CONCLUZIILE AVOCATULUI GENERAL
DOMNUL EVGENI TANCHEV
prezentate la 5 martie 2020(1)
Cauza C‑549/18
Comisia Europeană
împotriva
României
„Neîndeplinirea obligațiilor de către un stat membru – Articolul 258 TFUE – Directiva (UE) 2015/849 – Combaterea spălării banilor – Articolul 260 alineatul (3) TFUE – Necomunicarea măsurilor de transpunere a unei directive adoptate în cadrul unei proceduri legislative – Sancțiuni financiare – Plata unei sume forfetare”
I. Introducere
1. În prezenta cauză, Comisia Europeană a inițiat o procedură de constatare a neîndeplinirii obligațiilor împotriva României în temeiul articolului 258 TFUE pentru că nu a adoptat măsurile necesare de transpunere până la data de 26 iunie 2017 a Directivei (UE) 2015/849 a Parlamentului European și a Consiliului din 20 mai 2015 privind prevenirea utilizării sistemului financiar în scopul spălării banilor sau finanțării terorismului, de modificare a Regulamentului (UE) nr. 648/2012 al Parlamentului European și al Consiliului și de abrogare a Directivei 2005/60/CE a Parlamentului European și a Consiliului și a Directivei 2006/70/CE a Comisiei(2), sau, în orice caz, pentru că nu a notificat Comisiei aceste măsuri.
2. De asemenea, Comisia solicită Curții să impună României, potrivit articolului 260 alineatul (3) TFUE, plata unei sume forfetare de 4 536 667,20 euro pentru neîndeplinirea obligației de a comunica măsurile de transpunere a Directivei 2015/849. Comisia a solicitat inițial și aplicarea unei penalități cu titlu cominatoriu de 21 974,40 euro pe zi, dar a renunțat la această solicitare pe parcursul procedurii.
3. În consecință, prezenta cauză oferă Curții ocazia să își dezvolte jurisprudența cu privire la aplicarea articolului 260 alineatul (3) TFUE ulterioară hotărârii sale de referință pronunțate la 8 iulie 2019 în cauza Comisia/Belgia [Articolul 260 alineatul (3) TFUE – Rețele de comunicații de mare viteză](3). Articolul 260 alineatul (3) TFUE este un instrument important introdus de Tratatul de la Lisabona, care permite Comisiei să sesizeze Curtea cu o acțiune în constatarea neîndeplinirii obligațiilor în temeiul articolului 258 TFUE pentru motivul că un stat membru „nu și‑a îndeplinit obligația de a comunica măsurile de transpunere a unei directive adoptate în conformitate cu o procedură legislativă” și să solicite în același timp Curții să impună sancțiuni financiare acestui stat membru.
4. Prezenta cauză este judecată de Curte în paralel cu altă cauză, Comisia/Irlanda (C‑550/18), în care vom prezenta concluziile noastre astăzi. Ambele cauze ridică două chestiuni esențiale privind, în primul rând, întrebarea dacă Comisia trebuie să își motiveze decizia de a recurge la articolul 260 alineatul (3) TFUE și, în al doilea rând, aprecierea cuantumului sumelor forfetare impuse în temeiul acestei dispoziții. De asemenea, prezenta cauză ridică probleme distincte cu privire la chestiunea dacă măsurile notificate în cursul procedurii reprezintă o îndeplinire a obligațiilor în sensul articolului 258 TFUE și al articolului 260 alineatul (3) TFUE.
5. În prezentele concluzii, vom susține că România nu și‑a îndeplinit obligațiile care îi revin în temeiul articolului 258 TFUE și vom propune Curții să o oblige la plata unei sume forfetare în temeiul articolului 260 alineatul (3) TFUE.
II. Cadrul juridic
6. Articolul 67 alineatul (1) din Directiva 2015/849 prevede:
„Statele membre asigură intrarea în vigoare a actelor cu putere de lege și a actelor administrative necesare pentru a se conforma prezentei directive până la 26 iunie 2017. Statele membre comunică de îndată Comisiei textul acestor dispoziții.
Atunci când statele membre adoptă aceste dispoziții, ele cuprind o trimitere la prezenta directivă sau sunt însoțite de o astfel de trimitere la data publicării lor oficiale. Statele membre stabilesc modalitatea de efectuare a acestei trimiteri.”
7. Potrivit articolului 1 punctul 42 din Directiva (UE) 2018/843 a Parlamentului European și a Consiliului din 30 mai 2018 de modificare a Directivei (UE) 2015/849 privind prevenirea utilizării sistemului financiar în scopul spălării banilor sau finanțării terorismului, precum și de modificare a Directivelor 2009/138/CE și 2013/36/UE(4), articolul 67 alineatul (1) din Directiva 2015/849 a fost înlocuit cu următorul text:
„(1) Statele membre asigură intrarea în vigoare a actelor cu putere de lege și a actelor administrative necesare pentru a se conforma prezentei directive până la 26 iunie 2017.
Statele membre aplică articolul 12 alineatul (3) începând cu 10 iulie 2020.
Statele membre instituie registrele menționate la articolul 30 până la 10 ianuarie 2020 și registrele menționate la articolul 31 până la 10 martie 2020, precum și mecanismele centralizate automatizate menționate la articolul 32a până la 10 septembrie 2020.
[…]
Statele membre comunică de îndată Comisiei textul actelor menționate la prezentul alineat.
Atunci când statele membre adoptă aceste acte, acestea conțin o trimitere la prezenta directivă sau sunt însoțite de o asemenea trimitere la data publicării lor oficiale. Statele membre stabilesc modalitatea de efectuare a acestei trimiteri.”
III. Procedura precontencioasă și procedura în fața Curții
8. Întrucât nu i s‑a comunicat nicio măsură de transpunere a Directivei 2015/849 până la expirarea termenului prevăzut, și anume 26 iunie 2017, Comisia a adresat României scrisoarea oficială de punere în întârziere din data de 18 iulie 2017, prin care a invitat‑o să efectueze demersurile necesare în termen de două luni de la primirea scrisorii respective.
9. În răspunsul său, transmis prin scrisoarea din 19 septembrie 2017, România a informat Comisia că măsurile de transpunere vor fi adoptate în luna decembrie 2017.
10. Prin avizul motivat din data de 7 decembrie 2017, Comisia a declarat că România încă nu i‑a comunicat vreo măsură de transpunere a Directivei 2015/849 și a invitat‑o să i le comunice în termen de două luni de la primirea avizului motivat respectiv.
11. Ca urmare a respingerii cererilor sale de prelungire a termenului de răspuns la avizul motivat menționat, România a transmis răspunsul său prin scrisoarea din 8 februarie 2018, arătând că măsurile legislative de transpunere a Directivei 2015/849 vor fi adoptate în luna mai 2018.
12. Considerând că România încă nu a transpus Directiva 2015/849 sau nu a comunicat vreo măsură de transpunere, Comisia a decis, la 19 iulie 2018, să sesizeze Curtea cu o acțiune în constatarea neîndeplinirii obligațiilor.
13. Prin cererea introductivă depusă la 27 august 2018, Comisia a formulat prezenta acțiune în temeiul articolului 258 TFUE și al articolului 260 alineatul (3) TFUE, prin care solicită Curții:
– în primul rând, constatarea faptului că, întrucât nu a adoptat, până la 26 iunie 2017, măsurile necesare pentru a transpune Directiva 2015/849 sau, în orice caz, întrucât nu a comunicat Comisiei măsurile menționate, România nu și‑a îndeplinit obligațiile care îi revin în temeiul articolului 67 din această directivă;
– în al doilea rând, obligarea României la plata unei penalități cu titlu cominatoriu de 21 974,40 euro pentru fiecare zi de întârziere în îndeplinirea obligației de a comunica măsurile necesare pentru a asigura transpunerea Directivei 2015/849, cu efect de la data pronunțării hotărârii în prezenta cauză;
– în al treilea rând, obligarea României la plata unei sume forfetare, pe baza unei sume de 6 016,80 euro pe zi, înmulțită cu numărul de zile care au trecut între ziua următoare expirării termenului de transpunere prevăzut de directiva în discuție și ziua în care România își îndeplinește obligațiile sau, dacă nu își îndeplinește aceste obligații, data la care Curtea pronunță hotărârea, care poate să depășească o sumă forfetară minimă de 1 887 000 de euro și,
– în al patrulea rând, obligarea României la plata cheltuielilor de judecată.
14. În memoriul în apărare depus la 7 noiembrie 2018, România solicită Curții:
– în primul rând, respingerea în parte a acțiunii Comisiei, având în vedere că directiva respectivă a fost transpusă parțial de legislația națională în vigoare;
– în al doilea rând, respingerea acțiunii Comisiei în măsura în care solicită aplicarea unor sancțiuni financiare în temeiul articolului 260 alineatul (3) TFUE și,
– în al treilea rând, în subsidiar, respingerea cererii Comisiei de impunere a plății unei sume forfetare și, în orice caz, reducerea cuantumului sancțiunilor solicitate de Comisie într‑o măsură care să reflecte particularitățile neîndeplinirii obligațiilor și comportamentul României.
15. Comisia și România au depus de asemenea un memoriu în replică și un memoriu în duplică la 17 decembrie 2018 și, respectiv, la 15 februarie 2019.
16. Prin scrisoarea din 28 august 2019, Comisia a informat Curtea că se desista parțial de acțiunea sa. Comisia nu mai solicită impunerea unei penalități cu titlu cominatoriu, deoarece această cerere a rămas fără obiect în urma transpunerii integrale a Directivei 2015/849 de către România prin legislația națională notificată la 18 iulie 2019 și care a intrat în vigoare la 21 iulie 2019. Considerând că ultima dată este data la care România și‑a îndeplinit obligațiile, Comisia a stabilit suma forfetară solicitată la 4 536 667,20 euro. România a prezentat observațiile sale cu privire la această scrisoare la 30 septembrie 2019.
17. Prin deciziile din 6 decembrie 2018 și din 7 ianuarie 2019, au fost admise cererile de intervenție în susținerea concluziilor României formulate de Belgia, de Estonia, de Franța, de Irlanda și de Polonia. La 14 februarie 2019, Irlanda și‑a retras cererea de intervenție în prezenta cauză. Comisia a prezentat observații cu privire la memoriile în intervenție depuse de Belgia, de Estonia, de Franța și de Polonia la 11 iunie 2019.
18. La 10 decembrie 2019 a avut loc o ședință, în cursul căreia Comisia, Estonia și România au prezentat observații orale.
IV. Rezumatul argumentației părților
A. Cu privire la neîndeplinirea obligațiilor în temeiul articolului 258 TFUE
19. Comisia susține că România nu a adoptat până la expirarea termenului prevăzut la articolul 67 din Directiva 2015/849, respectiv 26 iunie 2017, măsurile necesare de transpunere sau nu a comunicat aceste măsuri.
20. În continuare, Comisia susține că cele 40 de măsuri naționale notificate în octombrie 2018, după depunerea cererii introductive în prezenta cauză, și menționate de România în memoriul său în apărare (denumite în continuare „măsurile notificate”) nu asigură transpunerea parțială a Directivei 2015/849. Aceste măsuri care transpun directive anterioare abrogate prin Directiva 2015/849(5) nu sunt suficiente pentru a transpune această din urmă directivă, întrucât există diferențe semnificative între directivele în discuție, iar Directiva 2015/849 introduce multe elemente noi. Niciuna dintre măsurile notificate nu se referă la Directiva 2015/849 – 37 de măsuri au fost adoptate înainte de adoptarea acesteia –, iar România nu a furnizat niciun document care să explice relația dintre dispozițiile Directivei 2015/849 și prevederile corespunzătoare ale acestor măsuri naționale, în conformitate cu considerentul (67) al directivei menționate. După cum a subliniat în cadrul ședinței, o anexă la memoriul în apărare nu ar trebui considerată o notificare corespunzătoare a unui astfel de document explicativ(6).
21. România afirmă că, pentru a asigura transpunerea integrală a Directivei 2015/849, a încercat să asigure adoptarea la timp a legislației naționale care să includă dispozițiile directivei respective într‑un singur act, însă procedurile naționale au depășit termenele prevăzute.
22. România susține că nu și‑a încălcat decât parțial obligația de a transpune Directiva 2015/849, deoarece măsurile notificate transpun directivele anterioare abrogate prin Directiva 2015/849 și astfel, în măsura în care dispozițiile acestor directive au fost încorporate în Directiva 2015/849, aceste măsuri asigură transpunerea parțială a directivei respective. Faptul că măsurile menționate nu fac trimitere la Directiva 2015/849 nu le împiedică să fie măsuri de transpunere, întrucât ele permit atingerea obiectivelor urmărite prin Directiva 2015/849. România a furnizat informații privind relația dintre aceste măsuri și Directiva 2015/849 într‑o anexă la memoriul în apărare.
B. Cu privire la aplicarea articolului 260 alineatul (3) TFUE
23. Comisia susține, pe baza Comunicării privind punerea în aplicare a articolului 260 alineatul (3) TFUE(7), că nerespectarea de către România a obligației de comunicare a măsurilor de transpunere în conformitate cu articolul 67 din Directiva 2015/849 intră în domeniul de aplicare al articolului 260 alineatul (3) TFUE. Astfel cum se arată într‑o comunicare ulterioară(8), practica sa adaptată de a solicita în general plata unei sume forfetare și a unor penalități cu titlu cominatoriu se aplică în speță.
24. Comisia afirmă că decizia sa de a solicita în mod sistematic impunerea unor sancțiuni financiare în temeiul articolului 260 alineatul (3) TFUE nu constituie o lipsă a exercitării puterii sale de apreciere. Articolul 260 alineatul (3) din TFUE îi conferă o largă putere de apreciere, similară cu puterea de apreciere în ceea ce privește inițierea sau nu a procedurii prevăzute de articolul 258 TFUE(9). Prin urmare, nu este obligată să prezinte motive speciale pentru decizia sa de a recurge la articolul 260 alineatul (3) TFUE. De asemenea, Comisia afirmă că întârzierile în transpunerea directivelor sunt suficient de grave pentru a justifica impunerea plății unei sume forfetare.
25. În ceea ce privește stabilirea sancțiunilor financiare, Comisia susține că metoda de calcul a penalităților financiare în temeiul articolului 260 alineatul (3) TFUE ar trebuie să fie aceeași cu cea aplicată în conformitate cu articolul 260 alineatul (2) TFUE(10). Pe această bază, Comisia propune o sumă forfetară de 4 536 667,20 euro, cu efect de la data pronunțării hotărârii Curții. Această sumă se bazează pe o sumă de 6 016,80 euro pe zi, înmulțită cu numărul de zile (754) în care neîndeplinirea obligațiilor a persistat(11), care cuprinde perioada dintre ziua următoare împlinirii termenului pentru transpunere prevăzut de Directiva 2015/849 (27 iulie 2017) și ziua precedentă datei la care a încetat neîndeplinirea obligațiilor (20 iulie 2019), ținând seama de faptul că România a transpus integral Directiva 2015/849 la 21 iulie 2019(12). Comisia subliniază că durata încălcării este un element important în stabilirea sancțiunii corespunzătoare și ar trebui calculată de la data împlinirii termenului de transpunere, întrucât la această dată apare neîndeplinirea obligației de comunicare a măsurilor de transpunere de către statul membru, iar nu la data împlinirii termenului stabilit în avizul motivat(13).
26. În plus, la calcularea sumei de 6 016,80 euro pe zi pentru suma forfetară, care se obține prin înmulțirea valorii forfetare standard cu coeficientul pentru gravitate, precum și cu factorul „n”(14), Comisia propune un coeficient de 8, pe o scară de la 1 la 20, pentru gravitatea încălcării. Aceasta se bazează pe parametri stabiliți în raport cu, în primul rând, importanța Directivei 2015/849 ca instrument esențial pentru asigurarea protecției efective a pieței financiare a Uniunii împotriva amenințării reprezentate de spălarea banilor și de finanțarea terorismului și, în al doilea rând, cu efectele asupra intereselor publice și private prin impactul netranspunerii de către România a directivei respective asupra piețelor financiare ale Uniunii, asupra investitorilor și asupra cetățenilor. De asemenea, Comisia consideră că prelungirea termenului de transpunere prevăzut de Directiva 2018/843 pentru înființarea registrelor centrale în temeiul articolelor 30 și 31 din Directiva 2015/849 constituie un factor atenuant, subliniind că termenul de transpunere a celorlalte obligații prevăzute de Directiva 2015/849 rămâne neschimbat.
27. România, susținută de Belgia, de Estonia și de Franța, arată că, întrucât legislația română prevede transpunerea parțială a Directivei 2015/849, articolul 260 alineatul (3) TFUE nu se aplică. În subsidiar, sancțiunile financiare propuse de Comisie trebuie adaptate la împrejurările prezentei cauze.
28. În ceea ce privește impunerea de sancțiuni financiare, România, susținută de Belgia, de Estonia, de Franța și de Polonia, arată că practica sistematică a Comisiei de a solicita sancțiuni financiare în temeiul articolului 260 alineatul (3) TFUE este eronată. Comisia trebuie să motiveze, având în vedere împrejurările de fapt și de drept ale fiecărei cauze, decizia sa de a recurge la articolul 260 alineatul (3) TFUE. Având în vedere împrejurările prezentei cauze, inclusiv, printre altele, faza precontencioasă extrem de scurtă, complexitatea Directivei 2015/849, eforturile României de colaborare și transpunerea parțială a Directivei 2015/849, precum și faptul că Comisia nu își motivează decizia de a solicita impunerea de sancțiuni financiare, aceste sancțiuni nu sunt justificate.
29. România afirmă de asemenea că impunerea plății unei sume forfetare este nejustificată și disproporționată. Astfel cum se recunoaște în jurisprudența referitoare la articolul 260 alineatul (2) TFUE(15), o sumă forfetară este impusă în situații excepționale și nu are un caracter automat. De asemenea, aceasta depășește ceea ce este necesar pentru ca România să își respecte obligațiile, având în vedere în special că ea și‑a îndeplinit obligațiile, că impactul asupra intereselor publice și private este supraevaluat și că Curtea nu a constatat niciodată o neîndeplinire de către România a obligației de a transpune o directivă în termenul prevăzut. Astfel cum s‑a subliniat în cadrul ședinței și s‑a arătat în observațiile Franței, în cazul în care un stat membru își îndeplinește obligațiile în cursul procedurii, o sumă forfetară nu este justificată, întrucât nu răspunde obiectivelor articolului 260 alineatul (3) TFUE de a încuraja transpunerea directivelor și de a facilita impunerea unor sancțiuni financiare(16).
30. În ceea ce privește stabilirea sancțiunilor financiare, România, susținută de Belgia, de Franța și de Polonia, arată că metoda de calcul a sancțiunilor în temeiul articolului 260 alineatele (2) și (3) TFUE nu ar trebui să fie aceeași, iar criteriile ar trebui adaptate tipului de încălcare menționat la articolul 260 alineatul (3) TFUE. În speță, România consideră că coeficientul pentru gravitate este excesiv, deoarece este vorba despre o transpunere parțială, iar România a cooperat pe toată durata procedurii. De asemenea, nu este adecvat să se țină seama de durata încălcării în temeiul articolului 260 alineatul (3) TFUE și, în subsidiar, ar trebui luată în considerare data stabilită în avizul motivat, deoarece aceasta este data în funcție de care Curtea stabilește dacă statul membru și‑a îndeplinit obligațiile(17). În consecință, în cazul în care Curtea ar impune o sumă forfetară, cuantumul ar trebui redus considerabil și, în plus, ar trebui să reflecte împrejurările prezentei cauze și conduita României.
V. Analiză
A. Cu privire la neîndeplinirea obligațiilor în temeiul articolului 258 TFUE
31. Trebuie amintit că, în cadrul procedurilor în temeiul articolului 258 TFUE, comunicarea efectuată de statele membre în conformitate cu principiul cooperării loiale prevăzut la articolul 4 alineatul (3) TUE trebuie să conțină informații suficient de clare și de precise în ceea ce privește conținutul normelor naționale care transpun o directivă. Prin urmare, această comunicare, care poate fi însoțită de un tabel de corespondență, trebuie să indice fără ambiguitate care sunt actele cu putere de lege și actele administrative prin intermediul cărora statul membru consideră că a îndeplinit diferitele obligații pe care i le impune directiva respectivă. Neîndeplinirea acestei obligații de către un stat membru, fie ca urmare a unei lipse totale a informării, fie ca urmare a unei informări insuficient de clare și de precise, poate justifica în sine recurgerea la articolul 258 TFUE(18).
32. Curtea a statuat în special că, chiar dacă transpunerea unei directive poate fi realizată prin intermediul unor norme de drept intern deja în vigoare, un stat membru nu este scutit de obligația oficială de notificare, chiar dacă acest stat membru a notificat deja aceste norme în contextul transpunerii unor directive anterioare(19). În plus, în cazul în care o directivă prevede că măsurile de transpunere trebuie să conțină o trimitere la aceasta sau să fie însoțite de o trimitere la publicarea lor oficială, este necesar să se adopte măsuri de transpunere specifice(20).
33. De asemenea, s‑a stabilit că, în cadrul unei acțiuni întemeiate pe articolul 258 TFUE, neîndeplinirea obligațiilor de către un stat membru trebuie apreciată în funcție de situația din acest stat membru la momentul expirării termenului stabilit în avizul motivat, iar Curtea nu poate lua în considerare nicio modificare ulterioară(21).
34. În prezenta cauză, România recunoaște că nu a adoptat măsurile necesare pentru transpunerea Directivei 2015/849 și nu a comunicat aceste măsuri înainte de expirarea termenului stabilit în avizul motivat, și anume 8 februarie 2018(22). Este cert că măsurile respective au fost adoptate și comunicate după această dată (a se vedea punctul 16 din prezentele concluzii) și, prin urmare, ele nu pot fi luate în considerare.
35. În ceea ce privește măsurile comunicate care erau în vigoare în România la împlinirea termenului de transpunere, și anume 26 iunie 2017, nu suntem convinși de argumentele prezentate de România în fața Curții, conform cărora aceste măsuri pot fi luate în considerare pentru aprecierea neîndeplinirii obligațiilor în prezenta cauză. Având în vedere că articolul 67 alineatul (1) din Directiva 2015/849 impune statelor membre să se asigure că dispozițiile prin care transpun directiva cuprind o trimitere la aceasta sau sunt însoțite de o astfel de trimitere la data publicării lor oficiale (a se vedea punctele 6 și 7 din prezentele concluzii), este necesar ca România să adopte măsuri de transpunere specifice. România nu susține că măsurile comunicate îndeplinesc această condiție. În orice caz, România nu contestă faptul că aceste măsuri nu au transpus integral Directiva 2015/849 și că au fost comunicate în luna octombrie 2018, respectiv după împlinirea termenului de transpunere a Directivei 2015/849 și a termenului stabilit în avizul motivat(23). Vom reveni asupra acestui aspect ulterior în analiza noastră (a se vedea punctul 68 din prezentele concluzii).
36. Prin urmare, propunem Curții să declare că, întrucât nu a adoptat în termenul prevăzut toate măsurile necesare transpunerii Directivei 2015/849 sau, în orice caz, întrucât nu a comunicat aceste măsuri, România nu și‑a îndeplinit obligațiile care îi revin în temeiul articolului 67 din directiva menționată.
B. Cu privire la aplicarea articolului 260 alineatul (3) TFUE
37. Aspectele principale în prezenta cauză privesc, în primul rând, motivarea deciziei Comisiei de a solicita aplicarea unor sancțiuni financiare în temeiul articolului 260 alineatul (3) TFUE și, în al doilea rând, proporționalitatea obligației de plată a unei sume forfetare care, la rândul ei, ridică anumite întrebări cu caracter general, referitoare în special la metoda de calcul a sumelor forfetare și la aplicabilitatea jurisprudenței privind articolul 260 alineatul (2) TFUE. Părțile sunt în dezacord și cu privire la aspectul dacă articolul 260 alineatul (3) TFUE se aplică în prezenta cauză, și anume dacă aplicabilitatea acestuia se extinde la neîndeplinirea parțială a obligației de comunicare a măsurilor de transpunere de către un stat membru.
38. Întrucât Hotărârea din 8 iulie 2019, Comisia/Belgia [Articolul 260 alineatul (3) TFUE – Rețele de comunicații de mare viteză](24), are o importanță specială în ceea ce privește aceste aspecte, este necesar mai întâi să oferim unele observații preliminare cu privire la hotărârea respectivă (secțiunea 1), înainte de a analiza puterea de apreciere a Comisiei de a solicita aplicarea unor sancțiuni financiare în temeiul articolului 260 alineatul (3) TFUE, aprecierea sancțiunilor financiare în temeiul acestei dispoziții și impunerea plății unei sume forfetare în prezenta cauză (secțiunile 2, 3 și 4).
1. Hotărârea din 8 iulie 2019, Comisia/Belgia [Articolul 260 alineatul (3) TFUE – Rețele de comunicații de mare viteză]
39. Trebuie reținut că Hotărârea din 8 iulie 2019, Comisia/Belgia [Articolul 260 alineatul (3) TFUE – Rețele de comunicații de mare viteză](25), a abordat în principal domeniul de aplicare material al articolului 260 alineatul (3) TFUE și stabilirea penalităților cu titlu cominatoriu în temeiul acestei dispoziții. În special, Curtea a reținut că termenii „obligația de a comunica măsurile de transpunere”, care figurează la articolul 260 alineatul (3) TFUE, trebuie interpretați în sensul că „statele membre au obligația să indice, pentru fiecare dispoziție din directiva menționată, dispoziția sau dispozițiile naționale care asigură transpunerea sa. Odată ce a intervenit această comunicare, însoțită, dacă este cazul, de prezentarea unui tabel de corespondență, revine Comisiei sarcina de a stabili, cu scopul de a solicita aplicarea în privința statului membru în cauză a unei sancțiuni pecuniare prevăzute la această dispoziție, că anumite măsuri de transpunere lipsesc în mod evident sau nu acoperă întregul teritoriu al statului membru în cauză”(26).
40. De asemenea, Curtea a statuat că aplicarea unei penalități cu titlu cominatoriu în temeiul articolului 260 alineatul (3) TFUE nu se justifică, în principiu, decât în măsura în care persistă neîndeplinirea obligațiilor până la examinarea faptelor de către Curte, iar jurisprudența referitoare la articolul 260 alineatul (2) TFUE trebuie aplicată prin analogie cu articolul 260 alineatul (3) TFUE, întrucât penalitățile cu titlu cominatoriu în temeiul acestor două dispoziții urmăresc același obiectiv. Având în vedere puterea de apreciere și criteriile stabilite în jurisprudența referitoare la articolul 260 alineatul (2) TFUE, Curtea a aplicat Belgiei o penalitate cu titlu cominatoriu zilnică de 5 000 de euro pentru neîndeplinirea obligațiilor de a adopta și de a comunica măsurile de transpunere a trei articole ale directivei în discuție în ceea ce privește una dintre regiunile sale(27).
41. Pe această bază, trebuie observat că, în Hotărârea Comisia/Belgia [Articolul 260 alineatul (3) TFUE – Rețele de comunicații de mare viteză], Curtea a interpretat domeniul de aplicare material al articolului 260 alineatul (3) TFUE în sensul că vizează neîndeplinirea de către un stat membru a obligației de comunicare a măsurilor prin care s‑a realizat o transpunere incompletă (parțială) a directivei în discuție(28). De asemenea, Curtea a utilizat aceeași metodă de stabilire a penalităților cu titlu cominatoriu în temeiul articolului 260 alineatele (2) și (3) TFUE, punând accentul pe puterea sa de apreciere și pe obiectivul urmărit de acest tip de penalități. Vom reveni asupra acestui aspect ulterior în analiza noastră (a se vedea punctele 52, 53 și 59 din prezentele concluzii).
42. Din Hotărârea Comisia/Belgia [Articolul 260 alineatul (3) TFUE – Rețele de comunicații de mare viteză](29), rezultă că argumentația României, susținută de Belgia, de Estonia și de Franța, potrivit căreia articolul 260 alineatul (3) TFUE nu se aplică întrucât România a transpus parțial Directiva 2015/849, nu poate fi acceptată. Articolul 260 alineatul (3) TFUE este aplicabil în prezenta procedură(30), dat fiind că Comisia a stabilit că România nu și‑a îndeplinit integral obligația de comunicare. Astfel, măsurile de transpunere au lipsit în mod vădit până la momentul la care România a transpus integral, începând de la 21 iulie 2019, Directiva 2015/849, iar măsurile naționale preexistente nu au fost suficiente (a se vedea punctele 34 și 35 din prezentele concluzii).
2. Cu privire la puterea de apreciere a Comisiei în temeiul articolului 260 alineatul (3) TFUE
43. În prezenta cauză, România, susținută de Belgia, de Estonia, de Franța și de Polonia, arată în esență că impunerea unor sancțiuni financiare nu este justificată, deoarece Comisia nu a motivat, având în vedere circumstanțele speciale ale cauzei, decizia sa de a recurge la articolul 260 alineatul (3) TFUE.
44. Suntem de acord cu susținerile Comisiei potrivit cărora decizia sa de a solicita aplicarea de sancțiuni financiare în temeiul articolului 260 alineatul (3) TFUE nu trebuie motivată(31). Expunem în continuare motivele pentru care am ajuns la această concluzie.
45. Mai întâi, trebuie amintit că articolul 260 alineatul (3) TFUE permite Comisiei să formuleze o acțiune în constatarea neîndeplinirii obligațiilor, în temeiul articolului 258 TFUE, pentru motivul că un stat membru „nu și‑a îndeplinit obligația de a comunica măsurile de transpunere a unei directive adoptate în conformitate cu o procedură legislativă”, și să solicite Curții să impună sancțiuni financiare acestui stat membru în cadrul aceleiași proceduri. În această situație, impunerea de sancțiuni financiare nu mai depinde de o procedură îndelungată care să implice o primă hotărâre a Curții prin care să se constate neîndeplinirea obligațiilor în temeiul articolului 258 TFUE și ulterior o a doua hotărâre a Curții prin care să se impună sancțiuni financiare în temeiul articolului 260 alineatul (2) TFUE ca urmare a nerespectării de către statul membru a primei hotărâri. În fapt, cele două proceduri sunt „combinate într‑una singură”.
46. În consecință, ar trebui să se considere că posibilitatea acordată Comisiei de a solicita aplicarea de sancțiuni financiare în temeiul articolului 260 alineatul (3) TFUE este legată de puterea de apreciere largă recunoscută Comisiei în jurisprudență în ceea ce privește inițierea procedurilor în temeiul articolului 258 TFUE(32). Astfel cum a statuat Curtea, Comisia „nu este obligată să își justifice decizia și nici admisibilitatea acțiunii nu depinde de împrejurările care îi determină opțiunea. […] Curtea trebuie doar să se asigure că procedura adoptată poate fi utilizată, în principiu, în ceea ce privește pretinsa încălcare”(33). În opinia noastră, aceeași concluzie ar trebui să se aplice deciziei Comisiei de a recurge la articolul 260 alineatul (3) TFUE.
47. În acest sens, se poate deduce din modul de redactare a articolului 260 alineatul (3) TFUE („poate indica, în cazul în care consideră necesar, cuantumul sumei forfetare sau al penalității cu titlu cominatoriu”), comparat cu cel al articolului 260 alineatul (2) TFUE („indică cuantumul sumei forfetare sau al penalității cu titlu cominatoriu”), că Comisia dispune de o putere de apreciere pentru a decide dacă va solicita aplicarea de sancțiuni financiare în temeiul articolului 260 alineatul (3) TFUE în cadrul procedurilor în baza articolului 258 TFUE și nu este obligată să facă acest lucru(34). Totuși, nu există niciun element în formularea respectivă care ar părea să impună Comisiei să își justifice decizia de a recurge la articolul 260 alineatul (3) TFUE în cazul în care nu este necesar să facă acest lucru în temeiul articolului 258 TFUE, având în vedere că contextul articolului 260 alineatul (3) TFUE include procedurile inițiate în temeiul articolului 258 TFUE(35).
48. În orice caz, decizia Comisiei prin care se solicită impunerea unor sancțiuni financiare în temeiul articolului 260 alineatul (3) TFUE va trebui motivată, în măsura în care conține o apreciere individuală a sancțiunilor financiare solicitate în funcție de împrejurările cauzei. Motivele Comisiei referitoare la aplicarea criteriilor utilizate pentru stabilirea cuantumului sancțiunilor financiare a căror aplicare o solicită pot fi considerate suficiente pentru a permite statului membru să înțeleagă și să conteste aprecierea Comisiei cu privire la sancțiunile financiare a căror aplicare este solicitată Curții, precum în prezenta cauză.
49. Având în vedere cele de mai sus, considerăm că Comisia nu este obligată să își motiveze decizia de a recurge la articolul 260 alineatul (3) TFUE.
3. Cu privire la aprecierea sancțiunilor financiare în temeiul articolului 260 alineatul (3) TFUE
50. Pe baza faptului că decizia Comisiei de a solicita aplicarea de sancțiuni financiare în prezenta cauză este în conformitate cu articolul 260 alineatul (3) TFUE, vom examina în continuare chestiunea privind aprecierea sancțiunilor financiare aplicate în temeiul acestei dispoziții.
51. Mai întâi, astfel cum am propus în Concluziile noastre prezentate în cauza Comisia/Spania [Articolul 260 alineatul (3) TFUE – Credit ipotecar](36), Comisia ar trebui să poată utiliza aceeași metodă pentru calcularea sancțiunilor financiare pe care le propune în temeiul articolului 260 alineatul (2) ca și în temeiul articolului 260 alineatul (3) TFUE, din moment ce aceste sancțiuni sunt identice și obiectivele urmărite de aceste două dispoziții sunt similare, ceea ce favorizează o abordare coerentă și oferă previzibilitate pentru statele membre. În această privință, faptul că articolul 260 alineatul (2) TFUE sancționează „dubla încălcare” a dreptului Uniunii și nerespectarea hotărârii pronunțate în temeiul articolului 258 TFUE, în timp ce articolul 260 alineatul (3) TFUE sancționează o încălcare unică a dreptului Uniunii ca urmare a neîndeplinirii obligației de comunicare nu pune în discuție, în opinia noastră, faptul că ambele dispoziții se referă la încălcări care își au originea în dreptul primar al Uniunii (a se vedea punctul 31 din prezentele concluzii).
52. În orice caz, Curtea nu este obligată să respecte propunerile Comisiei privind impunerea unor sancțiuni financiare sau metoda de calcul a acesteia în temeiul articolului 260 alineatul (3) TFUE(37). Astfel cum a recunoscut Curtea în Hotărârea Comisia/Belgia [Articolul 260 alineatul (3) TFUE – Rețele de comunicații de mare viteză](38), revine Curții, în fiecare cauză și în funcție de împrejurările speței cu care este sesizată și de nivelul de persuasiune și de disuasiune care se dovedește necesar, competența să adopte sancțiunile financiare corespunzătoare, în special pentru a preveni repetarea unor încălcări similare ale dreptului Uniunii. Curtea a mai statuat, în contextul articolului 260 alineatul (2) TFUE, că propunerile și liniile directoare ale Comisiei cuprinse în comunicările acesteia nu sunt obligatorii pentru Curte; ele constituie numai o bază de referință utilă și contribuie la garantarea transparenței, a caracterului previzibil și a securității juridice(39).
53. Astfel, se poate considera că din Hotărârea Comisia/Belgia [Articolul 260 alineatul (3) TFUE – Rețele de comunicații de mare viteză](40) rezultă că jurisprudența referitoare la articolul 260 alineatul (2) TFUE trebuie aplicată prin analogie la articolul 260 alineatul (3) TFUE, în măsura în care penalitățile cu titlu cominatoriu în temeiul acestor două dispoziții urmăresc aceleași obiective: impunerea unei penalități cu titlu cominatoriu este foarte potrivită pentru obligarea unui stat membru să pună capăt cât mai curând posibil unei încălcări a obligațiilor care, în lipsa unei astfel de măsuri, ar tinde să persiste, în timp ce impunerea plății unei sume forfetare se bazează mai mult pe evaluarea consecințelor asupra intereselor publice și private pe care le are neîndeplinirea obligațiilor sale de către statul membru în cauză.
54. În plus, în jurisprudența referitoare la articolul 260 alineatul (2) TFUE, începând cu Hotărârea sa de referință din 12 iulie 2005, Comisia/Franța(41), Curtea a statuat că poate impune atât plata unei sume forfetare, cât și a unei penalități cu titlu cominatoriu(42) și că poate să aplice o sancțiune financiară care nu a fost propusă de Comisie pentru motivul că „oportunitatea de a impune o sancțiune financiară și alegerea sancțiunii celei mai adaptate la împrejurările speței pot fi apreciate numai în lumina constatărilor efectuate de Curte în hotărârea care urmează să fie pronunțată în temeiul articolului [260 alineatul (2) TFUE] și nu intră, prin urmare, în sfera politică”(43). Astfel, se ridică problema dacă jurisprudența Curții referitoare la articolul 260 alineatul (2) TFUE se aplică prin analogie articolului 260 alineatul (3) TFUE în ceea ce privește competența Curții de a aplica atât o sumă forfetară, cât și o penalitate cu titlu cominatoriu sau o sancțiune financiară care nu a fost propusă de Comisie.
55. În această privință, ar trebui subliniat faptul că, în comparație cu articolul 260 alineatul (2) TFUE („[î]n cazul în care Curtea constată că statul membru în cauză nu a respectat hotărârea sa, aceasta îi poate impune plata unei sume forfetare sau a unor penalități cu titlu cominatoriu”), articolul 260 alineatul (3) TFUE prevede că sancțiunile financiare impuse de Curte nu pot depăși valoarea indicată de Comisie („[î]n cazul în care constată neîndeplinirea obligației, Curtea poate impune statului membru respectiv plata unei sume forfetare sau a unei penalități cu titlu cominatoriu, în limita cuantumului indicat de Comisie”).
56. Desigur, astfel cum au susținut Estonia, România și Comisia în cadrul ședinței, limitarea prevăzută la articolul 260 alineatul (3) TFUE poate fi interpretată ca o limitare a competenței Curții nu numai în ceea ce privește cuantumul, ci și alegerea sancțiunii financiare care urmează să fie aplicată, astfel încât Curtea nu ar putea să impună atât o sumă forfetară, cât și o penalitate cu titlu cominatoriu în cazul în care Comisia nu le solicită și nici nu ar putea să impună o sancțiune financiară diferită de cea propusă de Comisie(44).
57. Totuși, menținem poziția exprimată în Concluziile prezentate în cauza Comisia/Spania [Articolul 260 alineatul (3) TFUE – Credit ipotecar](45), conform căreia Curtea poate, în temeiul articolului 260 alineatul (3) TFUE, să impună atât o sumă forfetară, cât și o penalitate cu titlu cominatoriu sau o sancțiune financiară care nu a fost propusă de Comisie, sub rezerva plafonului impus cuantumului sancțiunii financiare în temeiul prevederii respective. În special, trebuie reținut că modul de redactare a articolului 260 alineatul (3) TFUE menționează numai cuantumul, iar nu alegerea sancțiunii financiare care trebuie impusă. Se poate deduce din aceasta că Curtea nu poate impune o sancțiune financiară cu o valoare mai mare decât cea indicată de Comisie. Cu toate acestea, în opinia noastră, acest lucru nu limitează competența de apreciere a Curții de a stabili sancțiunea financiară adecvată în toate situațiile. Astfel, în funcție de împrejurări, Curtea poate impune o sancțiune financiară care nu este propusă de Comisie sau atât o sumă forfetară, cât și o penalitate cu titlu cominatoriu, cu aceeași valoare sau cu o valoare mai mică decât cea „specificată de Comisie”, care nu trebuie să reprezinte suma totală ce va fi eventual impusă statului membru respectiv.
58. În plus, o astfel de interpretare îndeplinește obiectivele articolului 260 alineatul (3) TFUE, ținând seama de scopul de a avea sancțiuni financiare diferite în tratate. După cum am menționat la punctul 40 din prezentele concluzii, în cazul în care un stat membru își îndeplinește obligația de notificare în cursul procedurii, deci înainte de examinarea situației de fapt de către Curte, nu pot fi impuse penalități cu titlu cominatoriu. Totuși, impunerea unei sume forfetare rămâne posibilă pentru a remedia efectul acestei neîndepliniri a obligațiilor asupra intereselor publice și private și pentru a descuraja repetarea acestei încălcări. Într‑adevăr, o astfel de situație explică practica adaptată a Comisiei de a solicita, ca regulă generală, o sumă forfetară și penalități cu titlu cominatoriu în acțiunile formulate în temeiul articolului 260 alineatul (3) TFUE (a se vedea punctul 23 din prezentele concluzii), așa cum este cazul în speță. Cu toate acestea, în situația în care Comisia propune numai un singur tip de sancțiune, competența Curții de a impune o sancțiune diferită sau, dacă este necesar, atât o sumă forfetară, cât și o penalitate cu titlu cominatoriu, în limita plafonului prevăzut la articolul 260 alineatul (3) TFUE, ar garanta că dispoziția respectivă nu este lipsită de efect util.
59. Ar trebui adăugat faptul că, deși Curtea nu pare să adopte o poziție directă cu privire la acest aspect în Hotărârea Comisia/Belgia [Articolul 260 alineatul (3) TFUE – Rețele de comunicații de mare viteză](46), ea subliniază competența Curții de a stabili impunerea unor sancțiuni financiare în temeiul articolului 260 alineatul (3) TFUE(47) și în special faptul că procedurile întemeiate pe articolul 260 alineatul (3) TFUE permit Curții să își exercite „funcția jurisdicțională” care constă în a aprecia sancțiunea financiară „pe care o consideră cea mai adaptată la împrejurările speței”(48).
4. Cu privire la impunerea plății unei sume forfetare în prezenta cauză
60. În lumina jurisprudenței referitoare la articolul 260 alineatul (2) TFUE(49), impunerea plății unei sume forfetare și stabilirea acestei sume în temeiul articolului 260 alineatul (3) TFUE depinde, în fiecare cauză, de ansamblul elementelor pertinente care se raportează atât la caracteristicile neîndeplinirii constatate a obligațiilor, cât și la atitudinea proprie a statului membru vizat. În exercitarea puterii sale de apreciere, Curtea decide dacă impune o sumă forfetară și, în caz afirmativ, îi stabilește cuantumul, astfel încât acesta să fie adaptat împrejurărilor și proporțional cu încălcarea. Factorii relevanți în această privință includ gravitatea încălcării, durata acesteia și capacitatea de plată a statului membru în cauză.
61. Rezultă de asemenea din jurisprudență că o sumă forfetară se întemeiază pe aprecierea consecințelor neexecutării obligațiilor de către statul membru respectiv asupra intereselor publice și private, în special atunci când încălcarea a persistat o lungă perioadă(50). Obligarea la plata unei sume forfetare nu ar trebui să aibă un caracter automat, întrucât Curtea dispune de o largă putere de apreciere în scopul de a decide dacă trebuie sau nu trebuie impusă o astfel de sancțiune(51).
62. În consecință, trebuie observat că, în temeiul articolului 260 alineatul (3) TFUE, Curtea dispune de o largă putere de apreciere pentru a impune o sumă forfetară, dacă este cazul, pe baza împrejurărilor cauzei și a comportamentului statului membru vizat, pentru a remedia consecințele neîndeplinirii obligației de comunicare de către statul membru asupra intereselor publice și private. Faptul că Curtea a considerat adecvat să impună o sumă forfetară în contextul articolului 260 alineatul (2) TFUE, „în special atunci când încălcarea a persistat o lungă perioadă”, astfel cum se menționează la punctul 61 din prezentele concluzii, nu împiedică Curtea să impună o sumă forfetară în alte situații, dacă este necesar, pentru a preveni repetarea unor încălcări similare ale dreptului Uniunii.
63. De asemenea, având în vedere diferitele obiective urmărite de aplicarea unor penalități cu titlu cominatoriu și a unor sume forfetare (a se vedea punctul 53 din prezentele concluzii), este clar că, deși obligarea la plata unei penalități cu titlu cominatoriu, care este în esență intenționat coercitivă în privința unei neîndepliniri a obligațiilor în curs, nu se impune decât în măsura în care încălcarea persistă, nimic nu se opune adoptării unei soluții diferite în ceea ce privește impunerea unei sume forfetare(52). Astfel, contrar celor susținute de Franța și de România, faptul că un stat membru își poate îndeplini obligațiile în cursul procedurii nu privează suma forfetară de obiectivul său.
64. În prezenta cauză, ar trebui să se considere că impunerea plății unei sume forfetare este adecvată ca măsură disuasivă. Suma totală propusă de Comisie (4 536 667,20 euro) poate fi redusă (la 4 011 038,72 euro) dacă se aplică cifrele actualizate ale Comisiei(53) și chiar mai mult dacă se iau în considerare anumiți factori. În consecință, având în vedere toate împrejurările prezentei cauze, propunem Curții să impună României plata unei sume forfetare de 3 000 000 de euro(54).
65. În primul rând, în ceea ce privește gravitatea încălcării, Curtea a recunoscut în Hotărârea Comisia/Belgia [Articolul 260 alineatul (3) TFUE – Rețele de comunicații de mare viteză](55), în contextul impunerii unei penalități cu titlu cominatoriu în temeiul articolului 260 alineatul (3) TFUE, că obligația de a adopta măsuri naționale pentru a asigura transpunerea completă a unei directive, precum și cerința de a comunica Comisiei aceste măsuri constituie „obligații esențiale ale statelor membre pentru a asigura deplina eficacitate a dreptului Uniunii și că nerespectarea obligațiilor respective trebuie, prin urmare, să fie considerată ca fiind de o gravitate certă”. Apreciem că această concluzie este aplicabilă în speță, care presupune impunerea plății unei sume forfetare.
66. În plus, în cazul în care Curtea ia în considerare criteriile adoptate de Comisie pentru stabilirea plății sumei forfetare în prezenta cauză, aprecierea gravității efectuată de Comisie nu pare a fi rezultatul unei erori, având în vedere importanța dispozițiilor dreptului Uniunii încălcate și consecințele asupra intereselor publice și private. Trebuie subliniat că Directiva 2015/849 este un instrument juridic esențial pentru prevenirea utilizării sistemului financiar al Uniunii în scopul spălării banilor și al finanțării terorismului(56). Situată în contextul instituirii unei Uniuni a securității efective și autentice(57), această directivă se bazează pe directive anterioare și pe activitățile internaționale în domeniu menite să consolideze cadrul juridic pentru combaterea spălării banilor și a finanțării terorismului în Uniune(58). Similar cu ceea ce a reținut Curtea cu privire la alte directive privind piața internă(59), se poate considera că neîndeplinirea de către România a obligațiilor de a adopta și de a comunica măsurile de transpunere afectează buna funcționare a pieței interne și are, prin urmare, un anumit grad de gravitate(60).
67. Efectele neîndeplinirii de către România a obligațiilor de a transpune Directiva 2015/849 asupra intereselor publice și private pot fi de asemenea considerate semnificative, având în vedere că, astfel cum a arătat Comisia, această neîndeplinire a obligațiilor prezintă riscuri pentru integritatea și pentru funcționarea sistemului financiar al Uniunii, întrucât îl face vulnerabil la spălarea banilor și la finanțarea terorismului și afectează investitorii și cetățenii. Acest fapt este ilustrat, de exemplu, de Rezoluția Parlamentului European din 19 septembrie 2019 referitoare la stadiul punerii în aplicare a legislației Uniunii de combatere a spălării banilor(61), care, inter alia, a salutat inițierea de către Comisie a unor proceduri de constatare a neîndeplinirii obligațiilor împotriva statelor membre care nu au transpus Directiva 2015/849 și le‑a îndemnat să procedeze astfel în cel mai scurt timp.
68. În plus, este necesar să se țină seama de următorii factori în prezenta cauză. În special, deși, astfel cum a indicat Comisia, amploarea transpunerii ar trebui luată în considerare la stabilirea gravității neîndeplinirii obligației de comunicare(62), trebuie subliniat faptul că prezenta cauză se referă la lipsa oricărei comunicări din partea unui stat membru privind măsurile de transpunere. În acest sens, nu suntem convinși de afirmația României potrivit căreia măsurile notificate în luna octombrie 2018 transpun parțial Directiva 2015/849 și permit ca obiectivele acestei directive să fie atinse în linii mari, întrucât Curtea a respins argumente similare pentru motivul că aceste măsuri nu îndeplineau cerințele directivei în cauză; în caz contrar, nu s‑ar fi constatat că statul membru nu și‑a îndeplinit obligația de transpunere(63).
69. Mai mult, nu suntem convinși că anumite împrejurări invocate de România ar trebui luate în considerare. În ceea ce privește pretinsa durată scurtă a fazei precontencioase, este cert că Comisia a acordat României un termen rezonabil pentru a răspunde la scrisoarea de punere în întârziere și la avizul motivat și pentru a‑și pregăti apărarea, în conformitate cu jurisprudența Curții(64), având în vedere că România a avut două luni pentru a răspunde la scrisoarea de punere în întârziere și la avizul motivat și că a trecut mai mult de un an de la termenul de transpunere prevăzut de Directiva 2015/849 (26 iunie 2017) până la introducerea de către Comisie a prezentei acțiuni (27 august 2018). Existența unor dificultăți legate de complexitatea punerii în aplicare a Directivei 2015/849 nu poate fi acceptată, având în vedere că un stat membru nu poate invoca practici sau situații din ordinea sa juridică internă pentru a justifica nerespectarea obligațiilor care rezultă din dreptul Uniunii(65). Ar trebui adăugat că faptul că alte state membre ar fi putut întâmpina probleme în transpunerea în termen a directivei este de asemenea irelevant(66) și, în orice caz, astfel cum a arătat Comisia, România a fost singurul stat membru care nu a comunicat nicio măsură de transpunere la data introducerii prezentei acțiuni(67).
70. Cu toate acestea, există unii factori atenuanți care au efect asupra obligației de plată a sumei forfetare în speță. Primo, Directiva 2018/843 a prelungit termenul pentru înființarea de registre centrale pentru informațiile privind beneficiarul real în conformitate cu articolele 30 și 31 din Directiva 2015/849, deși nu a modificat termenul de transpunere a altor obligații prevăzute de această directivă (a se vedea punctul 7 din prezentele concluzii). Nu vedem niciun motiv pentru care această prelungire nu ar putea fi luată în considerare ca factor atenuant, astfel cum a arătat Comisia. Secundo, România a demonstrat că a cooperat cu bună‑credință cu Comisia în cursul procedurii(68). În sfârșit, nu se contestă faptul că Curtea nu a constatat până în prezent o neîndeplinire de către România a obligației de a transpune o directivă în termenul prevăzut(69).
71. În al doilea rând, în ceea ce privește durata încălcării, Comisia consideră că aceasta ar trebui calculată de la data împlinirii termenului de transpunere pentru Directiva 2015/849, în timp ce România afirmă că acest element nu ar trebui luat în considerare și că, în subsidiar, ar trebui reținută data stabilită în avizul motivat.
72. Trebuie subliniat că, în jurisprudența sa privind plata unor sume forfetare în temeiul articolului 260 alineatul (2) TFUE, Curtea evaluează durata încălcării începând de la data pronunțării primei hotărâri în temeiul articolului 258 TFUE până la data la care statul membru în cauză și‑a îndeplinit obligațiile sau, în caz contrar, până la momentul în care Curtea apreciază faptele în cea de a doua procedură(70). În consecință, în ceea ce privește stabilirea plății unor sume forfetare în temeiul articolului 260 alineatul (3) TFUE, prezenta cauză atrage atenția asupra a două aspecte principale.
73. În primul rând, referitor la sfârșitul duratei încălcării, deși nu se contestă faptul că România și‑a îndeplinit obligațiile începând de la 21 iulie 2019, pare necesar să se stabilească data la care Curtea examinează situația de fapt în procedura prevăzută la articolul 260 alineatul (3) TFUE, în special în interesul menținerii securității juridice și al efectului disuasiv al plății unor sume forfetare. Având în vedere că procedura prevăzută la articolul 260 alineatul (3) TFUE poate implica probabil comunicarea măsurilor de transpunere de către statul membru interesat în diferite etape pe parcursul procedurii, ar trebui să se stabilească un moment determinat în timp, astfel încât Curtea să își poată îndeplini funcția judiciară(71). În acest scop, este adecvat, în opinia noastră, să se rețină data ultimei audieri în cauză sau, dacă nu există nicio audiere, la încheierea procedurii scrise (și anume la data când părțile sunt notificate că respectiva cauză va fi soluționată de un anumit complet de judecată al Curții), deoarece aceasta este o ultimă ocazie pentru părți să prezinte observații cu privire la gradul de conformitate al statului membru în cauză și la sancțiunile financiare care ar trebui impuse(72).
74. În al doilea rând, referitor la data de început a încălcării, considerăm că data împlinirii termenului de transpunere prevăzut de directiva în discuție este mai adecvată decât data împlinirii termenului stabilit în avizul motivat în ceea ce privește plata unor sume forfetare, deoarece îndeplinește mai bine obiectivul articolului 260 alineatul (3) TFUE care constă în parte în a stimula mai puternic statele membre să transpună directivele la timp(73). Dimpotrivă, dacă numai după data stabilită în avizul motivat ar fi posibilă impunerea plății unei sume forfetare în temeiul articolului 260 alineatul (3) TFUE, aceasta ar determina apariția riscului ca termenul de transpunere prevăzut de directivă să nu aibă efect imediat, atât timp cât Comisia nu introduce o acțiune împotriva unui stat membru. De asemenea, ar trebui avut în vedere faptul că, spre deosebire de penalitățile cu titlu cominatoriu care oferă un mijloc de a obliga un stat membru să pună capăt încălcării la un moment dat în viitor, plata unor sume forfetare vizează conduita din trecut și oferă un mijloc de a garanta că un stat membru nu va considera că este preferabil să aștepte începerea procedurii înainte de a lua măsuri de remediere a încălcării(74), situație care ar putea efectiv să apară dacă se reține data stabilită în avizul motivat.
75. În consecință, abordarea pe care o propunem pare să se aplice a fortiori în ceea ce privește plata unor sume forfetare comparativ cu plata unor penalități cu titlu cominatoriu, cu privire la care Curtea a luat în considerare data împlinirii termenului de transpunere prevăzut de directiva în discuție pentru aprecierea duratei neîndeplinirii obligațiilor în Hotărârea Comisia/Belgia [Articolul 260 alineatul (3) TFUE – Rețele de comunicații de mare viteză](75). În orice caz, în ipoteza în care Curtea nu este de acord cu propunerea noastră, perioada de timp scursă de la împlinirea termenului de transpunere prevăzut de directiva în discuție poate fi considerată ca făcând parte din aprecierea gravității încălcării, astfel cum s‑a procedat în jurisprudența referitoare la articolul 260 alineatul (2) TFUE(76).
76. În speță, ținând seama de perioada cuprinsă între data împlinirii termenului de transpunere prevăzut de Directiva 2015/849 (26 iunie 2017) și data la care România și‑a îndeplinit obligațiile (21 iulie 2019), durata încălcării este de aproximativ 25 de luni, putând fi considerată semnificativă(77). Am dori să subliniem faptul că obligația unui stat membru de a adopta măsurile necesare pentru transpunerea unei directive nu a fost în sine considerată că ar prezenta o dificultate specială(78). Cu toate acestea, trebuie remarcat faptul că, deși tardivă, legislația națională notificată în luna iulie 2019 a asigurat transpunerea integrală a Directivei 2015/849.
77. În sfârșit, România nu a prezentat Curții nicio dovadă privind capacitatea sa de plată.
78. Având în vedere toate împrejurările prezentei cauze, propunem Curții să oblige România la plata unei sume forfetare de 3 000 000 de euro.
VI. Cheltuieli
79. În temeiul articolului 138 alineatul (1) din Regulamentul de procedură al Curții, partea care cade în pretenții este obligată, la cerere, la plata cheltuielilor de judecată. Întrucât Comisia a solicitat obligarea României la plata cheltuielilor de judecată, iar aceasta a căzut în pretenții, se impune obligarea României la plata cheltuielilor de judecată. În temeiul articolului 140 alineatul (1) din acest regulament de procedură, potrivit căruia statele membre care au intervenit în litigiu suportă propriile cheltuieli de judecată, se impune obligarea Belgiei, a Estoniei, a Franței și a Poloniei la suportarea propriilor cheltuieli de judecată.
VII. Concluzie
80. În lumina considerațiilor care precedă, propunem Curții:
1) Să declare că, întrucât nu a adoptat, până la 26 iunie 2017, măsurile necesare pentru a transpune Directiva 2015/849 sau, în orice caz, întrucât nu a comunicat aceste măsuri, România nu și‑a îndeplinit obligațiile care îi revin în temeiul articolului 67 din directiva menționată.
2) Să oblige România la plata unei sume forfetare de 3 000 000 de euro.
3) Să oblige România la plata cheltuielilor de judecată.
4) Să oblige Belgia, Estonia, Franța și Polonia la suportarea propriilor cheltuieli de judecată.