CONCLUSIONES DEL ABOGADO GENERAL
SR. ATHANASIOS RANTOS
presentadas el 10 de febrero de 2021 (1)
Asunto C‑719/19
FS
contra
Staatssecretaris van Justitie en Veiligheid
[Petición de decisión prejudicial planteada por el Raad van State (Consejo de Estado, Países Bajos)]
«Procedimiento prejudicial — Ciudadanía de la Unión — Artículo 21 TFUE — Derecho de los ciudadanos de la Unión y de los miembros de su familias a circular y residir libremente en el territorio de los Estados miembros — Directiva 2004/38/CE — Artículo 15 — Decisión que restringe la libre circulación de un ciudadano de la Unión o de los miembros de su familia por motivos que no son de orden público, seguridad pública o salud pública — Situación irregular de un ciudadano de la Unión en el Estado miembro de acogida — Decisión de expulsión — Partida física del ciudadano de la Unión del territorio del Estado miembro de acogida — Efectos en el tiempo de la decisión de expulsión — Artículos 5, 6 y 7 — Posibilidad del ciudadano de la Unión de obtener a su regreso un nuevo derecho de entrada o de residencia en el Estado miembro de acogida»
I. Introducción
1. ¿Puede un ciudadano de la Unión, que ha perdido el derecho de residencia en el territorio de un Estado miembro del que no posee la nacionalidad y que, en consecuencia, ha sido objeto de una decisión de expulsión en virtud del artículo 15, apartado 1, de la Directiva 2004/38 (2) (en lo sucesivo, «Directiva sobre el derecho de residencia»), invocar un nuevo derecho de residencia con arreglo a la citada Directiva en caso de que regrese inmediatamente a ese Estado miembro después de haber abandonado su territorio en cumplimiento de la referida decisión de expulsión? En caso de respuesta negativa, ¿durante cuánto tiempo deberá permanecer ese ciudadano de la Unión fuera del territorio de dicho Estado miembro para obtener de nuevo el derecho de residencia en ese mismo Estado?
2. Tales son las cuestiones que plantea el presente asunto, que llevarán al Tribunal de Justicia a determinar cuándo una decisión de expulsión adoptada «por motivos que no sean de orden público, seguridad pública o salud pública», en el sentido del artículo 15, apartado 1, de la Directiva sobre el derecho de residencia, agota sus efectos jurídicos y en qué condiciones un ciudadano de la Unión puede, en consecuencia, obtener de nuevo un derecho de residencia en el Estado miembro de acogida.
3. Estas cuestiones permitirán al Tribunal de Justicia pronunciarse por primera vez tanto sobre los efectos en el tiempo de tal decisión de expulsión como, con carácter más general, sobre la relación del artículo 15 con el artículo 5 (derecho de entrada); a continuación, con el artículo 6 (derecho de residencia por un período de hasta tres meses), y, por último, con el artículo 7 de dicha Directiva (derecho de residencia por más de tres meses). (3)
4. Las respuestas a estas cuestiones no se imponen de manera evidente. Por una parte, dichas cuestiones ponen de manifiesto el delicado equilibrio que ha de alcanzarse entre dos derechos que no son fáciles de conciliar: el derecho de los ciudadanos de la Unión a residir libremente en el territorio de la Unión y el derecho de los Estados miembros a expulsar de su territorio a las personas que no tengan derecho de residencia en él. Por otra parte, esas mismas cuestiones se inscriben en el contexto normativo particular de la falta de control en las fronteras interiores de la Unión, (4) lo cual es difícilmente conciliable con el propio concepto de expulsión de un ciudadano de la Unión de un Estado miembro a otro.
5. En las presentes conclusiones expondré las razones que sustentan mis propuestas, que pueden resumirse del siguiente modo:
– los efectos jurídicos de una decisión de expulsión adoptada con arreglo al artículo 15, apartado 1, de la Directiva sobre el derecho de residencia no pueden extinguirse por el mero hecho de que el ciudadano de la Unión abandone el territorio del Estado miembro de acogida, ya que ello menoscabaría el efecto útil de dicha Directiva;
– la propuesta de hacer perdurar sistemáticamente los efectos de una decisión de expulsión durante un período determinado tras la partida de la persona interesada, en particular durante al menos tres meses, impondría una limitación injustificada del derecho de residencia, consagrado en el artículo 21 TFUE y concretado por la citada Directiva, y
– corresponde a las autoridades del Estado miembro de acogida apreciar los efectos en el tiempo de las decisiones de expulsión adoptadas en virtud del artículo 15 de la Directiva sobre el derecho de residencia y, a fortiori, la posibilidad de invocar un nuevo derecho de residencia, basándose en un examen detallado de la situación de la persona interesada, teniendo en cuenta todas las circunstancias pertinentes y, en particular, la existencia de un fin real y efectivo de su residencia en ese Estado miembro y el riesgo de que esa persona sea una carga excesiva para la asistencia social de dicho Estado miembro.
II. Marco jurídico
A. Derecho de la Unión
6. El considerando 16 de la Directiva sobre el derecho de residencia expone que «los beneficiarios del derecho de residencia no podrán ser expulsados mientras no se conviertan en una carga excesiva para la asistencia social del Estado miembro de acogida. Por ello, el recurso a la asistencia social no podrá tener por consecuencia automática una medida de expulsión. […] En ningún caso se podrá adoptar una medida de expulsión contra trabajadores por cuenta ajena o propia, o personas que buscan empleo, tal como las define el Tribunal de Justicia, salvo por razones de orden público o seguridad pública».
7. El artículo 5, apartado 1, de dicha Directiva confiere, en particular, a los ciudadanos de la Unión en posesión de un documento de identidad o un pasaporte válidos el derecho de entrada en el territorio de los Estados miembros.
8. Su artículo 6, apartado 1, otorga a los ciudadanos de la Unión el derecho de residencia en el territorio de otro Estado miembro por un período de hasta tres meses «sin estar sometidos a otra condición o formalidad que» la de estar en posesión de un documento de identidad o pasaporte válidos.
9. Conforme al artículo 7, apartado 1, de esta misma Directiva, todo ciudadano de la Unión tiene derecho de residencia en el territorio de otro Estado miembro por un período superior a tres meses si: a) es un trabajador por cuenta ajena o por cuenta propia en el Estado miembro de acogida, o b) dispone, para sí y los miembros de su familia, de recursos suficientes para no convertirse en una carga para la asistencia social de dicho Estado miembro durante su período de residencia, así como de un seguro de enfermedad que cubra todos los riesgos en ese mismo Estado miembro, o c) es estudiante y cumple, en esencia, los mismos requisitos que establece la letra b).
10. El artículo 14 de la Directiva sobre el derecho de residencia establece, en sus apartados 1 y 2, que los ciudadanos de la Unión y los miembros de sus familias gozarán del derecho de residencia previsto en el artículo 6 de esta Directiva mientras no se conviertan en una carga excesiva para la asistencia social del Estado miembro de acogida y del derecho de residencia establecido en los artículos 7, 12 y 13 de la misma Directiva mientras cumplan las condiciones en ellos previstas. No obstante lo dispuesto en las citadas disposiciones, el artículo 14, apartado 4, de la misma Directiva dispone que en ningún caso podrá adoptarse una medida de expulsión contra esos ciudadanos si estos son a) trabajadores por cuenta ajena o propia, o b) entraron en el territorio de ese Estado miembro para buscar trabajo.
11. El artículo 15 de la Directiva, titulado «Garantías de procedimiento», dispone, en su apartado 1, que «los procedimientos previstos en los artículos 30 y 31 se aplicarán, por analogía, a toda decisión que restrinja la libertad de circulación del ciudadano de la Unión o los miembros de su familia por motivos que no sean de orden público, seguridad pública o salud pública». A tenor del apartado 2 de este mismo artículo, «la expiración del documento de identidad o del pasaporte con el que el interesado entró en el territorio del Estado miembro de acogida […] no constituirá un motivo de expulsión del Estado miembro de acogida». Por último, conforme al apartado 3 del citado artículo, «el Estado miembro de acogida no podrá acompañar la decisión de expulsión, contemplada en el apartado 1, de una prohibición de entrada en el territorio».
12. El artículo 30 de la Directiva dispone, en su apartado 3, que «en la notificación [de cualquier decisión adoptada con arreglo al artículo 27, apartado 1, de la Directiva sobre el derecho de residencia] se indicará […], cuando proceda, el plazo concedido para abandonar el territorio del Estado miembro. Excepto en casos urgentes debidamente justificados, dicho plazo no podrá ser inferior a un mes a partir de la fecha de notificación».
B. Derecho neerlandés
13. La Vreemdelingenwet 2000 (Ley de Extranjería de 2000), de 23 de noviembre de 2000 (Stb. 2000, n.o 495), establece, en sus artículos 61 y 62, que todo nacional de un tercer país que no resida legalmente o deje de residir legalmente en los Países Bajos debe abandonar el territorio de dicho Estado voluntariamente dentro del plazo de cuatro semanas a partir de la expiración de su permiso de residencia. El artículo 63, apartado 1, de esta misma Ley dispone que todo nacional de un tercer país que no resida legalmente en los Países Bajos y que no haya abandonado por iniciativa propia su territorio dentro de dicho plazo podrá ser expulsado.
III. Litigio principal, cuestiones prejudiciales y procedimiento ante el Tribunal de Justicia
14. FS, parte recurrente en el litigio principal, es un ciudadano polaco que, el 9 de noviembre de 2017, se inscribió en el Registro de no residentes en los Países Bajos. (5)
15. Mediante decisión de 1 de junio de 2018, el Staatssecretaris van Justitie en Veiligheid (Secretario de Estado de Justicia y Seguridad, Países Bajos; en lo sucesivo, «Secretario de Estado») declaró que FS no se hallaba en situación legal de residencia, puesto que ya no cumplía los requisitos establecidos en el artículo 7 de la Directiva sobre el derecho de residencia, relativo a este derecho por más de tres meses, (6) y se acordó contra FS una orden de abandonar el territorio neerlandés. A este respecto, se tuvo en cuenta el hecho de que la policía había detenido en reiteradas ocasiones a FS por ser sospechoso de haber cometido robos en tiendas y carterismo.
16. Mediante decisión de 25 de septiembre de 2018, el Secretario de Estado declaró infundada la reclamación que FS había presentado contra la decisión de 1 de junio de 2018. El Secretario de Estado, si bien, por una parte, reconoció que el comportamiento de FS no constituía un peligro para el orden público o la seguridad pública, en el sentido del artículo 27 de la Directiva sobre el derecho de residencia, por otra parte, estableció un plazo de cuatro semanas para la salida voluntaria de FS, al término del cual este podría ser expulsado debido a su situación irregular. El tribunal remitente precisa que dicha decisión de expulsión es «una decisión que [restringe] la libertad de circulación del ciudadano de la Unión» en el sentido del artículo 15, apartado 1, de la citada Directiva. Al no haber recurrido FS la referida decisión, esta adquirió firmeza (en lo sucesivo, «decisión de expulsión»).
17. El 23 de octubre de 2018, FS fue detenido por la policía alemana por ser sospechoso de haber cometido un robo en una tienda. Es pacífico entre las partes en el litigio principal que FS demostró que había abandonado los Países Bajos dentro del plazo de cuatro semanas que se le había concedido, esto es, antes del 24 de octubre de 2018. A este respecto, FS también declaró que, desde su partida, cuya fecha precisa no se desprende de los autos del asunto, residía en casa de unos amigos en Kaldenkirchen (Alemania), justo al otro lado de la frontera entre los Países Bajos y Alemania. FS indicó asimismo que, debido a su dependencia de la marihuana, acudía diariamente a los Países Bajos para comprar. Por último, declaró haber entrado en los Países Bajos el 21 de noviembre de 2018 porque estaba citado para comparecer el 23 de noviembre de 2018 ante un juez de paz.
18. El 22 de noviembre de 2018, el personal de un supermercado en los Países Bajos retuvo a FS por la presunta comisión de un robo. La policía, que acudió al lugar del suceso en respuesta a una llamada en la que se solicitó su presencia, lo detuvo porque no disponía de documento de identidad. A raíz de dicha detención, la policía lo mantuvo en esta situación a efectos de la toma de declaración prevista, en tales casos, por el Derecho nacional.
19. Mediante decisión de 23 de noviembre de 2018, el Secretario de Estado internó a FS con vistas a expulsarlo a su país de origen, Polonia (en lo sucesivo, «decisión de internamiento administrativo»). Esta última decisión se basó en el riesgo de que FS se sustrajera a la vigilancia de extranjería y evitara u obstaculizara los preparativos de su salida o del procedimiento de expulsión. Se consideró que dicho riesgo se debía a que FS, en primer lugar, se había sustraído durante cierto tiempo a la vigilancia de extranjería; en segundo lugar, había sido objeto de una decisión de expulsión que le ordenaba abandonar el territorio neerlandés y no la había acatado dentro del plazo señalado en esta; (7) en tercer lugar, carecía de domicilio o residencia fijos; en cuarto lugar, no disponía de recursos suficientes, y, en quinto lugar, era sospechoso de haber cometido un delito o había sido condenado por este motivo.
20. Mediante resolución de 7 de diciembre de 2018, el rechtbank Den Haag, zittingsplaats Groningen (Tribunal de Primera Instancia de La Haya, sede de Groninga, Países Bajos; en lo sucesivo, «rechtbank») declaró infundado el recurso interpuesto por FS contra la decisión de internamiento administrativo y desestimó la pretensión de indemnización formulada por este. FS recurrió esta última resolución ante el Raad van State (Consejo de Estado, Países Bajos).
21. El 18 de diciembre de 2018, FS presentó una reclamación contra la decisión de expulsión a Polonia, expulsión que estaba prevista para el 21 de diciembre de 2018. Asimismo, presentó ante el voorzieningenrechter van de rechtbank Den Haag (juez de medidas cautelares del Tribunal de La Haya, Países Bajos; en lo sucesivo, «voorzieningenrechter») una demanda de medidas provisionales en la que solicitó que se prohibiera dar curso a dicha expulsión.
22. Mediante resolución de 20 de diciembre de 2018, el voorzieningenrechter, por una parte, estimó la demanda de medidas provisionales, considerando que no se había demostrado que FS se encontrara, en esos momentos, en situación irregular en los Países Bajos y, por otra parte, prohibió al Secretario de Estado expulsar a FS antes de que venciera el plazo de cuatro semanas contado desde la decisión adoptada por el Secretario de Estado sobre la reclamación.
23. Mediante decisión de ese mismo día y en virtud de esta resolución del voorzieningenrechter, el Secretario de Estado levantó el internamiento administrativo de FS.
24. Según el tribunal remitente, pese al levantamiento del internamiento administrativo de FS, este conserva el interés de interponer recurso ante el Raad van State (Consejo de Estado) por cuanto, en caso de que dicho internamiento fuera declarado ilícito, tendría derecho a una indemnización. Ahora bien, así sucedería si, el 23 de noviembre de 2018 (día de internamiento administrativo), FS se hubiera hallado en situación de residencia legal en los Países Bajos conforme al Derecho de la Unión.
25. A este respecto, en el contexto del recurso de apelación ante el Raad van State (Consejo de Estado), las partes en el litigio principal sostuvieron dos posturas enfrentadas.
26. Por una parte, FS reprocha al rechtbank (tribunal de primera instancia) el no haber motivado debidamente su sentencia de 7 de diciembre de 2018, ya que había abandonado efectivamente los Países Bajos dentro del plazo establecido en la decisión de expulsión y que, por consiguiente, el día de su internamiento administrativo tenía de nuevo derecho a residir en los Países Bajos en virtud del artículo 6 de la Directiva sobre el derecho de residencia.
27. Por otra parte, el Secretario de Estado reconoce que FS demostró que había abandonado los Países Bajos dentro del plazo establecido en la decisión de expulsión, pero afirma que no se habían agotado los efectos jurídicos de dicha decisión y que, en consecuencia, FS no podía tener de nuevo derecho a residir en los Países Bajos. En efecto, estos efectos jurídicos solo se habrían agotado si FS, conforme a la jurisprudencia del Tribunal de Justicia, (8) en virtud de, y con arreglo a, los requisitos establecidos en el artículo 7, apartado 1, de la Directiva sobre el derecho de residencia, FS se hubiera instalado en otro Estado miembro y pudiera acreditar una «residencia efectiva» en ese otro Estado miembro por un período superior a tres meses. Ahora bien, habida cuenta de las declaraciones de FS sobre su estancia en Alemania, no es este el caso. Según el Secretario de Estado, solo esta interpretación permitiría evitar los abusos de Derecho; de no ser así, a FS le habría bastado con permanecer un solo día en Alemania para anular los efectos jurídicos de la decisión de expulsión y, de este modo, regresar y residir de nuevo legalmente en los Países Bajos.
28. A este respecto, el tribunal remitente observa que, en la medida en que actualmente consta que FS abandonó el territorio neerlandés dentro del plazo establecido en la decisión de expulsión, la cuestión de si su internamiento administrativo fue lícito depende de dilucidar si en esa fecha tenía de nuevo derecho a residir en los Países Bajos, en particular, en virtud del artículo 6 de la Directiva sobre el derecho de residencia. Este último aspecto depende, a su vez, de los efectos jurídicos producidos por la decisión de expulsión, en el sentido del artículo 15 de dicha Directiva. Ahora bien, el órgano tribunal remitente observa que ni del tenor literal del artículo 15 de dicha Directiva ni de la sistemática de esta última se deduce si una decisión de expulsión sigue produciendo efectos jurídicos por un período determinado tras la partida del interesado del Estado miembro de acogida o si tal decisión debe considerarse plenamente ejecutada en el momento de esa partida.
29. En estas circunstancias, el Raad van State (Consejo de Estado) decidió suspender el procedimiento y plantear al Tribunal de Justicia las siguientes cuestiones prejudiciales:
«1) ¿Debe interpretarse el artículo 15, apartado 1, de la [Directiva sobre el derecho de residencia] en el sentido de que se ha dado cumplimiento a una decisión de expulsión, adoptada sobre la base de esta disposición, de un ciudadano de la Unión del territorio del país de acogida, y dicha decisión deja [de] producir efectos jurídicos tan pronto como este ciudadano de la Unión haya abandonado de forma demostrable el territorio de dicho país de acogida dentro del plazo establecido en esa decisión para la salida voluntaria?
2) En caso de respuesta afirmativa a la primera cuestión, ¿tiene dicho ciudadano de la Unión, en caso de regreso inmediato al país de acogida, el derecho de residencia por un período de hasta tres meses mencionado en el artículo 6, apartado 1, de la Directiva [sobre el derecho de residencia], o bien puede adoptar el país de acogida una nueva decisión de expulsión con el fin de impedir que el ciudadano de la Unión entre cada vez en el Estado de acogida durante un breve período de tiempo?
3) En caso de respuesta negativa a la primera cuestión, ¿deberá permanecer ese ciudadano de la Unión, en ese caso, fuera del territorio del país de acogida durante un determinado período de tiempo, y cuánto durará tal período?»
30. Han presentado observaciones escritas FS, los Gobiernos neerlandés, checo y danés y la Comisión Europea. Además, estas partes, a excepción del Gobierno checo, formularon sus observaciones orales en la vista celebrada el 16 de noviembre de 2020. El Gobierno belga, que no había presentado observaciones escritas, también pudo exponer sus argumentos en dicha vista.
IV. Análisis
A. Observaciones preliminares
31. La presente petición de decisión prejudicial tiene como telón de fondo un litigio relativo a un ciudadano polaco, FS, que, habiendo perdido su derecho de residencia en los Países Bajos en virtud del artículo 7 de la Directiva sobre el derecho de residencia, fue objeto de una decisión de expulsión, con arreglo al artículo 15, apartado 1, de dicha Directiva. Habiendo abandonado voluntariamente ese Estado miembro dentro del plazo establecido en esa decisión de expulsión, dicho ciudadano alega haber residido en casa de unos amigos en Alemania cerca de la frontera con los Países Bajos, adonde se desplazaba diariamente para comprar marihuana. Un mes después de su partida, la policía neerlandesa detuvo a FS, puesto que este no presentó el documento de identidad que se le requería, y se acordó su internamiento administrativo a efectos de su expulsión a su país de origen por existir el riesgo de que se sustrajera a la vigilancia de extranjería y eludiera u obstaculizara los preparativos de la expulsión. Se consideró que dicho riesgo se debía, en particular, a que dicho ciudadano, en esencia, no había dado pleno cumplimiento a dicha decisión de expulsión, puesto que no acreditó haber residido efectivamente en otro Estado miembro.
32. En este contexto, el tribunal remitente desea saber, en esencia, si se da cumplimiento a una decisión de expulsión adoptada en virtud del artículo 15, apartado 1, de la Directiva sobre el derecho de residencia por el mero hecho de que el ciudadano de la Unión abandone efectivamente el territorio del Estado miembro de acogida, supuesto este en el que ese ciudadano, en caso de regresar, sería beneficiario de un nuevo derecho de residencia por un período de hasta tres meses con arreglo al artículo 6 de la Directiva, o si esa decisión de expulsión sigue produciendo efectos durante un determinado período de tiempo tras la partida de dicho ciudadano. En este último caso, desea saber durante cuánto tiempo perduran tales efectos.
33. El tribunal remitente explica que la respuesta a estas cuestiones es imprescindible para la resolución del litigio principal, que versa sobre la legalidad de la orden de internamiento administrativa. Si los efectos jurídicos de la decisión de expulsión deben agotarse por el mero hecho de que FS se trasladó a Alemania, aunque solo fuera por un día, entonces, desde su regreso a los Países Bajos, sería beneficiario de un nuevo derecho de residencia con arreglo al artículo 6 de la Directiva sobre el derecho de residencia. A falta de una nueva decisión de expulsión, la decisión de internamiento administrativo sería ilegal y, por consiguiente, FS tendría derecho a una indemnización.
34. Ahora bien, el interés de estas cuestiones va más allá del marco fáctico algo inusual del presente asunto. En efecto, las cuestiones prejudiciales se inscriben en una problemática más amplia, relativa al modo en que un Estado miembro puede efectivamente expulsar de su territorio (por motivos que no sean de orden público, seguridad pública o salud pública) a un ciudadano de la Unión que, tras un período de residencia legal, continúa residiendo en él sin cumplir, no obstante, los requisitos establecidos por la Directiva sobre el derecho de residencia, con el consiguiente riesgo de convertirse en una carga excesiva para la asistencia social de ese Estado miembro. Esta problemática es especialmente pertinente en la medida en que, en el espacio Schengen, (9) las fronteras interiores pueden cruzarse sin que se realice control alguno de las personas. Por tanto, los medios de que dispone un Estado miembro para comprobar que ha tenido efectivamente lugar la expulsión de un ciudadano de la Unión que se encuentra en situación irregular son muy limitados.
35. Habida cuenta de estas consideraciones, el análisis de los efectos en el tiempo de una decisión de expulsión adoptada en virtud del artículo 15, apartado 1, de la Directiva sobre el derecho de residencia está intrínsecamente vinculado a la relación de esa disposición con las demás disposiciones del capítulo III de la citada Directiva, que versan sobre el derecho de residencia. Por consiguiente, me parece útil, antes de iniciar mi análisis, presentar una reseña del marco normativo aplicable (1), lo que también permitirá aclarar el alcance de las cuestiones prejudiciales planteadas por el tribunal remitente (2).
1. Sobre el marco normativo pertinente
36. Con carácter preliminar, procede recordar que la ciudadanía de la Unión —creada por el Tratado de Maastricht (10)confiere a todo ciudadano de la Unión el derecho fundamental e individual a circular y residir libremente en el territorio de los Estados miembros, con sujeción a las limitaciones y condiciones previstas en los Tratados y en las disposiciones adoptadas para su aplicación. Actualmente, el artículo 21 TFUE, apartado 1, confirmado por el artículo 45 de la Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea, reconoce este derecho a los ciudadanos de la Unión. La Directiva sobre el derecho de residencia, que regula en particular los requisitos para ejercitar el derecho de libre circulación y residencia en el territorio de los Estados miembros de los ciudadanos de la Unión y de los miembros de su familia, pretende facilitar y reforzar el ejercicio de ese derecho. (11)
37. La Directiva sobre el derecho de residencia establece dos regímenes de residencia para los ciudadanos de la Unión: el «derecho de residencia», regulado por las disposiciones que figuran en el capítulo III y que comprende los derechos de residencia por un período de «hasta tres meses» y «por más de tres meses» (en lo sucesivo, conjuntamente, «residencia temporal»), y el «derecho de residencia permanente», regulado por las disposiciones del capítulo IV y cuyos requisitos de adquisición figuran en los artículos 16 a 18 de la Directiva. A continuación, solo se examinará el derecho de residencia temporal, objeto del presente asunto, lo que permitirá deducir los motivos que justifican una decisión de expulsión en el sentido del artículo 15 de la Directiva.
a) Derecho de residencia temporal establecido por la Directiva sobre el derecho de residencia
1) El derecho de residencia por un período de hasta tres meses
38. En virtud del artículo 6, apartado 1, de la Directiva sobre el derecho de residencia, los ciudadanos de la Unión tendrán derecho de residencia en el territorio de otro Estado miembro por un período de hasta tres meses sin estar sometidos a otra condición o formalidad que la de estar en posesión de un documento de identidad o pasaporte válidos. Si bien el artículo 6 de la citada Directiva no exige requisito alguno en relación con los recursos económicos de los ciudadanos de la Unión, el artículo 14, apartado 1, de la Directiva mantiene el derecho de residencia durante esos tres meses mientras dichos ciudadanos no se conviertan en una carga excesiva para la asistencia social de ese Estado miembro. (12) Esta norma es conforme con el artículo 24, apartado 2, de la misma Directiva, que permite al Estado miembro de acogida, en particular, no conceder, durante los tres primeros meses de residencia, el derecho a prestaciones de asistencia social.
39. En lo que respecta a la comprobación de estos requisitos de residencia, si bien dicho Estado miembro no puede obligar a los ciudadanos de la Unión a registrarse ante las autoridades competentes, (13) está facultado para exigir que estos acrediten su identidad y su nacionalidad, siempre que imponga esta obligación a sus propios nacionales en lo que se refiere al documento de identidad. (14) Ahora bien, dicho Estado miembro no puede cuestionar el derecho de residencia debido únicamente a que un ciudadano no haya presentado uno u otro de los documentos mencionados, en particular, cuando el interesado puede, no obstante, acreditar inequívocamente su nacionalidad por otros medios. (15)
2) Derecho de residencia por más de tres meses
40. Todo ciudadano de la Unión dispone asimismo del derecho de residencia en el Estado miembro de acogida por un período superior a tres meses si cumple las condiciones enunciadas con carácter exhaustivo en el artículo 7, apartado 1, letras a), b) o c), de la Directiva sobre el derecho de residencia, esto es, en esencia, si: a) es un trabajador por cuenta ajena o por cuenta propia en dicho Estado miembro, o b) dispone, para sí y los miembros de su familia, de recursos suficientes y de un seguro de enfermedad que cubra todos los riesgos en ese mismo Estado miembro, o c) es estudiante y dispone de recursos suficientes y de un seguro de enfermedad que cubra todos los riesgos.
41. Los Estados miembros pueden obligar a los ciudadanos de la Unión a registrarse ante las autoridades competentes, pero el plazo fijado para el registro no puede ser inferior a tres meses a partir de la fecha de llegada. (16) Además, conforme al artículo 14, apartado 2, párrafo segundo, de la Directiva sobre el derecho de residencia, en casos en los que existan dudas razonables en cuanto al cumplimiento, por parte de un ciudadano de la Unión o de los miembros de su familia, de las condiciones establecidas en el artículo 7 de esta, los Estados miembros pueden comprobar si se cumplen dichas condiciones. Sin embargo, dicha comprobación no puede ser sistemática. Por último, el Estado miembro puede exigir al interesado que notifique su presencia en el territorio en un plazo razonable y no discriminatorio desde su entrada en el territorio de dicho Estado miembro. (17)
3) Derecho de residencia derivado de los miembros de la familia
42. Los miembros de la familia del ciudadano de la Unión pueden residir, por el mismo motivo que este, en el territorio de los Estados miembros, siempre que cumplan los requisitos establecidos en el artículo 6, apartado 2 (para obtener el derecho de residencia por un período de hasta tres meses) o en el artículo 7, apartados 1, letra d), y 2, de la Directiva sobre el derecho de residencia (para obtener el derecho de residencia por más de tres meses), esto es, acompañar a ese ciudadano de la Unión beneficiario del derecho de residencia o reunirse con él. (18)
b) Motivos que justifican la adopción de una decisión de expulsión con arreglo al artículo 15, apartado 1, de la Directiva sobre el derecho de residencia
43. La Directiva sobre el derecho de residencia no contiene únicamente normas que regulan los requisitos de obtención de los diferentes tipos de derechos de residencia que establece, sino que prescribe también un conjunto de normas cuyo objeto es regular la situación resultante de la pérdida de cualquiera de esos derechos.
44. A este respecto, la Directiva sobre el derecho de residencia contempla dos supuestos en los que los Estados miembros pueden adoptar decisiones de expulsión: cuando tal decisión se adopta «por razones de orden público, seguridad pública o salud pública» (artículo 27 de esta Directiva) o cuando dicha decisión se adopta «por motivos que no sean de orden público, seguridad pública o salud pública» (artículo 15, apartado 1, de esta misma Directiva). (19)
45. Por lo que respecta al segundo supuesto, en el que se inscribe el asunto controvertido en el litigio principal, procede de entrada observar que el artículo 15, que figura en el capítulo III de la citada Directiva, solo regula la situación de los beneficiarios del derecho de residencia temporal y no la de aquellos que gozan del derecho de residencia permanente. (20) Ahora bien, contrariamente a las decisiones adoptadas en virtud del artículo 27 de la Directiva sobre el derecho de residencia, (21) las situaciones en las que los Estados miembros de acogida pueden adoptar decisiones que restrinjan la libertad de circulación, en particular, decisiones de expulsión, no se deducen expresamente del tenor del artículo 15 de dicha Directiva. Ciertamente, esta última disposición no precisa cuáles son los «motivos que no sean [los previstos en el artículo 27 de la Directiva]».
46. Pese al silencio de los textos legales, el Tribunal de Justicia ha interpretado el artículo 15 de la Directiva sobre el derecho de residencia en el sentido de que establece el régimen aplicable cuando finaliza un derecho de residencia temporal en virtud de dicha Directiva y, en particular, cuando un ciudadano de la Unión o un miembro de su familia que en el pasado ha disfrutado de un derecho de residencia temporal no cumple ya los requisitos para disfrutar del derecho de residencia de que se trate y por lo tanto puede ser, en principio, expulsado por el Estado miembro de acogida. (22)
47. Por consiguiente, de las consideraciones anteriores cabe deducir que los motivos que justifican la adopción de una decisión de expulsión con arreglo al artículo 15, apartado 1, de la citada Directiva solo pueden determinarse mediante una interpretación conjunta de las demás disposiciones del capítulo III de la misma Directiva relativas a los requisitos del derecho de residencia temporal.
48. A este respecto, en primer lugar, de la redacción del artículo 15, apartado 1, de la Directiva sobre el derecho de residencia resulta que las decisiones que restringen la libertad de circulación afectan tanto a los ciudadanos de la Unión como a los miembros de sus familias. (23) Por consiguiente, en lo que respecta a los ciudadanos de la Unión, podría adoptarse una decisión de expulsión por incumplimiento de los requisitos establecidos en el artículo 6, apartado 1, (residencia por un período de hasta tres meses) o en el artículo 7, apartado 1, letras a) a c) (residencia por más de tres meses), de la referida Directiva, enunciados en los puntos 38 y 40 de las presentes conclusiones. En cuanto atañe a los miembros de la familia, tal decisión también podría adoptarse por incumplimiento de los requisitos del derecho de residencia derivado o de su mantenimiento, expuestos en el punto 42 de estas conclusiones.
49. No obstante, la referida Directiva contiene dos excepciones a la norma según la cual una decisión de expulsión está justificada cuando dejan de cumplirse los requisitos de residencia temporal.
50. Por una parte, la Directiva sobre el derecho de residencia precisa, en su considerando 16, que ni los ciudadanos de la Unión ni los miembros de sus familias «podrán ser expulsados mientras no se conviertan en una carga excesiva para la asistencia social del Estado miembro de acogida». (24) En efecto, esta exigencia es coherente, en primer lugar, con el artículo 15, apartado 2, de dicha Directiva, que dispone, en esencia, que la expiración del documento de identidad o del pasaporte con el que se entró en el territorio del Estado miembro de acogida no constituirá un motivo de expulsión del Estado miembro de acogida; en segundo lugar, con el artículo 14, apartado 3, de la misma Directiva, que establece que el recurso a la asistencia social de un ciudadano de la Unión no tiene por consecuencia automática una medida de expulsión, y, en tercer lugar, con las disposiciones que figuran en los artículos 14, apartado 1, y 24, apartado 2, de la Directiva, relativas al recurso a la asistencia social (véase el punto 38 de las presentes conclusiones).
51. Así pues, en el contexto del derecho de residencia en virtud del artículo 6 o del artículo 7 de la Directiva sobre el derecho de residencia, una decisión de expulsión adoptada con arreglo al artículo 15, apartado 1, de dicha Directiva contra un ciudadano de la Unión o un miembro de su familia solo podría estar justificada si el requisito de residencia que no se cumple está ligado al criterio de la carga excesiva para el sistema de asistencia social del Estado miembro de acogida, por cuanto es evidente que los requisitos relativos a estar en posesión de un documento de identidad o pasaporte válidos no son suficientes para justificar por sí solos tal medida de expulsión. (25)
52. Por otra parte, según enuncian, en esencia, el artículo 14, apartado 4, y la última frase del considerando 16 de esta misma Directiva, en ningún caso debe adoptarse una medida de expulsión contra trabajadores por cuenta ajena o propia, o personas que buscan empleo, salvo por razones de orden público o seguridad pública. En efecto, conforme a la jurisprudencia del Tribunal de Justicia, los ciudadanos de la Unión y los miembros de su familia no pueden ser expulsados mientras dichos ciudadanos puedan demostrar que siguen buscando empleo y que tienen posibilidades reales de ser contratados. (26)
53. Por lo tanto, en el contexto del derecho de residencia en virtud del artículo 7 de la Directiva sobre el derecho de residencia, no puede adoptarse una decisión de expulsión contra un ciudadano de la Unión o un miembro de su familia que no cumpla los requisitos de residencia establecidos en el artículo 7, apartado 1, letra a), de dicha Directiva, que se refiere a los trabajadores (por cuenta ajena o por cuenta propia), con independencia de que ese ciudadano o ese miembro de su familia pueda constituir una carga, incluso excesiva, para la asistencia social del Estado miembro de acogida.
2. Sobre el alcance de las cuestiones prejudiciales
54. Habida cuenta de cuanto antecede, considero útil realizar las siguientes precisiones sobre el alcance de las cuestiones prejudiciales.
55. En primer lugar, me parece útil recordar que el tribunal remitente explica que, pese al comportamiento delictivo de FS, el Secretario de Estado no basó la decisión de expulsión en el artículo 27, sino exclusivamente en el artículo 15 de la Directiva sobre el derecho de residencia. Por lo tanto, el Tribunal de Justicia no tiene que pronunciarse sobre la cuestión de si ese comportamiento delictivo habría podido constituir una amenaza para el orden público o la seguridad pública, en el sentido del citado artículo 27 de la Directiva, y justificar una medida de expulsión por este motivo. (27)
56. En segundo lugar, es preciso señalar que, si bien la decisión de expulsión controvertida en el litigio principal se adoptó debido al incumplimiento de los requisitos establecidos en el artículo 7 de la Directiva sobre el derecho de residencia, la cuestión prejudicial, tal como ha sido formulada por el tribunal remitente, se refiere, de manera más general, a todas las decisiones de expulsión que pueden adoptarse con arreglo al artículo 15, apartado 1, de dicha Directiva. Ahora bien, como se ha recordado anteriormente, el artículo 15 de la citada Directiva se aplica cuando el derecho de residencia temporal en virtud de esa misma Directiva se extingue debido a que la persona de que se trate corre el riesgo de convertirse en una carga excesiva para la asistencia social del Estado miembro de acogida. Así pues, la respuesta solicitada por el tribunal remitente no puede, en mi opinión, limitarse a las situaciones en las que un ciudadano de la Unión es expulsado únicamente por motivos relacionados con el artículo 7 de la Directiva sobre el derecho de residencia, aun cuando, en realidad, esas razones constituyan la mayoría de los motivos de expulsión.
57. En tercer lugar, como se desprende de los puntos 45 y 53 de las presentes conclusiones, el análisis parte del presupuesto de que se excluye que los ciudadanos de la Unión interesados sean ciudadanos que tengan derecho a la residencia permanente, trabajadores por cuenta ajena o propia o solicitantes de empleo que se beneficien de las excepciones establecidas en el artículo 14, apartado 4, letra b), de la Directiva sobre el derecho de residencia.
58. En cuarto y último lugar, debe precisarse que, a falta de controles en las fronteras interiores de la Unión, los efectos en el tiempo de las decisiones de expulsión solo se apreciarán cuando un ciudadano expulsado invoque de nuevo un derecho de residencia ante las autoridades de un Estado miembro. Por lo tanto, no puede excluirse que esta apreciación varíe en función del Estado miembro que tramite esta nueva solicitud de derecho de residencia. En efecto, si, después de haber abandonado el Estado miembro de acogida, dicho ciudadano invoca un nuevo derecho de residencia en otro Estado miembro (incluso en un tercer país), este carece, en principio, de motivos para no considerar que, entretanto, han cesado los efectos jurídicos de la decisión de expulsión del Estado miembro de acogida. Por consiguiente, el examen que sigue a continuación se refiere únicamente a las circunstancias del presente asunto, en las que el ciudadano de que se trata abandonó el Estado miembro de acogida e invoca un nuevo derecho de residencia en el mismo Estado miembro, sin que entretanto se le haya concedido formalmente el derecho de residencia en otro Estado miembro. (28)
B. Examen de las cuestiones prejudiciales
1. Sobre la partida de un ciudadano de la Unión como circunstancia suficiente para el pleno cumplimiento de una decisión de expulsión adoptada con arreglo al artículo 15, apartado 1, de la Directiva sobre el derecho de residencia
59. Mediante su primera cuestión prejudicial, el tribunal remitente pregunta, en esencia, si el hecho de que el ciudadano de la Unión abandone efectivamente el territorio del Estado miembro de acogida basta, por sí solo, para considerar que se ha cumplido plenamente una decisión de expulsión adoptada en virtud del artículo 15, apartado 1, de la Directiva sobre el derecho de residencia, de modo que deje de producir sus efectos jurídicos en el tiempo.
60. Los interesados que presentaron observaciones escritas y orales expusieron dos posiciones discrepantes. Por una parte, FS propone que se responda afirmativamente a esta cuestión, de modo que, en esencia, se daría cumplimiento a tal decisión de expulsión por el mero hecho de que la persona interesada hubiera abandonado el territorio del Estado miembro de acogida antes de la expiración del plazo concedido, y ello aun cuando solo fuera por tiempo limitado, y en el momento en que lo hiciera. Por consiguiente, esa persona debería poder invocar un nuevo derecho de residencia por un período de tres meses, con arreglo al artículo 6 de la Directiva sobre el derecho de residencia. Por otra parte, todos los Gobiernos que han presentado observaciones escritas y orales, así como la Comisión, apoyan la postura del Secretario de Estado según la cual, en esencia, la mera partida del ciudadano de la Unión no basta para agotar los efectos jurídicos de tal decisión, alegando que tal interpretación sería contraria al efecto útil de dicha Directiva. (29)
61. Por los motivos que expongo a continuación, comparto esta segunda postura.
62. Procede recordar, de entrada, que una interpretación autónoma y uniforme del artículo 15 de la Directiva sobre el derecho de residencia exige tener en cuenta no solo su tenor, sino también su contexto y los objetivos perseguidos. Además, esta disposición no puede interpretarse de manera restrictiva y no debe, en cualquier caso, ser privada de su efecto útil. (30)
63. En primer lugar, en cuanto al tenor del artículo 15 de la Directiva sobre el derecho de residencia, ha de señalarse que la redacción de este artículo no aporta dato alguno que permita apreciar los efectos en el tiempo de las decisiones de expulsión adoptadas con arreglo al citado artículo. En efecto, el apartado 1 de esta disposición se limita a indicar que «los procedimientos previstos en los artículos 30 y 31 se aplicarán, por analogía, a toda decisión que restrinja la libertad de circulación [adoptada] por motivos que no sean de orden público, seguridad pública o salud pública»; el apartado 2, que «la expiración del documento de identidad o del pasaporte […] no constituirá un motivo de expulsión», y el apartado 3, que «no podrá acompañar la decisión de expulsión […] una prohibición de entrada en el territorio».
64. Además, los artículos 30 y 31 de la Directiva sobre el derecho de residencia, a los que se remite el artículo 15, apartado 1, de esta y que se aplican por analogía, (31) si bien contienen disposiciones que podrían afectar a la ejecución de las decisiones de expulsión, no se aplican respecto a los efectos de estas en el tiempo. (32) A este respecto, procede señalar que el artículo 30, apartados 1 y 3, de esta Directiva establece, en particular, que los Estados miembros deben notificar a los interesados por escrito las decisiones de expulsión, indicando el plazo concedido para abandonar su territorio, y precisa que, «excepto en casos urgentes debidamente justificados, dicho plazo no podrá ser inferior a un mes a partir de la fecha de notificación».
65. Por lo tanto, el efecto de estas disposiciones es, en esencia, prorrogar el plazo de residencia de una persona expulsada por un período máximo de un mes a partir de la notificación de la decisión de expulsión. Así pues, podría sostenerse que esa prórroga carecería de utilidad si, para dar pleno cumplimiento a una decisión de expulsión, bastase con que la persona interesada se traslade a un Estado miembro vecino. Sin embargo, interpretado en su contexto más general, el artículo 30, apartado 3, de la Directiva sobre el derecho de residencia no tiene por objeto regular los efectos en el tiempo de las decisiones de expulsión, sino, por un lado, garantizar que el interesado pueda utilizar efectivamente los recursos previstos al efecto por los Estados miembros (33) y, por otro lado, concederle un plazo razonable que le permita organizar su partida.
66. De lo anterior se desprende que ni el artículo 15 ni los artículos 30 y 31 de la Directiva sobre el derecho de residencia permiten ofrecer una respuesta definitiva sobre la forma en que una decisión de expulsión agota sus efectos jurídicos.
67. En segundo lugar, por lo que respecta al contexto en que se inscribe el artículo 15 de la Directiva sobre el derecho de residencia, es preciso recordar que permite la restricción de la libertad de circulación de un ciudadano de la Unión «por razones de orden público, seguridad pública o salud pública» y por «motivos que no sean [estos]» (véase el punto 44 de las presentes conclusiones). Si bien la Directiva no indica las medidas por las que los Estados miembros pueden restringir la libertad de circulación, contiene una disposición que regula los efectos en el tiempo de una de estas medidas, esto es, la decisión de prohibición de entrada en el territorio.
68. En efecto, el artículo 32 de la Directiva sobre el derecho de residencia permite la presentación de una solicitud de levantamiento de esta prohibición tras un «plazo razonable, en función de las circunstancias, y, en cualquier caso, tres años después de la ejecución de la decisión definitiva de prohibición […], alegando motivos que puedan demostrar un cambio material de las circunstancias que justificaron la prohibición de entrada en el territorio».
69. Ahora bien, a mi entender, el hecho de que esta Directiva regule los efectos en el tiempo de las decisiones de prohibición de entrada en el territorio y no contenga ninguna disposición equivalente a su artículo 32 que fije los efectos en el tiempo de las demás decisiones que restrinjan la libre circulación de un ciudadano de la Unión, en particular las decisiones de expulsión adoptadas con arreglo al artículo 15, apartado 1, de dicha Directiva, no puede demostrar ni, mediante una interpretación por analogía, que los efectos de esas decisiones de expulsión perduran durante un «plazo razonable» ni, mediante una interpretación a sensu contrario, que la voluntad del legislador de la Unión era garantizar que los efectos jurídicos de una decisión de expulsión se extingan por el mero hecho de que el ciudadano de la Unión abandone efectivamente el Estado miembro de acogida. (34)
70. De ello resulta que de una interpretación contextual de la Directiva sobre el derecho de residencia no cabe deducir precisión alguna sobre el modo en que una decisión de expulsión agota sus efectos en el tiempo.
71. Al no ser concluyentes las interpretaciones literal y contextual, solo a la luz de la interpretación teleológica de la Directiva sobre el derecho de residencia y de su efecto útil podrían eventualmente deducirse criterios de respuesta a esta primera cuestión prejudicial.
72. Así pues, por lo que se refiere, en tercer lugar, al objetivo del artículo 15 de la Directiva sobre el derecho de residencia, procede señalar, de entrada, que esta disposición persigue una doble finalidad. Por una parte, tiene por objeto instaurar, en relación con las decisiones adoptadas con arreglo al citado artículo, un régimen de garantías de procedimiento similar al aplicable a las decisiones que restringen la libre circulación adoptadas en virtud del artículo 27 de la referida Directiva. (35) Por otra parte, en la medida en que permite adoptar decisiones que restrinjan la libre circulación cuando un ciudadano de la Unión o un miembro de su familia ya no cumple algunos de los requisitos de residencia temporal, dicho artículo 15 persigue una finalidad menos evidente, pero no menos importante. En efecto, este artículo constituye la única disposición de la Directiva sobre el derecho de residencia que los Estados miembros pueden invocar para garantizar, con arreglo al Derecho de la Unión, que las personas que han dejado de cumplir los requisitos de residencia temporal y que constituyen una carga excesiva para su asistencia social puedan ser expulsadas de su territorio. Por consiguiente, esta disposición tiene por objeto garantizar el efecto útil de las disposiciones relativas al derecho de residencia, protegiendo al mismo tiempo los recursos financieros públicos de un Estado miembro. (36)
73. En relación con esta segunda finalidad del artículo 15 de la Directiva sobre el derecho de residencia ha de apreciarse, a mi entender, si la partida del ciudadano de la Unión basta por sí sola para que se dé pleno cumplimiento a una decisión de expulsión.
74. A este respecto, considero que una interpretación del artículo 15 de la citada Directiva según la cual una decisión de expulsión dejaría de producir efectos jurídicos de manera casi mecánica desde el momento en que el ciudadano de la Unión abandone el territorio del Estado miembro de acogida equivaldría, en esencia, a privar de efecto útil no solo a dicho artículo, sino también, de manera correlativa, a todas las disposiciones que establecen los requisitos del derecho de residencia temporal.
75. En efecto, como se ha indicado en los puntos 43 a 53 de las presentes conclusiones, los motivos que justifican la adopción de una decisión de expulsión con arreglo al artículo 15, apartado 1, de la Directiva sobre el derecho de residencia pueden variar en función del tipo de derecho de residencia de que era beneficiario el ciudadano de la Unión o el miembro de su familia antes de su expulsión. Sin embargo, presentan un punto en común: esa persona no debe ser expulsada mientras no se convierta en una carga excesiva para la asistencia social del Estado miembro de acogida.
76. Pues bien, me parece evidente que un ciudadano de la Unión o un miembro de su familia no podrá modificar su situación de un día para otro cruzando las fronteras del Estado miembro de acogida, de modo que ya no constituya tal carga excesiva para la asistencia social de ese Estado miembro. De ser así, las decisiones adoptadas con arreglo al artículo 15, apartado 1, de la Directiva sobre el derecho de residencia carecerían, en la práctica, de cualquier fuerza vinculante. En efecto, el concepto de «expulsión» quedaría privado de todo efecto útil si, por ejemplo, un ciudadano de la Unión pudiera simular haber acatado la decisión de expulsión por el mero hecho de hacer brevemente acto de presencia en un Estado miembro limítrofe.
77. Por cuanto antecede, propongo que se responda a la primera cuestión prejudicial que el artículo 15, apartado 1, de la Directiva sobre el derecho de residencia debe interpretarse en el sentido de que no puede darse pleno cumplimiento a una decisión de expulsión adoptada con arreglo a esta disposición, de modo que deje de producir efectos jurídicos, por el mero hecho de que un ciudadano de la Unión haya abandonado efectivamente el territorio del Estado miembro de acogida.
78. Por lo tanto, si bien no procede responder a la segunda cuestión prejudicial, queda por determinar durante cuánto tiempo se mantienen los efectos jurídicos de dichas decisiones.
2. Sobre los efectos en el tiempo de una decisión de expulsión adoptada con arreglo al artículo 15, apartado 1, de la Directiva sobre el derecho de residencia
79. Si la propuesta según la cual los efectos jurídicos de una decisión de expulsión se extinguirían por el hecho de que la persona interesada haya cruzado la frontera del Estado miembro de acogida ha sido rechazada por haberse tenido en consideración el efecto útil del artículo 15 de la Directiva sobre el derecho de residencia, considero, en aras de la coherencia, que mi análisis sobre los efectos en el tiempo de las decisiones de expulsión debe guiarse por esos mismos imperativos asociados al mantenimiento del efecto útil del referido artículo.
a) Sobre el criterio del «cambio material de las circunstancias» que justificó la decisión de expulsión
80. En primer término, cabe señalar que una medida de expulsión adoptada en virtud del artículo 15, apartado 1, de la Directiva sobre el derecho de residencia pierde necesariamente su razón de ser y, por consiguiente, caduca si la persona expulsada consigue demostrar que, tras su expulsión, ya desde el día siguiente a aquel en que abandonó el territorio del Estado miembro de acogida, un «cambio material de las circunstancias» (37) le permite, desde entonces, cumplir los requisitos de residencia que antes no concurrían y habían justificado dicha decisión de expulsión.
81. En efecto, en ese supuesto, un ciudadano de la Unión debe poder demostrar ante la Administración de dicho Estado miembro que la decisión de expulsión ha caducado para invocar un nuevo derecho de residencia, en particular, en virtud del artículo 6 de la Directiva sobre el derecho de residencia. Por descontado, tal cambio material de las circunstancias se produce en el momento en que ese ciudadano de la Unión puede ser de nuevo considerado trabajador (por cuenta ajena o por cuenta propia) o solicitante de empleo en el antiguo Estado miembro de acogida, en la medida en que tal condición excluye la pérdida del derecho de residencia con arreglo al artículo 15 de la citada Directiva y sería, por lo tanto, incompatible con la existencia concomitante de una decisión de expulsión. (38)
82. Aun cuando tales situaciones sean posibles, en realidad es infrecuente que ese cambio material de las circunstancias sobrevenga poco tiempo después de la expulsión de la persona interesada. Por el contrario, tal cambio solo se produce generalmente tras un período de residencia en otro país. Se plantea así la cuestión de si la única manera de que esa persona pueda residir de nuevo en el Estado miembro de acogida es acreditar que se ha producido tal cambio material de las circunstancias.
83. En mi opinión, esta cuestión merece decididamente una respuesta negativa. En efecto, sería contrario al espíritu mismo de la Directiva sobre el derecho de residencia, que tiene por objeto simplificar y reforzar el ejercicio del derecho a residir libremente en el territorio de los Estados miembros, afirmar que una decisión de expulsión continúa produciendo sus efectos mientras no se produzca un cambio material de la situación de la persona interesada. Tal enfoque podría tener como resultado perpetuar los efectos de dicha decisión en el tiempo, quizá de manera ilimitada, originando así un obstáculo desproporcionado a la libertad de residencia.
84. Para evitar tal situación, cabe contemplar dos soluciones: la primera consiste en determinar la duración de los efectos jurídicos de una decisión de expulsión teniendo en cuenta el período preciso por el que se prolongue la residencia fuera del Estado miembro de acogida tras la expulsión, punto de referencia que se aplicaría de manera sistemática, mientras que la segunda es determinar la duración de los efectos de la decisión de expulsión no solo de acuerdo con el período por el que se prolongue la residencia fuera de ese Estado miembro, sino con un conjunto de datos de otro tipo.
85. Por las razones esbozadas a continuación, propongo descartar la primera de las dos soluciones y acoger la segunda.
b) Sobre el criterio de la «residencia temporal» fuera del territorio del Estado miembro de acogida
86. Mediante su tercera cuestión prejudicial, el tribunal remitente desea que se dilucide si un ciudadano de la Unión contra el que se ha dictado una decisión de expulsión en virtud del artículo 15, apartado 1, de la Directiva sobre el derecho de residencia debe permanecer durante un determinado período de tiempo fuera del territorio del Estado miembro de acogida para que se considere que se ha dado pleno cumplimiento a dicha decisión. En caso de respuesta afirmativa, solicita al Tribunal de Justicia que determine durante cuánto tiempo.
87. Si bien todos los Gobiernos que han presentado observaciones ante el Tribunal de Justicia y la Comisión coinciden en considerar que la mera partida del territorio del Estado miembro de acogida no basta por sí sola para agotar los efectos de una decisión de expulsión, solo el Gobierno neerlandés considera que tal agotamiento se produce cuando un ciudadano ha abandonado ese Estado miembro de manera real y efectiva durante un período determinado, a saber, al menos durante tres meses. En cuanto a la aplicación de este criterio, dicho Gobierno precisó, concretamente en la vista, que, durante esos tres meses, una persona expulsada del Estado miembro de acogida no podrá invocar un nuevo derecho de residencia (excepto cuando se produzca un «cambio material de las circunstancias»), sino que podrá seguir entrando en el territorio de ese Estado miembro con arreglo al artículo 5 de la Directiva sobre el derecho de residencia. No obstante, este derecho de entrada solo se concedería si se demuestra que existe una razón específica y concreta que justifique su presencia en dicho territorio (por ejemplo, un reconocimiento médico o una compra puntual, etc.). De no existir tal justificación, se presumiría que la presencia en ese territorio de la persona se inscribe en la continuidad de su derecho de residencia anterior y, por consiguiente, esa persona estaría incumpliendo la decisión de expulsión.
88. Es indiscutible que la propuesta del Gobierno neerlandés presenta ventajas desde el punto de vista de la aplicación efectiva de las decisiones de expulsión. En efecto, el hecho de exigir en todos los casos el mismo período mínimo de residencia fuera del Estado miembro de acogida en el ámbito de la Unión garantiza una cierta previsibilidad y la consiguiente seguridad jurídica, en la medida en que permitiría tanto a los ciudadanos de la Unión como a los Estados miembros saber de antemano por cuánto tiempo puede considerarse que la decisión de expulsión produce efectos jurídicos. Esta previsibilidad quedaría aún más garantizada si se tiene en cuenta que, con arreglo al artículo 30, apartado 3, de la Directiva sobre el derecho de residencia, ese período de tiempo puede comenzar a correr en una fecha concreta, a saber, un mes después de la notificación de la decisión de expulsión, sin exigirse una prueba que certifique la expulsión efectiva, la cual, dada la falta de fronteras interiores, sería difícil de aportar.
89. No obstante, afirmar que los efectos jurídicos de una decisión de expulsión deben seguir existiendo durante un período de al menos tres meses obligaría, en realidad, al ciudadano de la Unión a acreditar su permanencia por más de tres meses fuera del Estado miembro de acogida antes de poder invocar un nuevo derecho de residencia con arreglo al artículo 6 de la Directiva sobre el derecho de residencia. En mi opinión, tal enfoque sería contrario no solo a la letra, sino también al espíritu de dicha Directiva.
90. En efecto, por una parte, tal enfoque establecería la permanencia por un período de tres meses fuera del Estado miembro de acogida como un requisito sine qua non del derecho fundamental de todo ciudadano de la Unión a circular y residir libremente en el territorio de los Estados miembros. Ahora bien, habida cuenta del carácter fundamental de este derecho, (39) este no solo no puede interpretarse de manera restrictiva, (40) sino que, de conformidad con el artículo 21 TFUE, apartado 1, solo puede someterse a limitaciones cuando estas estén previstas en el Tratado FUE o en el Derecho derivado. (41)
91. A este respecto, es obligado señalar que ninguna norma de Derecho derivado, en especial de la Directiva sobre el derecho de residencia, supedita el ejercicio del derecho de residencia de los ciudadanos de la Unión, en particular de aquellos contra quienes se haya dictado una decisión de expulsión, a la prueba que acredite su residencia fuera del Estado miembro de acogida por un período determinado, ya sea de tres meses o inferior. Por consiguiente, acoger la propuesta del Gobierno neerlandés constituiría una creación jurisprudencial, en la medida en que el Tribunal de Justicia sustituiría al legislador de la Unión para imponer una norma específica sobre la duración de los efectos jurídicos de las decisiones de expulsión. Acoger tal propuesta vulneraría no solo el tenor del artículo 21 TFUE, apartado 1, sino también los principios de equilibrio institucional y de atribución de competencias, proclamados en el artículo 13 TUE, apartado 2. Además, nada impide al legislador de la Unión determinar la duración precisa de los efectos de las decisiones de expulsión adoptadas en virtud del artículo 15, apartado 1, de dicha Directiva, como hizo en relación con los efectos temporales de las decisiones de prohibición de entrada en el territorio. (42)
92. Por otra parte, esta propuesta del Gobierno neerlandés también sería contraria al ejercicio del derecho a la libre circulación, garantizado por el artículo 5 de la Directiva sobre el derecho de residencia, en la medida en que impondría de oficio un requisito adicional para el ejercicio del derecho de entrada: la justificación «específica y concreta» de la visita del ciudadano al Estado miembro de acogida. Ahora bien, el ejercicio del derecho de entrada, que constituye una expresión de la libertad de circular libremente dentro de la Unión, es difícilmente conciliable con tal obligación de justificación, en particular porque, habida cuenta de su carácter subjetivo y posiblemente arbitrario, podría disuadir a los interesados de ejercer efectivamente ese derecho. Ciertamente, en el ámbito del espacio Schengen, a falta de controles en las fronteras interiores, tal justificación solo se exige en casos excepcionales, en particular en los controles de policía. Sin embargo, esa práctica de control a gran escala sería sin duda percibida por las personas interesadas como el establecimiento indirecto de una prohibición de entrada en el territorio del Estado miembro de acogida, en la medida en que los motivos expuestos podían considerarse sistemáticamente como insuficientes para justificar su presencia en el territorio del Estado miembro de acogida. Tal práctica sería contraria al espíritu mismo del artículo 15, apartado 3, de la Directiva sobre el derecho de residencia, que prohíbe a ese Estado miembro acompañar una decisión de expulsión de una prohibición de entrada.
93. Habida cuenta de lo anterior, propongo concluir que procede desestimar la propuesta del Gobierno neerlandés de que los efectos jurídicos de una decisión de expulsión deben prolongarse sistemáticamente (43) durante un período mínimo de tres meses.
94. Esta conclusión no queda desvirtuada por las alegaciones que dicho Gobierno basa, al realizar una interpretación a sensu contrario, en las disposiciones relativas al «abuso» de las orientaciones de la Comisión (44) y en la sentencia de 12 de marzo de 2014, O. y B., (45) para demostrar que solo puede originarse un nuevo derecho de residencia en virtud del artículo 6 de la Directiva sobre el derecho de residencia a partir del momento en que haya existido una «residencia real y efectiva» fuera del Estado miembro de acogida.
95. En primer lugar, el comportamiento de las personas que, tras haber sido expulsadas del territorio de un Estado miembro de acogida, deseen regresar a él para residir en él no puede considerarse «abusivo», en el sentido de la jurisprudencia del Tribunal de Justicia y de las orientaciones de la Comisión, en la medida en que no se trata de un comportamiento artificial adoptado con el único objetivo de obtener el derecho a circular y residir libremente en virtud del Derecho de la Unión y que, a pesar de que se han respetado formalmente las condiciones previstas por la normativa de la Unión, no se ha alcanzado el objetivo perseguido por esta. (46) Al contrario, en el presente asunto se trata simplemente de determinar si a esa persona puede obtener un nuevo derecho de residencia respetando, por consiguiente, formalmente las condiciones previstas por dicha normativa.
96. A continuación, en cuanto al fondo, el punto en común entre la sentencia O. y B. y el supuesto de una persona que desea residir de nuevo en el Estado miembro de acogida es difuso, en la medida en que se trata de asuntos no comparables. En efecto, en la citada sentencia O. y B., el Tribunal de Justicia debía resolver la cuestión de si el Derecho de la Unión se oponía a que un Estado miembro denegara el derecho de residencia a un nacional de un tercer Estado, miembro de la familia de un ciudadano de la Unión que tenía la nacionalidad de dicho Estado miembro, en el momento del regreso de este ciudadano a este Estado miembro, cuando dicho ciudadano, antes de su regreso, había residido en otro Estado miembro con el miembro de su familia en cuestión, exclusivamente en su condición de ciudadano de la Unión. En consecuencia, era preciso determinar los requisitos de concesión de un derecho de residencia derivado al nacional de un tercer Estado, y en ese contexto particular se consideró que el criterio de la «residencia efectiva» en el Estado miembro de acogida del ciudadano de la Unión y del miembro de su familia es el que origina, al regreso del ciudadano de la Unión al Estado miembro de su nacionalidad, un derecho de residencia derivado. (47) Ahora bien, en una situación como la controvertida en el litigio principal, la persona interesada no pretende invocar un derecho de residencia derivado adquirido al establecerse en un Estado miembro distinto del Estado miembro de acogida para obtener ese derecho en este último al regresar a su territorio.
97. Por último, contrariamente a la citada sentencia dictada en el asunto O. y B., a raíz de una decisión de expulsión, no existe motivo alguno para exigir una «residencia estable» o una «residencia efectiva» en un Estado miembro distinto del que adoptó tal decisión. Lo que importa es que el interesado haya puesto fin a su residencia en el territorio del Estado miembro que ha adoptado la decisión de expulsión. En efecto, la obligación de abandonar el territorio a raíz de una decisión de expulsión no puede originar la obligación de establecerse en otro Estado miembro y mantener una nueva «residencia efectiva», por cuanto tal obligación es contraria a la libertad fundamental del ciudadano de la Unión para residir donde desee dentro del territorio de la Unión.
c) Sobre los demás datos pertinentes
98. De mi análisis se desprende, por una parte, que los efectos jurídicos de las decisiones de expulsión adoptadas en virtud del artículo 15 de la Directiva sobre el derecho de residencia no se agotan por el hecho de que el ciudadano de que se trate abandone el territorio del Estado miembro de acogida y, por otra parte, que tales efectos no pueden perdurar mientras dicho ciudadano no cumpla de nuevo los requisitos de residencia o bien resida durante un tiempo determinado fuera del territorio de ese Estado miembro. Por consiguiente, de lo anterior cabe deducir que las autoridades y los órganos jurisdiccionales del Estado miembro de acogida deberán determinar, caso por caso, los efectos en el tiempo de las decisiones de expulsión.
99. A este respecto, si bien es el efecto útil de las disposiciones de la Directiva sobre el derecho de residencia el criterio que debe servir de guía para la determinación de los datos pertinentes, considero que el conjunto de indicios que ha de tener en cuenta las autoridades nacionales debería abarcar, como mínimo, tres tipos de datos.
100. En primer lugar, considero que, para que se agoten los efectos de una decisión de expulsión respecto a una persona y que esta pueda obtener de nuevo el derecho a residir en el Estado miembro de acogida, es necesario que haya abandonado el territorio de ese Estado miembro, poniendo efectivamente fin a su residencia en ese país. En este supuesto, la Administración debería comprobar si una persona ha emprendido realmente todas las gestiones necesarias para demostrar que ha dejado de residir en dicho Estado miembro. Los siguientes datos, que varían según el tipo de residencia de que se trate, pueden ser pertinentes a efectos de determinar el carácter real y efectivo de la finalización de la residencia en el Estado miembro de acogida. De este modo, cuando el interesado residía en el Estado miembro de acogida en virtud del artículo 6 de la Directiva sobre el derecho de residencia y haya sido expulsado porque no reunía los requisitos para mantener ese derecho con arreglo al artículo 14 de esta Directiva, la prueba que debe aportar el interesado para demostrar su partida efectiva de ese territorio es, por su naturaleza y por el hecho de que la persona de que se trata no ha tenido tiempo de integrarse en el Estado miembro de acogida, más fácil de conseguir. En efecto, como ya ha declarado el Tribunal de Justicia en su jurisprudencia, un ciudadano de la Unión que ejerce los derechos que le confiere el artículo 6, apartado 1, de la Directiva sobre el derecho de residencia no se propone instalarse en el Estado miembro de acogida de una manera que permita el desarrollo o la consolidación de una convivencia familiar en este último Estado miembro. (48) En cambio, cuando el interesado residía en el Estado miembro de acogida en virtud del artículo 7 de esa Directiva, las exigencias probatorias que debe cumplir dicho interesado pueden ser más rigurosas. Por ejemplo, ese ciudadano deberá estar en condiciones de demostrar que ha solicitado la cancelación de un padrón, la rescisión de un contrato de alquiler o de suministro de agua o energía, una mudanza, la baja en un servicio de empleo o el cese en otras relaciones que impliquen una presencia permanente. A este respecto, he de señalar que, si bien el período de ausencia en el territorio del Estado miembro de acogida no puede ser, por sí mismo, determinante ni considerado aisladamente, podría ser uno de los datos importantes que serán valorados por las autoridades nacionales. Obviamente, un largo período de ausencia aboga en favor de una finalización real y efectiva de la residencia en el Estado miembro de acogida y, por lo tanto, del agotamiento de los efectos jurídicos de una decisión de expulsión.
101. En segundo lugar, tal como ya se ha indicado, los beneficiarios del derecho de residencia no pueden ser expulsados mientras no se conviertan en una carga excesiva para la asistencia social del Estado miembro de acogida. Para determinar si el beneficiario es una carga excesiva para la asistencia social de ese Estado miembro y proceder, en caso necesario, a su expulsión, de conformidad con el considerando 16 de la Directiva sobre el derecho de residencia, ese Estado miembro está obligado a examinar «si [el recurso a la asistencia social] obedece a dificultades temporales y [a tener] en cuenta la duración de la residencia, las circunstancias personales y la cuantía de la ayuda concedida». Inspirándose en estos criterios, las autoridades nacionales deberían, por lo tanto, poder comprobar, basándose en el examen del caso concreto, si la persona expulsada, aun cuando no reúna los requisitos enunciados en el artículo 7 de la Directiva sobre el derecho de residencia, ya no es una carga excesiva para la asistencia social, y puede, en consecuencia, invocar un derecho de residencia en virtud del artículo 6 de dicha Directiva. Esta apreciación podría consistir en valorar las circunstancias personales y el comportamiento de la persona de que se trate después de su expulsión. En este sentido, procede señalar que el concepto de «asistencia social» es amplio y se refiere a prestaciones a las que el ciudadano de la Unión no haya contribuido y que se financien con el erario público. (49) A título ilustrativo, cuando una persona, como el demandante en el procedimiento principal, da muestras de un comportamiento delictivo reiterado tras su expulsión, (50) dicho comportamiento podría ser pertinente, al ser un posible indicio del riesgo de ser una carga excesiva debido a la movilización, por la conducta de la persona en cuestión, de una parte considerable de los recursos de la policía. No obstante, corresponde al tribunal remitente apreciar si tal recurso a la asistencia social resulta excesivo.
102. En tercer y último lugar, otro dato que podría tenerse en cuenta es la voluntad de la persona de que se trate de acatar la decisión de expulsión y romper los vínculos existentes con el Estado miembro de acogida. Sin embargo, este dato plantea una serie de dificultades prácticas en su aplicación, en particular, porque parece difícil valorar, de manera objetiva, la intención real de alguien de poner fin a su residencia. En efecto, tal necesidad obligaría a la Administración nacional a efectuar un «puro juicio de intenciones», difícilmente respaldado por pruebas objetivas, especialmente si existe una proximidad temporal entre la fecha de partida y la comprobación por parte de la Administración o una proximidad geográfica entre el lugar en que reside esa persona y el Estado miembro de acogida.
V. Conclusión
103. A la vista de cuanto antecede, propongo al Tribunal de Justicia que responda del siguiente modo a las cuestiones prejudiciales planteadas por el Raad van State (Consejo de Estado, Países Bajos):
«El artículo 15, apartado 1, de la Directiva 2004/38/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 29 de abril de 2004, relativa al derecho de los ciudadanos de la Unión y de los miembros de sus familias a circular y residir libremente en el territorio de los Estados miembros, por la que se modifica el Reglamento (CEE) n.o 1612/68 y se derogan las Directivas 64/221/CEE, 68/360/CEE, 72/194/CEE, 73/148/CEE, 75/34/CEE, 75/35/CEE, 90/364/CEE, 90/365/CEE y 93/96/CEE, en su versión modificada por el Reglamento (UE) n.o 492/2011 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 5 de abril de 2011, debe interpretarse en el sentido de que no puede considerarse que se ha dado pleno cumplimiento a una decisión de expulsión de un Estado miembro de acogida, adoptada con arreglo a dicha disposición, y que esta ya no produce efectos jurídicos por el mero hecho de que la persona interesada haya abandonado efectivamente el territorio de ese Estado miembro. Incumbe a las autoridades de dicho Estado miembro apreciar los efectos en el tiempo de tales decisiones basándose en un examen del caso concreto del interesado, teniendo en cuenta, o bien la existencia de un posible cambio material de las circunstancias que permitan a esa persona cumplir de nuevo los requisitos de residencia que faltaban y que habían justificado la decisión de expulsión, o bien, en su defecto, un conjunto de factores como, en particular, la existencia de una finalización real y efectiva de la residencia en ese último Estado, siendo el tiempo durante el cual el interesado resida fuera del territorio de este último un criterio indicativo, aunque no decisivo por sí mismo, y el riesgo de que dicha persona sea una carga excesiva para la asistencia social del citado Estado miembro de acogida.»