DOMSTOLENS DOM (Sjette Afdeling)
5. februar 2015 (*)
»Traktatbrud – artikel 45 TEUF – forordning (EU) nr. 492/2011 – arbejdskraftens frie bevægelighed – adgang til beskæftigelse – lokal offentlig myndighed – sprogkundskaber – bevismiddel«
I sag C-317/14,
angående et traktatbrudssøgsmål i henhold til artikel 258 TEUF, anlagt den 2. juli 2014,
Europa-Kommissionen ved J. Enegren og D. Martin, som befuldmægtigede, og med valgt adresse i Luxembourg,
sagsøger,
mod
Kongeriget Belgien ved L. Van den Broeck, J. Van Holm og M. Jacobs, som befuldmægtigede,
sagsøgt,
har
DOMSTOLEN (Sjette Afdeling)
sammensat af afdelingsformanden, S. Rodin, og dommerne A. Borg Barthet og M. Berger (refererende dommer),
generaladvokat: P. Cruz Villalón
justitssekretær: A. Calot Escobar,
på grundlag af den skriftlige forhandling,
og idet Domstolen efter at have hørt generaladvokaten har besluttet, at sagen skal pådømmes uden forslag til afgørelse,
afsagt følgende
Dom
1 Europa-Kommissionen har i stævningen nedlagt påstand om, at det fastslås, at Kongeriget Belgien har tilsidesat sine forpligtelser i henhold til artikel 45 TEUF og Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EU) nr. 492/2011 af 5. april 2011 om arbejdskraftens frie bevægelighed inden for Unionen (EUT L 141, s. 1) ved at kræve, at kandidater til stillinger ved de lokale myndigheder, der er hjemmehørende i de fransk- eller tysksprogede regioner, hvor det ikke fremgår af kandidaternes eksamensbeviser eller uddannelsescertifikater, at de har gennemført deres studier på det pågældende sprog, opnår et certifikat udstedt af bureau de sélection dépendant du service public fédéral Personnel et Organisation (SELOR), efter at have bestået en af dette organ afholdt prøve, som eneste bevis for sprogkundskaber for at blive ansat i disse stillinger.
Retsforskrifter
EU-retten
2 Rådets forordning nr. 1612/68/EØF af 15. oktober 1968 om arbejdskraftens frie bevægelighed inden for Fællesskabet (EFT L 257, s. 2), som henvist til i åbningsskrivelsen og i den af Kommissionen fremsatte begrundede udtalelse i den foreliggende sag, blev ophævet og erstattet af forordning nr. 492/2011 med virkning fra den 16. juni 2011, dvs. efter udløbet af fristen i den begrundede udtalelse. Ordlyden af artikel 3, stk. 1, i forordning nr. 492/2011 er dog uændret i forhold til artikel 3 i forordning nr. 1612/68 og fastsætter:
»Inden for rammerne af denne forordning finder de ved lov eller administrativt fastsatte bestemmelser eller administrativ praksis i en medlemsstat ikke anvendelse,
a) som for udenlandske arbejdstagere begrænser eller gør tilbud og ansøgninger om beskæftigelse, adgang til beskæftigelse og udøvelse heraf afhængig af betingelser, der ikke gælder for indenlandske arbejdstagere, eller
b) som, skønt de gælder uden hensyn til nationalitet, udelukkende eller hovedsagelig har til formål eller bevirker, at statsborgere fra de øvrige medlemsstater udelukkes fra den tilbudte beskæftigelse.
Første afsnit gælder ikke for så vidt angår sprogkundskaber, der kræves af hensyn til den tilbudte stillings særlige karakter.«
Belgisk ret
3 Forfatningen definerer fire sprogområder, dvs. fire forskellige dele af det nationale område, hvor ensartede regler om anvendelse af sprog, navnlig på det offentlige område, finder anvendelse. Det drejer sig om den fransksprogede region, den nederlandsksprogede region, den tysksprogede region og den tosprogede hovedstadsregion Bruxelles.
4 Bestemmelserne i kapitel III i lois coordonnées sur l’emploi des langues en matière administrative af 18. juli 1966 (samordnede love om anvendelse af sprog i forvaltningen, Moniteur belge af 2.8.1966, s. 7799, herefter »de samordnede love«), som efterfølgende ændret, regulerer bl.a. anvendelsen af sprog ved de lokale myndigheder, der i disse loves artikel 1, stk. 1 og 9, er defineret som fysiske og juridiske personer, der er koncessionshavere for en offentlig ydelse eller ansvarlig for opgaver, som loven eller offentlige myndigheder i almen interesse har tillagt dem, og hvis virksomhed ikke omfatter mere end en kommune.
5 Afsnit II i de samordnede love vedrører deres anvendelse i den fransksprogede, den nederlandsksprogede og den tysksprogede region. I den forbindelse bestemmes det i disses artikel 15, stk. 1:
»Ved de lokale myndigheder, der er hjemmehørende i de fransk-, nederlandsk- eller tysksprogede regioner, må ingen udnævnes eller forfremmes til et hverv eller en stilling, hvis den pågældende ikke har kendskab til regionens sprog.
Ansættelses- og forfremmelsesprøver gennemføres på samme sprog.
En kandidat kan kun gives adgang til prøven, såfremt det fremgår af dennes eksamensbevis eller uddannelsescertifikat, at den pågældende har fulgt undervisningen på ovennævnte sprog. I mangel af et sådant bevis eller certifikat skal kendskab til sproget først være bevist ved en prøve.
Såfremt hvervet eller stillingen tildeles uden ansættelsesprøve, skal det påkrævede sprogniveau dokumenteres på grundlag af de beviser, der i tredje afsnit er fastsat herfor.«
6 I kapitel VI i de samordnede love om særlige bestemmelser fastsatte disses artikel 53 på tidspunktet for udløbet af den i den begrundede udtalelse fastsatte frist:
»Secrétaire permanent au recrutement er enekompetent med henblik på at udstede certifikater for at attestere de sprogkundskaber, som kræves i henhold til lov af 2. august 1963.«
7 Det fremgår af de for Domstolen fremlagte sagsakter, at secrétariat permanent au recrutement er blevet erstattet af SELOR, som er det eneste organ, der er kompetent til at udstede de omhandlede certifikater til kandidater, som har bestået de af SELOR afholdte prøver i Bruxelles.
Den administrative procedure
8 Den 22. marts 2010 tilsendte Kommissionen Kongeriget Belgien en åbningsskrivelse, hvori den anførte, at kravet om ét enkelt bevis som dokumentation for sprogkundskaber, der er fastsat i den belgiske lovgivning, som en forudsætning for ansættelse i ledige stillinger ved de lokale myndigheder i de fransk-, nederlandsk- eller tysksprogede regioner udgør forskelsbehandling, der er forbudt i medfør af artikel 45 TEUF og forordning nr. 1612/68.
9 Myndighederne i det flamske fællesskab svarede ved skrivelse af 19. juli 2010, og gav heri udtryk for deres vilje til at bringe lovgivningen om de offentlige arbejdsgiveres krav på sprogområdet i overensstemmelse med EU-retten.
10 Ved skrivelse af 8. november 2010 anmodede Kommissionens tjenestegrene Kongeriget Belgien om at tilsende dem et udkast til en lovændring såvel som en præcis og detaljeret tidsplan for dens vedtagelse. Ved notat af 20. december 2010 fremsendte myndighederne i det flamske fællesskab et forslag til et lovdekret, som forventedes vedtaget i januar 2011.
11 Da Kommissionen ikke herefter modtog yderligere besvarelser fra Kongeriget Belgien, tilsendte den den 20. maj 2011 en begrundet udtalelse til Kongeriget Belgien, hvori den opfordrede dette til at træffe de behørige foranstaltninger for at efterkomme udtalelsen inden for en frist på to måneder fra modtagelsen af denne.
12 Kongeriget Belgien svarede ved skrivelse af 2. december 2011, hvori det gentog dets vilje til at bringe belgisk ret i overensstemmelse med EU-retten, men ligeledes påpegede kompleksiteten af spørgsmålet om anvendelsen af sprog på det offentlige område i denne medlemsstat som følge af, at der findes flere sprogområder, og de særlige forhold, der er knyttet til kompetencefordelingen mellem de forskellige føderale enheder.
13 Ved skrivelser af 27. marts, 13. juli og 17. oktober 2012 anmodede Kommissionen Kongeriget Belgien om yderligere oplysninger vedrørende situationen i hvert sprogområde.
14 Som svar på disse anmodninger fremsendte denne medlemsstat et forslag til gennemførelsesbekendtgørelse fra det flamske fællesskab til Kommissionen såvel som et forslag til et lovdekret samt et forslag til gennemførelsesbekendtgørelse fra det franske fællesskab.
15 Det flamske fællesskabs gennemførelsesbekendtgørelse blev efterfølgende meddelt Kommissionen. Det franske fællesskab fremsendte ligeledes en kopi af dekret af 7. november 2013 om bevis for sprogkundskaber i henhold til lovene om anvendelse af sprog på det offentlige område. Dette dekret skulle dog stadig suppleres med en gennemførelsesbekendtgørelse. Derudover modtog Kommissionen ikke nogen oplysninger vedrørende den tysksprogede region.
16 På denne baggrund har Kommissionen besluttet at anlægge den foreliggende sag.
17 Ved skrivelse af 18. december 2014, indgået til Domstolen den 22. december 2014, oplyste Kongeriget Belgien Domstolen om, at det til Kommissionen havde fremsendt bekendtgørelse udstedt af regeringen for det franske fællesskab af 22. oktober 2014 om gennemførelse af dekret af 7. november 2013, der er omhandlet i denne doms præmis 15.
Om søgsmålet
Parternes argumenter
18 Kommissionen har anført, at i overensstemmelse med artikel 3, stk. 1, i forordning nr. 492/2011 kan medlemsstaterne kræve, at statsborgere fra andre medlemsstater er i besiddelse af sprogkundskaber, der er nødvendige af hensyn til den tilbudte stillings særlige karakter.
19 Denne institution har dog fremhævet, at sprogkravet, i overensstemmelse med Domstolens praksis, skal gennemføres forholdsmæssigt og ikke-diskriminerende. Den har tilføjet, at Domstolen i dom Angonese (C-281/98, EU:C:2000:296) fastslog, at dette ikke er tilfældet ved en arbejdsgivers krav om fremlæggelse af bevis for sprogkundskaber som betingelse for adgangen til en udvælgelsesprøve med henblik på ansættelse gennem fremlæggelse af ét enkelt eksamensbevis, der udstedes i én bestemt provins i en medlemsstat.
20 Kommissionen er af den opfattelse, at denne retspraksis kan overføres på den belgiske lovgivning, for så vidt som den kræver, at en kandidat, for at vedkommende kan få adgang til en udvælgelsesprøve med henblik på ansættelse, skal føre bevis for sine sprogkundskaber gennem fremlæggelse af ét enkelt eksamensbevis, der udelukkende udstedes i Belgien.
21 Kongeriget Belgien har ikke bestridt søgsmålets berettigelse og har begrænset sig til at henvise til det lovforberedende arbejdes fremskriden, der er iværksat for at efterkomme Kommissionens klagepunkt, idet det forklares, at fristernes længde hænger sammen med denne medlemsstats komplekse opbygning.
Domstolens bemærkninger
22 I henhold til en af Domstolen fast etableret retspraksis skal alle EUF-traktatens bestemmelser vedrørende den frie bevægelighed for personer gøre det lettere for medlemsstaternes statsborgere at udøve erhvervsmæssig beskæftigelse af enhver art på Unionens område, og at disse bestemmelser er til hinder for foranstaltninger, som kan skade disse borgere, såfremt de ønsker at udøve en erhvervsmæssig beskæftigelse på en anden medlemsstats område (jf. bl.a. dom Las, C-202/11, EU:C:2013:239, præmis 19 og den deri nævnte retspraksis).
23 Disse bestemmelser og navnlig artikel 45 TEUF er således til hinder for enhver foranstaltning, som ganske vist finder anvendelse uden forskelsbehandling på grundlag af nationalitet, men som kan gøre det vanskeligere eller mindre attraktivt for unionsborgerne at udøve de i traktaten sikrede grundlæggende friheder (dom Las, EU:C:2013:239, præmis 20 og den deri nævnte retspraksis).
24 Artikel 3, stk. 1, andet afsnit, i forordning nr. 492/2011 anerkender ganske vist medlemsstaternes ret til at fastsætte betingelserne for sprogkundskaber, der kræves af hensyn til den tilbudte stillings særlige karakter.
25 Retten til at stille krav om et bestemt sprogfærdighedsniveau under hensyn til stillingens særlige karakter kan dog ikke gribe ind i arbejdskraftens frie bevægelighed. De foranstaltninger, der træffes til gennemførelse, må derfor ikke stå i misforhold til det tilstræbte formål, og foranstaltningerne må ikke anvendes således, at statsborgere fra andre medlemsstater diskrimineres (jf. i denne retning dom Groener, C-379/87, EU:C:1989:599, præmis 19).
26 I det foreliggende tilfælde må det anerkendes, at det kan være rimeligt at kræve, at en kandidat til en udvælgelsesprøve, der afholdes med henblik på ansættelse i en stilling ved de lokale myndigheder, dvs. ved en enhed, der er koncessionshaver for en offentlig ydelse eller er ansvarlig for opgaver af almen interesse på en kommunes område, har kendskab til sproget i den region, hvor den pågældende kommune befinder sig, på et niveau, der stemmer overens med den tilbudte stillings særlige karakter. Det kan nemlig antages, at en stilling ved en sådan myndighed kræver en evne til at kommunikere med de lokale offentlige myndigheder, samt – efter omstændighederne – med borgerne.
27 I et sådant tilfælde kan besiddelse af et eksamensbevis, der bekræfter, at en sprogprøve er bestået, være et kriterium for vurderingen af de sprogkundskaber, der kræves (jf. i denne retning dom Angonese, EU:C:2000:296, præmis 44).
28 Et krav som det, der er fastsat i de samordnede love, om, at en kandidat til en udvælgelsesprøve, der afholdes i rekrutteringsøjemed, skal godtgøre sine sprogkundskaber ved at fremvise et særligt certifikat, som kun udstedes af ét belgisk organ, der er ansvarlig for og med dette formål for øje, at afholde sprogprøver på belgisk område, fremstår – med hensyn til de krav, som arbejdskraftens frie bevægelighed stiller – som værende uforholdsmæssigt i forhold til det forfulgte formål.
29 Dette krav udelukker nemlig enhver hensyntagen til det kundskabsniveu, som en person med et eksamensbevis, der er erhvervet i en anden medlemsstat, må formodes at have opnået, henset til indholdet og varigheden af den uddannelse, der ifølge eksamensbeviset er gennemført (jf. i denne retning dom Angonese, EU:C:2000:296, præmis 44).
30 Dette krav stiller desuden, selv om det uden forskel finder anvendelse på egne statsborgere og statsborgere fra andre medlemsstater, i realiteten de statsborgere fra andre medlemsstater, der ønsker at søge en stilling ved en lokal myndighed i Belgien, ringere.
31 Dette krav tvinger nemlig interesserede personer, der har bopæl i andre medlemsstater, dvs. i overvejende grad statsborgere i disse stater, til at rejse til Belgien med det ene formål at få vurderet deres kundskaber ved en prøve, som er nødvendig for udstedelse af det certifikat, der kræves for kunne indgive en ansøgning. De yderligere udgifter, som en sådan forpligtelse fører med sig, er egnede til at gøre adgangen til de omhandlede stillinger vanskeligere (jf. i denne retning dom Angonese, EU:C:2000:296, præmis 38 og 39).
32 Kongeriget Belgien har ikke påberåbt sig noget hensyn, som vil kunne begrunde disse virkninger.
33 For så vidt som Kongeriget Belgien har gjort gældende, at det lovforberedende arbejde er iværksat for at bringe den omtvistede nationale lovgivning i overensstemmelse med de EU-retlige krav, men at dette arbejde på grund af landets opbygning skal gennemgå langvarige og komplekse procedurer, skal det bemærkes, at det fremgår af fast retspraksis, at en medlemsstat ikke kan påberåbe sig bestemmelser i sin nationale retsorden, end ikke i forfatningen, til støtte for, at forpligtelser i EU-retten ikke overholdes (jf. bl.a. dom Kommissionen mod Ungarn, C-288/12, EU:C:2014:237, præmis 35 og den deri nævnte retspraksis).
34 Det skal tilføjes, at spørgsmålet om, hvorvidt der foreligger traktatbrud, under alle omstændigheder skal vurderes på baggrund af forholdene i medlemsstaten, således som de var ved udløbet af fristen i den begrundede udtalelse, og de ændringer, der er sket efterfølgende, kan ikke tages i betragtning af Domstolen (jf. bl.a. dom Kommissionen mod Det Forenede Kongerige, C-640/13, EU:C:2014:2457, præmis 42 og den deri nævnte retspraksis).
35 Det må under disse omstændigheder fastslås, at Kongeriget Belgien har tilsidesat sine forpligtelser i henhold artikel 45 TEUF og forordning nr. 492/2011 ved at kræve, at kandidater til stillinger ved de lokale myndigheder, der er hjemmehørende i de fransk- eller tysksprogede regioner, hvor det ikke fremgår af de krævede eksamensbeviser eller uddannelsescertifikater, at kandidaterne har fulgt undervisningen på det pågældende sprog, skal føre bevis for deres sprogkundskaber gennem fremlæggelse af et særligt certifikat, der udelukkende udstedes af ét officielt belgisk organ, efter en af dette organ afholdt prøve på belgisk område.
Sagens omkostninger
36 I henhold til procesreglementets artikel 138, stk. 1, pålægges det den tabende part at betale sagens omkostninger, hvis der er nedlagt påstand herom. Da Kommissionen har nedlagt påstand om, at Kongeriget Belgien tilpligtes at betale sagens omkostninger, og da Kongeriget Belgien har tabt sagen, bør det pålægges Kongeriget Belgien at betale sagens omkostninger.
På grundlag af disse præmisser udtaler og bestemmer Domstolen (Sjette Afdeling):
1) Kongeriget Belgien har tilsidesat sine forpligtelser i henhold til artikel 45 TEUF og Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EU) nr. 492/2011 af 5. april 2011 om arbejdskraftens frie bevægelighed inden for Unionen ved at kræve, at kandidater til stillinger ved de lokale myndigheder, der er hjemmehørende i de fransk- eller tysksprogede regioner, hvor det ikke fremgår af de krævede eksamensbeviser eller uddannelsescertifikater, at kandidaterne har fulgt undervisningen på det pågældende sprog, skal føre bevis for deres sprogkundskaber gennem fremlæggelse af et særligt certifikat, der udelukkende udstedes af ét officielt belgisk organ, efter en af dette organ afholdt prøve på belgisk område.
2) Kongeriget Belgien betaler sagens omkostninger.
Underskrifter