USNESENÍ TRIBUNÁLU (sedmého senátu)
28. června 2018(*)
„Žaloba na neplatnost – Vlastní zdroje Evropské unie – Finanční odpovědnost členských států – Žádost o zproštění povinnosti poskytnout vlastní zdroje – Dopis Komise – Akt, který nelze napadnout žalobou – Nepřípustnost“
Ve věci T‑147/15,
Česká republika, zastoupená M. Smolkem, T. Müllerem, J. Vláčilem a J. Očkovou, jako zmocněnci,
žalobkyně,
proti
Evropské komisi, zastoupené A. Caeirosem a Z. Malůškovou, jako zmocněnci,
žalované,
jejímž předmětem je návrh založený na článku 263 SFEU a znějící na zrušení údajného rozhodnutí ředitele ředitelství pro vlastní zdroje a finanční plánování Generálního ředitelství Komise pro rozpočet, jež má být obsaženo v dopise č. j. Ares (2015)217973 ze dne 20. ledna 2015, kterým měla Komise zamítnout žádost o zproštění povinnosti poskytnout vlastní zdroje ve výši 53 976 340 CZK podle čl. 17 odst. 2 nařízení Rady (ES, Euratom) č. 1150/2000 ze dne 22. května 2000, kterým se provádí rozhodnutí 2007/436/ES, Euratom o systému vlastních zdrojů Evropských společenství (Úř. věst. 2000, L 130, s. 1; Zvl. vyd. 01/03, s. 169), a vyzvat české orgány, aby přijaly všechna opatření nezbytná k poukázání částky 53 976 340 CZK na účet Komise nejpozději v první pracovní den po 19. dni druhého měsíce následujícího po měsíci, v němž byl odeslán dotyčný dopis, s tím, že jinak vznikne povinnost zaplatit úrok z prodlení podle článku 11 uvedeného nařízení,
TRIBUNÁL (sedmý senát),
ve složení V. Tomljenović, předsedkyně, E. Bieliūnas (zpravodaj) a A. Kornezov, soudci,
vedoucí soudní kanceláře: E. Coulon,
vydává toto
Usnesení
Skutečnosti předcházející sporu
1 Dne 30. května 2008 přijal Evropský úřad pro boj proti podvodům (OLAF) závěrečnou zprávu ve věci šetření, které se týkalo prověřování dovozu kamínkových zapalovačů z Laosu.
2 V této zprávě bylo uvedeno, že „důkazy o čínském původu zjištěné během inspekční cesty jsou dostačující, aby členské státy zahájily správní řízení o doměření cla“. Podle této zprávy je důležité, „aby členské státy uskutečnily následné audity a případně vyšetřování příslušných dovozců a naléhavě zahájily vymáhací řízení, pokud se tak již nestalo“.
3 Zjištění obsažená ve zprávě OLAF se v České republice týkala 28 případů dovozu zboží v pravomoci tří různých celních úřadů.
4 Jednotlivé české celní úřady následně začaly podnikat kroky k doměření a vymáhání dlužného cla ve všech 28 případech.
5 Doměřit clo do tří měsíců ode dne doručení českého překladu zprávy OLAF ovšem nebylo možné ve všech 28 případech.
6 Ve dnech 22. listopadu 2013, 17. prosince 2013, 9. ledna 2014, 14. května 2014 a 5. listopadu 2014 vložila Česká republika v souladu s příslušnou právní úpravou do systému WOMIS všech 28 záznamů o nemožnosti vybrat částky vlastních zdrojů Evropské unie.
7 Ve dnech 21. května 2014 a 22. října 2014 požádala Evropská komise o doplňující informace.
8 Ve dnech 22. července 2014, 25. července 2014 a 17. prosince 2014 poskytla Česká republika Komisi požadované informace.
9 Dopisem ze dne 20. ledna 2015, č. j. Ares (2015)217973, informoval ředitel ředitelství pro vlastní zdroje a finanční plánování Generálního ředitelství Komise pro rozpočet (dále jen „ředitel“) české orgány, že podmínky pro zproštění povinnosti poskytnout tradiční vlastní zdroje podle čl. 17 odst. 2 nařízení Rady (ES, Euratom) č. 1150/2000 ze dne 22. května 2000, kterým se provádí rozhodnutí 2007/436/ES, Euratom o systému vlastních zdrojů Evropských společenství (Úř. věst. 2000, L 130, s. 1; Zvl. vyd. 01/03, s. 169), nejsou splněny, a to v žádném z uvedených 28 případů. České orgány vyzval, aby přijaly všechna opatření nezbytná k poukázání částky 53 976 340 CZK na účet Komise nejpozději v první pracovní den po 19. dni druhého měsíce následujícího po měsíci, v němž byl odeslán dotyčný dopis. Dále uvedl, že v případě prodlení s úhradou vznikne povinnost zaplatit úrok podle článku 11 nařízení č. 1150/2000.
Řízení
10 Návrhem došlým kanceláři Tribunálu dne 30. března 2015 podala Česká republika projednávanou žalobu.
11 Samostatným podáním došlým kanceláři Tribunálu dne 11. června 2015 vznesla Komise námitku nepřípustnosti podle článku 130 jednacího řádu Tribunálu z důvodu, že předmětný dopis ze dne 20. ledna 2015 není rozhodnutím ve smyslu článku 263 SFEU.
12 Česká republika předložila vyjádření k této námitce dne 23. července 2015.
13 Podáním došlým kanceláři Tribunálu dne 20. července 2015 podala Slovenská republika návrh na vstup do tohoto řízení jako vedlejší účastnice na podporu návrhových žádání České republiky. Česká republika předložila vyjádření k tomuto návrhu na vstup do řízení jako vedlejší účastnice dne 3. srpna 2015 a Komise dne 4. srpna 2015.
14 Dne 24. listopadu 2015 byly hlavní účastnice řízení vyzvány, aby se vyjádřily k případnému přerušení řízení do rozhodnutí Soudního dvora, kterým bude ukončeno řízení v některé z věcí C‑593/15 P, Slovensko v. Komise, C‑594/15 P, Slovensko v. Komise, nebo C‑599/15 P, Rumunsko v. Komise. Tyto kasační opravné prostředky byly podány proti rozhodnutím, kterými byla ukončena řízení ve věcech T‑678/14, Slovensko v. Komise, T‑779/14, Slovensko v. Komise, a T‑784/14, Rumunsko v. Komise, jež s projednávanou věcí souvisely (usnesení ze dne 14. září 2015, Slovensko v. Komise, T‑779/14, nezveřejněné, EU:T:2015:655; ze dne 14. září 2015, Rumunsko v. Komise, T‑784/14, nezveřejněné, EU:T:2015:659, a ze dne 14. září 2015, Slovensko v. Komise, T‑678/14, nezveřejněné, EU:T:2015:661).
15 Dopisem ze dne 27. listopadu 2015 Komise a dopisem ze dne 2. prosince 2015 Česká republika sdělily Tribunálu, že vůči takovému přerušení nemají námitky.
16 Rozhodnutím ze dne 22. prosince 2015 bylo řízení v projednávané věci přerušeno až do rozhodnutí Soudního dvora, kterým bude ukončeno řízení v některé z výše zmíněných věcí C‑593/15 P, C‑594/15 P nebo C‑599/15 P.
17 Vzhledem ke změně složení senátů Tribunálu na základě čl. 27 odst. 5 jednacího řádu Tribunálu byl soudce zpravodaj přidělen k sedmému senátu, kterému byla tudíž přidělena tato věc.
18 Soudní dvůr rozsudky ze dne 25. října 2017, Slovensko v. Komise (C‑593/15 P a C‑594/15 P, EU:C:2017:800), a ze dne 25. října 2017, Rumunsko v. Komise (C‑599/15 P, EU:C:2017:801), kasační opravné prostředky zamítl.
19 Po vyhlášení rozsudků ze dne 25. října 2017, Slovensko v. Komise (C‑593/15 P a C‑594/15 P, EU:C:2017:800), a ze dne 25. října 2017, Rumunsko v. Komise (C‑599/15 P, EU:C:2017:801), bylo v řízení v projednávané věci pokračováno.
20 Organizačním procesním opatřením přijatým dne 27. října 2017 byly hlavní účastnice řízení vyzvány, aby předložily svá vyjádření ohledně důsledků, jež v rámci projednávané věci vyvozují z citovaných rozsudků Soudního dvora. Účastnice řízení na tuto výzvu odpověděly ve stanovené lhůtě.
Návrhová žádání účastnic řízení
21 Česká republika v žalobě navrhuje, aby Tribunál:
– zrušil rozhodnutí Komise ze dne 20. ledna 2015, č. j. Ares (2015)217973;
– uložil Komisi náhradu nákladů řízení.
22 V námitce nepřípustnosti Komise navrhuje, aby Tribunál:
– odmítl žalobu jako nepřípustnou;
– uložil České republice náhradu nákladů řízení.
23 Česká republika ve vyjádření k námitce nepřípustnosti navrhuje, aby Tribunál námitku nepřípustnosti zamítl.
Právní otázky
24 Podle čl. 130 odst. 1 a 7 jednacího řádu může Tribunál, požaduje-li to žalovaný, vydat rozhodnutí o nepřípustnosti, nedostatku pravomoci nebo nepříslušnosti, aniž by se zabýval věcí samou. V projednávaném případě pokládá Tribunál věc za dostatečně objasněnou písemnostmi ve spise a rozhodne, aniž bude pokračovat v řízení.
25 V námitce nepřípustnosti Komise tvrdí, že ani obsah napadeného dopisu, ani „kontext [jejích] pravomocí […] jako instituce, která jej vydala [jako orgánu, který jej vydal]“, nenaznačují ani jinak nedovolují se domnívat, že by tento dopis vyvolával právně závazné účinky pro Českou republiku.
26 Česká republika v žalobě i ve vyjádření k námitce nepřípustnosti tvrdí, že její žaloba je přípustná. Je přesvědčena, že napadené rozhodnutí představuje napadnutelný akt ve smyslu článku 263 SFEU.
27 Zaprvé Česká republika uvádí, že pokud Komise zamítá její žádost o zproštění povinnosti poskytnout dotčenou finanční částku a požaduje její zaplacení, vyvolává napadený dopis právně závazné účinky. Česká republika dodává, že uložení povinnosti uhradit spornou částku do stanoveného dne, s jejímž nesplněním je spojena sankce úroku, je zjevně novou povinností.
28 Zadruhé Česká republika uvádí, že z dokumentu nazvaného „Interní postup pro řízení případů odepsání částek – Ustanovení čl. 17 odst. 2 a 3 nařízení Rady (ES, Euratom) č. 1150/2000“ plyne, že Komise sama vychází z toho, že rozhoduje o schválení nebo zamítnutí rozhodnutí členských států dle čl. 17 odst. 2 nařízení č. 1150/2000. Česká republika uznává, že jde o interní dokument Komise, avšak má za to, že na jeho základě – stejně jako u sdělení v oblasti hospodářské soutěže – mohou členské státy mít za to, že Komise v rámci článku 17 nařízení č. 1150/2000 přijímá rozhodnutí jakožto akt ve smyslu článku 263 SFEU, a že proto musí mít i možnost se proti takovému rozhodnutí bránit.
29 Zatřetí Česká republika uvádí, že proces posuzování případů cla, které nebylo možné vybrat, Komise v praxi završuje aktem, takže napadený dopis nepředstavuje pouhou mezifázi v rámci rozhodovacího procesu Komise.
30 Začtvrté Česká republika uvádí, že v případě pochybností je třeba dát přednost takovému výkladu, který adresátovi dotčeného aktu nebude upírat právo na účinnou soudní ochranu. Objasňuje, že členský stát je fakticky nucen spornou částku „pro jistotu“ uhradit, aby předešel případnému vzniku vyšších škod. Česká republika dodává, že dotyčný členský stát musí proto mít možnost tento akt napadnout dle článku 263 SFEU.
31 Z ustálené judikatury vyplývá, že za „napadnutelné akty“ ve smyslu článku 263 SFEU se považují všechna opatření přijímaná unijními orgány v jakékoliv formě, jejichž účelem je vyvolat závazné právní účinky (viz rozsudky ze dne 25. října 2017, Slovensko v. Komise, C‑593/15 P a C‑594/15 P, EU:C:2017:800, bod 46 a citovaná judikatura; ze dne 25. října 2017, Rumunsko v. Komise, C‑599/15 P, EU:C:2017:801, bod 47 a citovaná judikatura, a ze dne 20. února 2018, Belgie v. Komise, C‑16/16 P, EU:C:2018:79, bod 31 a citovaná judikatura).
32 Naproti tomu všechny akty bez závazných právních účinků, jako jsou akty přípravné, akty potvrzující, akty čistě prováděcí, pouhá doporučení a stanoviska, jakož i v zásadě interní instrukce, nepodléhají soudnímu přezkumu podle článku 263 SFEU [v tomto smyslu viz rozsudek ze dne 12. září 2006, Reynolds Tobacco a další v. Komise, C‑131/03 P, EU:C:2006:541, bod 55 a citovaná judikatura, a usnesení ze dne 14. května 2012, Sepracor Pharmaceuticals (Ireland) v. Komise, C‑477/11 P, nezveřejněné, EU:C:2012:292, bod 52].
33 Dále podle ustálené judikatury k tomu, aby byl dopis kvalifikován jako rozhodnutí, proti kterému lze podat žalobu na neplatnost, není dostačující, aby byl zaslán unijním orgánem osobě, jíž je určen, v odpověď na její žádost (viz rozsudek ze dne 14. prosince 2006, Německo v. Komise, T‑314/04 a T‑414/04, nezveřejněný, EU:T:2006:399, bod 37 a citovaná judikatura).
34 Stejně tak písemné vyjádření názoru unijního orgánu nemůže představovat rozhodnutí, jež by mohlo být předmětem žaloby na neplatnost, neboť nemůže vyvolávat právní účinky ani nemá za cíl takové účinky vyvolávat (viz usnesení ze dne 9. ledna 2006, Finsko v. Komise, T‑177/05, nezveřejněné, EU:T:2006:1, bod 30 a citovaná judikatura).
35 Za účelem určení, zda akt vyvolává závazné právní účinky, je třeba vycházet z jeho podstaty. Tyto účinky se musí posuzovat podle takových objektivních kritérií, jako je obsah tohoto aktu, případně s přihlédnutím k souvislostem přijetí tohoto aktu, jakož i pravomocem orgánu, jenž je jeho autorem (viz rozsudky ze dne 25. října 2017, Slovensko v. Komise, C‑593/15 P a C‑594/15 P, EU:C:2017:800, bod 47 a citovaná judikatura; ze dne 25. října 2017, Rumunsko v. Komise, C‑599/15 P, EU:C:2017:801, bod 48 a citovaná judikatura, a ze dne 20. února 2018, Belgie v. Komise, C‑16/16 P, EU:C:2018:79, bod 32 a citovaná judikatura).
36 Zaprvé k souvislostem přijetí napadeného dopisu a k pravomocím orgánu, jenž je jeho autorem, je třeba poznamenat, že uvedený dopis byl vyhotoven v oblasti vlastních zdrojů Unie. Jak se uvádí v bodě 2 odůvodnění rozhodnutí Rady 2007/436/ES, Euratom ze dne 7. června 2007 o systému vlastních zdrojů Evropských společenství (Úř. věst. 2007, L 163, s. 17), musí systém vlastních zdrojů Unie zajistit dostatečné zdroje pro řádný rozvoj unijních politik při dodržení přísné rozpočtové kázně.
37 Podle příslušných předpisů i podle judikatury Soudního dvora jsou členské státy povinny stanovit vlastní zdroje Unie. V této souvislosti čl. 8 odst. 1 rozhodnutí 2007/436 stanoví, že tradiční vlastní zdroje vybírají členské státy a tyto státy mají povinnost je poskytnout Komisi (obdobně viz rozsudky ze dne 15. listopadu 2005, Komise v. Dánsko, C‑392/02, EU:C:2005:683, bod 55, a ze dne 8. července 2010, Komise v. Itálie, C‑334/08, EU:C:2010:414, bod 34).
38 Dále čl. 2 odst. 1 nařízení č. 1150/2000 musí být vykládán v tom smyslu, že se členské státy nemohou vyhnout stanovení pohledávek, a to i když je zpochybňují, jelikož jinak by bylo připuštěno, aby finanční rovnováha Unie byla narušena, byť pouze přechodně, jednáním jednoho členského státu (rozsudek ze dne 17. března 2011, Komise v. Portugalsko, C‑23/10, nezveřejněný, EU:C:2011:160, bod 58; obdobně viz rovněž rozsudek ze dne 15. listopadu 2005, Komise v. Dánsko, C‑392/02, EU:C:2005:683, bod 60 a citovaná judikatura).
39 Kromě toho čl. 9 odst. 1 nařízení č. 1150/2000 v podstatě stanoví, že každý členský stát poukáže vlastní zdroje na účet vedený na jméno Komise u ministerstva financí nebo jiného subjektu, který každý členský stát určí. V článku 11 téhož nařízení se dodává, že v případě jakéhokoli zpoždění v připisování částek na účet Komise zaplatí dotyčný členský stát úroky.
40 Dále podle čl. 17 odst. 1 nařízení č. 1150/2000 přijmou členské státy veškerá nezbytná opatření k zajištění toho, aby částky odpovídající nárokům stanoveným podle článku 2 téhož nařízení byly poskytnuty Komisi.
41 Povinnosti stanovit vlastní zdroje Unie, tyto zdroje připsat na účet Komise v předepsaných lhůtách a zaplatit úroky z prodlení bez ohledu na důvod prodlení, ve kterém byly tyto zdroje připsány na účet Komise, jsou tedy vzájemně neoddělitelné (viz rozsudek ze dne 3. dubna 2014, Komise v. Spojené království, C‑60/13, nezveřejněný, EU:C:2014:219, bod 58 a citovaná judikatura).
42 Ze všeho výše uvedeného lze vyvodit závěr, že přímo z ustanovení rozhodnutí 2007/436 a nařízení č. 1150/2000 vyplývá, že členské státy mají povinnost stanovit vlastní zdroje Unie, jakmile nastala skutečnost rozhodná pro jejich vznik, neboť tyto zdroje náleží Unii.
43 Pravomoc vnitrostátních orgánů ve vztahu k poskytování tradičních vlastních zdrojů se opírá jednak o bod 2 odůvodnění nařízení č. 1150/2000, který uvádí, že Unie musí mít vlastní zdroje uvedené v článku 2 rozhodnutí 2007/436 dostupné za co nejlepších podmínek, a jednak o požadavek rychlého a efektivního poskytnutí vlastních zdrojů Unie (v tomto smyslu viz usnesení ze dne 4. října 2007, Finsko v. Komise, C‑457/06 P, nezveřejněné, EU:C:2007:582, bod 39 a citovaná judikatura).
44 Podle znění čl. 17 odst. 2 prvního pododstavce nařízení č. 1150/2000 nemají členské státy povinnost stanovit vlastní zdroje jedině tehdy, jestliže tyto částky nemohly být vybrány z důvodu vyšší moci nebo vyjde najevo, že v dlouhodobém výhledu není vybrání těchto částek možné z důvodů, které jim nemohou být přičítány (viz rozsudek ze dne 8. července 2010, Komise v. Itálie, C‑334/08, EU:C:2010:414, bod 35 a citovaná judikatura).
45 Pro tyto případy čl. 17 odst. 2 druhý pododstavec nařízení č. 1150/2000 stanoví, že částky stanovených nároků prohlásí za částky, které nelze vybrat, rozhodnutím příslušný správní orgán, který tuto skutečnost zjistí. Podle odstavce 3 téhož článku mají členské státy povinnost do tří měsíců od zmíněného správního rozhodnutí předat Komisi informace o nemožnosti vybrat dotčené částky. Tato zpráva musí obsahovat veškeré údaje nezbytné pro posouzení důvodů, které dotyčnému členskému státu znemožnily poskytnout dotyčné částky, a opatření, která v daném případě nebo daných případech členský stát přijal k zajištění vybrání částek. Podle odstavce 4 citovaného článku může Komise do šesti měsíců poté sdělit své připomínky.
46 Ze znění čl. 17 odst. 3 nařízení č. 1150/2000 vyplývá, že tyto připomínky obsahují posouzení důvodů, které dotyčnému členskému státu znemožnily poskytnout dotyčné částky, a opatření, která v daném případě nebo daných případech členský stát přijal k zajištění vybrání částek. Jde ovšem o naprosto nezávazné připomínky.
47 Je totiž nutno poznamenat, jak potvrdil Soudní dvůr v rozsudcích ze dne 25. října 2017, Slovensko v. Komise (C‑593/15 P a C‑594/15 P, EU:C:2017:800), a ze dne 25. října 2017, Rumunsko v. Komise (C‑599/15 P, EU:C:2017:801), že rozhodnutí 2007/436 ani nařízení č. 1150/2000 neupravují žádné konkrétní řízení, v němž by Komise měla přijmout rozhodnutí týkající se povinnosti členských států poskytnout tradiční vlastní zdroje.
48 Z nařízení č. 1150/2000, zejména z bodů 10 a 20 jeho odůvodnění a z jeho článků 18 a 19, v této souvislosti vyplývá, že Komise má pravomoc sledovat a kontrolovat činnost členských států a v případě potřeby může za tím účelem provádět kontrolu na místě. Avšak žádné ustanovení rozhodnutí 2007/436 ani nařízení č. 1150/2000 nepřiznává Komisi pravomoc přijímat rozhodnutí o jejich výkladu, takže Komise nemá jinou možnost než vyjádřit svůj názor, který v žádném případě nezavazuje vnitrostátní orgány (obdobně viz usnesení ze dne 17. května 1989, Itálie v. Komise, 151/88, EU:C:1989:201, bod 22, a ze dne 13. června 1991, Sunzest v. Komise, C‑50/90, EU:C:1991:253, bod 13 a citovaná judikatura).
49 Názor, který vůči členskému státu vyjádřila Komise v situaci, kdy nemá pravomoc přijmout rozhodnutí, je přitom jen stanoviskem bez právních účinků (usnesení ze dne 5. září 2006, Comunidad autónoma de Madrid a Mintra v. Komise, T‑148/05, nezveřejněné, EU:T:2006:234, bod 43).
50 Jinými slovy, připomínky Komise sdělené podle čl. 17 odst. 4 nařízení č. 1150/2000 nemohou v žádném případě vyvolat závazné právní účinky.
51 Dále je třeba poznamenat, že členský stát, který nestanoví nárok Unie na vlastní zdroje a neposkytne odpovídající částku Komisi, aniž je splněna některá z podmínek stanovených v čl. 17 odst. 2 nařízení č. 1150/2000, nesplnil své povinnosti vyplývající z unijního práva (v tomto smyslu viz rozsudek ze dne 3. dubna 2014, Komise v. Spojené království, C‑60/13, EU:C:2014:219, bod 50 a citovaná judikatura).
52 Z ustálené judikatury vyplývá, že podle systému zavedeného články 258 až 260 SFEU může určení práv a povinností členských států, jakož i posouzení jejich chování vyplývat pouze z rozsudku Soudního dvora (rozsudek ze dne 15. ledna 2014, Komise v. Portugalsko, C‑292/11 P, EU:C:2014:3, bod 49; v tomto smyslu viz rovněž rozsudek ze dne 29. září 1998, Komise v. Německo, C‑191/95, EU:C:1998:441, bod 45).
53 V rámci dohledu nad členskými státy při plnění odvodové povinnosti, která vyplývá z rozhodnutí 2007/436 a z nařízení č. 1150/2000, nemůže Komise zasahovat do výlučné pravomoci Soudního dvora rozhodovat o souladu jednání s uvedeným nařízením (obdobně viz rozsudek ze dne 15. ledna 2014, Komise v. Portugalsko, C‑292/11 P, EU:C:2014:3, bod 48). Komise tudíž nemá pravomoc s konečnou platností určit, zda je jednání členského státu v souladu s jeho povinností stanovenou nařízením č. 1150/2000, a sice povinností poskytnout tradiční vlastní zdroje do rozpočtu Unie (v tomto smyslu viz usnesení ze dne 14. září 2015, Rumunsko v. Komise, T‑784/14, nezveřejněné, EU:T:2015:659, bod 35).
54 Z toho vyplývá, že pokud dojde ke sporu mezi Komisí a dotčeným členským státem ohledně otázky, zda jednání, jehož soulad s unijním právem nebyl předtím posuzován Soudním dvorem, je v souladu s povinností poskytnout tradiční vlastní zdroje stanovenou rozhodnutím 2007/436 a nařízením č. 1150/2000, Komise nemůže sama a s konečnou platností takový spor vyřešit přijetím rozhodnutí (usnesení ze dne 14. září 2015, Rumunsko v. Komise, T‑784/14, nezveřejněné, EU:T:2015:659, bod 36).
55 Tento spor může tedy s konečnou platností rozhodnout jen Soudní dvůr, jenž případně posoudí důvody, které dotyčný členský stát uvádí na základě čl. 17 odst. 2 nařízení č. 1150/2000 jako důvody, které mu znemožnily poskytnout Komisi dotyčné částky, a opatření, která v daném případě nebo daných případech členský stát přijal k zajištění vybrání částek.
56 Z posouzení souvislostí přijetí napadeného dopisu a pravomocí orgánu, jenž je jeho autorem, je tudíž třeba vyvodit závěr, že vzhledem k neexistenci ustanovení zmocňujícího Komisi k přijetí aktu, jímž by členskému státu uložila povinnost, aby poskytl vlastní zdroje, a to ani v rámci článku 17 nařízení č. 1150/2000, je nutno na napadený dopis nahlížet tak, že má pouze informativní povahu a je pouhou výzvou.
57 Zadruhé k obsahu dopisu je třeba podotknout, že v něm ředitel po připomenutí relevantních skutečností ve stručnosti popisuje opatření přijatá Českou republikou poté, co obdržela zprávu OLAF, kterou byly některé členské státy vyzvány, aby v souvislosti s dovozem kapesních kamínkových zapalovačů pocházejících z Laosu zahájily správní řízení o výběru cla.
58 Ředitel následně sdělil stanovisko útvarů Komise, podle kterého jednak tato opatření nejsou dostatečná pro závěr, že Česká republika přijala veškerá nezbytná opatření ve smyslu čl. 17 odst. 1 nařízení č. 1150/2000, a jednak Česká republika tudíž neprokázala, jak stanoví čl. 17 odst. 2 téhož nařízení č. 1150/2000, že vybrání předmětných částek nebylo možné z důvodů, které jí nemohou být přičítány. Žádost České republiky o zproštění povinnosti poskytnout dotyčné vlastní zdroje byla proto zamítnuta, a v důsledku toho byla Česká republika požádána, aby Komisi poskytla částku odpovídající částkám, jejichž vybrání bylo prohlášeno za nemožné. Bylo upřesněno, že v případě neposkytnutí zdrojů ve stanovené lhůtě vznikne povinnost zaplatit úroky z prodlení podle článku 11 nařízení č. 1150/2000.
59 Z obsahu napadeného dopisu plyne, že Komise v podstatě v souladu s čl. 17 odst. 4 nařízení č. 1150/2000 sdělila České republice své připomínky k její žádosti o zproštění povinnosti poskytnout dotyčné vlastní zdroje. Vzhledem k těmto připomínkám vyzvala uvedený členský stát, aby dotyčnou částku poskytl.
60 Podle ustálené judikatury přitom platí, jak bylo již uvedeno výše v bodě 33, že k tomu, aby byl dopis kvalifikován jako napadnutelný akt ve smyslu článku 263 SFEU, není dostačující, aby obsahoval odpověď unijního orgánu na žádost podanou osobou, jíž je určen (v tomto smyslu viz rozsudek ze dne 14. prosince 2006, Německo v. Komise, T‑314/04 a T‑414/04, nezveřejněný, EU:T:2006:399, bod 37 a citovaná judikatura).
61 Vyjádření pouhého právního stanoviska ani pouhá výzva k poskytnutí dotčené částky navíc nemohou vyvolávat právní účinky (rozsudky ze dne 25. října 2017, Slovensko v. Komise, C‑593/15 P a C‑594/15 P, EU:C:2017:800, bod 60, a ze dne 25. října 2017, Rumunsko v. Komise, C‑599/15 P, EU:C:2017:801, bod 62).
62 Kromě toho pouze na základě skutečnosti, že v napadeném dopise je uvedena lhůta pro poskytnutí této částky s tím, že opoždění platby může vést ke vzniku úroků z prodlení, nelze mít s ohledem na celkový obsah tohoto dopisu za to, že Komise měla namísto vyjádření svého stanoviska v úmyslu přijmout akt vyvolávající závazné právní účinky, a tudíž přisoudit uvedenému dopisu povahu napadnutelného aktu (rozsudky ze dne 25. října 2017, Slovensko v. Komise, C‑593/15 P a C‑594/15 P, EU:C:2017:800, bod 61, a ze dne 25. října 2017, Rumunsko v. Komise, C‑599/15 P, EU:C:2017:801, bod 63).
63 Je totiž nutno konstatovat, že napadený dopis uvedením lhůty, ve které měly být dotčené částky poskytnuty Komisi, a případné sankce spočívající v hrazení úroků z prodlení pouze reprodukuje znění článků 10 a 11 nařízení č. 1150/2000.
64 S ohledem na vše výše uvedené představuje napadený dopis pouhé informativní písemné vyjádření názoru doplněné o výzvu k poskytnutí tradičních vlastních zdrojů. Tento dopis tedy nemůže představovat rozhodnutí takové povahy, aby mohlo být předmětem žaloby na neplatnost, protože nemůže vyvolat právní účinky.
65 Závěr formulovaný v předchozím bodě nemůže být zpochybněn dalšími argumenty předloženými Českou republikou.
66 V tomto ohledu je třeba odmítnout argument České republiky, podle kterého Komise tím, že výslovně zamítla její žádost o zproštění povinnosti a vyzvala ji k úhradě sporné částky do konkrétního dne, přičemž upřesnila, že prodlení s úhradou by vedlo ke vzniku úroku, zafixovala právní stav v čase a uložila novou povinnost.
67 Jak totiž bylo již vysvětleno výše v bodě 35, je za účelem určení, zda akt nebo rozhodnutí vyvolává závazné právní účinky, třeba vycházet z jeho podstaty (usnesení ze dne 13. června 1991, Sunzest v. Komise, C‑50/90, EU:C:1991:253, bod 12). V důsledku toho skutečnost, že Komise v napadeném dopise použila výraz „se […] zamítá“, představuje pouze jeden údaj mezi jinými, který by mohl být zohledněn unijním soudem k vymezení podstaty dotčeného aktu, ale sám o sobě neumožňuje uvedenému soudu označit tento akt za rozhodnutí ve smyslu článku 263 SFEU (obdobně viz rozsudek ze dne 4. února 2016, Italian International Film v. EACEA, T‑676/13, EU:T:2016:62, bod 31).
68 Komise navíc, jak bylo již uvedeno výše v bodě 63, jen připomenula povinnosti, které pro Českou republiku vyplývají z unijního práva, aniž jí stanovila nové povinnosti.
69 Tento závěr nelze zpochybnit poukazem na rozsudek ze dne 16. června 1993, Francie v. Komise (C‑325/91, EU:C:1993:245), na který Česká republika v této souvislosti odkazuje. V uvedeném rozsudku totiž Soudní dvůr v podstatě shledal, že oznámení Komise, jehož účelem bylo formulovat, a to bez právního základu, podrobnější pravidla k provedení určitého ustanovení směrnice a jímž byla členským státům uložena povinnost obecně a systematicky každoročně sdělovat Komisi určité údaje, zavedlo pro členské státy nové povinnosti, a tudíž bylo aktem určeným k tomu, aby vyvolával specifické právní účinky odlišné od právních účinků ustanovení, které jím mělo být vyjasněno.
70 V projednávané věci je přitom třeba konstatovat, že na rozdíl od uvedené věci byl napadený dopis přijat na základě čl. 17 odst. 4 nařízení č. 1150/2000, který – jak plyne z bodu 45 tohoto usnesení – představuje právní základ pro sdělování připomínek Komise k důvodům, které dotyčnému členskému státu znemožnily poskytnout dotyčné částky. Z toho vyplývá, že Komise měla pravomoc sdělit své připomínky.
71 Je tedy třeba odmítnout argument České republiky, podle kterého je napadený dopis srovnatelný se sdělením Komise, které bylo předmětem rozsudku ze dne 16. června 1993, Francie v. Komise (C‑325/91, EU:C:1993:245) (obdobně viz usnesení ze dne 19. října 2016, E-Control v. ACER, T‑671/15, nezveřejněné, EU:T:2016:626, body 57 až 61).
72 Závěr uvedený výše v bodě 68 nelze zpochybnit ani argumentem České republiky vycházejícím z porovnání jejího právního postavení před vydáním tohoto rozhodnutí a po doručení napadeného dopisu v tom smyslu, že před přijetím rozhodnutí byla v dobré víře, že jsou naplněny důvody pro zproštění povinnosti odvést vlastní zdroje, a po doručení uvedeného dopisu Komise úhradu sporné částky požadovala do přesně stanoveného dne.
73 Lze zajisté tvrdit, jak činí Česká republika v bodech 37 a 38 žaloby, že napadený dopis obsahuje konečné právní posouzení ze strany Komise týkající se žádosti o zproštění povinnosti poskytnout vlastní zdroje. Skutečnost, že tyto připomínky jsou vyjádřením konečného právního posouzení Komise, nemá ovšem žádný vliv na závěr o otázce, zda vyvolávají závazné právní účinky (v tomto smyslu viz usnesení ze dne 19. října 2016, E-Control v. ACER, T‑671/15, nezveřejněné, EU:T:2016:626, bod 64). Jak přitom bylo již dovozeno výše, Komise nemá pravomoc se formou rozhodnutí vyjadřovat k povinnosti poskytnout vlastní zdroje, a proto její připomínky nevyvolávají závazné právní účinky.
74 Z týchž důvodů je třeba odmítnout i argument České republiky, podle kterého Komise sama vychází z toho, že rozhoduje o schválení nebo zamítnutí rozhodnutí členských států dle čl. 17 odst. 2 nařízení č. 1150/2000, což vyplývá z jejího dokumentu nazvaného „Interní postup pro řízení případů odepsání částek – Ustanovení čl. 17 odst. 2 a 3 nařízení Rady (ES, Euratom) č. 1150/2000“(dále jen „kompendium“).
75 V kompendiu jsou sice na několika místech použity takové výrazy jako „rozhodování“ či „rozhodnutí“, avšak v závěrečné poznámce je zároveň uvedeno upozornění, že se jedná pouze o interní pracovní nástroj a závazné je pouze znění použitelných právních předpisů zveřejněných v Úředním věstníku Evropské unie, jak je vykládají unijní soudy. Jak přitom bylo vysvětleno výše, z použitelných právních předpisů přímo vyplývá, že Komise nemá žádnou pravomoc přijímat rozhodnutí týkající se povinnosti členských států poskytnout vlastní zdroje.
76 Předmětné kompendium bylo navíc vypracováno s tím, že má členským státům pomoci posoudit, nakolik nesou za částky tradičních vlastních zdrojů, které nemohou být vybrány, finanční odpovědnost. Nebylo zveřejněno v Úředním věstníku Evropské unie, ale bylo členským státům předáno na schůzi Poradního výboru pro vlastní zdroje. Jak se uvádí v samotném kompendiu, jde o pracovní nástroj.
77 Pracovním nástrojem přitom nelze přiznat více rozhodovacích pravomocí, než které stanoví ustanovení dotčených právních předpisů.
78 Tento závěr není konečně zpochybněn ani přirovnáním kompendia k oznámení Komise o ochraně před pokutami a snížení pokut v případech kartelů (Úř. věst. 2006, C 298, s. 17), které Česká republika činí s odkazem na stanovisko generálního advokáta J. Mazáka přednesené ve věci Pfleiderer (C‑360/09, EU:C:2010:782).
79 V oblasti hospodářské soutěže, na rozdíl od oblasti vlastních zdrojů, totiž existují právní předpisy, konkrétně nařízení Rady (ES) č. 1/2003 ze dne 16. prosince 2002 o provádění pravidel hospodářské soutěže stanovených v článcích 81 a 82 Smlouvy (Úř. věst. 2003, L 1, s. 1; Zvl. vyd. 08/02, s. 205), které Komisi výslovně přiznávají pravomoc vymáhat dodržování pravidel hospodářské soutěže a ukládat pokuty podnikům, které je poruší. Nelze proto připustit žádnou analogii mezi dopisem v oblasti vlastních zdrojů a aktem z oblastí, ve kterých byla Komisi přiznána pravomoc přijímat právně závazné akty.
80 Konečně je třeba odmítnout i argument České republiky, podle kterého je třeba dát přednost takovému výkladu, který adresátovi dotčeného aktu nebude upírat právo na účinnou soudní ochranu.
81 Ačkoli musí být podmínka týkající se závazných právních účinků vykládána ve světle práva na účinnou soudní ochranu, jak je zaručeno článkem 47 prvním pododstavcem Listiny základních práv Evropské unie, stačí připomenout, že cílem tohoto práva není změnit systém soudního přezkumu stanovený Smlouvami, a zejména pravidla přípustnosti přímých žalob k unijnímu soudu, jak vyplývá i z vysvětlení k tomuto článku 47, které je podle čl. 6 odst. 1 třetího pododstavce SEU a čl. 52 odst. 7 této Listiny třeba zohlednit pro účely jejího výkladu. Výklad pojmu „napadnutelný akt“ tudíž ve světle uvedeného článku 47 nemůže vést k vyloučení této podmínky, aniž jsou překročeny pravomoci unijních soudů, které jim přiznává Smlouva (rozsudky ze dne 25. října 2017, Slovensko v. Komise, C‑593/15 P a C‑594/15 P, EU:C:2017:800, bod 66, a ze dne 25. října 2017, Rumunsko v. Komise, C‑599/15 P, EU:C:2017:801, bod 68).
82 Česká republika navíc při doručení napadeného dopisu nemusela napadenému dopisu vyhovět a mohla vyčkat, než Komise případně podá žalobu pro nesplnění povinnosti.
83 Je pravda, že ze systematiky článku 258 SFEU plyne, že Komise není povinna takovou žalobu podat, neboť posuzovací pravomoc, kterou má v otázce účelnosti podání žaloby pro nesplnění povinnosti k Soudnímu dvoru, vylučuje právo kohokoli vyžadovat od ní, aby zaujala stanovisko v určitém smyslu (viz usnesení ze dne 14. září 2015, Rumunsko v. Komise, T‑784/14, nezveřejněné, EU:T:2015:659, bod 55 a citovaná judikatura).
84 Česká republika mohla ovšem také poskytnout dotyčné částky podmíněně a vyjádřit přitom výhrady vůči opodstatněnosti právního názoru zastávaného tímto orgánem, což je možnost, kterou Soudní dvůr zmínil již několikrát (v tomto smyslu viz rozsudky ze dne 16. května 1991, Komise v. Nizozemsko, C‑96/89, EU:C:1991:213, bod 17; ze dne 12. září 2000, Komise v. Spojené království, C‑359/97, EU:C:2000:426, bod 31, a usnesení ze dne 4. října 2007, Finsko v. Komise, C‑457/06 P, nezveřejněné, EU:C:2007:582, bod 39).
85 Konečně vzhledem k tomu, že jediným účelem postupu před zahájením soudního řízení o nesplnění povinnosti, upraveného v článku 258 SFEU, je umožnit členskému státu splnit dobrovolně požadavky Smlouvy, nebo mu případně dát příležitost odůvodnit své stanovisko, není žádný z aktů Komise přijatých v rámci tohoto postupu závazný (viz usnesení ze dne 19. září 2005, Aseprofar a Edifa v. Komise, T‑247/04, EU:T:2005:327, bod 47 a citovaná judikatura).
86 To platí tím spíše tehdy, když Komise, stejně jako v projednávané věci, neformálně vyzve členský stát, aby do rozpočtu Unie poskytl vlastní zdroje (v tomto smyslu viz rozsudky ze dne 25. října 2017, Slovensko v. Komise, C‑593/15 P a C‑594/15 P, EU:C:2017:800, bod 63, a ze dne 25. října 2017, Rumunsko v. Komise, C‑599/15 P, EU:C:2017:801, bod 65).
87 S ohledem na vše výše uvedené není napadený dopis aktem, který by mohl být předmětem žaloby na neplatnost. Žalobu je proto třeba pro nepřípustnost odmítnout, aniž je důvodné rozhodovat o návrhu Slovenské republiky na vstup do řízení jako vedlejší účastnice.
K nákladům řízení
88 Podle čl. 134 odst. 1 jednacího řádu se účastníku řízení, který neměl úspěch ve věci, uloží náhrada nákladů řízení, pokud to účastník řízení, který měl ve věci úspěch, požadoval.
89 Vzhledem k tomu, že Komise požadovala náhradu nákladů řízení a Česká republika neměla ve věci úspěch, je důvodné posledně uvedené uložit, že ponese vlastní náklady řízení a nahradí náklady řízení vynaložené Komisí.
90 Kromě toho na základě čl. 144 odst. 10 jednacího řádu ponesou Česká republika, Komise a Slovenská republika vlastní náklady řízení související s návrhem Slovenské republiky na vstup do řízení jako vedlejší účastnice.
Z těchto důvodů
TRIBUNÁL (sedmý senát)
rozhodl takto:
1) Žaloba se odmítá.
2) O návrhu Slovenské republiky na vstup do řízení jako vedlejší účastnice není důvodné rozhodovat.
3) Česká republika ponese vlastní náklady řízení a nahradí náklady řízení vynaložené Evropskou komisí.
4) Česká republika, Komise a Slovenská republika ponesou vlastní náklady řízení související s návrhem Slovenské republiky na vstup do řízení jako vedlejší účastnice.
V Lucemburku dne 28. června 2018.
Vedoucí soudní kanceláře | | Předsedkyně |