ARREST VAN HET HOF (Achtste kamer)
21 juni 2012 (*)
„Richtlijn 2001/42/EG — Beoordeling van de gevolgen voor het milieu van bepaalde plannen en programma’s — Artikel 3, lid 2, sub b — Beoordelingsruimte van de lidstaten”
In zaak C‑177/11,
betreffende een verzoek om een prejudiciële beslissing krachtens artikel 267 VWEU, ingediend door de Symvoulio tis Epikrateias (Griekenland) bij beslissing van 5 november 2010, ingekomen bij het Hof op 15 april 2011, in de procedure
Syllogos Ellinon Poleodomon kai Chorotakton
tegen
Ypourgos Perivallontos, Chorotaxias & Dimosion Ergon,
Ypourgos Oikonomias kai Oikonomikon,
Ypourgos Esoterikon, Dimosias Dioikisis kai Apokentrosis,
wijst
HET HOF (Achtste kamer),
samengesteld als volgt: A. Prechal, kamerpresident, K. Schiemann (rapporteur) en E. Jarašiūnas, rechters,
advocaat-generaal: J. Kokott,
griffier: L. Hewlett, hoofdadministrateur,
gezien de stukken en na de terechtzitting op 29 maart 2012,
gelet op de opmerkingen van:
– de Syllogos Ellinon Poleodomon kai Chorotakton, vertegenwoordigd door G. P. Giannakourou,
– de Ypourgos Perivallontos, Chorotaxias & Dimosion Ergon, de Ypourgos Oikonomias kai Oikonomikon en de Ypourgos Esoterikon, Dimosias Dioikisis kai Apokentrosis, vertegenwoordigd door F. Iatrelis als gemachtigde,
– de Griekse regering, vertegenwoordigd door K. Paraskevopoulou, C. Divani, G. Karipsiadis en I. Bakopoulos als gemachtigden,
– de Belgische regering, vertegenwoordigd door T. Materne als gemachtigde,
– de Europese Commissie, vertegenwoordigd door P. Oliver, M. Patakia en S. Petrova als gemachtigden,
gelet op de beslissing, de advocaat-generaal gehoord, om de zaak zonder conclusie te berechten,
het navolgende
Arrest
1 Het verzoek om een prejudiciële beslissing betreft de uitlegging van artikel 3, lid 2, sub b, van richtlijn 2001/42/EG van het Europees Parlement en de Raad van 27 juni 2001 betreffende de beoordeling van de gevolgen voor het milieu van bepaalde plannen en programma’s (PB L 197, blz. 30; hierna: „SMB-richtlijn”, waarbij SMB staat voor strategische milieubeoordeling).
2 Dit verzoek is ingediend in het kader van een beroep dat de te Athene gevestigde vereniging Syllogos Ellinon Poleodomon kai Chorotakton bij de Symvoulio tis Epikrateias (Griekse Raad van State) heeft ingesteld tot nietigverklaring van het gezamenlijk door de Ypourgos Perivallontos, Chorotaxias & Dimosion Ergon (minister van Milieubeheer, Ruimtelijke Ordening en Openbare Werken), de Ypourgos Oikonomias kai Oikonomikon (minister van Economische Zaken en Financiën) en de Ypourgos Esoterikon, Dimosias Dioikisis kai Apokentrosis (minister van Binnenlandse Zaken, Ambtenarenzaken en Decentralisatie) vastgestelde ministerieel besluit 107017 van 28 augustus 2006 tot omzetting van de SMB-richtlijn in het Griekse recht (YPEXODE/EYPE/oik. 107017/28‑8-2006; hierna: „ministerieel besluit van 28 augustus 2006”).
Toepasselijke bepalingen
Unierechtelijke regeling
3 De volgende richtlijnen zijn relevant voor de onderhavige zaak:
– de SMB-richtlijn;
– richtlijn 92/43/EEG van de Raad van 21 mei 1992 inzake de instandhouding van de natuurlijke habitats en de wilde flora en fauna (PB L 206, blz. 7), zoals gewijzigd bij richtlijn 2006/105/EG van de Raad van 20 november 2006 (PB L 363, blz. 368; hierna: „habitatrichtlijn”), en
– richtlijn 79/409/EEG van de Raad van 2 april 1979 inzake het behoud van de vogelstand (PB L 103, blz. 1), zoals gecodificeerd bij richtlijn 2009/147/EG van het Europees Parlement en de Raad van 30 november 2009 (PB 2010 L 20, blz. 7; hierna: „vogelrichtlijn”).
De SMB-richtlijn
4 Volgens punt 10 van de considerans van de SMB-richtlijn kunnen alle plannen en programma’s waarvoor uit hoofde van de habitatrichtlijn is vastgesteld dat een beoordeling nodig is, aanzienlijke gevolgen hebben voor het milieu en moeten zij in beginsel aan een systematische milieubeoordeling worden onderworpen.
5 Artikel 3 van de SMB-richtlijn, met als opschrift „Werkingssfeer”, bepaalt:
„1. Een milieubeoordeling wordt uitgevoerd overeenkomstig de artikelen 4 tot en met 9, voor de in de leden 2, 3 en 4 bedoelde plannen en programma’s die aanzienlijke milieueffecten kunnen hebben.
2. Onverminderd lid 3, wordt een milieubeoordeling gemaakt van alle plannen en programma’s
a) die voorbereid worden met betrekking tot landbouw, bosbouw, visserij, energie, industrie, vervoer, afvalstoffenbeheer, waterbeheer, telecommunicatie, toerisme en ruimtelijke ordening of grondgebruik en die het kader vormen voor de toekenning van toekomstige vergunningen voor de in bijlagen I en II bij richtlijn 85/337/EEG genoemde projecten, of
b) waarvoor, gelet op het mogelijk effect op gebieden, een beoordeling vereist is uit hoofde van de artikelen 6 of 7 van de [habitat]richtlijn.
3. Voor in lid 2 bedoelde plannen en programma’s die het gebruik bepalen van kleine gebieden op lokaal niveau en voor kleine wijzigingen van in lid 2 bedoelde plannen en programma’s is een milieubeoordeling alleen dan verplicht wanneer de lidstaten bepalen dat zij aanzienlijke milieueffecten kunnen hebben.
4. Voor andere dan de in lid 2 bedoelde plannen en programma’s, die het kader vormen voor de toekenning van toekomstige vergunningen voor projecten, bepalen de lidstaten of het plan of het programma aanzienlijke milieueffecten kan hebben.
5. De lidstaten stellen vast, door een onderzoek per geval of door specificatie van soorten plannen en programma’s, of door combinatie van beide werkwijzen, of de in de leden 3 en 4 bedoelde plannen of programma’s aanzienlijke milieueffecten kunnen hebben. Hierbij houden zij voor alle gevallen rekening met de relevante criteria van bijlage II, om ervoor te zorgen dat plannen en programma’s met mogelijke aanzienlijke milieueffecten door deze richtlijn zijn gedekt.
[...]”
De habitatrichtlijn
6 Artikel 4 van de habitatrichtlijn bepaalt:
„1. Op basis van de criteria van bijlage III (fase 1) en van de relevante wetenschappelijke gegevens stelt elke lidstaat een lijst van gebieden voor, waarop staat aangegeven welke typen natuurlijke habitats van bijlage I en welke inheemse soorten van bijlage II in die gebieden voorkomen. [...]
[...]
2. Op basis van de in bijlage III (fase 2) vermelde criteria werkt de Commissie met instemming van iedere lidstaat voor elk van de negen in artikel 1, sub c‑iii, genoemde biogeografische regio’s en voor het gehele in artikel 2, lid 1, bedoelde grondgebied aan de hand van de lijsten van de lidstaten een ontwerplijst van de gebieden van communautair belang uit, waarop staat aangegeven in welke gebieden een of meer prioritaire typen natuurlijke habitats of een of meer prioritaire soorten voorkomen.
[...]
De lijst van gebieden van communautair belang, waarop de gebieden met een of meer prioritaire typen natuurlijke habitats of een of meer prioritaire soorten staan aangegeven, wordt door de Commissie vastgesteld volgens de procedure van artikel 21.
3. De in lid 2 genoemde lijst wordt binnen zes jaar na de kennisgeving van deze richtlijn vastgesteld.
4. Wanneer een gebied volgens de procedure van lid 2 tot een gebied van communautair belang is verklaard, wijst de betrokken lidstaat dat gebied zo spoedig mogelijk, doch uiterlijk binnen zes jaar, aan als speciale beschermingszone en stelt hij tevens de prioriteiten vast gelet op het belang van de gebieden voor het in een gunstige staat van instandhouding behouden of herstellen van een type natuurlijke habitat van bijlage I of van een soort van bijlage II alsmede voor de coherentie van Natura 2000 en gelet op de voor dat gebied bestaande dreiging van achteruitgang en vernietiging.
5. Zodra een gebied op de in lid 2, derde alinea, bedoelde lijst is geplaatst, gelden voor dat gebied de bepalingen van artikel 6, leden 2, 3 en 4.”
7 Artikel 6, lid 3, van de habitatrichtlijn luidt als volgt:
„Voor elk plan of project dat niet direct verband houdt met of nodig is voor het beheer van het gebied, maar afzonderlijk of in combinatie met andere plannen of projecten significante gevolgen kan hebben voor zo’n gebied, wordt een passende beoordeling gemaakt van de gevolgen voor het gebied, rekening houdend met de instandhoudingsdoelstellingen van dat gebied. Gelet op de conclusies van de beoordeling van de gevolgen voor het gebied en onder voorbehoud van het bepaalde in lid 4, geven de bevoegde nationale instanties slechts toestemming voor dat plan of project nadat zij de zekerheid hebben verkregen dat het de natuurlijke kenmerken van het betrokken gebied niet zal aantasten en nadat zij in voorkomend geval inspraakmogelijkheden hebben geboden.”
8 Artikel 7 van de habitatrichtlijn bepaalt:
„De uit artikel 6, leden 2, 3 en 4, voortvloeiende verplichtingen komen in de plaats van de verplichtingen die voortvloeien uit artikel 4, lid 4, eerste zin, van richtlijn 79/409/EEG, voor wat betreft de speciale beschermingszones die overeenkomstig artikel 4, lid 1, van die richtlijn zijn aangewezen of bij analogie overeenkomstig artikel 4, lid 2, van die richtlijn zijn erkend, zulks vanaf de datum van toepassing van de onderhavige richtlijn, dan wel vanaf de datum van de aanwijzing of erkenning door een lidstaat overeenkomstig richtlijn 79/409/EEG, indien deze datum later valt.”
De vogelrichtlijn
9 Artikel 4 van de vogelrichtlijn, dat artikel 4 van richtlijn 79/409 vervangt en in identieke bewoordingen is geformuleerd, bepaalt:
„1. Voor de leefgebieden van de in bijlage I vermelde soorten worden speciale beschermingsmaatregelen getroffen, opdat deze soorten daar waar zij nu voorkomen, kunnen voortbestaan en zich kunnen voortplanten.
In dat verband wordt gelet op:
a) soorten die dreigen uit te sterven;
b) soorten die gevoelig zijn voor bepaalde wijzigingen van het leefgebied;
c) soorten die als zeldzaam worden beschouwd omdat hun populatie zwak is of omdat zij slechts plaatselijk voorkomen;
d) andere soorten die vanwege de specifieke kenmerken van hun leefgebied speciale aandacht verdienen.
Bij de beoordeling wordt rekening gehouden met de tendensen en de schommelingen van het populatiepeil.
De lidstaten wijzen met name de naar aantal en oppervlakte voor de instandhouding van deze soorten meest geschikte gebieden als speciale beschermingszones aan, waarbij rekening wordt gehouden met de bescherming die deze soorten in de geografische zee‑ en landzone waar deze richtlijn van toepassing is, behoeven.
2. De lidstaten nemen soortgelijke maatregelen ten aanzien van de niet in bijlage I genoemde en geregeld voorkomende trekvogels, waarbij rekening wordt gehouden met de behoeften van het gebied van bescherming in de geografische zee‑ en landzone waar deze richtlijn van toepassing is, ten aanzien van hun broed-, rui‑ en overwinteringsgebieden en rustplaatsen in hun trekzones. Met het oog hierop besteden de lidstaten zelf bijzondere aandacht aan de bescherming van watergebieden en in het bijzonder aan de watergebieden van internationale betekenis.
[...]
4. De lidstaten nemen passende maatregelen om vervuiling en verslechtering van de leefgebieden in de in de leden 1 en 2 bedoelde beschermingszones te voorkomen, alsmede om te voorkomen dat de vogels aldaar worden gestoord, voor zover deze vervuiling, verslechtering en storing, gelet op de doelstellingen van dit artikel, van wezenlijke invloed zijn. [...]”
Griekse regeling
10 Artikel 1 van het ministerieel besluit van 28 augustus 2006 bepaalt:
„Dit besluit beoogt uitvoering te geven aan [de SMB-]richtlijn om in het kader van een evenwichtige groei bij de voorbereiding van plannen en programma’s milieuoverwegingen te betrekken door de maatregelen, voorwaarden en procedures vast te stellen die nodig zijn voor de beoordeling van de gevolgen die deze voor het milieu kunnen hebben en aldus een duurzame groei en een hoog milieubeschermingsniveau te bevorderen.”
11 Artikel 3, lid 1, sub b, van het ministerieel besluit van 28 augustus 2006 luidt:
„1. Onverminderd lid 2 wordt in de voorbereidingsfase van plannen en programma’s of voordat dienaangaande een wetgevende procedure is opgestart een strategische milieubeoordeling uitgevoerd voor nationale, regionale, prefectorale of lokale plannen en programma’s die aanzienlijke milieueffecten kunnen hebben en met name:
[...]
b) voor alle plannen en programma’s die geheel of gedeeltelijk van toepassing zijn op nationale gebieden die deel uitmaken van het Europees ecologisch netwerk ,Natura 2000’ [gebieden van communautair belang (,GCB’) en speciale beschermingszones (,SBZ’)] en hiervoor aanzienlijke gevolgen kunnen hebben, met uitzondering van beheersplannen en actieprogramma’s die direct verband houden met of noodzakelijk zijn voor het beheer en de bescherming van deze gebieden.
Om te beoordelen of andere dan in sub a en in het vorige lid genoemde plannen en programma’s aanzienlijke gevolgen kunnen hebben voor nationale gebieden die deel uitmaken van het Europees ecologisch netwerk ,Natura 2000’ [gebieden van communautair belang (,GCB’) en speciale beschermingszones (,SBZ’)] en derhalve aan een strategische milieubeoordelingsprocedure moeten worden onderworpen, dient het in artikel 5, lid 2, bedoelde milieuonderzoek te worden verricht.”
12 Artikel 5, lid 1, van het ministerieel besluit van 28 augustus 2006 luidt als volgt:
„Voor elk in artikel 3, leden 1, sub b, en 2, bedoeld plan of programma wordt een milieuonderzoek uitgevoerd op basis waarvan de krachtens lid 3 bevoegde instantie overeenkomstig dat artikel kan beoordelen of dat plan of programma aanzienlijke gevolgen kan hebben voor het milieu en derhalve aan een strategische milieubeoordeling dient te worden onderworpen [...]”
13 De verwijzende rechter merkt op dat de artikelen 3, lid 1, sub b, en 5, van bovengenoemd besluit de in de SMB-richtlijn bedoelde strategische milieubeoordeling afhankelijk stellen van een „voorafgaand milieuonderzoek”, aan de hand waarvan moet worden bepaald of de beoogde plannen en programma’s aanzienlijke gevolgen kunnen hebben voor de speciale beschermingszones die deel uitmaken van het Europees ecologisch netwerk Natura 2000.
Hoofdgeding en prejudiciële vraag
14 Ter ondersteuning van haar beroep heeft verzoekster verschillende nietigheidsmiddelen aangevoerd die aan zowel het nationale recht als het recht van de Unie zijn ontleend.
15 Wat het Unierecht betreft, stelt verzoekster dat de SMB-richtlijn niet correct is uitgevoerd bij het ministerieel besluit van 28 augustus 2006. Volgens haar blijkt uit artikel 3, lid 4, van deze richtlijn dat de mogelijkheid voor de lidstaten om te bepalen of de plannen of programma’s aanzienlijke gevolgen kunnen hebben voor het milieu niet geldt voor de in lid 2 van dat artikel 3 bedoelde plannen en programma’s.
16 In deze omstandigheden heeft de Symvoulio tis Epikrateias de behandeling van de zaak geschorst en het Hof de volgende prejudiciële vraag gesteld:
„Moet artikel 3, lid 2, sub b, van [de SMB-richtlijn], waarin wordt bepaald dat een milieubeoordeling wordt gemaakt van alle plannen en programma’s ‚waarvoor, gelet op het mogelijk effect op gebieden, een beoordeling is vereist uit hoofde van de artikelen 6 of 7 van [de habitatrichtlijn]’, aldus worden uitgelegd dat het de verplichting om een bepaald plan aan een milieubeoordeling te onderwerpen afhankelijk stelt van het vereiste dat voor dat plan is voldaan aan de voorwaarden voor het verrichten van een milieubeoordeling volgens [de habitatrichtlijn], en dat deze bepaling van [de SMB-richtlijn] derhalve, evenals de vermelde bepalingen van [de habitat]richtlijn, vooronderstelt dat het plan aanzienlijke gevolgen kan hebben voor een speciale beschermingszone, en het inhoudelijke oordeel dienaangaande overlaat aan de lidstaten? Of is volgens genoemd artikel 3, lid 2, sub b, van [de SMB-richtlijn] de verplichting tot het verrichten van een milieubeoordeling uit hoofde van deze bepaling niet afhankelijk van de vervulling van de voorwaarden voor het verrichten van een milieubeoordeling volgens [de habitatrichtlijn], met andere woorden van de vaststelling dat het plan significante effecten kan hebben op een speciale beschermingszone, maar is voor het ontstaan van die verplichting voldoende de constatering dat een bepaald plan op enigerlei wijze verband houdt met een in [de habitatrichtlijn] bedoeld gebied, dat geen speciale beschermingszone hoeft te zijn?”
Beantwoording van de prejudiciële vraag
17 Met zijn vraag wenst de verwijzende rechter in wezen te vernemen of artikel 3, lid 2, sub b, van de SMB-richtlijn aldus moet worden uitgelegd dat het de verplichting om een bepaald plan te onderwerpen aan een milieubeoordeling in de zin van deze richtlijn ervan afhankelijk stelt dat voor dat plan is voldaan aan de voorwaarden waaronder het aan een beoordeling in de zin van de habitatrichtlijn moet worden onderworpen.
18 Om te beginnen zij erop gewezen dat het eveneens in de verwijzingsbeslissing aangehaalde artikel 3, lid 4, van de SMB-richtlijn blijkens de bewoordingen ervan niet van toepassing is op de in artikel 3, lid 2, van deze richtlijn bedoelde plannen en programma’s.
19 Voorts vereist artikel 3, lid 2, sub b, van de SMB-richtlijn dat een milieubeoordeling wordt uitgevoerd telkens wanneer een beoordeling is vereist uit hoofde van de artikelen 6 en 7 van de habitatrichtlijn. Bijgevolg moet ter bepaling van de werkingssfeer van artikel 3, lid 2, sub b, van de SMB-richtlijn de werkingssfeer van deze bepalingen worden onderzocht.
20 Artikel 4, lid 5, van de habitatrichtlijn bepaalt dat artikel 6, leden 2, 3 en 4, geldt voor de gebieden van communautair belang, met inbegrip van die welke door de lidstaten als speciale beschermingszones zijn aangewezen.
21 Blijkens de bewoordingen van artikel 6, lid 3, van de habitatrichtlijn, gelezen in samenhang met artikel 4, lid 5, van die richtlijn, moet een beoordeling worden gemaakt van elk plan of project dat niet direct verband houdt met of nodig is voor het beheer van een gebied van communautair belang, maar afzonderlijk of in combinatie met andere plannen of projecten significante gevolgen kan hebben voor een dergelijk gebied.
22 Volgens artikel 6, lid 3, eerste zin, van de habitatrichtlijn hoeven de gevolgen van een plan of project slechts op passende wijze te worden beoordeeld indien het waarschijnlijk is of het risico bestaat dat dit plan of project significante gevolgen heeft voor het betrokken gebied (arrest van 7 september 2004, Waddenvereniging en Vogelbeschermingsvereniging, C‑127/02, Jurispr. blz. I‑7405, punt 43). Aan deze voorwaarde is voldaan wanneer op grond van objectieve gegevens niet kan worden uitgesloten dat het plan of project significante gevolgen heeft voor het betrokken gebied (zie in die zin arrest van 13 december 2007, Commissie/Ierland, C‑418/04, Jurispr. blz. I‑10947, punt 227).
23 Hieruit volgt dat voor de beoordeling of een plan of project significante gevolgen heeft voor een betrokken gebied in de zin van artikel 6, lid 3, van de habitatrichtlijn noodzakelijkerwijs enkel hoeft te worden nagegaan of op grond van objectieve gegevens kan worden uitgesloten dat dit plan of project significante gevolgen heeft voor het betrokken gebied. Deze uitlegging geldt ook voor de in artikel 4, leden 1 en 2, van de vogelrichtlijn bedoelde gebieden, aangezien deze krachtens artikel 7 van de habitatrichtlijn ook onder de werkingssfeer van artikel 6, lid 3, van die richtlijn vallen.
24 Bijgevolg moet op de voorgelegde vraag worden geantwoord dat artikel 3, lid 2, sub b, van de SMB-richtlijn aldus moet worden uitgelegd dat het de verplichting om een bepaald plan te onderwerpen aan een milieubeoordeling afhankelijk stelt van het vereiste dat voor dat plan is voldaan aan de voorwaarden waaronder het aan een beoordeling in de zin van de habitatrichtlijn moet worden onderworpen, daaronder begrepen de voorwaarde dat het plan significante gevolgen kan hebben voor het betrokken gebied. Voor de beoordeling of aan deze voorwaarde is voldaan, hoeft noodzakelijkerwijs enkel te worden nagegaan of op grond van objectieve gegevens kan worden uitgesloten dat dit plan of project significante gevolgen heeft voor het betrokken gebied.
Kosten
25 Ten aanzien van de partijen in het hoofdgeding is de procedure als een aldaar gerezen incident te beschouwen, zodat de nationale rechterlijke instantie over de kosten heeft te beslissen. De door anderen wegens indiening van hun opmerkingen bij het Hof gemaakte kosten komen niet voor vergoeding in aanmerking.
Het Hof (Achtste kamer) verklaart voor recht:
Artikel 3, lid 2, sub b, van richtlijn 2001/42/EG van het Europees Parlement en de Raad van 27 juni 2001 betreffende de beoordeling van de gevolgen voor het milieu van bepaalde plannen en programma’s moet aldus worden uitgelegd dat het de verplichting om een bepaald plan aan een milieubeoordeling te onderwerpen afhankelijk stelt van het vereiste dat voor dat plan is voldaan aan de voorwaarden waaronder het moet worden onderworpen aan een beoordeling in de zin van richtlijn 92/43/EEG van de Raad van 21 mei 1992 inzake de instandhouding van de natuurlijke habitats en de wilde flora en fauna, zoals gewijzigd bij richtlijn 2006/105/EG van de Raad van 20 november 2006, daaronder begrepen de voorwaarde dat het plan significante gevolgen kan hebben voor het betrokken gebied. Voor de beoordeling of aan deze voorwaarde is voldaan, hoeft noodzakelijkerwijs enkel te worden nagegaan of op grond van objectieve gegevens kan worden uitgesloten dat dit plan of project significante gevolgen heeft voor het betrokken gebied.
ondertekeningen