so zu verstehen.
71. Zu diesem Zweck spielen nicht die absolute Länge der Verjährungsfrist, die nicht übermäßig sein darf, um den gegenteiligen Effekt wenig zügiger kartellrechtlicher Maßnahmen zu vermeiden, sondern die Handlungen, die die Verjährung unterbrechen, eine entscheidende Rolle, indem sie gestatten, die Verfahrensdauer an die tatsächliche Komplexität des Falles anzupassen.
72. Daraus folgt, dass eine Rechtsvorschrift wie die rumänische von den nationalen Gerichten, unter Wahrung der Verfahrensautonomie der Mitgliedstaaten, unter Berücksichtigung folgender Umstände auszulegen ist: a) die geltende Verjährungsregelung in ihrer Gesamtheit und nicht einzelne Bestimmungen isoliert(35); b) die durchschnittliche Komplexität der von der nationalen Wettbewerbsbehörde behandelten Fälle und die für eine ordnungsgemäße rechtlich-wirtschaftliche Analyse erforderliche Zeit. Zu diesem Zweck könnte, wie die Kommission in ihren schriftlichen Erklärungen(36) vorgeschlagen hat, der vom Gerichtshof im Fall „Taricco 1“ vorgeschlagene Test verwendet werden(37).
73. Überträgt man diesen Test auf den vorliegenden Fall, müsste das nationale Gericht prüfen, ob die Anwendung der nationalen Bestimmungen über die Unterbrechung der Verjährung, in der Auslegung des Berufungsgerichts, zur Folge hat, dass in einer beträchtlichen Anzahl von Fällen Unternehmen, die schwerwiegende Kartellrechtsverstöße begangen haben, nicht bestraft werden, weil diese Taten im Allgemeinen verjährt sind, bevor die vom Gesetz vorgesehene kartellrechtliche Sanktion verhängt werden kann. Im Fall der Bejahung hätte das nationale Gericht festzustellen, dass die vom nationalen Recht vorgesehenen Maßnahmen zur Bekämpfung von Kartellrechtsverstößen nicht als wirksam und abschreckend angesehen werden können, was mit Art. 101 AEUV in Verbindung mit Art. 4 Abs. 3 EUV unvereinbar wäre.
74. Man könnte nicht nur die tatsächliche Anzahl der Fälle von Straflosigkeit, die sich aus dem Ablauf der Verjährungsfrist ergeben, im Verhältnis zur Gesamtzahl der von der jeweiligen nationalen Wettbewerbsbehörde geprüften Fälle berücksichtigen, sondern auch den Umstand, dass z. B. einige Arten von Verstößen gegen das Wettbewerbsrecht nach der Anwendung der nationalen Bestimmungen über die Unterbrechung der Verjährungsfrist durch die Anwendung der nationalen Bestimmungen über die Unterbrechung der Verjährungsfrist systematisch ungeahndet blieben(38).
75. Schließlich stelle ich fest, dass im Hinblick auf eine Beurteilung der Auswirkungen der möglichen Verjährung der Durchsetzungsmaßnahmen durch die nationale Wettbewerbsbehörde auch die Interessen Dritter Gegenstand einer Analyse durch das nationale Gericht sein könnten, die, wenn die Entscheidung der nationalen Wettbewerbsbehörde wegen Verjährung aufgehoben würde, einen Schaden erleiden würden, der, auch wenn er noch nicht eingetreten ist, als relevant angesehen werden kann.
76. Ich beziehe mich insbesondere auf die Verbraucher, die, nachdem sie durch das wettbewerbswidrige Verhalten der sanktionierten Unternehmen einen Schaden erlitten haben, auf eine gerichtliche Bestätigung der Entscheidung der Behörde warten, um „Follow-on“-Klagen auf Schadensersatz erheben zu können.
77. Dies wäre meiner Ansicht nach eine weitere Bestätigung dessen, was ich in den vorstehenden Absätzen(39) über die Komplementarität der öffentlichen und privaten Durchsetzung dargelegt habe, die beide dazu dienen, das öffentliche Interesse an einem wirksamen und freien Wettbewerb im Binnenmarkt zu verfolgen.
78. Diese weitere Beurteilung setzt voraus, dass bestimmte Bedingungen erfüllt sind, durch die auch die Interessen der Verbraucher in die Gesamtwürdigung des nationalen Gerichts eingehen können: a) Die Entscheidung der nationalen Wettbewerbsbehörde darf bei einer ersten Prüfung nicht aus anderen Gründen als denen der Verjährung rechtswidrig erscheinen; b) die angefochtene Entscheidung der nationalen Wettbewerbsbehörde muss einen Inhalt haben, der abstrakt geeignet ist, „Follow-on“-Klagen einer erheblichen Zahl von Verbrauchern zu stützen, die durch das rechtswidrige Verhalten der sanktionierten Unternehmen einen Schaden erlitten haben.
79. Nach den oben dargelegten Feststellungen obliegt dem nationalen Gericht meines Erachtens eine letzte Beurteilung: diejenige über die Übereinstimmung der nationalen Bestimmung nicht mit dem Wortlaut, aber mit dem „Geist“ der Gesamtheit der Vorschriften des Unionsrechts über die Verjährung der Durchsetzungsmaßnahmen der Kommission.
80. Diese, obwohl sie für die Mitgliedstaaten nicht bindend sind, stellen nämlich jedenfalls einen „Effizienzstandard“ für kartellrechtliche Maßnahmen dar, die in einem Rechtssystem der dezentralisierten Durchsetzung, in dem die einzelnen nationalen Wettbewerbsbehörden in zunehmender Synergie mit der Kommission handeln, so einheitlich wie möglich sein müssen.
81. Aus dem Vorstehenden ergibt sich, dass nach dem gesamten Akteninhalt eine enge Auslegung der die Verjährung unterbrechenden Handlungen, wie die durch das Berufungsgericht, ein Hindernis für die Durchsetzungsmaßnahmen einer nationalen Wettbewerbsbehörde darstellen könnte, insbesondere wenn aufgrund der Besonderheiten des Falles komplexe rechtliche und wirtschaftliche Untersuchungen (die sich auch aus der Menge des zu untersuchenden Materials ergeben) und spätere Nachprüfungen, einschließlich Kontrollen und andere Mittel der Beweiserhebung, erforderlich sind.
82. Wie oben ausgeführt, wird das nationale Gericht diese Kriterien anzuwenden haben, um zu beurteilen, ob im vorliegenden Fall die innerstaatliche Bestimmung in ihrer Auslegung durch das Berufungsgericht kartellrechtliche Durchsetzungsmaßnahmen durch die nationale Wettbewerbsbehörde übermäßig erschwert und somit gegen den Effektivitätsgrundsatz verstößt.
83. Nach dieser Feststellung wird das vorlegende Gericht den Grundsatz der unionsrechtskonformen Auslegung anzuwenden haben, der bekanntlich „verlangt, dass die nationalen Gerichte unter Berücksichtigung des gesamten innerstaatlichen Rechts und unter Anwendung der dort anerkannten Auslegungsmethoden alles tun, was in ihrer Zuständigkeit liegt, um die volle Wirksamkeit der fraglichen Richtlinie zu gewährleisten und zu einem Ergebnis zu gelangen, das mit dem von der Richtlinie verfolgten Ziel im Einklang steht(40).
84. Sollte das nationale Gericht der Auffassung sein, dass eine unionsrechtskonforme Auslegung nicht möglich sei, und die nationale Rechtsvorschrift unangewendet lassen, ist es, wie von der Kommission in ihren schriftlichen Erklärungen vorgeschlagen(41), erforderlich, sich schließlich mit den rechtlichen Folgen im Rahmen des Ausgangsverfahrens zu befassen.
85. Sollte das nationale Gericht nämlich feststellen, dass die enge Auslegung von Art. 62 des rumänischen Wettbewerbsgesetzes mit dem Unionsrecht unvereinbar ist, mit der Folge der Nichtanwendung der nationalen Rechtsvorschrift, und sollte es der Ansicht sein, dass die Verjährung durch eine andere Handlung nach der Einleitung des Verfahrens zur Untersuchung wirksam unterbrochen wurde, müsste die Rechtslage in Bezug auf den Grundsatz der Gesetzmäßigkeit und das Rückwirkungsverbot von Sanktionsnormen beurteilt werden(42).
86. Aus der Akte und insbesondere aus den schriftlichen Erklärungen der Kommission(43) geht nämlich hervor, dass sich in der rumänischen Rechtsordnung, wie auch in der italienischen, die Gegenstand der Urteile „Taricco 1“(44) und „Taricco 2“(45) gewesen ist, die Vorschriften über die Verjährung von Zuwiderhandlungen sowie die Vorschriften über die Definition von Straftaten und die Festlegung von Strafen auf das materielle Strafrecht gründen und daher wie die Letzteren dem in Art. 49 Abs. 1 der Charta der Grundrechte der Europäischen Union und in Art. 7 Abs. 1 der Europäischen Menschenrechtskonvention verankerten Grundsatz der Gesetzmäßigkeit im Zusammenhang mit Straftaten und Strafen(46) unterliegen. Die Verjährungsregelung in Strafsachen unterliegt daher den Anforderungen der Vorhersehbarkeit, der Bestimmtheit und des Rückwirkungsverbots, die dem Grundsatz der Gesetzmäßigkeit im Zusammenhang mit Straftaten und Strafen innewohnen.
87. Der Gerichtshof hat nämlich im Urteil „Taricco 2“(47) festgestellt, dass das nationale Gericht, sollte es zu der Auffassung gelangen, dass der Verpflichtung, die einschlägigen nationalen Vorschriften unangewendet zu lassen, der Grundsatz der Gesetzmäßigkeit im Zusammenhang mit Straftaten und Strafen entgegensteht, der verlangt, dass das Gesetz in vorhersehbarer, bestimmter und nicht rückwirkender Weise die Straftaten und Strafen festlegt, die es ahndet, wäre es nicht verpflichtet, dieser Verpflichtung nachzukommen, selbst wenn dadurch einer mit dem Unionsrecht unvereinbaren nationalen Sachlage abgeholfen werden könnte.
88. Dieser Grundsatz könnte aufgrund der ständigen Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofs für Menschenrechte auch für Fälle von Sanktionen im Bereich des Wettbewerbsrechts als anwendbar angesehen werden(48).
89. Angesichts des Zwecks des Wettbewerbsrechts, des Wesens der Sanktionen (präventive, abschreckende und repressive Wirkung) und deren Bedeutung (hohe finanzielle Sanktionen) unterliegen diese Verfahren nämlich nach Ansicht des Europäischen Gerichtshofs für Menschenrechte den Garantien nach Art. 6 der Europäischen Menschenrechtskonvention(49).
90. Auch der Gerichtshof ist mehrmals diesem Weg gefolgt: Im Urteil Kommission/Anic Partecipazioni hat der Gerichtshof die Anwendbarkeit des Grundsatzes der persönlichen Verantwortlichkeit auf die Wettbewerbsregeln bejaht(50). Im Urteil Hüls/Kommission hat sich der Gerichtshof sodann auf den Grundsatz der in Art. 6 Abs. 2 der Europäischen Menschenrechtskonvention verbürgten Unschuldsvermutung bezogen(51).
91. Um es mit den Worten des Generalanwalts Bot auszudrücken, „[sind d]ie in Art. 23 der Verordnung Nr. 1/2003[(52)] bezeichneten Geldbußen … ihrem Wesen und ihrer Bedeutung nach einer Strafe gleichzusetzen“ und „fällt [das damit verbundene] Verfahren daher unter den Begriff ‚strafrechtlich‘ im Sinne von Art. 6 Abs. 1 der Europäischen Konvention zum Schutze der Menschenrechte und Grundfreiheiten“(53).
92. Es kann daher nicht ausgeschlossen werden, dass, wenn die oben genannten Bedingungen erfüllt sind, eine Rechtsvorschrift, die in der Folge als nicht mit den Grundsätzen des Unionsrechts vereinbar angesehen wird, die Parteien gemäß dem Grundsatz der Gesetzmäßigkeit und des Rückwirkungsverbots von Strafvorschriften oder im weiten Sinn beschwerenden Vorschriften weiterhin binden kann.
93. Entsprechende Erwägungen kann man im Falle einer gefestigten Auslegung einer geltenden Regelung anstellen. Damit eine solche Situation Anwendung finden könnte, ist es erforderlich, dass es sich dabei um eindeutige und gefestigte Auslegungen der Rechtsprechung handelt, die daher als „lebendes Recht“ in diesem spezifischen nationalen Rechtssystem angesehen werden können.
94. Nur in diesem Fall kann die Auslegung einer beschwerenden Rechtsvorschrift, als „lebendes Recht“, die Parteien weiterhin binden, auch wenn später festgestellt wird, dass sie nicht mit dem Unionsrecht vereinbar ist.
95. Im vorliegenden Fall kann, wie aus den Akten hervorgeht, meines Erachtens nicht davon ausgegangen werden, dass eine solche Situation vorliegt, da die Auslegungen durch die Rechtsprechung im Mitgliedstaat uneinheitlich zu sein scheinen.
96. Das vorlegende Gericht führt aus, dass im Anschluss an die Entscheidung Nr. 13 vom 14. April 2015 beim Berufungsgericht zehn Akten eingegangen seien, wobei in fünf Fällen die Verjährung des Rechts zur Verhängung der Sanktion festgestellt worden sei und in den übrigen fünf Fällen der angefochtene Bescheid bestätigt worden sei(54): Dies bestätigt das Vorliegen einer „uneinheitliche[n] Praxis der erstinstanzlichen Gerichte in diesem Bereich“(55).
97. Der Wettbewerbsrat weist darauf hin, dass „die erstinstanzlichen Gerichte, die die Rechtmäßigkeit des Bescheids Nr. 13/2015 geprüft haben, die anwendbaren Vorschriften über die Verjährung für die Verhängung von Sanktionen im Wettbewerbsrecht hinsichtlich der verjährungsunterbrechenden Handlungen unterschiedlich ausgelegt und angewandt haben“(56).
98. Es wird jedoch Sache des nationalen Gerichts sein, festzustellen, ob die in „Taricco 2“ vorgesehenen Voraussetzungen im Licht der Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofs für Menschenrechte und des Gerichtshofs unter Anwendung der oben dargelegten Kriterien erfüllt sind.
IV. Ergebnis
99. Nach alledem schlage ich dem Gerichtshof vor, die vom vorlegenden Gericht gestellte Frage wie folgt zu beantworten:
1. Art. 4 Abs. 3 EUV und Art. 101 AEUV sind dahin auszulegen, dass sie die Justizbehörden der Mitgliedstaaten verpflichten, die nationalen Vorschriften über die Verjährung der Befugnis des Wettbewerbsrats, Verwaltungssanktionen zu verhängen, im Einklang mit den Grundsätzen der loyalen Zusammenarbeit zwischen den Mitgliedstaaten und der Union und der Effektivität kartellrechtlicher Maßnahmen auszulegen.
2. Die Mitgliedstaaten können im Rahmen ihrer Verfahrensautonomie andere Regeln für die Verjährung der Befugnis der nationalen Wettbewerbsbehörden, Sanktionen zu verhängen, als die für die Kommission in Art. 25 der Verordnung Nr. 1/2003 vorgesehenen festlegen, jedoch nur, wenn sie unter Beachtung des Effektivitätsgrundsatzes eine Ausübung der Durchsetzungsmaßnahmen ermöglichen, die der Komplexität der rechtlichen und wirtschaftlichen Würdigung der den nationalen Wettbewerbsbehörden vorgelegten Fälle angemessen ist.
3. Die Auslegung einer nationalen Rechtsvorschrift dahin, dass die letzte verjährungsunterbrechende Handlung die Einleitung des Verfahrens zur Verfolgung einer wettbewerbswidrigen Praxis ist, ohne dass die späteren auf die Verfolgung dieser Praxis gerichteten Maßnahmen unter diese verjährungsunterbrechenden Handlungen fallen, kann den oben angeführten Grundsätzen der loyalen Zusammenarbeit und der Effektivität kartellrechtlicher Maßnahmen widersprechen, wenn das nationale Gericht feststellt, dass bestimmte Bedingungen erfüllt sind, die die Maßnahme der nationalen Wettbewerbsbehörde übermäßig erschweren. Das nationale Gericht hat bei seiner Beurteilung Folgendes zu berücksichtigen: a) die Besonderheiten des Wettbewerbsrechts, das grundsätzlich eine komplexe Analyse der zugrunde liegenden Tatsachen und wirtschaftlichen Zusammenhänge erfordert; b) die geltende Verjährungsregelung in ihrer Gesamtheit; c) die Aufgabe der verjährungsunterbrechenden Handlungen, die es gestatten, die Verfahrensdauer an die tatsächliche Komplexität des Falles anzupassen; d) die durchschnittliche Komplexität der von der nationalen Wettbewerbsbehörde behandelten Fälle, indem es auch den vom Gerichtshof in dem Urteil, mit dem die Rechtssache C‑105/14 entschieden wurde, vorgeschlagenen Test heranzieht.
4. Für den Fall, dass die angeführten Bedingungen erfüllt sind, wird das vorlegende Gericht den Grundsatz der unionsrechtskonformen Auslegung anwenden müssen und nur, wenn diese nicht möglich sein sollte, die nationale Rechtsvorschrift unangewendet lassen, wobei es die Vereinbarkeit dieser Nichtanwendung mit dem Grundsatz der Gesetzmäßigkeit im Zusammenhang mit Straftaten und Strafen festzustellen hat, wie er vom Gerichtshof in dem Urteil, mit dem die Rechtssache C‑42/17 entschieden wurde, klargestellt worden ist.