Edición provisional
SENTENCIA DEL TRIBUNAL DE JUSTICIA (Sala Tercera)
de 21 de diciembre de 2016 (*)
«Procedimiento prejudicial — Medio ambiente — Directiva 2001/42/CE — Evaluación de los efectos de determinados planes y programas en el medio ambiente — Artículo 3, apartado 3 — Planes y programas que únicamente requieren una evaluación medioambiental si los Estados miembros deciden que es probable que tengan efectos significativos en el medio ambiente — Validez con respecto al Tratado FUE y a la Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea — Concepto de uso de “zonas pequeñas a nivel local” — Normativa nacional que hace referencia a la superficie de las zonas afectadas»
En el asunto C‑444/15,
que tiene por objeto una petición de decisión prejudicial planteada, con arreglo al artículo 267 TFUE, por el Tribunale amministrativo regionale per il Veneto (Tribunal Regional de lo Contencioso-Administrativo de Véneto, Italia), mediante resolución de 16 de julio de 2015, recibida en el Tribunal de Justicia el 17 de agosto de 2015, en el procedimiento entre
Associazione Italia Nostra Onlus
y
Comune di Venezia,
Ministero per i beni e le attività culturali,
Regione Veneto,
Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti,
Ministero della Difesa — Capitaneria di Porto di Venezia,
Agenzia del Demanio,
con intervención de:
Società Ca’ Roman Srl,
EL TRIBUNAL DE JUSTICIA (Sala Tercera),
integrado por el Sr. L. Bay Larsen, Presidente de Sala, y los Sres. M. Vilaras, J. Malenovský, M. Safjan (Ponente) y D. Šváby, Jueces;
Abogado General: Sra. J. Kokott;
Secretario: Sr. A. Calot Escobar;
habiendo considerado los escritos obrantes en autos;
consideradas las observaciones presentadas:
– en nombre de la Associazione Italia Nostra Onlus, por la Sra. F. Mantovan, el Sr. P. Mantovan y el Sr. P. Piva, avvocati;
– en nombre del Comune di Venezia, por el Sr. A. Iannotta, el Sr. M. Ballarin y la Sra. N. Ongaro, avvocati;
– en nombre de la Società Ca’ Roman Srl, por el Sr. G. Zago, avvocato;
– en nombre del Gobierno italiano, por la Sra. G. Palmieri, en calidad de agente, asistida por el Sr. P. Grasso, avvocato dello Stato;
– en nombre del Parlamento Europeo, por los Sres. A. Tamás y M. Menegatti, en calidad de agentes;
– en nombre del Consejo de la Unión Europea, por las Sras. M. Simm y S. Barbagallo, en calidad de agentes;
– en nombre de la Comisión Europea, por la Sra. L. Pignataro y el Sr. C. Hermes, en calidad de agentes;
oídas las conclusiones de la Abogado General, presentadas en audiencia pública el 8 de septiembre de 2016;
dicta la siguiente
Sentencia
1 La petición de decisión prejudicial tiene por objeto la validez del artículo 3, apartado 3, de la Directiva 2001/42/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 27 de junio de 2001, relativa a la evaluación de los efectos de determinados planes y programas en el medio ambiente (DO 2001, L 197, p. 30), así como la interpretación del artículo 3, apartados 2 y 3, de esta Directiva.
2 Esta petición se ha presentado en el contexto de un litigio entre la Associazione Italia Nostra Onlus (Italia) y el Comune di Venezia (municipio de Venecia, Italia), el Ministero per i Beni e le Attività Culturali (Ministerio de bienes y actividades culturales, Italia), la Regione Veneto (región de Véneto, Italia), el Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti (Ministerio de infraestructuras y del transporte, Italia), el Ministero della Difesa — Capitaneria di Porto di Venezia (Ministerio de defensa — Capitanía del Puerto de Venecia, Italia) y la Agenzia del Demanio (Agencia del dominio público, Italia) en relación con la obligación de llevar a cabo, con arreglo a la Directiva 2001/42, una evaluación del impacto medioambiental de un proyecto inmobiliario planeado en una isla situada en la laguna de Venecia (Italia).
Marco jurídico
Derecho de la Unión
Directiva 92/43/CEE
3 El artículo 1, letras k) y l), de la Directiva 92/43/CEE del Consejo, de 21 de mayo de 1992, relativa a la conservación de los hábitats naturales y de la fauna y flora silvestres (DO 1992, L 206, p. 7; en lo sucesivo, «Directiva sobre los hábitats»), contiene las definiciones siguientes:
«k) “lugar de importancia comunitaria”: un lugar que, en la región o regiones biogeográficas a las que pertenece, contribuya de forma apreciable a mantener o restablecer un tipo de hábitat natural de los que se citan en el Anexo I o una especie de las que se enumeran en el Anexo II en un estado de conservación favorable y que pueda de esta forma contribuir de modo apreciable a la coherencia de Natura 2000 tal como se contempla en el artículo 3, y/o contribuya de forma apreciable al mantenimiento de la diversidad biológica en la región o regiones biogeográficas de que se trate.
[…]
l) “zona especial de conservación”: un lugar de importancia comunitaria designado por los Estados miembros mediante un acto reglamentario, administrativo y/o contractual, en el cual se apliquen las medidas de conservación necesarias para el mantenimiento o el restablecimiento, en un estado de conservación favorable, de los hábitats naturales y/o de las poblaciones de las especies para las cuales se haya designado el lugar».
4 Con arreglo al artículo 2 de esta Directiva:
«1. La presente Directiva tiene por objeto contribuir a garantizar la biodiversidad mediante la conservación de los hábitats naturales y de la fauna y flora silvestres en el territorio europeo de los Estados miembros al que se aplica el Tratado.
2. Las medidas que se adopten en virtud de la presente Directiva tendrán como finalidad el mantenimiento o el restablecimiento, en un estado de conservación favorable, de los hábitats naturales y de las especies silvestres de la fauna y de la flora de interés comunitario.
3. Las medidas que se adopten con arreglo a la presente Directiva tendrán en cuenta las exigencias económicas, sociales y culturales, así como las particularidades regionales y locales.»
5 El artículo 3, apartado 1, de la mencionada Directiva dispone:
«Se crea una red ecológica europea coherente de zonas especiales de conservación, denominada “Natura 2000”. Dicha red, compuesta por los lugares que alberguen tipos de hábitats naturales que figuran en el Anexo I y de hábitats de especies que figuran en el Anexo II, deberá garantizar el mantenimiento o, en su caso, el restablecimiento, en un estado de conservación favorable, de los tipos de hábitats naturales y de los hábitats de las especies de que se trate en su área de distribución natural.
La red Natura 2000 incluirá asimismo las zonas de protección especiales designadas por los Estados miembros con arreglo a las disposiciones de la Directiva 79/409/CEE [del Consejo, de 2 de abril de 1979, relativa a la conservación de las aves silvestres (DO 1979, L 103, p. 1; EE 15/02, p. 125)].»
6 El artículo 6 de la Directiva sobre los hábitats prevé:
«1. Con respecto a las zonas especiales de conservación, los Estados miembros fijarán las medidas de conservación necesarias que implicarán, en su caso, adecuados planes de gestión, específicos a los lugares o integrados en otros planes de desarrollo, y las apropiadas medidas reglamentarias, administrativas o contractuales, que respondan a las exigencias ecológicas de los tipos de hábitats naturales del Anexo I y de las especies del Anexo II presentes en los lugares.
2. Los Estados miembros adoptarán las medidas apropiadas para evitar, en las zonas especiales de conservación, el deterioro de los hábitats naturales y de los hábitats de especies, así como las alteraciones que repercutan en las especies que hayan motivado la designación de las zonas, en la medida en que dichas alteraciones puedan tener un efecto apreciable en lo que respecta a los objetivos de la presente Directiva.
3. Cualquier plan o proyecto que, sin tener relación directa con la gestión del lugar o sin ser necesario para la misma, pueda afectar de forma apreciable a los citados lugares, ya sea individualmente o en combinación con otros planes y proyectos, se someterá a una adecuada evaluación de sus repercusiones en el lugar, teniendo en cuenta los objetivos de conservación de dicho lugar. A la vista de las conclusiones de la evaluación de las repercusiones en el lugar y supeditado a lo dispuesto en el apartado 4, las autoridades nacionales competentes sólo se declararán de acuerdo con dicho plan o proyecto tras haberse asegurado de que no causará perjuicio a la integridad del lugar en cuestión y, si procede, tras haberlo sometido a información pública.
4. Si, a pesar de las conclusiones negativas de la evaluación de las repercusiones sobre el lugar y a falta de soluciones alternativas, debiera realizarse un plan o proyecto por razones imperiosas de interés público de primer orden, incluidas razones de índole social o económica, el Estado miembro tomará cuantas medidas compensatorias sean necesarias para garantizar que la coherencia global de Natura 2000 quede protegida. Dicho Estado miembro informará a la Comisión de las medidas compensatorias que haya adoptado.
En caso de que el lugar considerado albergue un tipo de hábitat natural y/o una especie prioritarios, únicamente se podrán alegar consideraciones relacionadas con la salud humana y la seguridad pública, o relativas a consecuencias positivas de primordial importancia para el medio ambiente, o bien, previa consulta a la Comisión, otras razones imperiosas de interés público de primer orden.»
7 El artículo 7 de la misma Directiva tiene el siguiente tenor:
«Las obligaciones impuestas en virtud de los apartados 2, 3 y 4 del artículo 6 de la presente Directiva sustituirán a cualesquiera obligaciones derivadas de la primera frase del apartado 4 del artículo 4 de la Directiva [79/409] en lo que se refiere a las zonas clasificadas con arreglo al apartado 1 del artículo 4 o con análogo reconocimiento en virtud del apartado 2 del artículo 4 de la citada Directiva, a partir de la fecha de puesta en aplicación de la presente Directiva, o de la fecha de clasificación o de reconocimiento por parte de un Estado miembro en virtud de la Directiva [79/409] si esta última fecha fuere posterior.»
Directiva 2001/42
8 Los considerandos 9 y 10 de la Directiva 2001/42 están redactados en los términos siguientes:
«(9) La presente Directiva tiene por objeto cuestiones de procedimiento y sus requisitos deben integrarse en los procedimientos existentes en los Estados miembros o incorporarse a procedimientos establecidos específicamente. A fin de evitar la duplicación de las evaluaciones, los Estados miembros deben tener en cuenta, cuando proceda, el hecho de que las evaluaciones se realizarán en diferentes niveles de una jerarquía de planes y programas.
(10) Todos los planes y programas preparados para una serie de sectores y que establecen un marco para la futura autorización de proyectos enumerados en los anexos I y II de la Directiva 85/337/CEE del Consejo, de 27 de junio de 1985, relativa a la evaluación de las repercusiones de determinados proyectos públicos y privados sobre el medio ambiente [(DO 1985, L 175, p. 40; EE 15/06, p. 9), en su versión modificada por la Directiva 97/11/CE del Consejo, de 3 de marzo de 1997 (DO 1997, L 73, p. 5)], y todos los planes y programas que deban someterse a evaluación según la Directiva [sobre los hábitats] parecen tener efectos significativos sobre el medio ambiente y, como norma, deben quedar sujetos a una sistemática evaluación medioambiental. Cuando establezcan el uso de pequeñas zonas a escala local o constituyan modificaciones menores de dichos planes o programas sólo se evaluarán cuando los Estados miembros determinen que pueden tener efectos significativos sobre el medio ambiente.»
9 A tenor del artículo 1 de la Directiva 2001/42, titulado «Objetos»:
«La presente Directiva tiene por objeto conseguir un elevado nivel de protección del medio ambiente y contribuir a la integración de aspectos medioambientales en la preparación y adopción de planes y programas con el fin de promover un desarrollo sostenible, garantizando la realización, de conformidad con las disposiciones de la presente Directiva, de una evaluación medioambiental de determinados planes y programas que puedan tener efectos significativos en el medio ambiente.»
10 El artículo 2, letras a) y b), de esta Directiva enuncia las siguientes definiciones:
«A efectos de la presente Directiva se entenderá por:
a) planes y programas: los planes y programas, incluidos los cofinanciados por la Comunidad Europea, así como cualquier modificación de los mismos:
– cuya elaboración o adopción, o ambas, incumban a una autoridad nacional, regional o local, o que estén siendo elaborados por una autoridad para su adopción, mediante un procedimiento legislativo, por parte de un Parlamento o Gobierno, y
– que sean exigidos por disposiciones legales, reglamentarias o administrativas;
b) evaluación medioambiental: la preparación de un informe sobre el medio ambiente, la celebración de consultas, la consideración del informe sobre el medio ambiente y de los resultados de las consultas en la toma de decisiones, y el suministro de información sobre la decisión de conformidad con los artículos 4 a 9.»
11 El artículo 3 de dicha Directiva, bajo la rúbrica «Ámbito de aplicación», establece:
«1. Se llevará a cabo una evaluación medioambiental, conforme a lo dispuesto en los artículos 4 a 9 de la presente Directiva, en relación con los planes y programas a que se refieren los apartados 2 [a] 4 que puedan tener efectos significativos en el medio ambiente.
2. Salvo lo dispuesto en el apartado 3, serán objeto de evaluación medioambiental todos los planes y programas:
a) que se elaboren con respecto a la agricultura, la silvicultura, la pesca, la energía, la industria, el transporte, la gestión de residuos, la gestión de recursos hídricos, las telecomunicaciones, el turismo, la ordenación del territorio urbano y rural o la utilización del suelo y que establezcan el marco para la autorización en el futuro de proyectos enumerados en los anexos I y II de la Directiva [85/337], o
b) que, atendiendo al efecto probable en algunas zonas, se haya establecido que requieren una evaluación conforme a lo dispuesto en los artículos 6 o 7 de la Directiva [sobre los hábitats].
3. Los planes y programas mencionados en el apartado 2 que establezcan el uso de zonas pequeñas a nivel local y la introducción de modificaciones menores en planes y programas mencionados en el apartado 2 únicamente requerirán una evaluación medioambiental si los Estados miembros deciden que es probable que tengan efectos significativos en el medio ambiente.
4. En relación con los planes y programas distintos a los mencionados en el apartado 2, que establezcan un marco para la autorización en el futuro de proyectos, los Estados miembros determinarán si el plan o programa en cuestión puede tener efectos medioambientales significativos.
5. Los Estados miembros determinarán si algún plan o programa contemplado en los apartados 3 y 4 puede tener efectos significativos en el medio ambiente, ya sea estudiándolos caso por caso o especificando tipos de planes y programas, o combinando ambos métodos. A tal efecto, los Estados miembros tendrán en cuenta en cualquier caso los criterios pertinentes establecidos en el anexo II, a fin de garantizar que los planes y programas con efectos previsiblemente significativos en el medio ambiente queden cubiertos por la presente Directiva.
[…]»
12 El artículo 4 de la Directiva 2001/42, que lleva por título «Obligaciones generales», dispone lo siguiente:
«1. La evaluación medioambiental contemplada en el artículo 3 se efectuará durante la preparación y antes de la adopción o tramitación por el procedimiento legislativo de un plan o programa.
2. Los requisitos de la presente Directiva se integrarán en los procedimientos vigentes en los Estados miembros para la adopción de planes y programas o se incorporarán a los procedimientos establecidos para dar cumplimiento a lo establecido en la presente Directiva.
3. En el caso de planes y programas que formen parte de una jerarquía de planes y programas, los Estados miembros, a fin de evitar una repetición de la evaluación, tendrán en cuenta que ésta se deberá efectuar, de conformidad con lo dispuesto en la presente Directiva, a diferentes niveles jerárquicos. Con objeto de evitar, entre otras cosas, la duplicidad de evaluaciones, los Estados miembros aplicarán los apartados 2 y 3 del artículo 5.»
13 El artículo 5 de la mencionada Directiva, titulado «Informe medioambiental», establece lo siguiente en sus apartados 1 y 2:
«1. Cuando se requiera una evaluación medioambiental de conformidad con el apartado 1 del artículo 3, se elaborará un informe medioambiental en el que se identificarán, describirán y evaluarán los probables efectos significativos en el medio ambiente de la aplicación del plan o programa, así como unas alternativas razonables que tengan en cuenta los objetivos y el ámbito de aplicación geográfico del plan o programa. La información que se habrá de facilitar al respecto se menciona en el anexo I.
2. En el informe medioambiental elaborado conforme al apartado 1 se hará constar la información que se considere razonablemente necesaria, teniendo en cuenta los conocimientos y métodos de evaluación existentes, el contenido y grado de especificación del plan o programa, la fase del proceso de decisión en que se encuentra y la medida en que la evaluación de determinados aspectos es más adecuada en fases distintas de dicho proceso, con objeto de evitar su repetición.»
14 En el anexo II de la Directiva 2001/42 se enumeran los criterios para determinar la posible significación de los efectos a que se hace referencia en el artículo 3, apartado 5, de esta Directiva.
Derecho italiano
15 La Directiva 2001/42 fue transpuesta al Derecho nacional italiano mediante el decreto legislativo n.o 152 — Norme in materia ambientale (Decreto Legislativo n.o 152, relativo a la normativa medioambiental), de 3 de abril de 2006 (suplemento ordinario de la GURI n.o 88, de 14 de abril de 2006).
16 El artículo 6 de este Decreto, en su versión vigente en el momento de los hechos, dispone:
«1. La evaluación medioambiental estratégica afecta a los planes y programas que pueden tener efectos significativos en el medio ambiente y en el patrimonio cultural.
2. Salvo lo dispuesto en el apartado 3, serán objeto de una evaluación todos los planes y programas:
a) que se elaboren para la evaluación y gestión de la calidad del aire ambiente, así como con respecto a la agricultura, la silvicultura, la pesca, la energía, la industria, el transporte, la gestión de residuos, la gestión de recursos hídricos, las telecomunicaciones, el turismo, la ordenación del territorio urbano y rural o la utilización del suelo y que establezcan el marco para la aprobación, autorización, ubicación o realización de los proyectos enumerados en los anexos II a IV del presente Decreto;
b) con respecto a los cuales, atendiendo a las repercusiones que puedan tener sobre los objetivos de conservación de las zonas designadas como zonas de protección especial para la conservación de aves silvestres y de las zonas clasificadas como lugares de importancia comunitaria para la conservación de los hábitats naturales y la flora y la fauna silvestres, se haya establecido que es preciso llevar a cabo una evaluación de los efectos, en el sentido del artículo 5 del Decreto del Presidente de la República n.o 357, de 8 de septiembre de 1997, y sus modificaciones ulteriores.
3. Los planes y programas mencionados en el apartado 2 que establezcan el uso de zonas pequeñas a nivel local y la introducción de modificaciones menores en los planes y programas mencionados en el apartado 2 únicamente requerirán una evaluación medioambiental si la autoridad competente considera que tienen efectos significativos en el medio ambiente, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 12 […].
3 bis. Conforme a lo dispuesto en el artículo 12, la autoridad competente evaluará si los planes y programas distintos de los mencionados en el apartado 2, que establezcan el marco para la autorización en el futuro de la ejecución de los proyectos, pueden tener efectos medioambientales significativos.
[…]»
Hechos del litigio principal y cuestiones prejudiciales
17 En la laguna de Venecia, en el extremo sur de la isla de Pellestrina, se encuentra una isla, denominada «Ca’ Roman», que pertenece al municipio de Venecia. Habida cuenta del valor de su marco natural, el biotopo de Ca’ Roman forma parte de la red ecológica Natura 2000.
18 Este biotopo ocupa la parte más meridional del lugar de importancia comunitaria (en lo sucesivo, «LIC») y de la zona de protección especial (en lo sucesivo, «ZPE») que están inscritos con la denominación «ribera de Venecia: biotopo litoral» (código IT 3250023) y linda con el LIC y la ZPE inscritos con la denominación «laguna de Venecia» (código IT 3250046) y el LIC registrado como «laguna medio-inferior de Venecia» (código IT 3250030). Según el órgano jurisdiccional remitente, en Ca’ Roman se halla una zona contigua a estos LIC y SIC donde se encuentran edificios actualmente abandonados.
19 La normativa aplicable en materia de urbanismo en el territorio del municipio de Venecia permite las intervenciones de renovación, mediante la destrucción y reconstrucción, de edificios sin valor alguno, cuyo destino quedará modificado tras la elaboración de un plan de ejecución en el que se define la organización urbana en materia de infraestructura y de arquitectura del lugar.
20 La Società Ca’ Roman elaboró tal plan de ejecución para los edificios abandonados a los que se refiere el apartado 18 de la presente sentencia. En el lugar donde estos edificios se encuentran actualmente, prevé construir 84 viviendas, repartidas en 42 edificios y en cinco grupos de inmuebles, ocupando una superficie total de 29 195 m².
21 Mediante decisión de 31 de mayo de 2012, el consejo municipal del municipio de Venecia aprobó el plan controvertido, que fue sometido a una evaluación de sus efectos medioambientales, de conformidad con la Directiva sobre los hábitats. Esta evaluación fue favorable, pero se dieron múltiples instrucciones con respecto al plan para la protección de los LIC y ZPE afectados.
22 Sin embargo, el referido plan no fue sometido a una evaluación medioambiental, en el sentido de la Directiva 2001/42. En efecto, mediante dictamen de 4 de junio de 2013, la comisión regional competente consideró que el plan controvertido sólo se refería al uso de zonas pequeñas a nivel local y que los planes referentes a este tipo de zonas no debían someterse a una evaluación medioambiental si no tenían efectos significativos en el medio ambiente.
23 Mediante decisión de 2 de octubre de 2014, adoptada en el marco de la competencia del consejo municipal, el commissario straordinario (comisario extraordinario) del municipio de Venecia aprobó el plan controvertido, tras haber comprobado si se debía efectuar una evaluación medioambiental con arreglo a la Directiva 2001/42 y sin introducir modificación alguna con respecto a la versión anterior del plan que había sido aprobada.
24 Contra esta decisión aprobatoria y una serie de otros actos, la Associazione Italia Nostra Onlus, que vela por la protección y la valorización del patrimonio histórico, artístico y cultural italiano, interpuso un recurso ante el Tribunale amministrativo regionale per il Veneto (Tribunal Regional de lo Contencioso-Administrativo de Véneto, Italia) en el que impugnaba concretamente, en esencia, la validez del artículo 3, apartado 3, de la Directiva 2001/42 con respecto al Derecho de la Unión.
25 Según el órgano jurisdiccional remitente, la disposición antes mencionada no es válida con arreglo a los artículos 191 TFUE y 37 de la Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea (en lo sucesivo, «Carta») en la medida en que establece que los planes y programas que, conforme a los artículos 6 y 7 de la Directiva sobre los hábitats, requieren una evaluación del impacto medioambiental no están sometidos obligatoriamente a una evaluación medioambiental con arreglo a la Directiva 2001/42.
26 En efecto, según el tribunal nacional, la mera comprobación de si existe la obligación de someter un plan o programa a tal evaluación medioambiental, a diferencia de una evaluación medioambiental obligatoria y sistemática, ofrece a las administraciones nacionales la oportunidad de eludir los objetivos de la Directiva sobre los hábitats y de la Directiva 2001/42 de proteger el medio ambiente.
27 Además, el tribunal remitente observa que el artículo 3, apartado 3, de la Directiva 2001/42 vulnera el «principio de lo razonable», por establecer un nivel de protección inadecuado e insuficiente para los objetivos perseguidos por la Directiva sobre los hábitats y por recurrir al criterio, puramente cuantitativo, de la superficie afectada por los planes o programas a los que se refiere esta disposición.
28 A este respecto, el órgano jurisdiccional remitente sostiene que los lugares pertenecientes a la red Natura 2000 son, por sus características, sensibles a las más mínimas modificaciones producidas por las interferencias que sufran la fauna, la flora, el suelo y el agua. Entiende, por tanto, que los efectos de las modificaciones introducidas en estos lugares, los cuales pueden tener como finalidad la protección de especies raras o en vías de extinción, no guardan relación con la superficie de la zona afectada por un plan o programa. Afirma que tales efectos sólo dependen de aspectos cualitativos, como el tipo, el lugar de la intervención o el carácter adecuado o no de las transformaciones sustanciales irreversibles previstas.
29 El juez nacional se remite a la jurisprudencia del Tribunal de Justicia según la cual un Estado miembro que estableciera criterios y/o umbrales teniendo en cuenta únicamente las dimensiones de los proyectos, sin tomar en consideración asimismo su naturaleza y su ubicación, sobrepasaría el margen de apreciación de que dispone (véanse, por lo que se refiere a la Directiva 85/337, las sentencias de 21 de septiembre de 1999, Comisión/Irlanda, C‑392/96, EU:C:1999:431, apartados 64 a 67, y de 16 de marzo de 2006, Comisión/España, C‑332/04, no publicada, EU:C:2006:180, apartados 76 a 81).
30 Por consiguiente, el tribunal remitente considera que no está justificado que los planes y programas a los que se refiere la Directiva 2001/42 queden sustraídos a una evaluación medioambiental obligatoria y sistemática sobre la base de un criterio puramente cuantitativo, como el del uso de «zonas pequeñas a nivel local», en el sentido del artículo 3, apartado 3, de esta Directiva.
31 El órgano jurisdiccional remitente añade que, en el supuesto de que el Tribunal de Justicia declarara que la disposición antes mencionada no es inválida con respecto al Tratado FUE y a la Carta, se plantearía la cuestión de si una normativa nacional puede definir este concepto de «zonas pequeñas a nivel local» en términos estrictamente cuantitativos, como ocurre en Italia.
32 En efecto, el tribunal remitente señala que el legislador italiano no definió la expresión «zonas pequeñas a nivel local» y que la jurisprudencia nacional tomó como referencia, en particular, los elementos siguientes: para los proyectos de desarrollo de zonas urbanas nuevas o de ampliación de las ya existentes, los proyectos que afecten a una superficie no superior a 40 hectáreas, y para proyectos de rehabilitación o de desarrollo de zonas urbanas en zonas urbanas ya existentes, los proyectos que afecten a una superficie no superior a 10 hectáreas. Según el tribunal remitente, estos elementos puramente cuantitativos constituyen umbrales muy elevados, lo cual plantea problemas con respecto a la Directiva 2001/42.
33 En estas circunstancias, el Tribunale amministrativo regionale per il Veneto (Tribunal Regional de lo Contencioso-Administrativo de Véneto) decidió suspender el procedimiento y plantear al Tribunal de Justicia las cuestiones prejudiciales siguientes:
«1) ¿Es válido, a la luz de la normativa en materia medioambiental del Tratado FUE y de la Carta, el artículo 3, apartado 3, de la Directiva 2001/42, en la parte que se refiere al supuesto de hecho contemplado en el apartado 2, letra b), del mismo artículo, en la medida en que excluye de la aplicación sistemática del procedimiento de evaluación medioambiental estratégica los planes y programas respecto de los cuales se haya estimado que deben necesariamente someterse a una evaluación del impacto medioambiental, en el sentido de los artículos 6 y 7 de la Directiva sobre los hábitats?
2) ¿Deben interpretarse los apartados 2 y 3 del artículo 3 de la Directiva 2001/42, en relación con el considerando 10 de la misma Directiva, a cuyo tenor “todos los planes y programas que deban someterse a evaluación según la Directiva sobre los hábitats parecen tener efectos significativos sobre el medio ambiente y, como norma, deben quedar sujetos a una sistemática evaluación medioambiental”, en el sentido de que se oponen a una normativa, como la nacional, que para definir el concepto de “zonas pequeñas a nivel local”, mencionado en el artículo 3, apartado 3, de la Directiva 2001/42, emplea criterios estrictamente cuantitativos?
3) ¿Deben interpretarse los apartados 2 y 3 del artículo 3 de la Directiva 2001/42, en relación con el considerando 10 de la misma Directiva, según el cual “todos los planes y programas que deban someterse a evaluación según la Directiva sobre los hábitats parecen tener efectos significativos sobre el medio ambiente y, como norma, deben quedar sujetos a una sistemática evaluación medioambiental”, en el sentido de que se oponen a una normativa, como la nacional, que excluye de la aplicación automática y obligatoria del procedimiento de evaluación medioambiental estratégica a todos los proyectos de desarrollo de zonas urbanas nuevas o de ampliación de las ya existentes cuando afecten a superficies no superiores a 40 hectáreas, o a los proyectos de rehabilitación o desarrollo de zonas urbanas en zonas urbanas ya existentes cuando afecten a superficies no superiores a 10 hectáreas, aun cuando, teniendo en cuenta sus posibles efectos en dichos lugares, se haya estimado que deben necesariamente someterse a una evaluación del impacto medioambiental, en el sentido de los artículos 6 y 7 de la Directiva sobre los hábitats?»
Sobre las cuestiones prejudiciales
Sobre la admisibilidad de la petición de decisión prejudicial
34 El municipio de Venecia y la Società Ca’ Roman sostienen que la petición de decisión prejudicial es inadmisible.
35 Alegan que el área afectada por el plan controvertido en el litigio principal se encuentra fuera de los LIC y ZPE mencionados en el apartado 18 de la presente sentencia. Por consiguiente, entienden que, para esta área en concreto, no es preciso evaluar el impacto medioambiental con arreglo a los artículos 6 y 7 de la Directiva sobre los hábitats, de manera que una evaluación medioambiental conforme a la Directiva 2001/42 tampoco es necesaria, puesto que no se cumplen los requisitos establecidos en el artículo 3, apartado 2, letra b), de esta última Directiva. Añaden que, en estas circunstancias, la respuesta que se dé a las cuestiones planteadas por el órgano jurisdiccional remitente carece de pertinencia para la solución del litigio principal.
36 A este respecto, procede recordar que las cuestiones sobre la interpretación del Derecho de la Unión planteadas por el juez nacional en el marco fáctico y normativo definido bajo su responsabilidad y cuya exactitud no corresponde verificar al Tribunal de Justicia disfrutan de una presunción de pertinencia. La negativa del Tribunal de Justicia a pronunciarse sobre una cuestión planteada por un órgano jurisdiccional nacional sólo es posible cuando resulta patente que la interpretación solicitada del Derecho de la Unión no tiene relación alguna con la realidad o con el objeto del litigio principal, cuando el problema es de naturaleza hipotética o cuando el Tribunal de Justicia no dispone de los elementos de hecho o de Derecho necesarios para responder eficazmente a las cuestiones planteadas (véanse, en particular, las sentencias de 13 de marzo de 2001, PreussenElektra, C‑379/98, EU:C:2001:160, apartado 39, y de 21 de septiembre de 2016, Radgen, C‑478/15, EU:C:2016:705, apartado 27).
37 En el presente asunto, como ha señalado la Abogado General en el punto 22 de sus conclusiones, no se puede excluir que el plan controvertido en el litigio principal, aun en el supuesto de que de manera directa sólo afectara a un área situada fuera de los LIC o ZPE mencionados en el apartado 18 de la presente sentencia, deba ser objeto de una evaluación del impacto medioambiental con arreglo a los artículos 6 y 7 de la Directiva sobre los hábitats. En efecto, es posible que un plan o un programa para un área situada fuera de un LIC y/o una ZPE, según las circunstancias, afecte a un LIC o a una ZPE.
38 De la resolución de remisión se desprende que, en el presente asunto, el órgano jurisdiccional nacional, que señala que el plan controvertido en el litigio principal afecta a un área adyacente a los LIC y ZPE identificados en el apartado 18 de la presente sentencia, considera que éste es el caso, extremo que no corresponde verificar al Tribunal de Justicia.
39 En estas circunstancias, no es manifiesto que la interpretación solicitada de la Directiva 2001/42 no guarde relación alguna con la realidad o con el objeto del litigio principal.
Sobre la primera cuestión prejudicial
40 Mediante su primera cuestión prejudicial, el órgano jurisdiccional remitente pide, esencialmente, que se dilucide si el artículo 3, apartado 3, de la Directiva 2001/42 es válido con respecto al Tratado FUE y a la Carta.
41 Con carácter preliminar, es preciso observar que la Directiva 2001/42 se basa en el artículo 175 CE, apartado 1, relativo a las acciones que la Unión Europea deba emprender en el ámbito del medio ambiente para la realización de los objetivos fijados en el artículo 174 CE.
42 El artículo 191 TFUE, que corresponde al artículo 174 CE y, previamente, en esencia, al artículo 130 R del Tratado CE, dispone, en su apartado 2, que la política de la Unión en el ámbito del medio ambiente tendrá como objetivo alcanzar un «nivel de protección elevado», teniendo presente la diversidad de situaciones existentes en las distintas regiones de la Unión. En el mismo sentido, el artículo 3 TUE, apartado 3, prevé que la Unión obrará concretamente en pro de un «nivel elevado de protección y de mejora de la calidad del medio ambiente».
43 Según la jurisprudencia del Tribunal de Justicia, el artículo 191 TFUE, apartado 1, autoriza la adopción de medidas dirigidas únicamente a determinados aspectos definidos del medio ambiente, siempre y cuando dichas medidas contribuyan a la conservación, la protección y la mejora de la calidad de éste (véanse las sentencias de 14 de julio de 1998, Safety Hi-Tech, C‑284/95, EU:C:1998:352, apartado 45, y de 14 de julio de 1998, Bettati, C‑341/95, EU:C:1998:353, apartado 43).
44 Si bien es sabido que el artículo 191 TFUE, apartado 2, exige que la política de la Unión en el ámbito del medio ambiente tenga por objeto un nivel de protección elevado, dicho nivel de protección, para ser compatible con la referida disposición, no es necesario que sea técnicamente el más elevado posible. En efecto, el artículo 193 TFUE autoriza a los Estados miembros a mantener o establecer medidas de mayor protección (véanse las sentencias de 14 de julio de 1998, Safety Hi-Tech, C‑284/95, EU:C:1998:352, apartado 49, y de 14 de julio de 1998, Bettati, C‑341/95, EU:C:1998:353, apartado 47).
45 Por consiguiente, es preciso comprobar si, a la luz de esta jurisprudencia, el artículo 3, apartado 3, de la Directiva 2001/42 es válido con respecto al artículo 191 TFUE.
46 A este respecto, debe observarse que, debido a la necesidad de ponderar algunos de los objetivos y principios contemplados en el artículo 191 TFUE y a causa de la complejidad de la aplicación de los criterios, el control jurisdiccional debe limitarse necesariamente al extremo de si el Parlamento Europeo y el Consejo de la Unión Europea, al adoptar el artículo 3, apartado 3, de la Directiva 2001/42, incurrieron en un error manifiesto de apreciación (véanse, en este sentido, las sentencias de 14 de julio de 1998, Safety Hi-Tech, C‑284/95, EU:C:1998:352, apartado 37; de 14 de julio de 1998, Bettati, C‑341/95, EU:C:1998:353, apartado 35, y de 15 de diciembre de 2005, Grecia/Comisión, C‑86/03, EU:C:2005:769, apartado 88).
47 Por lo que se refiere a la Directiva 2001/42, es preciso recordar que, a tenor de su artículo 1, ésta tiene por objeto conseguir un elevado nivel de protección del medio ambiente y contribuir a la integración de aspectos medioambientales en la preparación y adopción de planes y programas con el fin de promover un desarrollo sostenible, garantizando la realización, de conformidad con las disposiciones de esta Directiva, de una evaluación medioambiental de determinados planes y programas que puedan tener efectos significativos en el medio ambiente.
48 Del artículo 3, apartado 2, letra b), de la Directiva 2001/42 resulta que, salvo lo dispuesto en el apartado 3 de dicho artículo, serán objeto de una evaluación medioambiental todos los planes y programas que, atendiendo al efecto probable en algunas zonas, requieren una evaluación del impacto medioambiental conforme a lo dispuesto en los artículos 6 y 7 de la Directiva sobre los hábitats.
49 El artículo 3, apartado 3, de la Directiva 2001/42, por su parte, prevé que los planes y programas que establezcan el uso de zonas pequeñas a nivel local y la introducción de modificaciones menores en planes y programas únicamente requerirán una evaluación medioambiental si los Estados miembros deciden que es probable que tengan efectos significativos en el medio ambiente.
50 De esta disposición, en relación con el considerando 10 de la Directiva 2001/42, se desprende que, para los planes y programas que determinen el uso de zonas pequeñas a nivel local, las autoridades competentes del Estado miembro de que se trate deberán efectuar un examen previo para comprobar si es probable que un plan o un programa concreto tenga efectos significativos en el medio ambiente y que, a continuación, deberán obligatoriamente someter este plan o programa a una evaluación medioambiental con arreglo a esta Directiva si llegan a la conclusión de que dicho plan o programa puede tener este tipo de efectos en el medio ambiente.
51 A tenor del artículo 3, apartado 5, de la Directiva 2001/42, los planes o programas que pueden tener efectos significativos en el medio ambiente y que, por ello, requieren ser objeto de una evaluación medioambiental con arreglo a esta Directiva se determinarán, bien estudiándolos caso por caso, bien especificando tipos de planes y programas, o bien combinando ambos métodos. A tal efecto, los Estados miembros deben tener en cuenta, en cualquier caso, los criterios pertinentes establecidos en el anexo II de la citada Directiva, a fin de garantizar que los planes y programas con efectos previsiblemente significativos en el medio ambiente queden cubiertos por la misma Directiva.
52 Los mecanismos de examen de los planes y programas mencionados en el artículo 3, apartado 5, de la Directiva 2001/42 tienen por objeto facilitar la determinación de los planes y programas que exigen una evaluación porque pueden tener efectos significativos en el medio ambiente (véase la sentencia de 22 de septiembre de 2011, Valčiukienė y otros, C‑295/10, EU:C:2011:608, apartado 45).
53 El margen de apreciación de que disponen los Estados miembros con arreglo al artículo 3, apartado 5, de la Directiva 2001/42 para determinar ciertos tipos de planes o programas que pueden tener efectos significativos en el medio ambiente encuentra sus límites en la obligación enunciada en el artículo 3, apartado 3, de dicha Directiva, en relación con el apartado 2 de ese mismo artículo, de someter a evaluación medioambiental aquellos planes y programas que pueden tener efectos significativos en el medio ambiente debido, en particular, a sus características, a sus efectos y a las zonas que pueden verse afectadas (véase la sentencia de 22 de septiembre de 2011, Valčiukienė y otros, C‑295/10, EU:C:2011:608, apartado 46).
54 El artículo 3, apartados 2, 3 y 5, de la Directiva 2001/42 tiene pues como finalidad no sustraer a la evaluación del impacto ambiental ningún plan o programa que pueda tener efectos significativos sobre el medio ambiente (véase la sentencia de 22 de septiembre de 2011, Valčiukienė y otros, C‑295/10, EU:C:2011:608, apartado 53).
55 Por consiguiente, es preciso distinguir esta situación de aquella en que un umbral estrictamente cualitativo tendría como consecuencia que, en la práctica, la totalidad de los planes o programas de una determinada categoría quedase de antemano sustraída a una evaluación medioambiental con arreglo a la Directiva 2001/42, aun cuando estos planes o programas pudieran tener efectos significativos sobre el medio ambiente (véase, en este sentido, la sentencia de 22 de septiembre de 2011, Valčiukienė y otros, C‑295/10, EU:C:2011:608, apartado 47 y jurisprudencia citada).
56 Habida cuenta de las consideraciones anteriores, es preciso declarar que, el artículo 3, apartado 3, de la Directiva 2001/42 cumple el objetivo de esta Directiva consistente en conseguir un elevado nivel de protección del medio ambiente, puesto que no sustrae a la evaluación medioambiental, requerida por esta Directiva, ningún plan o programa que pueda tener efectos significativos en el medio ambiente.
57 Sin embargo, el órgano jurisdiccional remitente alega que la mera comprobación de si existe la obligación de someter un plan o un programa a una evaluación medioambiental, a diferencia de una evaluación medioambiental obligatoria y sistemática, ofrece a las administraciones nacionales la oportunidad de eludir los objetivos de protección perseguidos por la Directiva sobre los hábitats y la Directiva 2001/42.
58 Sin embargo, como resulta de la Directiva 2001/42, tal y como la interpreta el Tribunal de Justicia, incumbe a los Estados miembros, en el marco de sus competencias, adoptar todas las medidas, generales o particulares, necesarias para que todos los planes o programas que puedan tener efectos significativos en el medio ambiente, en el sentido de esta Directiva, sean objeto, antes de su adopción, de una evaluación de impacto medioambiental, con arreglo a los procedimientos y criterios que establece dicha Directiva (véase la sentencia de 28 de febrero de 2012, Inter-Environnement Wallonie y Terre wallonne, C‑41/11, EU:C:2012:103, apartado 42 y jurisprudencia citada).
59 En cualquier caso, el mero riesgo de que las autoridades nacionales, por su comportamiento, puedan eludir la aplicación de la Directiva 2001/42 no puede tener como consecuencia la invalidez del artículo 3, apartado 3, de esta Directiva.
60 Por consiguiente, en el presente asunto, al adoptar el artículo 3, apartado 3, de la Directiva 2001/42, el Parlamento y el Consejo no incurrieron en un error manifiesto de apreciación con respecto al artículo 191 TFUE. De ello resulta que, en el contexto del presente asunto, este precepto de la Directiva 2001/42 no contiene ningún elemento que pueda afectar a su validez con respecto al artículo 191 TFUE.
61 Por otra parte, por lo que se refiere a la cuestión de la posible invalidez del artículo 3, apartado 3, de la Directiva 2001/42 con respecto al artículo 37 de la Carta, debe recordarse que, a tenor de este último artículo, «en las políticas de la Unión se integrarán y garantizarán, conforme al principio de desarrollo sostenible, un nivel elevado de protección del medio ambiente y la mejora de su calidad».
62 A este respecto, procede señalar que el artículo 52, apartado 2, de la Carta dispone que los derechos reconocidos por ésta que constituyen disposiciones de los Tratados se ejercerán en las condiciones y dentro de los límites determinados por éstos. Éste es el caso del artículo 37 de la Carta. En efecto, como resulta de las Explicaciones sobre la Carta de los Derechos Fundamentales (DO 2007, C 303, p. 17) relativas a este artículo, el «principio contemplado en [el artículo 37 de la Carta] se ha basado en los artículos 2 [CE], 6 [CE] y 174 [CE], sustituidos ahora por el [artículo 3 TUE, apartado 3] y los artículos 11 [TFUE] y 191 [TFUE]».
63 De ello se infiere que, puesto que el artículo 3, apartado 3, de la Directiva 2001/42 no contiene ningún elemento que pueda afectar a su validez con respecto al artículo 191 TFUE, como se acaba de declarar en el apartado 60 de la presente sentencia, esta misma disposición tampoco contiene elemento alguno que pueda afectar a su validez con respecto al artículo 37 de la Carta.
64 De las consideraciones anteriores se desprende que el examen de la primera cuestión prejudicial no ha revelado elemento alguno que pueda afectar a la validez del artículo 3, apartado 3, de la Directiva 2001/42 con respecto a lo dispuesto en el Tratado FUE y en la Carta.
Sobre las cuestiones prejudiciales segunda y tercera
65 Mediante sus cuestiones prejudiciales segunda y tercera, que procede examinar conjuntamente, el órgano jurisdiccional remitente pide esencialmente que se dilucide si el artículo 3, apartado 3, de la Directiva 2001/42, en relación con el considerando 10 de esta Directiva, debe interpretarse en el sentido de que el concepto de «zonas pequeñas a nivel local», que figura en este apartado 3, puede definirse de manera que únicamente se tome en cuenta la superficie de la zona afectada.
66 Por lo que atañe al concepto de «zonas pequeñas a nivel local», en el sentido del artículo 3, apartado 3, de la Directiva 2001/42, de las exigencias tanto de la aplicación uniforme del Derecho de la Unión como del principio de igualdad se desprende que el tenor de una disposición del Derecho de la Unión que no contenga una remisión expresa al Derecho de los Estados miembros para determinar su sentido y su alcance normalmente debe ser objeto en toda la Unión de una interpretación autónoma y uniforme que ha de buscarse teniendo en cuenta el contexto de dicha disposición y el objetivo que la normativa de que se trate pretende alcanzar (véanse, en particular, las sentencias de 18 de enero de 1984, Ekro, 327/82, EU:C:1984:11, apartado 11, y de 13 de octubre de 2016, Mikołajczyk, C‑294/15, EU:C:2016:772, apartado 44).
67 Dado que el artículo 3, apartado 3, de la Directiva 2001/42 no contiene una remisión expresa al Derecho de los Estados miembros para determinar el sentido y el alcance del concepto de «zonas pequeñas a nivel local», tal interpretación debe efectuarse teniendo en cuenta el contexto de esta disposición y el objetivo de la mencionada Directiva.
68 A este respecto, es preciso observar que, según el tenor literal de la disposición antes citada, un plan o un programa debe cumplir dos requisitos. Por un lado, este plan o programa debe establecer el uso de una «zona pequeña» y, por otro, la zona en cuestión debe encontrarse a «nivel local».
69 Por lo que se refiere al concepto de «nivel local», es preciso subrayar que la expresión «nivel local» también se emplea en el artículo 2, letra a), primer guion, de la Directiva 2001/42. Según este precepto, se entiende por «planes y programas» los planes y programas, incluidos los cofinanciados por la Unión, así como cualquier modificación de los mismos cuya elaboración o adopción, o ambas, incumban a una autoridad nacional, regional o local, o que estén siendo elaborados por una autoridad para su adopción, mediante un procedimiento legislativo, por parte de un Parlamento o Gobierno, y que sean exigidos por disposiciones legales, reglamentarias o administrativas.
70 Como ha señalado la Abogado General en el punto 56 de sus conclusiones, de la similitud de los términos empleados en el artículo 2, letra a), primer guion, y en el artículo 3, apartado 3, de la Directiva 2001/42, así como del sistema de esta Directiva se deprende que la expresión «nivel local» tiene el mismo significado en ambas disposiciones y que hace referencia a un nivel determinado de la administración en el seno del Estado miembro afectado.
71 Por consiguiente, la calificación de un plan o programa como medida que establece el uso de una zona pequeña «a nivel local», en el sentido del artículo 3, apartado 3, de la Directiva 2001/42, requiere que este plan o programa haya sido elaborado y/o adoptado por una autoridad local, en contraposición a una autoridad regional o nacional.
72 En cuanto al concepto de «zona pequeña», el calificativo «pequeña» se refiere, según el sentido habitual del término en el lenguaje corriente, al tamaño de la zona. Como ha señalado la Abogado General en el punto 59 de sus conclusiones, sólo puede entenderse que este criterio del tamaño de la zona se refiere a un dato estrictamente cuantitativo, esto es a la superficie de la zona afectada por el plan o programa al que se refiere el artículo 3, apartado 3, de la Directiva 2001/42, al margen de las repercusiones del plan o programa sobre el medio ambiente.
73 En estas circunstancias, es preciso declarar que, con la expresión «zonas pequeñas a nivel local», por un lado, el legislador de la Unión ha querido tomar como referencia el ámbito territorial de la autoridad local que elaboró y/o adoptó el plan o programa de que se trate. Por otro lado, en la medida en que, además del criterio relativo al nivel local, debe cumplirse el criterio del uso de «zonas pequeñas», el tamaño de la zona afectada debe ser reducido en comparación con el de este ámbito territorial.
74 Habida cuenta de las consideraciones anteriores, procede responder a las cuestiones prejudiciales segunda y tercera que el artículo 3, apartado 3, de la Directiva 2001/42, en relación con el considerando 10 de esta Directiva, debe interpretarse en el sentido de que el concepto de «zonas pequeñas a nivel local», que figura en dicho apartado 3, debe definirse de manera que se tome en cuenta la superficie de la zona afectada cuando se cumplen los requisitos siguientes:
– el plan o el programa ha sido elaborado y/o adoptado por una autoridad local, en contraposición a una autoridad regional o nacional, y
– dentro del ámbito territorial de la autoridad local, el tamaño de esta zona es, comparado con el de este ámbito territorial, reducido.
Costas
75 Dado que el procedimiento tiene, para las partes del litigio principal, el carácter de un incidente promovido ante el órgano jurisdiccional nacional, corresponde a éste resolver sobre las costas. Los gastos efectuados por quienes, no siendo partes del litigio principal, han presentado observaciones ante el Tribunal de Justicia no pueden ser objeto de reembolso.
En virtud de todo lo expuesto, el Tribunal de Justicia (Sala Tercera) declara:
1) El examen de la primera cuestión prejudicial no ha revelado ningún elemento que pueda afectar a la validez del artículo 3, apartado 3, de la Directiva 2001/42/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 27 de junio de 2001, relativa a la evaluación de los efectos de determinados planes y programas en el medio ambiente, con respecto a lo dispuesto en el Tratado FUE y en la Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea.
2) El artículo 3, apartado 3, de la Directiva 2001/42, en relación con el considerando 10 de esta Directiva, debe interpretarse en el sentido de que el concepto de «zonas pequeñas a nivel local», que figura en dicho apartado 3, debe definirse de manera que se tome en cuenta la superficie de la zona afectada cuando se cumplen los requisitos siguientes:
– el plan o el programa ha sido elaborado y/o adoptado por una autoridad local, en contraposición a una autoridad regional o nacional, y
– dentro del ámbito territorial de la autoridad local, el tamaño de esta zona es, comparado con el de este ámbito territorial, reducido.
Firmas