CONCLUSIE VAN ADVOCAAT-GENERAAL
J. KOKOTT
van 17 november 2011(1)
Zaak C‑567/10
vzw Inter-Environnement Bruxelles
vzw Pétitions-Patrimoine
vzw Atelier de Recherche et d’Action Urbaines
tegen
Brusselse Hoofdstedelijke Regering
[verzoek van het Grondwettelijk Hof (België) om een prejudiciële beslissing]
„Richtlijn 2001/42/EG — Beoordeling van de gevolgen voor het milieu van bepaalde plannen en programma’s — Toepasselijkheid op de gehele of gedeeltelijke intrekking van een bestemmingsplan — Plannen en programma’s die op grond van wettelijke of bestuursrechtelijke bepalingen moeten worden opgesteld”
I – Inleiding
1. Het Belgische Grondwettelijk Hof heeft het Hof twee vragen voorgelegd over de werkingssfeer van de richtlijn betreffende de beoordeling van de gevolgen voor het milieu van bepaalde plannen en programma’s(2) (hierna: „SMB-richtlijn” [SMB staat voor strategische milieubeoordeling]). Enerzijds wordt gevraagd of de richtlijn enkel geldt voor de vaststelling en wijziging van plannen en programma’s of ook voor de intrekking daarvan, en anderzijds wordt gevraagd of een milieuonderzoek enkel nodig is bij de vaststelling van plannen en programma’s die moeten worden vastgesteld, of dat het onderzoek ook verplicht is wanneer de opstelling ervan enkel in wettelijke bepalingen is geregeld maar niet dwingend is voorgeschreven.
II – Juridisch kader
A – De SMB-richtlijn
2. Het doel van de SMB-richtlijn komt in bijzonder naar voren uit artikel 1:
„Deze richtlijn heeft ten doel te voorzien in een hoog milieubeschermingsniveau en bij te dragen tot de integratie van milieuoverwegingen in de voorbereiding en vaststelling van plannen en programma’s, met het oog op de bevordering van duurzame ontwikkeling, door ervoor te zorgen dat bepaalde plannen en programma’s die aanzienlijke effecten op het milieu kunnen hebben, overeenkomstig deze richtlijn aan een milieubeoordeling worden onderworpen.”
3. Plannen en programma’s worden in artikel 2, sub a, gedefinieerd als volgt:
„In deze richtlijn wordt verstaan onder:
a) ‚plannen en programma’s’: plannen en programma’s, met inbegrip van die welke door de Gemeenschap worden medegefinancierd, alsook de wijzigingen ervan,
— die door een instantie op nationaal, regionaal of lokaal niveau worden opgesteld en/of vastgesteld of die door een instantie worden opgesteld om middels een wetgevingsprocedure door het parlement of de regering te worden vastgesteld en
— die door wettelijke of bestuursrechtelijke bepalingen zijn voorgeschreven”.
4. Artikel 3 bepaalt welke plannen en programma’s aan een milieubeoordeling moeten worden onderworpen. Bepalend hiervoor zijn in het bijzonder de leden 1 tot en met 5:
„1. Een milieubeoordeling wordt uitgevoerd overeenkomstig de artikelen 4 tot en met 9, voor de in de leden 2, 3 en 4 bedoelde plannen en programma’s die aanzienlijke milieueffecten kunnen hebben.
2. Onverminderd lid 3, wordt een milieubeoordeling gemaakt van alle plannen en programma’s
a) die voorbereid worden met betrekking tot landbouw, bosbouw, visserij, energie, industrie, vervoer, afvalstoffenbeheer, waterbeheer, telecommunicatie, toerisme en ruimtelijke ordening of grondgebruik en die het kader vormen voor de toekenning van toekomstige vergunningen voor de in bijlagen I en II bij Richtlijn 85/337/EEG genoemde projecten, of
b) [...]
3. Voor in lid 2 bedoelde plannen en programma’s die het gebruik bepalen van kleine gebieden op lokaal niveau en voor kleine wijzigingen van in lid 2 bedoelde plannen en programma’s is een milieubeoordeling alleen dan verplicht wanneer de lidstaten bepalen dat zij aanzienlijke milieueffecten kunnen hebben.
4. Voor andere dan de in lid 2 bedoelde plannen en programma’s, die het kader vormen voor de toekenning van toekomstige vergunningen voor projecten, bepalen de lidstaten of het plan of het programma aanzienlijke milieueffecten kan hebben.
5. De lidstaten stellen vast, door een onderzoek per geval of door specificatie van soorten plannen en programma’s, of door combinatie van beide werkwijzen, of de in de leden 3 en 4 bedoelde plannen of programma’s aanzienlijke milieueffecten kunnen hebben. Hierbij houden zij voor alle gevallen rekening met de relevante criteria van bijlage II, om ervoor te zorgen dat plannen en programma’s met mogelijke aanzienlijke milieueffecten door deze richtlijn zijn gedekt.
[...]”
B – Belgisch recht
5. De relevante bepalingen zijn in het Brussels Wetboek van Ruimtelijke Ordening (hierna: „BWRO”) neergelegd. Het Grondwettelijk Hof geeft ze als volgt weer.
6. De procedure voor de opstelling van de bijzondere bestemmingsplannen (hierna: „BBP’s”) voorziet in een openbaar onderzoek, de raadpleging van diverse besturen en instanties, alsook in beginsel de opstelling van een milieueffectenrapport (artikelen 43‑50 BWRO). De bepalingen van het BWRO betreffende de opstelling van BBP’s zijn ook van toepassing op wijziging van die plannen (artikel 52 BWRO). Zij zijn echter niet van toepassing op de procedure voor de intrekking van de BBP’s.
7. De in het hoofdgeding aangevochten artikelen 25 en 26 van de ordonnantie van 14 mei 2009 vullen de voordien bestaande procedure tot intrekking door de gemeenteraad aan met een procedure die de regering machtigt tot intrekking over te gaan, maar die evenmin in een milieubeoordeling voorziet.
8. Volgens artikel 40 BWRO neemt „elke gemeente van het Gewest [...] hetzij uit eigen beweging, hetzij binnen de termijn die haar door de Regering wordt opgelegd, bijzondere bestemmingsplannen aan”. Deze bepaling lijkt de vaststelling van dergelijke plannen voor te schrijven. Zij neemt echter een eerdere bepaling over, uit de ontstaansgeschiedenis waarvan het Grondwettelijk Hof afleidt dat er mogelijk geen verplichting is om dergelijke plannen vast te stellen. Verder stelt het vast dat indien burgers zich met een petitie tot de gemeenteraad wenden, die raad kan weigeren om een bijzonder bestemmingsplan uit te werken (artikel 51 BWRO).
9. Afgezien daarvan gaat het in het hoofdgeding om plannen voor de monumentenzorg voor bepaalde objecten. Artikel 30, sub c, en artikel 101 van de ordonnantie van 14 mei 2009 bevatten bepalingen voor dergelijke plannen. Zij kunnen voor de verlening van een op grond van het BWRO vereiste toestemming worden verlangd en worden op vordering van de regering of van een derde van de eigenaren opgesteld. Een milieubeoordeling wordt niet vereist.
III – Verzoek om een prejudiciële beslissing
10. In het hoofdgeding keren een aantal organisaties zonder winstoogmerk (vzw) — vzw Inter-Environnement Bruxelles, vzw Pétitions-Patrimoine en vzw Atelier de Recherche et d’Action Urbaines (hierna: „Inter-Environnement Bruxelles e.a.”) — zich tegen bepalingen van de Brusselse ordonnantie van 14 mei 2009, die het BWRO op bepaalde punten wijzigt. Zij stellen onder meer, dat deze wijzigingsbepalingen voor de intrekking van bijzondere bestemmingsplannen en de opstelling van plannen voor monumentenzorg geen milieubeoordeling als bedoeld in de SMB-richtlijn verlangen.
11. Het Belgische Grondwettelijk Hof legt het Hof van justitie daarom de volgende vragen voor:
„1) Dient de definitie van ‚plannen en programma’s’ van artikel 2, sub a, van [de SMB-richtlijn] aldus te worden uitgelegd dat zij een procedure voor de volledige of gedeeltelijke intrekking van een plan, zoals de procedure voor de volledige of gedeeltelijke intrekking van een bijzonder bestemmingsplan geregeld bij de artikelen 58 tot 63 van het BWRO, van het toepassingsgebied van die richtlijn uitsluit?
2) Dient het woord ‚voorgeschreven’ in artikel 2, sub a, van dezelfde richtlijn aldus te worden begrepen dat het plannen waarin wetsbepalingen weliswaar voorzien, maar waarvan de vaststelling niet verplicht is, zoals de bijzondere bestemmingsplannen bedoeld in artikel 40 van het BWRO, uitsluit van de definitie van ‚plannen en programma’s’?”
12. Inter-Environnement Bruxelles e.a., het Koninkrijk België, de Tsjechische Republiek, het Verenigd Koninkrijk van Groot-Brittannië en Noord-Ierland en de Europese Commissie hebben schriftelijke opmerkingen gemaakt. Met uitzondering van het Verenigd Koninkrijk hebben zij ook alle deelgenomen aan de mondelinge behandeling ter terechtzitting van 27 oktober 2011.
IV – Juridische beoordeling
13. Ik zal allereerst de tweede vraag behandelen, daar de uitkomst daarvan van invloed kan zijn op de noodzaak van beantwoording van de eerste vraag. De intrekking van bijzondere bestemmingsplannen, waarover de eerste vraag gaat, kan namelijk enkel binnen de werkingssfeer van de SMB-richtlijn vallen indien ook de opstelling van die plannen onder die richtlijn valt. Dit laatste vormt echter het voorwerp van de tweede vraag.
A – De tweede vraag — Het vereiste van een rechtsplicht om plannen en programma’s op te stellen
14. Voor de beantwoording van de tweede vraag moet worden uitgemaakt of plannen en programma’s waarin wetsbepalingen weliswaar voorzien, maar waarvan de vaststelling niet verplicht is, onder de SMB-richtlijn vallen, of dat die richtlijn pas gaat spelen wanneer de opstelling van een plan rechtens verplicht is.
15. In bijna alle taalversies van artikel 2, sub a, tweede streepje, van de SMB-richtlijn is sprake van plannen of programma’s die moeten worden opgesteld, of die zijn voorgeschreven. Wettelijk geregelde plannen of programma’s van de vaststelling waarvan kan worden afgezien, vallen daar niet onder. Zoals het Verenigd Koninkrijk terecht opmerkt, heeft het Hof in het arrest Terre wallonne en Inter-Environnement Wallonie(3) zijn uitspraak op deze grondslag gebaseerd.
16. Alleen de Italiaanse versie laat zich anders uitleggen. Daar is sprake van plannen en programma’s die wettelijk zijn voorzien („previsti”). Daaronder zou men ook maatregelen kunnen brengen die weliswaar wettelijk zijn geregeld maar waarvan de vaststelling niet dwingend is voorgeschreven.
17. De verschillende taalversies van een gemeenschapsbepaling moeten uniform worden uitgelegd. Indien die versies onderling afwijken, dan moet die bepaling in principe worden uitgelegd met inachtneming van de algemene opzet en de doelstelling van de regeling waarvan zij een onderdeel vormt.(4) Een bepaling waarvan de verschillende taalversies uiteenlopen, moet echter ook worden uitgelegd naar de werkelijke bedoeling van de auteur ervan.(5) Uit de ontstaansgeschiedenis van artikel 2, sub a, tweede streepje, van de SMB-richtlijn komt naar voren, dat ook de Italiaanse versie volgens de werkelijke bedoeling van de wetgever enkel plannen en programma’s omvat die moeten worden opgesteld.
18. Noch in het oorspronkelijke voorstel van de Commissie(6) noch in een gewijzigde versie(7) kwam de voorwaarde voor, dat de betrokken plannen en programma’s rechtens vereist moesten zijn. Toen het voorstel inzoverre geen ingang vond, heeft de Commissie met steun van België en Denemarken voorgesteld om ten minste die plannen en programma’s onder de werking van de richtlijn te brengen die bij wet zijn voorzien of die op wettelijke of administratieve bepalingen berusten.(8) De wetgever heeft deze voorstellen echter evenmin overgenomen.
19. De Raad heeft veeleer de uiteindelijk getroffen regeling, die van de zijde van het Parlement geen bezwaar heeft ontmoet, ook in de Italiaanse versie van het gemeenschappelijk standpunt in die zin toegelicht, dat hieronder enkel voorgeschreven („prescritti”) plannen en programma’s vielen.(9) Op grond daarvan moet ook de Italiaanse versie van de richtlijn zo worden begrepen dat hieronder enkel plannen of projecten vallen die wettelijk verplicht zijn.
20. In het licht van de tekst van artikel 2, sub a, tweede streepje, van de SMB-richtlijn en de ontstaansgeschiedenis ervan leidt noch het overheersende doel van het Europese milieubeleid — het bereiken van een hoog beschermingsniveau (artikel 3, lid 3, VEU, artikel 37 van het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie en artikel 191, lid 2, VWEU) — noch het specifieke doel van de richtlijn om plannen en programma’s die aanzienlijke gevolgen voor het milieu kunnen hebben, aan een milieubeoordeling te onderwerpen (artikel 1)(10), tot een andere uitlegging. Weliswaar kunnen ook plannen en programma’s die niet wettelijk verplicht zijn, aanzienlijke gevolgen voor het milieu hebben, mogelijkerwijze zelfs meer dan verplichte plannen, maar de wetgever heeft dergelijke maatregelen kennelijk niet aan een milieubeoordeling willen onderwerpen.
21. Het Verenigd Koninkrijk en de Tsjechische Republiek geven hiervoor een begrijpelijke verklaring: het gevaar zou bestaan dat de overheid vanwege de kosten van een milieubeoordeling van dergelijke vrijwillige plannen af zou zien. En er valt veel te zeggen voor de opvatting, dat vrijwillige plannen een grotere bijdrage leveren aan de inachtneming van de milieubelangen, en het publiek eerder in de gelegenheid zullen stellen om deel te nemen, dan wanneer van iedere planning wordt afgezien. Mogelijk komt er in de toekomst verandering van deze beoordeling als gevolg van de positieve ervaringen die met de milieubeoordelingen zijn opgedaan, doch wij kunnen niet, hierop vooruitlopend, een uitlegging geven die ingaat tegen de wel gedocumenteerde wil van de wetgever.
22. Tijdens de mondelinge behandeling beriepen Inter-Environnement Bruxelles e.a. zich ook nog op de inspraak van het publiek, die is geregeld in artikel 7 van het Verdrag van Aarhus(11) en artikel 2 van richtlijn 2003/35/EG(12). Volgens dit verdrag geldt deze inspraak voor alle plannen en programma’s die betrekking hebben op het milieu, maar een milieurapport wordt niet uitdrukkelijk verlangd. Indien de SMB-richtlijn deze volkenrechtelijke verplichting integraal voor de Unie zou omzetten, zou er reden zijn om deze toe te passen op een wijze die verder gaat dan de tekst, en wel op alle plannen en programma’s betreffende het milieu.
23. De SMB-richtlijn bevat echter geen enkele indicatie voor de opvatting dat zij gericht is op de omzetting van artikel 7 van het Verdrag van Aarhus. Uit punt 10 van de considerans van richtlijn 2003/35 blijkt veeleer dat het verdrag op dit punt enkel voor Unierechtelijke plannen en programma’s moet worden omgezet, en wel voor bepaalde maatregelen met behulp van richtlijn 2003/35, maar in de toekomst met behulp van specifieke regelingen in het betrokken instrument. Artikel 2, lid 5, van richtlijn 2003/35 maakt slechts duidelijk dat een milieubeoordeling volgens de SMB-richtlijn als inspraakprocedure volstaat.(13)
24. Dientengevolge rechtvaardigen de doelstellingen van artikel 7 van het Verdrag van Aarhus geen uitlegging van de SMB-richtlijn die ingaat tegen de duidelijke wil van de wetgever.
25. Daarmee is echter nog niet duidelijk welke plannen en programma’s in de zin van artikel 2, sub a, tweede streepje, van de SMB-richtlijn „zijn voorgeschreven”. Het Grondwettelijk Hof vraagt daar weliswaar niet uitdrukkelijk naar, maar het kan pas dan een juiste beslissing geven over de verenigbaarheid van de omstreden regelingen met de SMB-richtlijn, als ook die vraag is opgehelderd.
26. Het Grondwettelijk Hof lijkt ervan uit te gaan dat de verplichting in de zin van artikel 2, sub a, tweede streepje, van de SMB-richtlijn alle gevallen van opstelling van het betrokken plan of programma moet omvatten om onder de werkingssfeer van de SMB-richtlijn te vallen. Voor plannen of programma’s die in veel gevallen vrijwillig worden opgesteld maar in andere gevallen moeten worden opgesteld, is daarom nooit dwingend een milieubeoordeling vereist.
27. In het arrest Terre wallonne en Inter-Environnement Wallonie heeft het Hof echter reeds beslist dat de SMB-richtlijn ook programma’s omvat die enkel onder bepaalde omstandigheden moeten worden opgesteld(14), in die zaak actieprogramma’s op grond van de nitraatrichtlijn.(15) Deze dienen slechts te worden opgesteld wanneer er kwetsbare zones zijn in de zin van die richtlijn. Indien instanties van de lidstaten vrijwillig voor andere gebieden actieprogramma’s opstellen naar de maatstaven van de nitraatrichtlijn, zou de SMB-richtlijn niet hoeven te worden toegepast.
28. Voor de toepassing van de SMB-richtlijn moet daarom van geval tot geval worden beoordeeld of een plan of programma moet worden opgesteld dan wel vrijwillig wordt opgesteld.
29. Of de betreffende maatregelen in casu moeten worden genomen is, bij gebreke van Unierechtelijke bepalingen ter zake, een kwestie van nationaal recht waarover enkel het Grondwettelijk Hof bindend kan beslissen. Toch blijkt bijvoorbeeld uit artikel 40 BWRO dat de regering de gemeente een termijn kan stellen voor de vaststelling van bijzondere bestemmingsplannen. In dat geval zou er een wettelijke plicht tot vaststelling van een dergelijk plan kunnen bestaan. Daarentegen bestaat die verplichting kennelijk niet wanneer burgers de vaststelling van dat plan vorderen. Maar ook die bepaling kan in die zin worden opgevat dat de gemeente weliswaar met betrekking tot de termijn voor de vaststelling van het plan over een zekere speelruimte beschikt, maar een dergelijk plan in principe wel moet opstellen. En het is niet uitgesloten dat een dergelijke speelruimte op grond van de omstandigheden van het geval heel klein kan zijn.(16)
30. Samenvattend dient het woord „voorgeschreven” in artikel 2, sub a, van de SMB-richtlijn aldus te worden begrepen dat het plannen en programma’s waarin wetsbepalingen weliswaar voorzien, maar waarvan de vaststelling niet verplicht is, uitsluit van de definitie van de „plannen en programma’s”. Plannen of programma’s die onder bepaalde voorwaarden vrijwillig kunnen worden opgesteld, vallen slechts onder deze definitie in gevallen waarin er een plicht tot opstelling bestaat.
B – De eerste vraag — De intrekking van plannen of programma’s
31. Met de eerste vraag wenst het Belgische Grondwettelijk Hof te vernemen of de intrekking van plannen of programma’s onder de SMB-richtlijn valt.
1. De noodzaak van een antwoord op de eerste vraag
32. Volgens de Tsjechische Republiek is die vraag voor het hoofdgeding niet meer van belang wanneer de SMB-richtlijn enkel voor plannen en programma’s geldt waarvan de vaststelling verplicht is. Het Belgische Grondwettelijk Hof gaat in zijn tweede vraag ervan uit dat de vaststelling van bijzondere bestemmingsplannen als bedoeld in artikel 40 BWRO niet dwingend is voorgeschreven. In dat geval zouden die plannen niet onder de SMB-richtlijn vallen en zou voor de intrekking ervan geen milieubeoordeling vereist zijn.
33. Ik heb echter reeds aangegeven dat er in bepaalde gevallen toch een verplichting tot vaststelling van dergelijke plannen zou kunnen bestaan.(17) Zoals de Commissie opmerkt, volgt dit uit de weergave van het nationale recht in de motivering van de verwijzingsbeschikking, ook al lijkt de tekst van de tweede vraag hiertegen te pleiten.(18) Daarom valt niet met zekerheid uit te sluiten dat het Grondwettelijk Hof de betrokken nationale bepalingen toch zal uitleggen als een wettelijke verplichting in te houden. Overigens wordt de eerste vraag niet gesteld voor het geval de tweede vraag op een bepaalde manier wordt beantwoord. Los van het antwoord op de tweede vraag kan daarom niet worden vastgesteld dat de eerste vraag duidelijk geen verband houdt met een reëel geschil of met het voorwerp van de procedure in het hoofdgeding of dat het vraagstuk van louter hypothetische aard is.(19)
34. Hieruit volgt dat het Hof de eerste vraag dient te beantwoorden.
2. De intrekking van plannen en programma’s
35. Achtergrond van de eerste vraag is de omstandigheid dat artikel 2, sub a, van de SMB-richtlijn spreekt van „plannen en programma’s, alsook de wijzigingen ervan”, maar de intrekking daarvan niet uitdrukkelijk vermeldt. In het bijzonder België en het Verenigd Koninkrijk achten het daarom uitgesloten om een volledige intrekking als wijziging aan te merken.
36. Volgens het Grondwettelijk Hof, Inter-Environnement Bruxelles en de Commissie kan het begrip wijziging echter zonder meer zo worden uitgelegd dat het de intrekking van een plan of programma omvat. In beginsel is namelijk elke wijziging een intrekking van een bestaande regeling en de vaststelling van een nieuwe regeling. Bij een „zuivere” intrekking wordt de regeling slechts vervangen door een niet-regeling. En dan gaat de desbetreffende algemenere regel gelden. Ook dat is een wijziging.
37. Zo zouden na de intrekking van Duitse ruimtelijkeordeningsplannen de bepalingen van het Duitse Baugesetzbuch over de geoorloofdheid van projecten binnen de in samenhang bebouwde plaatselijke zones (§ 34 Baugesetzbuch) of in de periferie (§ 35 Baugesetzbuch) gaan gelden. De intrekking van het plan zou dus het regelingskader voor deze projecten wijzigen.
38. België en het Verenigd Koninkrijk zijn echter van mening dat de SMB-richtlijn is toegespitst op de vaststelling van plannen met een nieuwe inhoud. Daarbij beroepen zij zich in het bijzonder op het feit dat voor plannen en programma’s volgens artikel 3, leden 2 en 4, een milieubeoordeling vereist is indien zij het kader voor bepaalde projecten vaststellen. Bij een intrekking worden dergelijke regelingen niet in het leven geroepen.
39. Voor de uitlegging van de SMB-richtlijn zou echter niet zozeer een enge opvatting van de tekst bepalend moeten zijn als wel het doel van de richtlijn zoals weergegeven in artikel 1 — zorgen dat plannen en programma’s die aanzienlijke effecten op het milieu kunnen hebben, aan een milieubeoordeling worden onderworpen.(20) Weliswaar menen de Tsjechische Republiek en het Verenigd Koninkrijk dat een plan of een programma na zijn intrekking geen effecten meer op het milieu kan hebben, maar die opvatting is onjuist.
40. Voor zover plannen en programma’s het kader van projecten bepalen door grenzen te stellen voor die projecten, kan de opheffing van dergelijke grenzen — zoals het Grondwettelijk Hof terecht benadrukt — wel degelijk aanzienlijke effecten op het milieu hebben.
41. Een door Inter-Environnement Bruxelles e.a. gegeven voorbeeld illustreert dit. Daar werd een bijzonder bestemmingsplan opgeheven om de bouw van een kantoorgebouw van 44 000 m2 mogelijk te maken, omdat het plan slechts een gebouw van 20 000 m2 toeliet. Het kader waarbinnen toestemming kon worden gegeven voor kantoorgebouwen, werd aldus door de intrekking van het bijzondere bestemmingsplan aanzienlijk verruimd. Het is duidelijk dat de opheffing van dergelijke beperkingen van invloed kan zijn op het milieu. Een groter kantoorgebouw leidt in het bijzonder tot meer verkeer, neemt mogelijkerwijze ook meer grond in beslag en kan bijvoorbeeld het plaatselijke microklimaat en de waterhuishouding sterker beïnvloeden.
42. Indien de effecten van dergelijke projecten tegelijk onder de werkingssfeer van de MEB-richtlijn(21) vallen, staat dit, anders dan de Tsjechische Republiek meent, niet in de weg aan de toepassing van de SMB-richtlijn. In het bijzonder ontstaat er geen verplichting om de milieueffecten tweemaal te beoordelen, omdat een tweede beoordeling niet vereist is indien het doel daarvan reeds volledig door de eerste beoordeling is bereikt.(22) Voor zover de twee beoordelingen daarentegen qua omvang of inhoud verschillen, is een dubbele beoordeling zinvol. Juist in gevallen als in het voorbeeld genoemd, kunnen de kosten tot een minimum worden beperkt indien de procedure voor de intrekking van het plan of programma met de toestemmingsprocedure voor het project wordt gecombineerd, of althans gecoördineerd.
43. Overigens kan een milieurapport naar aanleiding van de intrekking van een maatregel overbodig zijn of althans in omvang beperkt, wanneer de maatregel bij de vaststelling naar behoren is onderzocht. Volgens bijlage 1, sub b, bij de SMB-richtlijn omvat het milieurapport namelijk de relevante aspecten van de bestaande situatie van het milieu en de mogelijke ontwikkeling daarvan als het plan of project niet wordt uitgevoerd. Bij de beoordeling van de intrekking moet dus in hoofdzaak worden gekeken naar de tussentijdse wijzigingen van de situatie van het milieu. Van een inspraakprocedure kan echter niet worden afgezien daar de standpunten met betrekking tot de vaststelling van een plan of programma niet overeen hoeven te komen met de standpunten ten aanzien van de intrekking daarvan.
44. De Tsjechische Republiek en het Verenigd Koninkrijk achten ten slotte de toepassing van de SMB-richtlijn op de intrekking van plannen of programma’s om systematische redenen uitgesloten. Verschillende bepalingen en overwegingen van de considerans hebben betrekking op de vaststelling en de opstelling of voorbereiding van het instrument, en intrekkingen worden echter noch vastgesteld noch voorbereid.
45. Deze redenering miskent echter dat de desbetreffende regelingen ook op de intrekking van plannen en programma’s kunnen worden toegepast. Vaststelling van een maatregel, zoals dit in verschillende bepalingen van de SMB-richtlijn wordt genoemd, komt overeen met de beslissing over de intrekking. En voor een intrekking is ook op zijn minst een beperkte voorbereiding nodig, in het kader waarvan wordt onderzocht in hoeverre het instrument moet worden opgeheven. Anders dan het Verenigd Koninkrijk meent, zou de milieubeoordeling in dit verband de vraag moeten omvatten in hoeverre de intrekking van bepaalde inhoudelijke regelingen het milieu kan beïnvloeden. Wanneer daarbij mogelijke aanzienlijke effecten worden geïdentificeerd, kunnen zij aan de in artikel 10 voorgeschreven monitoring worden onderworpen.
46. Anders dan de Tsjechische Republiek tijdens de mondelinge behandeling stelde, komt dit resultaat ook niet op losse schroeven te staan door een vergelijking met de vernietiging van een maatregel door de rechter, of door het voorbeeld van een plan dat in de tijd beperkt is. Zoals de Commissie en Inter-Environnement Bruxelles e.a. overtuigend aantonen, verlangt de SMB-richtlijn in geen van beide gevallen een milieubeoordeling. Gerechtelijke beslissingen vallen niet onder de definitie van plannen en programma’s van artikel 2, sub a(23), en het aflopen van een tijdelijke maatregel moet reeds bij de vaststelling deel uitmaken van de beoordeling.
47. Een volledige of gedeeltelijke intrekking van een plan of programma is daarom een wijziging in de zin van artikel 2, sub a, van de SMB-richtlijn.
3. De noodzaak van een verplichting om plannen of programma’s te wijzigen of in te trekken
48. De Commissie werpt daarnaast de vraag op, of wijzigingen en de intrekking van plannen of programma’s enkel onder de SMB-richtlijn vallen, indien zij op een wettelijke verplichting berusten.
49. De tekst van artikel 2, sub a, van de SMB-richtlijn is op dit punt niet ondubbelzinnig. De bepaling kan, met name in de Engelse(24) en de Franse(25) versie, zonder problemen zo worden gelezen dat zij enkel voor de verplichte wijzigingen van plannen en programma’s geldt.
50. Het is echter ook mogelijk, en in de Duitse versie(26) vanwege het gebruik van het niet bij het begrip wijziging passende werkwoord „erstellen” zelfs voor de hand liggend, om de woorden „die […] erstellt werden müssen” uitsluitend op plannen en programma’s te betrekken. Dan zou de definitie van artikel 2, sub a, van de SMB-richtlijn betrekking hebben op „Pläne und Programme, die erstellt werden müssen, sowie deren Änderungen” (plannen en programma’s waarvan vaststelling is voorgeschreven, alsook de wijzigingen daarvan).
51. Deze divergentie tussen de taalversies vormt opnieuw een aanleiding om de aandacht te richten op de ontstaansgeschiedenis, de systematiek en het doel van de regeling.(27)
52. De ontstaansgeschiedenis is ook voor deze vraag instructief. De beperking tot plannen en programma’s alsook de wijzigingen ervan die moeten worden opgesteld, werd volgens de motivering van het gemeenschappelijk standpunt van de Raad in de SMB-richtlijn ingevoerd om duidelijk te maken dat enkel plannen en programma’s zijn bedoeld die op grond van wettelijke of bestuursrechtelijke bepalingen van de lidstaten worden verlangd.(28) Het was dus niet de bedoeling van de wetgever om de toepassing op wijzigingen van die plannen en programma’s te beperken.
53. Overigens is dit de enige lezing die met het oog op de systematiek en het doel van de SMB-richtlijn overtuigt.
54. Zoals de Commissie met betrekking tot de systematiek opmerkt, zullen de wijziging en intrekking van plannen en programma’s in de regel in dezelfde vorm plaatsvinden als de opstelling ervan. Een milieubeoordeling moet daarom bij wijziging of intrekking van een maatregel worden toegepast voor zover zij bij de opstelling nodig was.
55. Zoals de Commissie opmerkt, is het overigens vermoedelijk zo, dat een wettelijke verplichting tot wijziging van plannen of programma’s veeleer zeldzaam zal zijn, zelfs indien de eerste opstelling van het betrokken instrument op een dergelijke verplichting berustte. Het valt daarom te vrezen dat de beperking tot verplichte wijzigingen en intrekkingen de draagwijdte van de milieubeoordeling aanzienlijk zal beperken.
56. Een dergelijke beperking is in tegenspraak met het doel om plannen en programma’s die aanzienlijke milieueffecten kunnen hebben, aan een beoordeling te onderwerpen. Zulke effecten kunnen niet alleen uitgaan van de regelingen die reeds bij de opstelling van plannen en programma’s worden vastgelegd, maar ook van regelingen die pas door wijzigingen worden toegevoegd of die door de intrekking van bestaande regelingen van toepassing worden.
57. Een beperking tot verplichte wijzigingen of beperkingen zou ten slotte ook omzeiling van de SMB-richtlijn in de hand werken. Een plan of programma zou eerst als „lege huls” kunnen worden vastgesteld, zonder regelingen waarvoor een milieubeoordeling vereist was. En vervolgens zouden de gevoelige regelingen kunnen worden toegevoegd via „vrijwillige” wijzigingen die aan de beoordeling zijn onttrokken.
4. Beantwoording van de eerste vraag
58. Op de eerste vraag moet daarom samenvattend worden geantwoord dat een procedure voor de volledige of gedeeltelijke intrekking van een plan of programma een wijziging is in de zin van artikel 2, sub a, van de SMB-richtlijn voor zover het een plan of programma in de zin van die bepaling betreft.
V – Conclusie
59. Ik geef het Hof daarom in overweging om de prejudiciële vragen als volgt te beantwoorden:
„1) Een procedure voor de volledige of gedeeltelijke intrekking van een plan of programma is een wijziging in de zin van artikel 2, sub a, van richtlijn 2001/42/EG voor zover het een plan of programma in de zin van die bepaling betreft.
2) Het woord ‚voorgeschreven’ in artikel 2, sub a, van richtlijn 2001/42 dient aldus te worden begrepen dat het plannen en programma’s waarin wetsbepalingen weliswaar voorzien, maar waarvan de vaststelling niet verplicht is, uitsluit van de definitie van ‚plannen en programma’s’. Plannen of programma’s die onder bepaalde voorwaarden vrijwillig kunnen worden opgesteld, vallen enkel onder die definitie in gevallen waarin er een plicht tot vaststelling bestaat.”