OPINIA RZECZNIKA GENERALNEGO
NILSA WAHLA
przedstawiona w dniu 23 października 2014 r.(1)
Sprawa C‑388/13
UPC Magyarország kft
przeciwko
Nemzeti Fogyasztóvédelmi Hatóság
[wniosek o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym złożony przez Kúria (Węgry)]
Nieuczciwe praktyki handlowe – Przekazana przez przedsiębiorstwo telekomunikacyjne błędna informacja powodująca dodatkowe koszty po stronie abonenta – Pojęcie „praktyki handlowej” – Rola prawa zobowiązań umownych
1. Co stanowi „praktykę handlową” w rozumieniu dyrektywy 2005/29/WE (zwanej dalej „dyrektywą o nieuczciwych praktykach handlowych”)(2)? Czy też, bardziej szczegółowo, czy przekazanie błędnych informacji jednemu konsumentowi może zostać uznane za „praktykę handlową” w takim rozumieniu? Jest to w istocie pytanie, z jakim zwrócił się sąd odsyłający w niniejszej sprawie. Poniżej wyjaśnię, dlaczego odpowiedź na to pytanie powinna być przecząca.
I – Ramy prawne
2. Motyw 6 dyrektywy o nieuczciwych praktykach handlowych odnosi się do zasady proporcjonalności. Zgodnie z tą zasadą dyrektywa chroni konsumentów przed konsekwencjami takich nieuczciwych praktyk handlowych, w przypadku gdy konsekwencje te są istotne, ale uznaje, że w niektórych przypadkach skutki dla konsumentów mogą być znikome.
3. Zgodnie z motywem 7 dyrektywy o nieuczciwych praktykach handlowych:
„Niniejsza dyrektywa odnosi się do praktyk handlowych bezpośrednio związanych z wywieraniem wpływu na decyzje dotyczące transakcji podejmowane przez konsumentów względem produktów […]”.
4. Zgodnie z motywem 9 tej dyrektywy:
„Niniejsza dyrektywa nie stanowi uszczerbku dla indywidualnych powództw wnoszonych przez osoby, które ucierpiały na skutek nieuczciwej praktyki handlowej. Nie stanowi ona również uszczerbku dla [przepisów Unii] i krajowych przepisów w zakresie prawa zobowiązań umownych […]”.
5. Artykuł 1 dyrektywy o nieuczciwych praktykach handlowych stanowi, że:
„Celem niniejszej dyrektywy jest przyczynienie się do właściwego funkcjonowania rynku wewnętrznego i osiągnięcie wysokiego poziomu ochrony konsumentów poprzez zbliżenie przepisów ustawowych, wykonawczych i administracyjnych państw członkowskich odnoszących się do nieuczciwych praktyk handlowych szkodzących interesom gospodarczym konsumentów”.
6. Artykuł 2 dyrektywy o nieuczciwych praktykach handlowych ma następującą treść:
„Do celów niniejszej dyrektywy:
[…]
d) »praktyki handlowe stosowane przez przedsiębiorstwa wobec konsumentów« (zwane dalej również »praktykami handlowymi«) oznaczają każde działanie przedsiębiorcy, jego zaniechanie, sposób postępowania, oświadczenie lub komunikat handlowy, w tym reklamę i marketing, bezpośrednio związane z promocją, sprzedażą lub dostawą produktu do konsumentów;
[…]”.
7. Artykuł 3 dyrektywy o nieuczciwych praktykach handlowych stanowi, że:
„1. Niniejszą dyrektywę stosuje się do nieuczciwych praktyk handlowych w rozumieniu art. 5, stosowanych przez przedsiębiorstwa wobec konsumentów przed zawarciem transakcji handlowej dotyczącej produktu, w trakcie jej zawierania oraz po jej zawarciu.
2. Niniejsza dyrektywa pozostaje bez uszczerbku dla przepisów prawa zobowiązań umownych, w szczególności dla postanowień dotyczących ważności, zawierania lub skutków umowy.
[…]”.
8. Zgodnie z art. 5 dyrektywy o nieuczciwych praktykach handlowych, zatytułowanym „Zakaz nieuczciwych praktyk handlowych”:
„1. Nieuczciwe praktyki handlowe są zabronione.
2. Praktyka handlowa jest nieuczciwa, jeżeli:
a) jest sprzeczna z wymogami staranności zawodowej;
oraz
b) w sposób istotny zniekształca lub może w sposób istotny zniekształcić zachowanie gospodarcze względem produktu przeciętnego konsumenta, do którego dociera bądź do którego jest skierowana, lub przeciętnego członka grupy konsumentów, jeżeli praktyka handlowa skierowana jest do określonej grupy konsumentów.
[…]
4. Za nieuczciwe uznaje się w szczególności praktyki handlowe, które:
a) wprowadzają błąd w rozumieniu art. 6 i 7;
lub
b) są agresywne w rozumieniu art. 8 i 9.
5. Załącznik I zawiera wykaz praktyk handlowych, które uznaje się za nieuczciwe w każdych okolicznościach. Wykaz ten obowiązuje jednolicie we wszystkich państwach członkowskich i może zostać zmodyfikowany wyłącznie poprzez zmianę niniejszej dyrektywy”.
II – Okoliczności faktyczne, postępowanie główne i pytania prejudycjalne
9. W kwietniu 2010 r. S zwrócił się do spółki UPC Magyarország (zwanej dalej „UPC”), świadczącej usługi telewizji kablowej, o informację co do okresu płatności, którego dotyczyła faktura roczna wystawiona w 2010 r., ponieważ informacja ta nie wynikała jasno z faktury.
10. S został poinformowany, że ostatnia faktura roczna odnosiła się do okresu od 11 stycznia 2010 r. do 10 lutego 2011 r. Pragnąc, aby data wygaśnięcia umowy zbiegła się z ostatnim dniem zapłaconej już usługi, S wystąpił o rozwiązanie umowy ze skutkiem na dzień 10 lutego 2011 r. Usługa została jednak odłączona dopiero cztery dni później, w dniu 14 lutego 2011 r. W dniu 12 marca 2011 r. wystosowano do S wezwanie do zapłaty na kwotę 5243 HUF (ok. 18 EUR) z tytułu zaległości w płatnościach za te cztery dni, od dnia 11 do dnia 14 lutego 2011 r.
11. S złożył skargę do Budapest Főváros Kormányhivatala Fogyasztóvédelmi Felügyelősége (urzędu ochrony konsumentów należącego do administracji rządowej w mieście stołecznym Budapeszcie, zwanego dalej „organem pierwszej instancji”), twierdząc, że dostarczono mu błędnej informacji. W wyniku tej sytuacji nie miał możliwości spowodować, aby wygaśnięcie umowy zbiegło się z ostatnim dniem zafakturowanego okresu, i od dnia wygaśnięcia umowy korzystać z usług innej spółki. W ten sposób w trakcie kwestionowanego okresu przejściowego musiał płacić jednocześnie rachunki od dwóch spółek.
12. Decyzją z dnia 11 lipca 2011 r. organ administracyjny pierwszej instancji nałożył na UPC grzywnę w wysokości 25 000 HUF (ok. 85 EUR). Decyzją z dnia 10 października 2011 r. Nemzeti Fogyasztóvédelmi Hatóság (krajowy urząd ochrony konsumentów), działając jako organ drugiej instancji, uznał skargę za uzasadnioną i utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji.
13. W wyniku postępowania sądowoadministracyjnego wszczętego przez UPC, Fővárosi Törvényszék (sąd stołeczny) zmienił decyzję krajowego urzędu ochrony konsumentów i oddalił żądanie S. W szczególności w wyroku sąd ten wskazał, że zachowanie UPC nie stanowiło postępowania ciągłego. Odosobnionego błędu w zarządzaniu, o charakterze administracyjnym i dotyczącego jednego klienta, nie należy uznawać za praktykę.
14. Kúria, rozpatrując wniesioną skargę kasacyjną, powziął wątpliwości co do prawidłowej wykładni dyrektywy o nieuczciwych praktykach handlowych, postanowił zatem zawiesić postępowanie i zwrócić się z następującymi pytaniami prejudycjalnymi:
„1) Czy art. 5 [dyrektywy o nieuczciwych praktykach handlowych] należy interpretować w ten sposób, że w przypadku wprowadzających w błąd praktyk handlowych w rozumieniu art. 5 ust. 4 tej dyrektywy nie jest dopuszczalne oddzielne badanie kryteriów, o których mowa w art. 5 ust. 2 lit. a) tej dyrektywy?
2) Czy można uznać, że podanie do wiadomości niezgodnej z prawdą informacji jedynemu [jednemu] konsumentowi stanowi praktykę handlową w rozumieniu rzeczonej dyrektywy?”.
15. Uwagi na piśmie w niniejszym postępowaniu przedstawili UPC, rząd węgierski i Komisja, wszyscy oni także zaprezentowali swoje stanowiska podczas rozprawy w dniu 11 września 2014 r.
III – Analiza
1. Uwagi wstępne
16. Niniejsza sprawa zbliżona jest do wyroku Trybunału CHS Tour Services(3). Wyrok ten zawiera odpowiedź na pierwsze z pytań przedłożonych przez sąd odsyłający w niniejszej sprawie. Trybunał stwierdził mianowicie, że dyrektywa o nieuczciwych praktykach handlowych powinna być interpretowana w ten sposób, że w wypadku gdy praktyka handlowa spełnia wszystkie kryteria ustanowione w art. 6 ust. 1 tej dyrektywy, aby można było zakwalifikować ją jako praktykę wprowadzającą w błąd konsumenta, nie zachodzi konieczność zbadania, czy taka praktyka jest również sprzeczna z wymogami staranności zawodowej na podstawie art. 5 ust. 2 lit. a) rzeczonej dyrektywy, aby można było ją ważnie uznać za nieuczciwą i w konsekwencji zakazać jej na mocy art. 5 ust. 1 tej dyrektywy(4).
17. W niniejszych rozważaniach skupię się zatem na pytaniu drugim (które logicznie poprzedza pierwsze), a mianowicie czy przekazanie błędnych informacji jednemu konsumentowi może zostać uznane za „praktykę handlową” w rozumieniu dyrektywy o nieuczciwych praktykach handlowych. Trybunał dotychczas nie rozpatrywał takiego pytania. W niniejszej sprawie nadarza się zatem okazja wyjaśnienia zakresu dyrektywy.
2. Czy pojęcie „praktyki handlowej” obejmuje także odosobnioną czynność na szkodę jednego klienta?
18. Rząd węgierski i Komisja twierdzą, że pojęcie „praktyki handlowej” w rozumieniu dyrektywy o nieuczciwych praktykach handlowych obejmuje także odosobnioną czynność na szkodę jednego konsumenta, taką, jaka jest przedmiotem postępowania głównego, a mianowicie podanie do wiadomości błędnej informacji jednemu konsumentowi. Rząd węgierski w szczególności uzasadnia ten pogląd, powołując się na potrzebę zapewnienia wysokiego poziomu ochrony konsumentów. Zamiar taki wymieniony jest wyraźnie w art. 1 dyrektywy o nieuczciwych praktykach handlowych i stanowi jeden z podstawowych celów dyrektywy.
19. Rzeczywiście, definicja „praktyk handlowych” w art. 2 dyrektywy o nieuczciwych praktykach handlowych jest zaskakująco szeroka. Pojęcie to zdefiniowane zostało jako „każde działanie przedsiębiorcy, jego zaniechanie, sposób postępowania, oświadczenie lub komunikat handlowy, w tym reklam[a] i marketing, bezpośrednio związane z promocją, sprzedażą lub dostawą produktu do konsumentów”.
20. Zatem w zakresie normowania dyrektywy o nieuczciwych praktykach handlowych mieścić się będzie szeroki wachlarz zachowań, które mogą mieć miejsce przed zawarciem umowy (jak na przykład zachowanie mające wpływ na decyzję konsumenta o zakupie danego produktu), lecz także na późniejszych etapach stosunku umownego (takich jak procedura reklamacyjna czy usługi posprzedażowe). Ilustruje to czarna lista nieuczciwych praktyk wymienionych w załączniku I do tej dyrektywy. Przy takim rozumieniu dyrektywy o nieuczciwych praktykach handlowych wydaje się, że nie ma w niej podstaw do wykluczenia już na wstępie z jej zakresu dostarczenia błędnej informacji dotyczącej kwestii takich jak okresy płatności, warunki rozwiązania umowy czy też innych informacji dotyczących wykonywania umowy. W istocie, im szerszej wykładni podlega zakres dyrektywy, tym bardziej prawdopodobne jest osiągnięcie wysokiego poziomu ochrony konsumenta, zgodnie z jej wymogami.
21. Nie uważam jednak aby na podstawie powyższego można było wyprowadzić wniosek, że zakres dyrektywy o nieuczciwych praktykach handlowych obejmuje także – choćby nieuczciwe lub wprowadzające w błąd – postępowanie skierowane wyłącznie do jednego konsumenta. Składa się na to wiele powodów
a) Ograniczenia rozumienia pojęcia „praktyki”
22. Jak wskazałem powyżej, brzmienie dyrektywy o nieuczciwych praktykach handlowych nie wyklucza w sposób wyraźny z jej zakresu odosobnionej czynności skierowanej wobec jednego klienta. Jednak moim zdaniem pojęcie „praktyki” z istoty swej ogranicza zakres zachowań, które mogą być objęte omawianą dyrektywą. W istocie oczywistym warunkiem wstępnym stosowania dyrektywy wobec zachowań przedsiębiorcy w stosunkach pomiędzy przedsiębiorcą a konsumentem (stosunek „business‑to‑consumer”, zwany dalej „B2C”) (takich jak zachowania wymienione w czarnej liście zawartej w załączniku I) jest to, aby zachowania te stanowiły „praktykę”.
23. Aby przyjąć, że tak jest, moim zdaniem musi być spełniony przynajmniej jeden z dwóch następujących warunków: (i) zachowanie musi być skierowane do nieokreślonej grupy adresatów; (ii) zachowanie musi być powtarzane w odniesieniu do więcej niż jednego konsumenta. W przeciwnym wypadku rozważane zachowanie bardzo trudno byłoby dopasować do terminu „praktyka” używanego we wszystkich wersjach językowych dyrektywy(5).
24. Co do pierwszego warunku (jeśli w danym przypadku zachowanie miało miejsce tylko jednorazowo), rozważane zachowanie musi być skierowane do nieokreślonej grupy konsumentów. Wiążące się z powyższym założenie, że kwestionowane zachowanie ma w jakimś zakresie „znaczenie rynkowe”(6), również ma oparcie w art. 5‒8 dyrektywy o nieuczciwych praktykach handlowych: przepisy te odnoszą się do zachowania gospodarczego „przeciętnego konsumenta” lub „przeciętnego członka grupy konsumentów”. Wzorcowym przykładem tego typu praktyki jest oczywiście ogłoszenie prasowe lub informacja w sklepie wyjaśniająca zasady zwrotu towarów skierowana do wszystkich (rzeczywistych i potencjalnych) konsumentów. Pokrewny, choć nieco odmienny przykład był przedmiotem sprawy CHS Tour Services. Sprawa ta dotyczyła fałszywych informacji zawartych w broszurze sprzedażowej. Chociaż fałszywa informacja została podana do wiadomości tylko jeden raz, to jednak była skierowana do nieokreślonej grupy potencjalnych konsumentów, wobec czego uznana została za objętą zakresem dyrektywy o nieuczciwych praktykach handlowych(7).
25. W innym przypadku, jeśli dane zachowanie jest skierowane nie do nieokreślonej grupy konsumentów, lecz do indywidualnego konsumenta, tak jak ma to miejsce w niniejszej sprawie, zachowanie to, aby wpasować się w termin „praktyka” używany przez dyrektywę o nieuczciwych praktykach handlowych, musi być przez przedsiębiorcę powtarzane. Innymi słowy, rozpatrywane zachowanie musi być powtarzane i dotyczyć więcej niż jednego konsumenta. Okoliczność, że zachowanie musi powtarzać się w odniesieniu do więcej niż jednego konsumenta, oznacza, że drugi warunek w pewnym zakresie pokrywa się z pierwszym.
26. W niniejszej sprawie mamy do czynienia z jednorazowym podaniem do wiadomości błędnej informacji jednemu konsumentowi, nie zaś grupie konsumentów. Chociaż ostateczne ustalenie w tym zakresie należy do sądu odsyłającego, nie wydaje się, aby udzielenie błędnej informacji przez pracowników UPC – które miało miejsce wobec S – było powtarzającym się zachowaniem. Wobec braku jakiegokolwiek obiektywnego materiału, który by wskazywał na powyższe, trudno mi przyjąć, aby pojedynczy przypadek nieuczciwego – czy też raczej wprowadzającego w błąd – zachowania mógł zostać uznany za „praktykę handlową” w rozumieniu dyrektywy o nieuczciwych praktykach handlowych.
b) Dyrektywa o nieuczciwych praktykach handlowych i prawo zobowiązań umownych
27. Oprócz znaczenia terminu „praktyka” szczególne znaczenie ma w moim odczuciu art. 3 ust. 2 dyrektywy o nieuczciwych praktykach handlowych. Przepis ten stanowi wyraźnie, że dyrektywa pozostaje bez uszczerbku dla przepisów prawa zobowiązań umownych. Odbicie tego stanowiska znajduje się w motywie 9 dyrektywy.
28. Jednak przyjęcie podejścia prezentowanego przez obie strony, które przedłożyły swoje uwagi jako interwenienci popierający S w niniejszej sprawie, musiałoby oznaczać, że dyrektywa o nieuczciwych praktykach handlowych znajdowałaby zastosowanie (dodatkowo względem krajowego prawa zobowiązań umownych) we wszystkich indywidualnych stosunkach zobowiązaniowych. Miałoby to rozległe konsekwencje. Jedną z nich byłoby zatarcie rozróżnienia pomiędzy prawem prywatnym a prawem publicznym, w szczególności zaś rozróżnienia pomiędzy sankcjami znajdującymi zastosowanie w odmiennych przypadkach.
29. Celem dyrektywy o nieuczciwych praktykach handlowych jest ustanowienie daleko idącego mechanizmu kontroli postępowania w stosunkach B2C, który może wpływać na zachowania gospodarcze konsumentów. Aby zapewnić skuteczność takiej kontroli, dyrektywa zobowiązuje państwa członkowskie do stworzenia niezbędnych ram regulacyjnych zawierających nakazy i grzywny w celu zwalczania tego rodzaju praktyk(8).
30. Jednakże należy mieć na uwadze, że zgodnie z art. 13 dyrektywy o nieuczciwych praktykach handlowych sankcje ustanawiane przez państwa członkowskie za postępowanie sprzeczne z dyrektywą są głęboko zakorzenione w sferze prawa publicznego i całkowicie odrębne od środków prawnych stosowanych w przypadku naruszenia zobowiązań umownych. Gdyby jednak zakres dyrektywy o nieuczciwych praktykach handlowych został rozszerzony w ten sposób, że obejmowałby odosobnione zachowanie takie jak to, które jest przedmiotem postępowania głównego, w praktyce wiązałoby się to z nakładaniem na przedsiębiorców sankcji z dziedziny prawa publicznego (w postaci grzywien) w przypadku każdego naruszenia zobowiązań umownych, przy czym nie wykluczałoby to stosowania przez indywidualnego konsumenta środków prawnych dostępnych w przypadku naruszenia zobowiązań umownych. Innymi słowy, zgodnie z logiką wywodów stron, które w przedłożonych uwagach poparły ten pogląd, każde „uchybienie” w stosunku zobowiązaniowym automatycznie pociągałoby za sobą sankcje z dziedziny prawa publicznego.
31. Moim zdaniem wykraczałoby to w sposób oczywisty poza zakres środków niezbędnych do zapewnienia wysokiego poziomu ochrony konsumentów(9). Nie należy bowiem zapominać, że sankcje prawa publicznego mają za zadanie ochronę interesu publicznego, a w niniejszej sprawie musiałby to być zbiorowy interes konsumentów.
32. Niestety dyrektywa o nieuczciwych praktykach handlowych nie ogranicza swojego zakresu w sposób wyraźny do ochrony zbiorowych interesów konsumentów. Jednakże, jak zwracają uwagę liczni komentatorzy, dyrektywa dotyczy ochrony zbiorowych interesów konsumentów, a nie zapewnienia możliwości dochodzenia roszczeń w przypadkach indywidualnych(10). Dochodzenie roszczeń w przypadkach indywidualnych umożliwiają środki prawne stosowane w razie naruszenia zobowiązań umownych na podstawie (krajowego) prawa zobowiązań umownych. Oczywiście pomimo powyższego dyrektywa o nieuczciwych praktykach handlowych może mieć wpływ (efekt „spill‑over”) na roszczenia ze zobowiązań umownych. Jeśli określony typ postępowania zostanie uznany za sprzeczny z dyrektywą o nieuczciwych praktykach handlowych, może to mieć znaczenie dla sporu pomiędzy przedsiębiorcą a indywidualnym konsumentem (na przykład przy ocenie ważności danej umowy na podstawie właściwych przepisów prawa zobowiązań umownych)(11).
33. W tym kontekście warto także zwrócić uwagę na art. 11 dyrektywy o nieuczciwych praktykach handlowych. Zobowiązuje on państwa członkowskie do zapewnienia w interesie konsumentów odpowiednich i skutecznych środków zwalczania nieuczciwych praktyk w celu zapewnienia zgodności z przepisami dyrektywy. Ponadto art. 11 przyznaje osobom lub organizacjom uznawanym na mocy prawa krajowego za mające uzasadniony interes w zwalczaniu nieuczciwych praktyk handlowych możliwość wszczęcia postępowania sądowego lub administracyjnego w odniesieniu do takich nieuczciwych praktyk handlowych(12).
34. Gdyby prawodawca unijny zamierzał wprowadzić dodatkowy system sankcji (prawa publicznego) za każdy pojedynczy przypadek „uchybienia” w stosunku zobowiązaniowym, zawarcie tego przepisu w dyrektywie o nieuczciwych praktykach handlowych wydawałoby się sprzeczne ze zdrowym rozsądkiem. Gdyby istnienie nieuczciwych praktyk handlowych miało być stwierdzane na podstawie przypadków indywidualnych, niepotrzebne byłyby zawarte w dyrektywie zasady dotyczące zbiorowego nadzoru nad nieuczciwymi praktykami handlowymi. Pogląd ten znajduje dalsze poparcie w brzmieniu art. 1 ust. 1 dyrektywy 2009/22/WE(13), który odnosi się do dyrektywy o nieuczciwych praktykach handlowych jako jednego z aktów przyjętych w celu ochrony zbiorowych interesów konsumentów.
35. Na koniec chciałbym podkreślić, że stosowanie dyrektywy o nieuczciwych praktykach handlowych pod przykryciem ochrony konsumentów, w sytuacjach, których w sposób oczywisty dyrektywa ta nie dotyczy, nie jest pożądane. Zatem w moim rozumieniu postępowanie w stosunkach B2C takie jak udzielenie błędnej informacji jednemu konsumentowi nie może, w zakresie, w jakim stanowi ono odosobniony przypadek, być uważane za „praktykę handlową” w rozumieniu dyrektywy o nieuczciwych praktykach handlowych.
IV – Wnioski
36. W świetle powyższego proponuję, aby Trybunał udzielił następującej odpowiedzi na pytania przedstawione przez Kúria:
Udzielenie niezgodnej z prawdą informacji jednemu konsumentowi w zakresie, w jakim stanowi ono odosobniony przypadek, nie może być uważane za „praktykę handlową” w rozumieniu dyrektywy 2005/29/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 11 maja 2005 r. dotyczącej nieuczciwych praktyk handlowych stosowanych przez przedsiębiorstwa wobec konsumentów na rynku wewnętrznym oraz zmieniającej dyrektywę Rady 84/450/EWG, dyrektywy 97/7/WE, 98/27/WE i 2002/65/WE Parlamentu Europejskiego i Rady oraz rozporządzenie (WE) nr 2006/2004 Parlamentu Europejskiego i Rady.