CONCLUSIONES DEL ABOGADO GENERAL
M. CAMPOS SÁNCHEZ-BORDONA
presentadas el 11 de marzo de 2021(1)
Asunto C‑66/20
XK,
con intervención de:
Finanzamt für Steuerstrafsachen und Steuerfahndung Münster
[Petición de decisión prejudicial planteada por la Procura Distrettuale della Repubblica presso il Tribunale ordinario di Trento (Fiscalía de la República ante el Tribunal ordinario de Trento, Italia)]
«Cuestión prejudicial — Legitimación ex artículo 267 TFUE — Cooperación judicial en materia penal — Directiva 2014/41/UE — Orden de investigación europea en materia penal — Autoridad de emisión — Autoridad administrativa designada como ministerio público en procedimientos penales relacionados con infracciones tributarias — Exigencia de validación judicial»
1. ¿Puede una autoridad administrativa alemana, (2) habilitada por el derecho interno para ejercitar los derechos y las responsabilidades del Ministerio Fiscal respecto de ciertos delitos, emitir una orden europea de investigación (en lo sucesivo, «OEI») prescindiendo de la validación exigida por el artículo 2, letra c), inciso ii), de la Directiva 2014/41/UE? (3)
2. Esta es, en síntesis, la duda que eleva al Tribunal de Justicia una Fiscalía italiana (4) tras recibir una OEI expedida por una de aquellas autoridades alemanas, sobre cuyo reconocimiento y ejecución debe decidir. Como paso previo, antes de zanjar esa duda, se ha de resolver si la Fiscalía de Trento está legitimada para acudir al mecanismo de cooperación judicial instaurado por el artículo 267 TFUE.
3. El Tribunal de Justicia se enfrenta, pues, otra vez con la naturaleza «judicial» del Ministerio Fiscal, (5) ahora desde una perspectiva inédita. Habrá de dirimir: a) si esa institución goza de la facultad de plantear la cuestión prejudicial en el marco de la OEI; (6) y b) si un órgano administrativo al que el derecho nacional atribuye facultades propias del Ministerio Fiscal, para perseguir determinadas infracciones, puede equipararse a este, de nuevo en el marco de las OEI.
I. Marco normativo
A. Derecho de la Unión. Directiva 2014/41
4. En los considerandos décimo segundo y décimo quinto se lee:
«(12) Al emitir una OEI, la autoridad de emisión debería prestar especial atención a garantizar el pleno respeto de los derechos reconocidos en el artículo 48 de la Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea (la Carta). La presunción de inocencia y los derechos de la defensa en los procesos penales son una piedra angular de los derechos fundamentales reconocidos en la Carta en el ámbito de la justicia penal. Cualquier limitación de estos derechos mediante una medida de investigación ordenada de conformidad con la presente Directiva debe ajustarse a los requisitos establecidos en el artículo 52 de la Carta con respecto a la necesidad, proporcionalidad y a los objetivos de interés general que debe buscar, o a la necesidad de proteger los derechos y libertades de los demás.
[…]
(15) La presente Directiva debe aplicarse teniendo en cuenta las Directivas 2010/64/UE [(7)], 2012/13/UE [(8)] y 2013/48/UE [(9)] […] relativas a derechos procesales en procedimientos criminales».
5. El artículo 1 («La [OEI] y la obligación de ejecutarla») reza:
«1. La [OEI] será una resolución judicial emitida o validada por una autoridad judicial de un Estado miembro (“el Estado de emisión”) para llevar a cabo una o varias medidas de investigación en otro Estado miembro (“el Estado de ejecución”) con vistas a obtener pruebas con arreglo a la presente Directiva.
También se podrá emitir una OEI para obtener pruebas que ya obren en poder de las autoridades competentes del Estado de ejecución.
2. Los Estados miembros ejecutarán una OEI sobre la base del principio de reconocimiento mutuo y de conformidad con la presente Directiva.
[…]».
6. El artículo 2, letra c), define la «autoridad de emisión» en estos términos:
«i) un juez, órgano jurisdiccional, juez de instrucción o fiscal competente en el asunto de que se trate, o
ii) cualquier otra autoridad competente según la defina el Estado de emisión que, en el asunto específico de que se trate, actúe en calidad de autoridad de investigación en procesos penales y tenga competencia para ordenar la obtención de pruebas con arreglo al derecho nacional. Además, antes de su transmisión a la autoridad de ejecución, la OEI deberá ser validada, previo control de su conformidad con los requisitos para la emisión de una OEI en virtud de la presente Directiva, en particular las condiciones establecidas en el artículo 6, apartado 1, por un juez, un órgano jurisdiccional, un fiscal o un magistrado instructor del Estado de emisión. Cuando la OEI haya sido validada por una autoridad judicial, dicha autoridad también podrá considerarse autoridad de emisión a efectos de la transmisión de la OEI».
7. El artículo 6 («Condiciones para la emisión y transmisión de una OEI») recoge:
«1. La autoridad de emisión únicamente podrá emitir una OEI cuando:
a) la emisión de la OEI sea necesaria y proporcionada a los fines de los procedimientos a que se refiere el artículo 4 teniendo en cuenta los derechos del sospechoso o acusado, y
b) la medida o medidas de investigación requeridas en la OEI podrían haberse dictado en las mismas condiciones para un caso interno similar.
2. Las condiciones a que se refiere el apartado 1 serán evaluadas por la autoridad de emisión en cada caso.
3. Cuando la autoridad de ejecución tuviera razones para creer que no se han cumplido las condiciones a que se refiere el apartado 1, podrá consultar a la autoridad de emisión sobre la importancia de la ejecución de la OEI. Tras esta consulta, la autoridad de emisión podrá decidir la retirada de la OEI».
8. El artículo 9 («Reconocimiento y ejecución») prescribe:
«1. La autoridad de ejecución deberá reconocer una OEI, transmitida de conformidad con la presente Directiva sin requerir otra formalidad, y se asegurará de que se ejecute de la misma manera y bajo las mismas circunstancias que si la medida de investigación de que se trate hubiera sido ordenada por una autoridad del Estado de ejecución, salvo que la autoridad de ejecución decida invocar alguno de los motivos de denegación del reconocimiento o de la ejecución de la OEI, o alguno de los motivos de aplazamiento contemplados en la presente Directiva.
2. La autoridad de ejecución observará las formalidades y procedimientos expresamente indicados por la autoridad de emisión, salvo que la presente Directiva disponga lo contrario y siempre que tales formalidades y procedimientos no sean contrarios a los principios jurídicos fundamentales del Estado de ejecución.
3. Cuando una autoridad de ejecución reciba una OEI que no haya sido emitida por una autoridad de emisión como se especifica en el artículo 2, letra c), la autoridad de ejecución deberá devolver la OEI al Estado de emisión.
[…]».
9. El artículo 11 enumera los «[m]otivos de denegación del reconocimiento o de la ejecución».
B. Derecho nacional
1. Derecho alemán. Abgabenordnung (Código tributario)
10. El artículo 386 preceptúa:
«1. En caso de sospecha de infracción tributaria, la instrucción corresponde a la autoridad tributaria. A los efectos de la presente sección, se entiende por autoridad el “Hauptzollamt” [Oficina principal de aduanas], el “Finanzamt”, el “Bundeszentralamt für Steuern” [Oficina federal de impuestos] y la “Familienkasse” [Caja de prestaciones familiares].
2. La autoridad tributaria instruirá de manera independiente, respetando los límites del artículo 399, apartado 1, y de los artículos 400 y 401, cuando los hechos
1) constituyen exclusivamente una infracción tributaria o
2) infringen igualmente otras leyes penales y esta infracción afecta a los impuestos eclesiásticos o a otros ingresos de derecho público relativos a las bases imponibles, a las bases liquidables o a las cuotas de los impuestos.
3. El apartado 2 no se aplicará tan pronto como se haya dictado una orden de detención o de internamiento contra la persona perseguida en razón de los hechos.
4. La autoridad tributaria podrá en todo momento remitir el caso al Ministerio Fiscal. El Ministerio Fiscal podrá hacerse cargo del asunto en cualquier momento. En ambos supuestos, el Ministerio Fiscal podrá, de común acuerdo con la administración tributaria, devolver la causa a la administración tributaria».
11. El artículo 399, apartado 1, señala:
«Si la autoridad tributaria actúa de forma independiente en virtud del artículo 386, apartado 2, ejercerá los derechos y obligaciones que corresponden al Ministerio Fiscal en la fase de instrucción».
12. El 14 de marzo de 2017, la Representación permanente de la República Federal de Alemania ante la Unión Europea formuló la siguiente declaración, en relación con las OEI emitidas por autoridades administrativas alemanas:
«De conformidad con el artículo 2, letra c), de la Directiva [2014/41], las solicitudes procedentes de las autoridades administrativas alemanas tienen que ser validadas, con carácter general, por la fiscalía ante el Tribunal Regional de la circunscripción en la que esté ubicada dicha autoridad administrativa. No obstante, los Estados federados son libres de atribuir la competencia para su validación a un tribunal o de regular de otro modo a nivel local la competencia para la validación por parte de la fiscalía. Las solicitudes procedentes de las autoridades tributarias alemanas que están facultadas para llevar a cabo una investigación en procesos penales de forma independiente en virtud del artículo 386, apartado 2, del Código tributario no precisan de validación por una autoridad judicial o un tribunal. En ese caso, las autoridades fiscales ejercitarán los derechos y las responsabilidades del Ministerio Fiscal en virtud del artículo 399, apartado 1, del Código tributario […] y actuarán como autoridad judicial, en el sentido del artículo 2, letra c), de la Directiva [2014/41]».
2. Derecho italiano.Decreto legislativo n.º 108/17 (10)
13. Su artículo 4, apartado 1, dispone que «el fiscal de la República ante el tribunal de la capital de la circunscripción en la que deban ejecutarse las medidas solicitadas procederá, mediante decreto motivado, al reconocimiento de la orden de investigación en un plazo de treinta días desde su recepción o, en su caso, en un plazo diferente indicado por la autoridad de emisión, que no podrá ser superior a sesenta días».
14. El artículo 5, apartado 1, añade que, «cuando la autoridad de emisión solicite que la medida sea ejecutada por el juez o cuando la medida solicitada deba ser ejecutada por un juez de conformidad con la legislación italiana, el fiscal de la República reconocerá la orden de investigación y solicitará su ejecución al juez de instrucción».
15. A tenor del artículo 10, apartado 3, «la orden de investigación se devolverá a la autoridad de emisión cuando no haya sido emitida o validada por una autoridad judicial».
II. Hechos, procedimiento y cuestión prejudicial
16. El 14 de noviembre de 2019, la Fiscalía de Trento recibió una OEI emitida ese mismo día por el Finanzamt Münster, para registrar unos locales comerciales, en el marco de una investigación por evasión de impuestos, de acuerdo con los artículos 369 y 370 del Código tributario alemán.
17. La OEI estaba firmada por el director general del Finanzamt Münster y no contaba con validación judicial.
18. El 20 de diciembre de 2019, la Fiscalía de Trento confirmó al Finanzamt Münster que había recibido la OEI y le remitió un escrito en el que solicitaba una copia de esa OEI validada por una autoridad judicial. La validación era necesaria, en su opinión, en razón de la naturaleza administrativa de la autoridad emisora.
19. El 8 de enero de 2020, el Finanzamt Münster comunicó a la Fiscalía de Trento que la OEI no precisaba de su validación por una autoridad judicial, pues, con arreglo al artículo 399, apartado 1, del Código tributario, el Finanzamt desarrolla las funciones propias del Ministerio Fiscal en los procedimientos relativos a delitos tributarios y ha de catalogarse como una autoridad judicial, en el sentido del artículo 2 de la Directiva 2014/41.
20. En este contexto, la Fiscalía de Trento ha dirigido al Tribunal de Justicia la siguiente pregunta prejudicial:
«¿Debe interpretarse el artículo 2, apartado 1, letra c), inciso ii), de la Directiva 2014/41 […], en la parte en que establece que también puede considerarse autoridad de emisión “cualquier otra autoridad competente según la defina el Estado de emisión que, en el asunto específico de que se trate, actúe en calidad de autoridad de investigación en procesos penales y tenga competencia para ordenar la obtención de pruebas con arreglo al derecho nacional”, especificando que, en tal caso, “antes de su transmisión a la autoridad de ejecución, la [OEI] deberá ser validada, previo control de su conformidad con los requisitos para la emisión de una [OEI] en virtud de la presente Directiva, en particular las condiciones establecidas en el artículo 6, apartado 1, por un juez, un órgano jurisdiccional, un fiscal o un magistrado instructor del Estado de emisión”, en el sentido de que permite a un Estado miembro eximir a una autoridad administrativa de la obligación de validación de la orden europea de investigación calificándola de “autoridad judicial en el sentido del artículo 2 de la Directiva”?»
21. En opinión de la Fiscalía de Trento, en el procedimiento pasivo de reconocimiento de la OEI, según el artículo 9 de la Directiva 2014/41 y los artículos 4 y 10 del Decreto legislativo n.º 108/17, tiene atribuida la función de «resolver con total independencia un litigio». Está, por lo tanto, legitimada para plantear una cuestión prejudicial a tenor del artículo 267 TFUE.
22. En cuanto al fondo, la Fiscalía de Trento señala que la OEI debe ser obligatoriamente adoptada o validada por una autoridad judicial. Así se desprendería, a partir de la analogía entre las OEI y las ODE, (11) de la sentencia de 10 de noviembre de 2016, Özçelik. (12)
23. En consecuencia, se ha de determinar si una autoridad administrativa como el Finanzamt, habilitada por el derecho interno para ejercer, en ciertos supuestos, funciones del Ministerio Fiscal, puede emitir una OEI sin aval judicial.
24. Al parecer de la Fiscalía de Trento, la solución tiene que darse extrapolando la doctrina del Tribunal de Justicia sobre las ODE, esto es, partiendo de que: (a) el concepto de «autoridad judicial» es uniforme y no puede depender de los distintos Estados miembros; y (b) dicho concepto solo comprende a órganos que no estén sujetos a órdenes o instrucciones externas, en especial, del poder ejecutivo.
III. Procedimiento ante el Tribunal de Justicia
25. La petición de decisión prejudicial se registró en el Tribunal de Justicia el 24 de enero de 2020.
26. Han depositado observaciones escritas los Gobiernos alemán, italiano y portugués, así como la Comisión.
27. El Tribunal de Justicia no creyó necesaria una vista pública, pero invitó a las partes a responder a dos preguntas sobre el control jurisdiccional de las OEI (13) y sobre el derecho italiano aplicable. (14)
IV. Análisis
A. Admisibilidad de la petición de decisión prejudicial
28. De acuerdo con el artículo 267 TFUE, únicamente los «órganos jurisdiccionales» pueden —o deben— someter al Tribunal de Justicia, «con carácter prejudicial», una cuestión «sobre la interpretación de los Tratados» o «sobre la validez e interpretación» del derecho derivado de la Unión.
29. Qué se entiende, en este contexto, por «órganos jurisdiccionales» es algo que ha de solventarse sobre la base exclusiva del derecho de la Unión: las exigencias de unidad y de uniformidad en la aplicación de este último convierten a aquel en un concepto autónomo, independiente de los diversos derechos nacionales. (15)
30. Al definir los contornos del concepto, el Tribunal de Justicia ha tenido en cuenta tradicionalmente una serie de factores que comenzaron a perfilarse en la sentencia Vaassen-Göbbels. (16) La condición de «órgano jurisdiccional» queda reservada a aquellos que, creados con carácter permanente en virtud de una ley, aplican normas jurídicas a través de un procedimiento contradictorio, en ejercicio de una jurisdicción obligatoria y con plena independencia. (17)
31. En principio, las condiciones que acaban de enumerarse solo concurren simultáneamente en los jueces y los tribunales integrados en el poder judicial de cada Estado miembro. Sin embargo, el Tribunal de Justicia ha sido relativamente flexible al apreciar su cumplimiento, lo que le ha permitido reconocer la cualidad de «órgano jurisdiccional» a instituciones ajenas al poder judicial, como una comisión de apelación de un colegio profesional (18) o un comité de recursos municipales. (19)
32. El antiformalismo del Tribunal de Justicia en este terreno se ha criticado, censurando que los requisitos de la sentencia Vaassen-Göbbels hayan terminado, a la postre, por «desvirtuarse». (20) Sin embargo, recientemente el Tribunal de Justicia habría rectificado su postura previa, permisiva en exceso. (21)
33. En realidad, la doctrina del Tribunal de Justicia atiende a la razón profunda que subyace en el mecanismo de colaboración jurisdiccional del artículo 267 TFUE: «garantizar la preservación de las características específicas y la autonomía [del] […] ordenamiento jurídico [de la Unión]». (22)
34. A ese objetivo responde un sistema jurisdiccional cuya «piedra angular […] es el procedimiento de remisión prejudicial contemplado en el artículo 267 TFUE, que, al establecer un diálogo de juez a juez precisamente entre el Tribunal de Justicia y los órganos jurisdiccionales de los Estados miembros, tiene como finalidad garantizar la unidad de interpretación del derecho de la Unión […], permitiendo de ese modo garantizar su coherencia, su plena eficacia y su autonomía, así como. en última instancia, el carácter propio del derecho instituido por los Tratados». (23)
35. Si el procedimiento del artículo 267 TFUE se configura como un «diálogo de juez a juez», se debe a que son los jueces, por lo común, quienes dicen la última palabra sobre las normas que integran los ordenamientos jurídicos de los Estados miembros. Cuando en esos ordenamientos —y en los litigios subsiguientes— inciden las normas del derecho de la Unión, el reenvío al Tribunal de Justicia trata de evitar que cristalicen soluciones finales inapropiadas, desde la perspectiva del propio derecho de la Unión. (24)
36. Lo anterior explica que los jueces nacionales se dirijan al Tribunal de Justicia en busca de respuesta a las dudas que surjan acerca del recto sentido de las normas de la Unión que incidan en un litigio.
37. En los jueces nacionales —a través de los mecanismos de recurso— se reducen a la unidad las diferentes interpretaciones del derecho asumidas por los aplicadores no jurisdiccionales (incluidos los órganos administrativos) del ordenamiento interno. Solo serán válidas, en último término, las interpretaciones sancionadas por los órganos jurisdiccionales, por lo que es lógico que el artículo 267 TFUE haga de estos los interlocutores naturales (y exclusivos) del Tribunal de Justicia.
38. Pero hay algo más. Como acabo de subrayar, el objetivo es salvaguardar «la unidad de [la] interpretación del derecho de la Unión». (25) El artículo 267 TFUE, sirve, desde luego, para facilitar a los jueces nacionales la interpretación de las disposiciones del derecho de la Unión que hayan de aplicar al resolver los litigios de los que conocen. Pero sirve también al propósito de asegurar que ninguna disposición del derecho de la Unión sea inaccesible a la interpretación autorizada del Tribunal de Justicia.
39. Se trata de evitar, con el artículo 267 TFUE, que se enquisten en los ordenamientos nacionales interpretaciones del derecho de la Unión que no hayan podido contar con el refrendo del Tribunal de Justicia. De ser así, al riesgo de una interpretación errónea se sumaría la casi inevitable pluralidad de lecturas de las normas europeas en los distintos Estados miembros, con el consiguiente perjuicio para la unidad del derecho de la Unión. Por eso, el artículo 267 TFUE no solo faculta a los tribunales nacionales de última instancia para suscitar cuestiones prejudiciales, sino que los obliga a plantearlas.
40. Si, a lo largo de su jurisprudencia, el Tribunal de Justicia ha adoptado una perspectiva funcional al admitir reenvíos procedentes de instituciones no estrictamente judiciales, creo que se debe a este mismo designio. Cuando los actos de esas instituciones no son susceptibles de recursos jurisdiccionales, en el orden interno, se corre el riesgo de consolidar interpretaciones finales del derecho de la Unión sin la intervención del Tribunal de Justicia.
41. En efecto, como antes he indicado, son los jueces quienes, por lo común, tienen la última palabra en los ordenamientos de los Estados miembros. (26) De ahí que el artículo 267 TFUE se refiera a ellos, repito, como los interlocutores naturales del Tribunal de Justicia.
42. Ahora bien, esa regla puede atemperarse, al advertir el riesgo de dispersión en la interpretación del derecho de la Unión, en supuestos excepcionales en los que la intervención propiamente jurisdiccional no sea posible, a la luz de las características del ordenamiento nacional.
43. Así lo señalaba el abogado general Ruiz-Jarabo Colomer: «[l]a organización jurisdiccional en una Europa compuesta de veintisiete Estados miembros responde a parámetros y a diseños muy heterogéneos», que hacen «difícil concebir un patrón que describa en común la función judicial de tantos países». De ahí que los criterios de la sentencia Vaassen-Göbbels se hayan interpretado «de manera tan genérica y amplia». (27)
44. El Tribunal de Justicia ha operado, pues, sobre la base de un patrón ideal definido por los rasgos que típicamente distinguen a los órganos jurisdiccionales (en síntesis, los recogidos en la sentencia Vaassen-Göbbels). (28) Sin embargo, en el curso de los años, se le han presentado asuntos que lo han conducido a relativizar la importancia de los criterios de aquella sentencia, cuando era necesario para dar cabida en el concepto de «órgano jurisdiccional» a instituciones que, aun operando al margen del poder judicial, ejercían jurisdicción. (29)
45. Pero en lo que nunca se ha transigido es en la exigencia de que quien plantea una cuestión prejudicial ejerza materialmente jurisdicción, esto es, diga con carácter irrevocable el derecho en un litigio concreto.
46. Como ya he avanzado, el Tribunal de Justicia no ha encontrado reparo en calificar de «órgano jurisdiccional» a una comisión de apelación de un colegio profesional, pese a que sus resoluciones eran susceptibles de impugnación ante los tribunales. Esta última circunstancia debería haber bastado para concluir que habrían de ser, en su caso, esos tribunales quienes formularan una eventual cuestión prejudicial. Sin embargo, el que, en la práctica, no se interpusieran recursos judiciales contra las decisiones de la comisión fue suficiente para que el Tribunal de Justicia declarara que, de facto, dichas decisiones eran de naturaleza jurisdiccional. (30)
47. Lo que importa, pues, en el contexto del artículo 267 TFUE, es que a quienes tienen la última palabra según el derecho nacional se les permita acceder al Tribunal de Justicia cuando esté en juego la interpretación de normas de la Unión. Y eso vale tanto para los órganos judiciales, en sentido estricto, como para otros que, sin esa cualidad, excepcionalmente ejerzan de facto jurisdicción final en una controversia. A unos y a otros se les ha de conferir la posibilidad de ceder la palabra al Tribunal de Justicia para que sea este el que diga la interpretación autorizada del derecho de la Unión.
48. Se comprende así que la expresión «emitir su fallo» utilizada por el artículo 267 TFUE se haya interpretado en un sentido amplio, tratando de evitar «que numerosas cuestiones procesales sean consideradas inadmisibles y no puedan ser objeto de interpretación por el Tribunal de Justicia ni este pueda pronunciarse sobre la interpretación de cualquier disposición del derecho de la Unión que deba aplicar el órgano jurisdiccional remitente». (31)
49. La preocupación del Tribunal de Justicia por ser la última voz que interpreta todo el derecho de la Unión ha llevado, pues, a la adopción de las dos excepciones que señaló en su momento el abogado general Ruiz-Jarabo Colomer: i) la inexistencia de una vía de recurso ante los tribunales; y ii) la atribución, por mandato constitucional, de funciones jurisdiccionales a órganos parajudiciales. (32)
50. A partir de estas premisas se pueden abordar las objeciones a la admisibilidad del reenvío promovido por la Fiscalía de Trento. Esta institución cumple los criterios del origen legal, la permanencia, el carácter obligatorio de su jurisdicción y la aplicación de normas jurídicas.
51. Aun cuando el procedimiento de reconocimiento y ejecución de la OEI no tuviese carácter contradictorio, lo que es dudoso, este rasgo ya lo ha devaluado el Tribunal de Justicia al rechazar que sea un «criterio absoluto». (33)
52. Todo parece indicar, por tanto, que concurre la primera de las excepciones a las que antes he aludido, pues, según la información aportada por la Fiscalía de Trento y por el Gobierno italiano, (34) aunque la decisión de la Fiscalía de reconocer la OEI puede ser objeto de control judicial, no cabe recurso jurisdiccional que permita acudir a los tribunales para impugnar la decisión de denegar a la OEI el reconocimiento necesario para su ejecución.
53. En estas circunstancias, estimo que habría de atribuirse a la Fiscalía de Trento la facultad de plantear la cuestión prejudicial.
54. Cabría objetar, empero, que, si el Ministerio Fiscal reconoce la validez de la OEI, su decisión podría ser impugnada ante un tribunal, y este tendría la última palabra, con la consecuencia de que a él se le reservaría la legitimación para plantear una cuestión prejudicial.
55. En el estadio actual del procedimiento en el que se ha suscitado el reenvío, la Fiscalía de Trento no ha podido decidir todavía acerca de la viabilidad de la OEI, sobre cuyo reconocimiento deberá pronunciarse. Y no ha podido, justamente, porque duda de si, con arreglo a la Directiva 2014/41, concurren las condiciones para reconocer la OEI controvertida.
56. Así, la Fiscalía de Trento solo podría ocasionar la intervención de un tribunal si optara por reconocer la OEI, con independencia de que, a su juicio, se trate de una OEI emitida por un órgano incompetente (el Finanzamt Münster). Se le forzaría, en suma, a adoptar una resolución a sabiendas de su posible incorrección y en la confianza de que se produzca una intervención judicial que, además, no puede darse por garantizada.
57. La Fiscalía de Trento solo podría resolver ateniéndose a su leal saber y entender si contara con la garantía de que su decisión de denegar el reconocimiento de la OEI también puede ser objeto de revisión judicial. Sería irrelevante, a los efectos del fin al que responde el artículo 267 TFUE, que esa revisión la llevara a cabo un tribunal del Estado miembro de origen de la OEI (Alemania), que siempre tendría la posibilidad de acudir al Tribunal de Justicia. (35)
58. Sin embargo, la OEI aquí controvertida no ha sido emitida por un tribunal, sino por un órgano administrativo, que tampoco puede acceder al Tribunal de Justicia por la vía del artículo 267 TFUE.
59. Ciñéndonos al contexto en el que se formula el reenvío, la Fiscalía de Trento se inclina por considerar que la OEI del Finanzamt Münster requiere la validación controvertida. Sentada esta premisa, lo que pide del Tribunal de Justicia es la confirmación de su interpretación de la Directiva 2014/41.
60. De inadmitirse la cuestión prejudicial, la Fiscalía de Trento podría actuar en coherencia con su propia interpretación de la Directiva 2014/41 y denegar el reconocimiento pretendido por el Finanzamt Münster. Como este último, repito, tampoco podría elevar una cuestión prejudicial y no hay certeza de que la emisión de la OEI se haya acordado en el curso de un procedimiento judicial, (36) resultaría que ningún órgano jurisdiccional podría ceder la palabra al Tribunal de Justicia para que se pronuncie sobre la interpretación de aquella Directiva.
61. De generalizarse esta solución y concluirse que la Fiscalía de Trento no puede remitir una cuestión prejudicial en las circunstancias de este caso, se crearía un punto ciego en la interpretación de una disposición del derecho de la Unión. Eso es, justamente, lo que ha de evitarse, en beneficio de la unidad de este ordenamiento, tal y como se ha insistido en la sentencia Gradbeništvo Korana.
62. Por lo demás, que el Tribunal de Justicia denegara, en su día, a la Fiscalía de Torino la cualidad de órgano facultado para suscitar la cuestión prejudicial (sentencia X) no es de suyo determinante de la solución que ahora corresponde.
63. Ciertamente, la doctrina de la sentencia X conserva plena vigencia. Pero debe aplicarse tomando en cuenta que no es la cualidad orgánica o institucional de la Fiscalía el único dato relevante, sino la función que desempeña, como autoridad de ejecución, en el procedimiento de la Directiva 2014/41.
64. A diferencia del supuesto de la sentencia X, en el que la Fiscalía de Torino actuaba como parte en un proceso penal ante un tribunal, la Fiscalía de Trento interviene ahora como órgano de aplicación nacional definitiva de una norma europea. Funcionalmente, se comporta del mismo modo que lo haría un órgano judicial y contra su decisión denegatoria del reconocimiento de la OEI no cabe recurso. Al actuar bajo este título no hay obstáculos, en mi opinión, para admitir su condición de «órgano jurisdiccional» en el sentido del artículo 267 TFUE.
65. Una última consideración me parece pertinente.
66. Que la Fiscalía de Trento actúe material o funcionalmente como un órgano jurisdiccional podría revelar alguna disfuncionalidad del derecho interno, pues, en principio, todas las actuaciones públicas han de ser accesibles al control jurisdiccional. (37)
67. Sin embargo, no es ese un problema sobre el que haya de pronunciarse ahora el Tribunal de Justicia, por ser ajeno al objeto del reenvío. Aun si, en hipótesis, el derecho interno debiera prever un recurso judicial contra la decisión de la Fiscalía de Trento denegatoria del reconocimiento de una OEI (cuestión, insisto, ajena a este proceso y que, por lo demás, a juicio de la Comisión y del Gobierno italiano, merecería una respuesta negativa), (38) no se resolvería la dificultad que implica la carencia de una vía de acceso al Tribunal de Justicia en el concreto supuesto de hecho que ha dado lugar a esta cuestión prejudicial.
68. En suma, erigida la Fiscalía de Trento en «órgano jurisdiccional» para decidir, sin ulterior recurso, sobre la denegación de la OEI, en los términos ya expuestos, ostenta la capacidad para elevar al Tribunal de Justicia esta cuestión prejudicial.
B. Sobre el fondo
69. Para el artículo 1, apartado 1, de la Directiva 2014/41, la OEI es una «resolución judicial». (39) Según el artículo 2, letra c), de la misma Directiva, tal resolución puede ser acordada y emitida por un juez o por un fiscal (40) y, además, por quien «actúe en calidad de autoridad de investigación en procesos penales y tenga competencia para ordenar la obtención de pruebas». (41)
70. En esta última hipótesis, las OEI emitidas por esas «autoridades de investigación» han de someterse al «previo control […] por un juez, un órgano jurisdiccional, un fiscal o un magistrado instructor», (42) esto es, por quienes pueden emitir una OEI motu proprio.
71. Los términos del artículo 2, letra c), inciso ii), de la Directiva 2014/41 me parecen concluyentes para responder negativamente a la pregunta planteada. Coincido, pues, con la tesis de los Gobiernos italiano y portugués, así como de la Comisión.
72. Las razones brindadas por el Gobierno alemán para justificar la atribución al Finanzamt de las facultades de instrucción de las que disfruta en el ámbito tributario, por mor del derecho interno, no me resultan incompatibles con el derecho de la Unión.
73. En particular, esa atribución de facultades se atiene a la previsión del artículo 2, letra c), inciso ii), de la Directiva 2014/41, que se refiere a «cualquier otra autoridad competente según la defina el Estado de emisión» que «actúe en calidad de autoridad de investigación en procesos penales y tenga competencia para ordenar la obtención de pruebas con arreglo al derecho nacional». (43)
74. Pero no es esa la cuestión.
75. La cuestión es que, reconocida a los Estados miembros la facultad de designar a las autoridades habilitadas para investigar en procesos penales y para ordenar la obtención de pruebas, el artículo 2, letra c), inciso ii), de la Directiva 2014/41 no otorga a las autoridades así designadas otra función que la circunscrita a acordar la emisión de una OEI que, «antes de su transmisión a la autoridad de ejecución, […] deberá ser validada». Y deberá serlo, específicamente, por un tribunal, un juez o un fiscal.
76. El Finanzamt Münster es una institución inequívocamente administrativa, de manera que, conforme a la Directiva 2014/41, no está habilitado para emitir una OEI por sí solo. Más precisamente, no lo está para «transmitirla» a la autoridad de ejecución sin contar con la validación previa de una autoridad judicial, entendiendo por tal un tribunal, un juez o un fiscal, según el inciso ii) del artículo 2, letra c), de la Directiva 2014/41.
77. El Gobierno alemán sostiene que, en uso de su autonomía procesal, ha confiado al Finanzamt, en el ámbito tributario, el ejercicio de funciones típicas del Ministerio Fiscal, confiriéndole los derechos y obligaciones característicos de este. Se trataría de una excepción prevista por la ley, que deroga el monopolio del Ministerio Fiscal en la instrucción penal.
78. ¿Hace esta atribución del Finanzamt un «fiscal» en el sentido de la Directiva 2014/41? En mi opinión, no.
79. Que el derecho interno confíe al Finanzamt, en el ámbito de la persecución de las infracciones tributarias, facultades de instrucción equivalentes a las del Ministerio Fiscal no es suficiente para equiparar ambas instituciones en el esquema de la Directiva 2014/41.
80. Como destaca la Comisión, el Finanzamt es una autoridad administrativa a la que corresponde la gestión de los asuntos tributarios y que se integra en el poder ejecutivo. Aun cuando la normativa alemana le confiera poderes limitados para instruir sobre determinadas infracciones, existe una distinción neta entre la administración tributaria y el Ministerio Fiscal. El Finanzamt carece de la plenitud de competencias del Ministerio Fiscal, por lo que no podría asimilarse a este como autoridad de emisión de una OEI.
81. La ratio que inspira el artículo 2 de la Directiva 2014/41 es que las autoridades administrativas, sean cuales sean sus competencias en virtud del derecho interno, han de precisar la validación de las judiciales (incluyendo en estas al fiscal) para cursar una OEI.
82. Esa ratio se desvanecería si los Estados miembros pudieran, sin más, permitir a las autoridades encuadradas en el poder ejecutivo transmitir OEI no validadas por las autoridades judiciales (incluido el fiscal), mediante el mecanismo de parificar, a estos efectos, las primeras con las segundas.
83. A ese argumento se añade otro, referido al papel que las autoridades propiamente judiciales (incluido el fiscal) desempeñan en cuanto a las OEI.
84. A tenor del considerando décimo segundo de la Directiva 2014/41, la autoridad de emisión está obligada a prestar especial atención a la garantía de los derechos fundamentales, toda vez que «[l]a presunción de inocencia y los derechos de la defensa en los procesos penales son una piedra angular de los derechos fundamentales reconocidos en la Carta en el ámbito de la justicia penal».
85. Por eso, el legislador de la Unión ha insistido en que «[c]ualquier limitación de estos derechos mediante una medida de investigación ordenada de conformidad con la presente Directiva debe ajustarse a los requisitos establecidos en el artículo 52 de la Carta con respecto a la necesidad, proporcionalidad y a los objetivos de interés general que debe buscar, o a la necesidad de proteger los derechos y libertades de los demás». (44)
86. En esa línea, el artículo 6, apartado 1, de la Directiva 2014/41 solo admite la emisión de una OEI si resulta «necesaria y proporcionada […] teniendo en cuenta los derechos del sospechoso o acusado». A lo que se suma que la autoridad emisora haya de tomar en consideración, según el artículo 6, apartado 2, una serie de Directivas relativas a los derechos procesales en los procedimientos penales. (45)
87. La autoridad de emisión de una OEI está, por tanto, obligada, en beneficio de la adecuada ponderación entre el interés general y los derechos fundamentales eventualmente afectados, a realizar un juicio de necesidad y proporcionalidad para el que es indispensable una posición institucional que no es la propia de los órganos administrativos.
88. Por más que un órgano administrativo como el Finanzamt tenga atribuidas potestades típicas del Ministerio Fiscal, esta atribución no lo convierte en una «autoridad judicial» en el sentido de la Directiva 2014/41 que pueda llevar a cabo aquel juicio de necesidad y proporcionalidad.
89. La cualificada competencia material que ha conducido al legislador alemán a confiar a los Finanzamt facultades en el ámbito de la instrucción de infracciones tributarias revela que son unos órganos altamente especializados en ese concreto dominio. Pero esa especialización no basta, en el diseño de la Directiva 2014/41, para reconocerles ni la perspectiva ni la competencia, más general, que demanda la ponderación de derechos e intereses previa a la decisión de emitir una OEI.
90. El Tribunal de Justicia ha declarado que el concepto de «autoridad judicial» no se limita «a designar a los jueces o tribunales de un Estado miembro, sino que [debe] entenderse en el sentido de que [designa], más ampliamente, a las autoridades que participan en la administración de la justicia penal», (46) pero siempre con exclusión de las autoridades administrativas, comprendidas en el ámbito del poder ejecutivo. (47)
91. Sin disfrutar forzosamente de la independencia característica de los tribunales, el Ministerio Fiscal no es una institución sometida al poder ejecutivo en los términos de sujeción y subordinación propios de las autoridades administrativas. Es cierto que, en algunos sistemas jurídicos, sus miembros pueden recibir del poder ejecutivo instrucciones individuales, pero, aun así, gozan de un status de autonomía que los distingue de los órganos del poder ejecutivo. (48)
92. La posición institucional del Ministerio Fiscal en tanto que garante de la legalidad ante los tribunales hace de él un verdadero partícipe en la administración de la justicia, por cuanto no atiende exclusiva ni principalmente al interés de parte de la Administración pública, sino al general del cumplimiento de la ley. De ahí que el artículo 2 de la Directiva 2014/41 sitúe al Ministerio Fiscal en paridad con los jueces. (49)
93. El ejercicio ad casum de funciones de instrucción, similares a las del Ministerio Fiscal, no provoca que el Finanzamt deje de ser un órgano administrativo y, en cuanto tal, sometido estructural y funcionalmente a la jerarquía de la Administración y, en especial, desprovisto de la competencia imprescindible para acometer el juicio de necesidad y de ponderación exigido por la Directiva 2014/41. Este juicio va más allá de la atención al interés particular de la administración tributaria y comprende el general del conjunto del Estado y la garantía de los derechos fundamentales de los ciudadanos.
V. Conclusión
94. En virtud de lo expuesto, sugiero al Tribunal de Justicia responder a la Procura Distrettuale della Repubblica presso il Tribunale Ordinario di Trento (Fiscalía de la República ante el Tribunal ordinario de Trento, Italia) en estos términos:
«El artículo 2, letra c), inciso ii), de la Directiva 2014/41/UE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 3 de abril de 2014, relativa a la orden europea de investigación en materia penal, debe interpretarse en el sentido de que no permite a un Estado miembro eximir a las autoridades administrativas nacionales competentes en materia tributaria, incluso cuando estén facultadas para llevar a cabo la instrucción de determinados procesos penales, de la obligación de requerir, antes de la transmisión de una orden europea de investigación a la autoridad de ejecución, su validación por un juez, un órgano jurisdiccional, un fiscal o un juez de instrucción del Estado de emisión».