CONCLUSIONES DEL ABOGADO GENERAL
SR. YVES BOT
presentadas el 1 de marzo de 2017(1)
Asunto C‑60/16
Mohammad Khir Amayry
contra
Migrationsverket
[Petición de decisión prejudicial planteada por el Kammarrätten i Stockholm — Migrationsöverdomstolen (Tribunal de Apelación de lo Contencioso-Administrativo de Estocolmo — Tribunal Superior de Inmigración, Suecia)]
«Procedimiento prejudicial — Reglamento (UE) n.o 604/2013 — Determinación del Estado miembro responsable del examen de una solicitud de protección internacional presentada en uno de los Estados miembros por un nacional de un tercer país — Artículo 28 — Internamiento de la persona interesada para su traslado al Estado miembro responsable — Plazo en el que debe efectuarse el traslado — Cálculo del plazo — Normativa nacional que autoriza el internamiento de la persona interesada y la prórroga del mismo por un período superior a dos meses — Admisibilidad»
I. Introducción
1. En el presente asunto se invita al Tribunal de Justicia a interpretar las disposiciones del artículo 28, apartado 3, del Reglamento (UE) n.o 604/2013 (2) para determinar los plazos aplicables al procedimiento de traslado de un solicitante de protección internacional, internado a la espera de su traslado al Estado miembro responsable del examen de su solicitud.
2. Con el fin de garantizar la ejecución de este traslado, el legislador de la Unión permite a los Estados miembros internar a la persona interesada cuando, sobre la base de una evaluación individual, se considera que existe el riesgo de que dicha persona se sustraiga al procedimiento de traslado, y ello únicamente en la medida en que dicho internamiento sea proporcionado y no puedan aplicarse otras medidas menos coercitivas.
3. Para garantizar que la duración de este internamiento sea la más breve posible, el legislador ha establecido dos plazos aplicables al procedimiento de determinación del Estado miembro responsable y a la ejecución material del procedimiento de traslado en el artículo 28, apartado 3, del Reglamento Dublín III —cuya interpretación se solicita en el presente asunto— aplicando los principios de necesidad y proporcionalidad.
4. Mediante sus cuestiones prejudiciales, el órgano jurisdiccional remitente se pregunta sobre las modalidades de cómputo de estos plazos, en un supuesto que no ha sido previsto por el legislador de la Unión.
5. En efecto, el solicitante no fue internado en una fase inicial del procedimiento, tal como se prevé expresamente en el artículo 28, apartado 3, de este Reglamento —es decir, antes de que el Estado miembro requirente presente su petición de toma a cargo o de readmisión del solicitante al Estado miembro que considere responsable—, sino en una fase ulterior del mismo, cuando este último Estado miembro ha aceptado dicha petición y sólo queda resolver los aspectos prácticos de realización del traslado.
6. Si la respuesta a las cuestiones que plantea el órgano jurisdiccional remitente no se desprende del tenor del artículo 28, apartado 3, de dicho Reglamento, podrá no obstante inferirse, en primer lugar, de la sistemática general de ese artículo y, en concreto, de los principio de proporcionalidad y necesidad en los que se basan los plazos aplicables al procedimiento de traslado de un solicitante internado; a continuación, de los objetivos perseguidos por el legislador de la Unión en este contexto y, por último, de la jurisprudencia del Tribunal de Justicia.
7. Como resultado de mi análisis, propondré al Tribunal de Justicia que declare que, en una situación como la controvertida en el litigio principal, los Estados miembros de que se trate disponen de un plazo de seis meses, a contar desde el internamiento del solicitante, para efectuar el traslado del mismo.
8. Asimismo, explicaré que, en el supuesto de que el solicitante haya interpuesto un recurso contra la decisión de traslado o haya solicitado la revisión de la misma, dicho plazo comenzará a contar de nuevo a partir del momento en el que el recurso o la revisión ya no tengan efecto suspensivo, independientemente de que se trate de una suspensión de hecho, de que haya sido decidida por los tribunales nacionales competentes o incluso de que haya sido solicitada por la persona interesada, en el sentido del artículo 27, apartado 3, del Reglamento Dublín III.
9. Por último, expondré los motivos por los que considero que, habida cuenta de esta interpretación, el artículo 28, apartado 3, de este Reglamento se opone a una normativa nacional como la controvertida en el litigio principal, que autoriza el internamiento de un solicitante para su traslado durante un período superior a seis semanas y admite que se prorrogue hasta doce meses, por motivos que no satisfacen las exigencias de claridad y de previsibilidad que se imponen en la adopción de medidas restrictivas de libertad.
II. Marco normativo
A. Derecho de la Unión
1. Directiva 2013/33/UE
10. El artículo 8, apartado 3, letra f), de la Directiva 2013/33/UE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 26 de junio de 2013, por la que se aprueban normas para la acogida de los solicitantes de protección internacional, (3) establece:
«Un solicitante solo podrá ser internado:
[…]
f) de conformidad con lo dispuesto en el artículo 28 del Reglamento [Dublín III].»
11. Bajo el título «Garantías de los solicitantes internados», el artículo 9, apartado 1, de esta Directiva establece:
«El período de internamiento del solicitante será lo más breve posible y solo se le mantendrá internado mientras los motivos establecidos en el artículo 8, apartado 3, sean aplicables.
Los procedimientos administrativos que correspondan a los motivos de internamiento establecidos en el artículo 8, apartado 3, se tramitarán con la debida diligencia. Las demoras de los procedimientos administrativos que no sean imputables al solicitante no podrán justificar una prórroga del internamiento.»
2. Reglamento Dublín III
12. El considerando 20 de este Reglamento prevé:
«El internamiento de solicitantes debe efectuarse con arreglo al principio subyacente de que no se puede internar a una persona por el único motivo de haber solicitado protección internacional. El internamiento debe ser lo más breve posible y estar sujeto a los principios de necesidad y proporcionalidad. En particular, el internamiento de solicitantes debe regularse conforme al artículo 31 de la Convención de Ginebra [sobre el Estatuto de los Refugiados de 28 de julio de 1951]. Los procedimientos establecidos en el presente Reglamento en relación con una persona internada deben tramitarse con prioridad en el menor plazo de tiempo posible.»
13. El artículo 27 de dicho Reglamento, titulado «Recursos», dispone:
«1. El solicitante […] tendrá derecho a la tutela judicial efectiva en forma de recurso o de revisión, de hecho o de derecho, contra la decisión de traslado, ante un órgano jurisdiccional.
[…]
3. En caso de recurso o revisión de la decisión de traslado, los Estados miembros establecerán en su Derecho nacional que:
a) el recurso o la revisión otorga a la persona interesada el derecho de permanecer en el Estado miembro en cuestión hasta la resolución del recurso o revisión, o
b) el traslado se suspende automáticamente y dicha suspensión expirará después de un plazo razonable, durante el cual un órgano jurisdiccional tendrá que adoptar, tras un examen pormenorizado y riguroso, una decisión sobre si se concede un efecto suspensivo del recurso o revisión, o
c) se ofrece a la persona interesada la oportunidad de pedir a un órgano jurisdiccional, en un plazo razonable, que suspenda la ejecución de la decisión de traslado hasta la resolución de su recurso o revisión. Los Estados miembros se asegurarán de que se produce la tutela efectiva mediante la suspensión del traslado hasta que se adopte la decisión sobre la primera petición de suspensión. Cualquier decisión sobre la suspensión de la ejecución de una decisión de traslado se adoptará en un plazo razonable que permita un examen pormenorizado y riguroso de la petición de suspensión. Una decisión que no suspenda la ejecución de la decisión de traslado tendrá que motivarse.
4. Los Estados miembros podrán disponer que las autoridades competentes puedan decidir actuar de oficio para suspender la ejecución de la decisión de traslado hasta la resolución del recurso o revisión.»
14. El artículo 28 del Reglamento Dublín III, comprendido en la sección V de dicho Reglamento, titulada «Internamiento para fines de traslado», está redactado en los términos siguientes:
«1. Los Estados miembros no podrán internar a una persona por el único motivo de que se encuentre sometida al procedimiento establecido en el presente Reglamento.
2. Cuando exista un riesgo considerable de fuga,[(4)] los Estados miembros podrán internar a una persona para garantizar el desarrollo de los procedimientos de traslado de conformidad con el presente Reglamento sobre la base de una evaluación individual y únicamente en la medida en que el internamiento sea proporcionado y no puedan aplicarse efectivamente otras medidas menos coercitivas.
3. El internamiento será lo más breve posible y no podrá superar el período de tiempo razonablemente necesario para tramitar, con la debida diligencia, los procedimientos administrativos prescritos hasta que se efectúe el traslado de conformidad con el presente Reglamento.
Cuando una persona sea internada con arreglo al presente artículo, el plazo de presentación de una petición de toma a cargo o de readmisión no podrá ser superior a un mes contado a partir del momento en que se presente la solicitud. El Estado miembro que lleve a cabo el procedimiento con arreglo al presente Reglamento pedirá en tales casos una respuesta urgente. Dicha respuesta deberá darse en el plazo de dos semanas a partir del momento en que se reciba la petición. La falta de respuesta en el plazo de dos semanas equivaldrá a la aceptación de la petición e implicará la obligación de hacerse cargo de la persona o de readmitirla, con inclusión de la obligación de adoptar las medidas adecuadas para la llegada.
Cuando una persona sea internada con arreglo al presente artículo, el traslado de esa persona del Estado miembro requirente al Estado miembro responsable se efectuará en cuanto sea materialmente posible y a más tardar en el plazo de seis semanas a partir de la fecha de aceptación expresa o tácita de la petición de toma a cargo o de readmisión de la persona interesada o a partir del momento en que el recurso o la revisión ya no tengan efecto suspensivo con arreglo al artículo 27, apartado 3.
Cuando el Estado miembro requirente no respete los plazos de presentación de una petición de toma a cargo o de readmisión o cuando el traslado no se produzca en el plazo de seis semanas mencionado en el párrafo tercero, no se mantendrá a la persona internada. En consecuencia, seguirán siendo de aplicación los artículos 21, 23, 24 y 29.
4. Por lo que respecta a las condiciones de internamiento y a las garantías aplicables a las personas internadas, a fin de garantizar los procedimientos de traslado al Estado miembro responsable se aplicarán los artículos [9 a 11] de la Directiva [2013/33].»
15. El artículo 29, apartado 1, del Reglamento Dublín III, comprendido en la sección VI, titulada «Traslados», dispone:
«El traslado del solicitante […] desde el Estado miembro requirente al Estado miembro responsable se efectuará de conformidad con el Derecho nacional del Estado miembro requirente, previa concertación entre los Estados miembros afectados, en cuanto sea materialmente posible y a más tardar en el plazo de seis meses a partir de la fecha de aceptación de la petición por otro Estado miembro de hacerse cargo de la persona interesada o de readmitirla, o a partir de la resolución definitiva de un recurso o revisión que, con arreglo al artículo 27, apartado 3, tenga efecto suspensivo.
[…]»
B. Derecho sueco
16. La utlänningslagen (Ley de extranjería) de 29 de septiembre de 2005 (5) dispone en su capítulo 1, artículo 8, que la Ley deberá aplicarse de modo que no se limite la libertad del extranjero más de lo que sea necesario en cada caso concreto.
17. El artículo 9 del capítulo 1 establece que las disposiciones sobre retorno y expulsión establecidas en dicha Ley también serán aplicables mutatis mutandis a las decisiones de traslado basadas en el Reglamento Dublín III.
18. Las disposiciones que regulan el internamiento o la vigilancia de extranjeros se recogen en el capítulo 10 de dicha Ley.
19. Con arreglo al artículo 1, párrafo segundo, punto 3, de este capítulo, los extranjeros que hayan cumplido 18 años podrán ser internados a efectos de preparar o ejecutar una decisión de expulsión.
20. A tenor del artículo 1, párrafo tercero, del capítulo 10 de dicha Ley, sólo podrá acordarse el internamiento si existe un riesgo de que dicho extranjero cometa delitos en Suecia o huya, se oculte o impida de algún otro modo la ejecución de la decisión.
21. De conformidad con el artículo 4, párrafo segundo, del capítulo 10 de la Ley de extranjería, un extranjero no podrá permanecer internado a los efectos de un traslado durante más de dos meses, salvo que existan motivos especiales que justifiquen un período de internamiento más largo. Si existen tales motivos especiales, el extranjero no podrá permanecer internado más de tres meses. Si es probable que la ejecución de una decisión de traslado vaya a llevar más tiempo por falta de colaboración del extranjero o porque se requiere tiempo para conseguir los documentos necesarios, esta duración máxima será de doce meses.
22. El artículo 13 del capítulo 12 de esta Ley señala que la Migrationsverket (Oficina de Inmigración, Suecia) podrá suspender la ejecución de decisiones de retorno o de expulsión si así lo justifican motivos concretos.
III. Hechos y cuestiones prejudiciales
23. El Sr. Mohammad Khir Amayry presentó una solicitud de protección internacional en Suecia el 19 de diciembre de 2014. Sin embargo, tras una búsqueda en el sistema «Eurodac», se puso de manifiesto que la persona interesada había entrado en el territorio italiano unos días antes, el 6 de diciembre de 2014, y que ya había solicitado protección ante las autoridades danesas el 17 de diciembre de 2014. Por consiguiente, en virtud de las disposiciones del artículo 13, apartado 1, del Reglamento Dublín III, la Oficina de Inmigración solicitó, el 15 de enero de 2015, a las autoridades italianas que readmitieran a la persona interesada.
24. Las autoridades italianas aceptaron esta solicitud el 18 de marzo de 2015.
25. El 2 de abril de 2015, la Oficina de Inmigración desestimó la solicitud de expedición del documento de residencia de la persona interesada, incluida su solicitud de protección internacional y decidió trasladar a esta última a Italia. Además, al estimar que existía un riesgo considerable de que el interesado se fugase, la Oficina de Inmigración decidió internarlo.
26. El interesado recurrió entonces estas decisiones ante el Förvaltningsrätten i Stockholm (Tribunal de Primera Instancia de lo Contencioso-Administrativo de Estocolmo, Suecia). A raíz de este recurso, la Oficina de Inmigración decidió suspender la ejecución de la decisión de traslado con arreglo al artículo 13 del capítulo 12 de la Ley de extranjería y del artículo 27, apartado 3, letra c), del Reglamento Dublín III. Este recurso fue desestimado el 29 de abril de 2015, pues el Förvaltningsrätten i Stockholm (Tribunal de Primera Instancia de lo Contencioso-Administrativo de Estocolmo) estimó en concreto que existía un riesgo de que, en caso de ser puesto en libertad, el Sr. Khir Amayry huyera, se ocultara o impidiera de algún otro modo la ejecución de la decisión de traslado. Este último interpuso un recurso de apelación ante el órgano jurisdiccional remitente.
27. El 8 de mayo de 2015, se ejecutó la decisión de traslado. Posteriormente, el interesado regresó a Suecia, donde presentó una nueva solicitud de protección internacional el 1 de junio de 2015.
28. El 30 de julio de 2015, el órgano jurisdiccional remitente desestimó el recurso de apelación por lo que se refiere a la parte de la sentencia relativa al traslado pero, en cambio, admitió este último en cuanto atañe a la cuestión del internamiento.
29. En estas circunstancias, el Kammarrätten i Stockholm — Migrationsöverdomstolen (Tribunal de Apelación de lo Contencioso-Administrativo de Estocolmo — Tribunal Superior de Inmigración, Suecia) decidió suspender el procedimiento y plantear al Tribunal de Justicia las cuestiones prejudiciales siguientes:
1) Si un solicitante [de protección internacional] no está internado cuando el Estado miembro responsable acepta tomar a su cargo a dicho solicitante, sino que es internado en un momento posterior, debido a que sólo en ese momento se estima que existe un riesgo considerable de que la persona interesada huya, ¿debe calcularse el plazo de seis semanas previsto en el artículo 28, apartado 3, del Reglamento [Dublín III] a partir del día en que la persona interesada sea internada o a partir de otra fecha? En la segunda hipótesis, ¿en qué fecha?
2) En una situación en la que el solicitante [de protección internacional] no está internado cuando el Estado miembro responsable acepta tomar a su cargo a dicho solicitante, ¿excluye el artículo 28 del Reglamento [Dublín III] la aplicación de una normativa nacional como la sueca según la cual un extranjero no podrá permanecer internado a efectos [del traslado] por un período superior a dos meses, salvo que existan motivos especiales que justifiquen un período más largo, o, cuando existan tales motivos, por un período superior a tres meses o, si es probable que [el traslado] vaya a llevar más tiempo por falta de colaboración del extranjero o porque se requiere tiempo para obtener los documentos necesarios, por un período superior a doce meses?
3) Si un procedimiento de [traslado] empieza de nuevo, después de que un recurso o una revisión hayan perdido su efecto suspensivo (véase el artículo 27, apartado 3[, del Reglamento Dublín III]), ¿deberá empezar a correr un nuevo plazo de seis semanas para la ejecución del traslado o deberán deducirse por ejemplo los días que la persona interesada ya haya permanecido internada después de que el Estado miembro responsable haya aceptado la toma a cargo o la readmisión?
4) ¿Tiene alguna relevancia el hecho de que no haya sido el propio solicitante [de protección internacional] que ha recurrido una decisión de traslado el que haya solicitado que se suspendiera la ejecución de dicha decisión hasta que se conociera el resultado del recurso [véase el artículo 27, apartados 3, letra c), y 4 del Reglamento [Dublín III]?»
IV. Análisis
30. Analizaré de forma sucesiva las cuestiones prejudiciales primera, tercera y cuarta, cada una de las cuales versa sobre la interpretación de las disposiciones del artículo 28, apartado 3, del Reglamento Dublín III. En último lugar examinaré la segunda cuestión al analizar el alcance de esta interpretación a la vista del tenor de la normativa nacional en cuestión.
A. Sobre la primera cuestión prejudicial
31. Mediante su primera cuestión prejudicial, el órgano jurisdiccional remitente pregunta en esencia al Tribunal de Justicia si, en una situación como la controvertida en el litigio principal, en la que el Estado miembro requirente ha internado al solicitante tras la aceptación, por el Estado miembro responsable, de la petición de toma a cargo o de readmisión de este solicitante, el artículo 28, apartado 3, de dicho Reglamento debe interpretarse en el sentido de que el plazo de seis semanas concedido a los Estados miembros para proceder a la ejecución del traslado, comienza a computarse a partir del internamiento del solicitante. De no ser así, el órgano jurisdiccional remitente solicita a continuación al Tribunal de Justicia que precise el punto de partida de este plazo.
32. En otras palabras, el órgano jurisdiccional remitente solicita al Tribunal de Justicia que aclare el régimen jurídico que se aplica al interesado y, en particular, que precise los plazos aplicables al procedimiento de traslado de que debe ser objeto.
33. La respuesta a esta cuestión no se desprende del tenor del artículo 28, apartado 3, de dicho Reglamento, en la medida en que el legislador no ha previsto expresamente una situación como la controvertida en el litigio principal.
34. Ahora bien, dicha respuesta puede inferirse, por un lado, de la sistemática general de esta disposición y, en concreto, del principio establecido por el legislador en el párrafo primero de la referida disposición, así como de la aplicación que hace del mismo en el párrafo tercero de dicha disposición y, por otro, de los objetivos perseguidos por el Reglamento Dublín III.
35. El legislador establece en el artículo 28, apartado 3, párrafo primero, de este Reglamento el principio según el cual el internamiento deberá ser «lo más breve posible y no podrá superar el período de tiempo razonablemente necesario para tramitar, con la debida diligencia, los procedimientos administrativos prescritos hasta que se efectúe el traslado». (6)
36. De este modo, el legislador transpone el principio formulado en el considerando 20 de dicho Reglamento, según el cual la duración del internamiento del solicitante deberá estar sujeta a los principios de necesidad y proporcionalidad.
37. La observancia de estos principios debe permitir garantizar que las restricciones impuestas al ejercicio del derecho a la libertad del solicitante se aplicarán dentro de los límites de lo estrictamente necesario, velando por que se proporcionen a las autoridades de los Estados miembros de que se trate las condiciones materiales que les permitan efectuar correctamente el traslado.
38. En aplicación de estos dos principios, el legislador precisa a continuación, en el artículo 28, apartado 3, párrafos primero y tercero, del Reglamento Dublín III, los plazos que considera razonable conceder a los Estados miembros para dar cumplimiento al conjunto de medidas dirigidas, en primer lugar, a la determinación del Estado miembro responsable y, a continuación, al traslado del solicitante en una situación en la que éste ya se halla internado.
39. El artículo 28, apartado 3, párrafo segundo, de este Reglamento regula el procedimiento previo a la aceptación de la toma a cargo por el Estado miembro requerido. El legislador determina así el tiempo de que dispone el Estado miembro requirente para presentar su petición de toma a cargo o de readmisión al Estado miembro que considera responsable y el tiempo de que este último dispone para responder a dicha petición.
40. En virtud de este párrafo, el Estado miembro requirente dispone de un plazo máximo de un mes a partir de la presentación de la solicitud de protección internacional del solicitante para formular su petición de toma a cargo o de readmisión ante el Estado miembro que considera responsable, y este último dispondrá de un plazo de dos semanas para responder a dicha petición. La expiración de este último plazo implica un traslado de la responsabilidad al Estado miembro requerido.
41. El artículo 28, apartado 3, párrafo tercero, de dicho Reglamento regula el procedimiento posterior a la aceptación por el Estado miembro requerido de la petición de toma a cargo o de readmisión y de adopción de la decisión de traslado. En efecto, el legislador prevé expresamente el plazo aplicable al traslado del solicitante desde el Estado miembro requirente al «Estado miembro responsable», lo cual presupone que este último ya ha sido determinado efectivamente y que ha aceptado de una manera expresa o tácita la toma a cargo o la readmisión del solicitante. Además, el legislador precisa que el traslado debe efectuarse «en cuanto sea materialmente posible», (7) lo cual implica la existencia de una decisión previa que establezca el principio del traslado del solicitante del Estado miembro requirente al Estado miembro responsable.
42. Mediante esta disposición, el legislador determina el tiempo de que dispone el Estado miembro requirente para organizar materialmente y efectuar el traslado respecto del que se ha acordado el internamiento del solicitante.
43. De este modo, el legislador considera que el plazo razonablemente necesario para proceder a este traslado es como máximo de seis semanas a partir de la aceptación expresa o tácita de la petición de toma a cargo o de readmisión o bien desde el momento en que el recurso o la revisión ya no tengan efecto suspensivo. El legislador establece entonces que el plazo comenzará a computarse a partir del momento en que se haya acordado y garantizado la realización futura del traslado y ya sólo queden por resolver los aspectos prácticos de la ejecución del mismo.
44. Por último, el artículo 28, apartado 3, párrafo cuarto, del Reglamento Dublín III establece las consecuencias vinculadas al incumplimiento de los plazos mencionados anteriormente. Estos últimos establecen un límite estricto a la tramitación del procedimiento de traslado a la vista del cual se ha acordado el internamiento, pues el Estado miembro requirente estará obligado a poner fin a este internamiento si no logra presentar su petición o no logra trasladar al solicitante en los plazos establecidos, cualesquiera que sean los motivos que este Estado pudiera invocar.
45. ¿Qué conclusiones cabe extraer de la sistemática general de este texto?
46. Ha de hacerse constar que los plazos previstos en el artículo 28, apartado 3, párrafos segundo y tercero, de este Reglamento se inscriben en el marco de un procedimiento en el que el solicitante ha sido internado en una fase muy temprana del mismo, es decir, antes de la presentación por el Estado miembro requirente de una petición de toma a cargo o de readmisión del solicitante.
47. Así se desprende no sólo de los términos del párrafo segundo de esta disposición, pues el legislador establece el plazo de presentación de la petición, sino también del tenor del párrafo tercero de la misma, ya que el legislador dispone que el plazo de seis semanas previsto comenzará a transcurrir a partir de la aceptación de dicha petición. El plazo así fijado por el legislador en el artículo 28, apartado 3, párrafo tercero, de dicho Reglamento se enmarca en la continuación lógica de las disposiciones establecidas en el párrafo anterior y se basa en el hecho de que el solicitante ya esté internado en el momento de la presentación, por el Estado miembro, de la petición de toma a cargo o de readmisión.
48. Por consiguiente, los plazos previstos en el artículo 28, apartado 3, párrafos segundo y tercero, del Reglamento Dublín III no están destinados a aplicarse en el marco de un procedimiento como el aquí controvertido, en el que el solicitante ha sido internado después de que el Estado miembro requerido aceptase hacerse cargo de él o readmitirlo pero antes de que se organizase materialmente el traslado del mismo.
49. No existen, pues, disposiciones particulares que comprendan la situación en la que el solicitante, como consecuencia de su internamiento, pase del ámbito de aplicación del artículo 29, apartado 1, de este Reglamento —el cual establece un régimen general y un plazo máximo de seis meses para proceder al traslado de un solicitante que no esté internado— al ámbito de aplicación del artículo 28 de dicho Reglamento —el cual establece las disposiciones específicas y las modalidades particulares del procedimiento de traslado de personas internadas.
50. Sin embargo, no creo que nos encontremos ante una laguna jurídica.
51. En efecto, como ya se ha señalado, (8) la respuesta a la cuestión que plantea el órgano jurisdiccional remitente se enmarca, en primer lugar, en el principio general que el legislador de la Unión establece en el artículo 28, apartado 3, párrafo primero, del Reglamento Dublín III. Así, el internamiento deberá ser lo más breve posible y, en virtud de la aplicación de los principios de necesidad y proporcionalidad, no deberá superar el período de tiempo razonablemente necesario para tramitar las diligencias necesarias para la ejecución del traslado.
52. A continuación, ha de hacerse referencia al modo en que el legislador de la Unión ha aplicado en concreto este principio al artículo 28, apartado 3, párrafo tercero, de este Reglamento.
53. En efecto, la situación jurídica del interesado puede asimilarse con bastante facilidad a la prevista en el marco de esta disposición puesto que, en ambos casos, el individuo es internado en un momento en el que el traslado ha sido acordado entre los Estados miembros interesados y, por tanto, puede tramitarse materialmente.
54. En una situación como la controvertida en el litigio principal no aprecio, pues, razón alguna para apartarse de este plazo de seis semanas fijado por el legislador en dicha disposición en la medida en que, como ya se ha señalado, (9) es el tiempo que el legislador ha considerado razonablemente necesario conceder a los Estados miembros afectados para organizar materialmente el traslado, calculado a partir del momento en que se haya acordado y garantizado la realización futura del mismo (ya sea en virtud de la aceptación de la petición o porque el recurso o la revisión ya no tienen efecto suspensivo) y sólo queda resolver los aspectos prácticos de la ejecución del traslado. Pues bien, en el caso de autos, el Estado miembro requerido, a saber, la República Italiana, sí ha aceptado readmitir al solicitante.
55. Este plazo debe permitir a los dos Estados miembros afectados ponerse de acuerdo respecto de la realización del traslado y, en particular, al Estado miembro requirente resolver los aspectos técnicos de la realización del mismo, el cual se efectúa conforme a la normativa nacional de este último Estado. Se trata de un plazo que ambos Estados pueden emplear plenamente para resolver los aspectos técnicos de la ejecución del traslado. (10)
56. Al limitar a seis semanas el plazo de ejecución del traslado contado a partir del momento en que se haya acordado y garantizado en principio la realización futura del mismo, el legislador ha procedido, pues, a una ponderación entre, por un lado, las exigencias relativas a la ejecución de tal procedimiento, la cual puede entrañar dificultades de carácter práctico y organizativo y, por otro lado, la gravedad de la injerencia que constituye una medida de internamiento en el derecho a la libertad del solicitante consagrado en el artículo 6 de la Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea.
57. En cuanto al punto de partida de este plazo, sólo puede tratarse de la fecha en la que el solicitante haya sido efectivamente internado. En efecto, es evidente que, en una situación como la controvertida en el litigio principal, el plazo de seis semanas previsto en el artículo 28, apartado 3, párrafo tercero, del Reglamento Dublín III no puede comenzar a computarse a partir de la aceptación de la petición de toma a cargo o de readmisión. En tal situación, es posible que el internamiento del solicitante se produzca varias semanas, o incluso varios meses, después de esta aceptación y, evidentemente, ese tiempo no podría deducirse del plazo de seis semanas concedido a los Estados miembros afectados para proceder a la ejecución del traslado. Este plazo podría quedar suprimido y, en cualquier caso, quedar reducido de forma tal que no solamente el Estado miembro requirente no logre realizar el traslado, sino que también se viera forzado a poner fin al internamiento, privando pues de todo efecto útil al procedimiento establecido en dicha disposición.
58. A la vista del conjunto de estos elementos, considero, pues, que el artículo 28, apartado 3, párrafo tercero, de este Reglamento debe interpretarse en el sentido de que en una situación como la controvertida en el litigio principal, en la que el Estado miembro recurrente ha internado al solicitante de protección internacional una vez que el Estado miembro requerido ha aceptado hacerse cargo del mismo, estos Estados miembros disponen de un plazo de seis semanas, desde el internamiento de este solicitante, para proceder a la ejecución de su traslado.
B. Sobre las cuestiones prejudiciales tercera y cuarta
59. Mediante sus cuestiones prejudiciales tercera y cuarta, que procederé a examinar conjuntamente, se invita al Tribunal de Justicia a precisar el modo en que ha de calcularse el plazo de seis semanas concedido a los Estados miembros para proceder al traslado del solicitante retenido si éste ha interpuesto un recurso contra la decisión de traslado o ha solicitado la revisión de esta decisión.
60. En particular, el órgano jurisdiccional remitente desea saber si el artículo 28, apartado 3, del Reglamento Dublín III debe interpretarse en el sentido de que los Estados miembros disponen de un nuevo plazo de seis semanas para proceder al traslado del solicitante, a partir del momento en que el recurso o la revisión ya no tengan efecto suspensivo, o si debe deducirse el número de días durante los cuales éste ha estado internado después de la aceptación, por el Estado miembro responsable, de la petición de toma a cargo o de readmisión de este solicitante.
61. Además, el órgano jurisdiccional remitente se pregunta si, a efectos de esta apreciación, debe tenerse en cuenta el hecho de que el interesado no ha solicitado al órgano jurisdiccional nacional competente la suspensión de la ejecución de la decisión de traslado.
62. En primer lugar, considero que la interpretación aquí solicitada del artículo 28, apartado 3, de este Reglamento se desprende de la jurisprudencia del Tribunal de Justicia y, en particular, de las observaciones formuladas por éste en su sentencia de 29 de enero de 2009, Petrosian. (11)
63. En este asunto, se invitó al Tribunal de Justicia a interpretar las disposiciones del artículo 20, apartado 1, letra d), del Reglamento (CE) n.o 343/2003, (12) el cual preveía que el traslado de un solicitante de asilo al Estado miembro requirente debía efectuarse en cuanto fuera materialmente posible y a más tardar en el plazo de seis meses a partir de la fecha de aceptación de la petición de asunción de responsabilidad o de la resolución de un recurso o revisión que tuviera efecto suspensivo.
64. Se preguntó al Tribunal de Justicia si el plazo de ejecución del traslado previsto en esta disposición comenzaba ya a computarse desde la fecha de la resolución judicial cautelar por la que se suspende la ejecución del traslado o bien, únicamente, desde la fecha de la resolución judicial sobre el fundamento del procedimiento.
65. Para responder a esta cuestión, el Tribunal de Justicia se basó antes de nada en una interpretación teleológica de la disposición en cuestión, subrayando el objetivo perseguido mediante la fijación a los Estados miembros de un plazo de ejecución del traslado.
66. El Tribunal de Justicia señaló que el plazo de seis meses previsto en el artículo 20, apartado 1, letra d), del Reglamento n.o 343/2003 tiene por objeto permitir, habida cuenta de la complejidad práctica y de las dificultades organizativas vinculadas a la ejecución del traslado, que los dos Estados miembros afectados se pongan de acuerdo para la realización de dicho traslado y, especialmente, que el Estado miembro requirente establezca el modo de realización del traslado. (13) Así, consideró, a la vista de este objetivo, que el punto de partida del plazo de ejecución del traslado debía determinarse de tal modo que los Estados miembros dispusieran de un plazo de seis meses para resolver los aspectos técnicos de la ejecución del traslado. En estas circunstancias, este plazo sólo podía comenzar a computarse cuando la futura realización del traslado estuviera acordada y garantizada, y cuando sólo quedase por establecer el modo en que debía llevarse a cabo, lo cual implicaba, en consecuencia, que se computaba desde la resolución judicial que resolvía sobre el fundamento del procedimiento.
67. Considero que este análisis puede extrapolarse por analogía al presente asunto.
68. Si bien el artículo 28, apartado 3, del Reglamento Dublín III fija el plazo de ejecución del traslado de una persona internada, el objetivo perseguido por el legislador en este contexto es idéntico al establecido en el marco del artículo 20, apartado 1, letra d), del Reglamento n.o 343/2003. Como ya se ha visto, este plazo de seis semanas concedido a los Estados miembros, contado a partir de la aceptación de la petición de toma a cargo o de readmisión, o bien a partir del momento en el que el recurso contra la decisión de traslado o la revisión ya no tengan efecto suspensivo, debe permitir a estos últimos organizar materialmente el traslado de una persona internada.
69. No se trata, pues, de sustraer de este plazo, ya breve, el período durante el cual el solicitante de protección internacional ha estado internado.
70. Por un lado, ha de tenerse en cuenta que el internamiento del solicitante para la ejecución de su traslado debe distinguirse de una medida de encarcelamiento. No estamos ante una lógica de la pena de la que deba deducirse el número de días ya pasados en situación de detención. Estamos ante una medida administrativa de internamiento cuya duración, lo más breve posible, debe permitir a las autoridades garantizar el traslado del interesado.
71. Por otro lado, se trata de garantizar el efecto útil de las disposiciones establecidas en el artículo 28, apartado 3, de este Reglamento. El plazo de ejecución del traslado no se reduciría, pues, en el número de días durante los cuales el solicitante haya estado internado una vez que el Estado miembro responsable haya aceptado hacerse cargo de él o readmitirlo. En efecto, de ser tal el caso, se correría el riesgo de llegar a una situación en la que del plazo de que disponen los Estados miembros para trasladar al solicitante se deduciría el tiempo que necesitan los órganos jurisdiccionales nacionales para pronunciarse sobre la pertinencia de la decisión de traslado. Pues bien, en tal supuesto, sería posible que este plazo se redujera de forma tal que se correría el riesgo de que los Estados miembros afectados no llegasen a organizar el traslado del demandante en este período extremadamente breve, por lo que se verían obligados, en virtud del artículo 28, apartado 3, párrafo cuarto, de dicho Reglamento, a poner fin al internamiento del interesado.
72. Por consiguiente, el punto de partida de este plazo debe determinarse de forma tal que los Estados miembros dispongan efectivamente de un plazo de seis semanas para resolver los aspectos prácticos de la ejecución de este traslado, pues este plazo, en mi opinión, debe computarse a partir del momento en el que el recurso contra la decisión de traslado o la revisión de esta decisión ya no tengan efecto suspensivo, como se prevé en el artículo 28, apartado 3, párrafo tercero, del Reglamento Dublín III.
73. En segundo lugar, considero que esta interpretación de la norma jurídica no debería variar en función de si la suspensión de la decisión de traslado se debe a que ha sido decidida por los tribunales nacionales competentes o a que ha sido solicitada por la persona interesada.
74. Ha de recordarse que, de conformidad con el artículo 27, apartado 3, de este Reglamento y para garantizar el derecho a la tutela judicial efectiva del solicitante respecto de la decisión de traslado, los Estados miembros estarán obligados a prever en su Derecho nacional que el recurso o la revisión otorga a la persona interesada el derecho de permanecer en el Estado miembro requirente hasta la resolución del recurso o revisión [letra a) de esta disposición], «o» que el traslado se suspende automáticamente, y un órgano jurisdiccional examinará en un plazo razonable si se concede un efecto suspensivo al recurso o revisión [letra b) de la citada disposición], «o» se ofrece a la persona interesada la oportunidad de solicitar la suspensión de la ejecución de la decisión de traslado hasta la resolución de su recurso o revisión [letra c) de la misma disposición].
75. Como se desprende de los términos que el legislador ha empleado en el artículo 27, apartado 3, de dicho Reglamento y, en particular, de la conjunción disyuntiva «o», que éste ha empleado en las letras a) y b) de dicha disposición, se trata sin duda de medidas alternativas.
76. En primer lugar, ha de señalarse que en el artículo 28, apartado 3, párrafo tercero, del Reglamento Dublín III, el legislador establece que el plazo de seis semanas comienza a computarse desde el momento en que el recurso o la revisión ya no tengan efecto suspensivo «con arreglo al artículo 27, apartado 3» de este Reglamento. Así pues, el legislador computa este plazo de un modo idéntico en función de que la suspensión de la decisión de traslado sea de hecho, en el sentido del artículo 27, apartado 3, letra a), haya sido decidida por el tribunal nacional competente, en el marco del artículo 27, apartado 3, letra b), del Reglamento Dublín III, o solicitada por la persona interesada en virtud de la posibilidad que le ofrece el artículo 27, apartado 3, letra c), de dicho Reglamento.
77. En segundo lugar, pienso que, habida cuenta del margen de apreciación de que disponen los Estados miembros en virtud del artículo 27, apartado 3, de dicho Reglamento, en cuanto atañe a la forma y a las modalidades de suspensión de la decisión de traslado, el plazo de seis semanas previsto en el artículo 28, apartado 3, del Reglamento Dublín III sólo puede ser, pues, un plazo objetivo que comienza a computarse desde el momento en que cesa el efecto suspensivo del recurso contra la decisión de traslado o de la revisión, con independencia de la elección legislativa realizada por los Estados miembros.
78. En el caso de autos, de los hechos expuestos por el órgano jurisdiccional remitente en su petición se desprende que tal suspensión fue decidida por la Oficina de Inmigración en virtud del artículo 13 del capítulo 12 de la Ley de extranjería.
79. A la vista de estas consideraciones, propongo, por consiguiente, al Tribunal de Justicia que declare que el artículo 28, apartado 3, párrafo tercero, del Reglamento Dublín III debe interpretarse en el sentido de que, en el supuesto de que el solicitante haya interpuesto un recurso contra la decisión de traslado o haya solicitado la revisión de esta decisión, los Estados miembros dispondrán de un plazo de seis semanas para ejecutar el traslado de éste, una vez que el recurso interpuesto contra la decisión de traslado o la revisión de dicha decisión ya no tengan efecto suspensivo, ya la suspensión sea de hecho, en el sentido del artículo 27, apartado 3, letra a), de este Reglamento, haya sido decidida por el tribunal nacional competente en el marco del artículo 27, apartado 3, letra b), de dicho Reglamento o solicitada por la persona interesada en virtud del artículo 27, apartado 3, letra c), de este Reglamento.
C. Sobre la segunda cuestión prejudicial
80. Mediante su segunda cuestión prejudicial, el órgano jurisdiccional remitente pregunta en esencia al Tribunal de Justicia si el artículo 28 del Reglamento Dublín III debe interpretarse en el sentido de que se opone a una normativa nacional como la controvertida en el litigio principal que autoriza, a los efectos del traslado de un solicitante de protección internacional desde el Estado miembro requirente al Estado miembro responsable, el internamiento durante un período máximo de dos meses salvo que existan motivos especiales que justifiquen un internamiento más largo, o, cuando existen tales motivos, por un período máximo de tres meses o, por último, si es probable que la ejecución requerirá más tiempo por falta de colaboración del solicitante o de los documentos necesarios para la ejecución del procedimiento, por un periodo máximo de doce meses.
81. La respuesta a esta cuestión se desprende, en primer lugar, de la interpretación del tenor del artículo 28, apartado 3, de este Reglamento que hemos expuesto en el marco del examen de la primera cuestión prejudicial.
82. Por los motivos que acabo de exponer, considero que el artículo 28, apartado 3, de dicho Reglamento debe interpretarse, en una situación como la controvertida en el litigio principal, en el sentido de que los Estados miembros disponen de un plazo máximo de seis semanas a partir del internamiento del solicitante para efectuar su traslado al Estado miembro responsable.
83. Pues bien, una normativa nacional como la aquí controvertida, que autoriza el internamiento de un solicitante de protección internacional durante un período superior a seis semanas y admite su prórroga hasta una duración máxima de doce meses me parece totalmente contraria a la interpretación que procede realizar del tenor de una disposición imperativa y directamente aplicable como el artículo 28, apartado 3, del Reglamento Dublín III y al carácter vinculante que se atribuye, pues, a los reglamentos de la Unión.
84. En segundo lugar, al autorizar la prórroga de este internamiento por razones vagas, y hasta una duración máxima de doce meses «si es probable que la ejecución vaya a llevar más tiempo por falta de colaboración del extranjero o porque se requiere tiempo para conseguir los documentos necesarios», (14) las disposiciones de esta normativa nacional me parecen no sólo contrarias a los principios de necesidad y proporcionalidad en los que debe basarse el internamiento del solicitante de protección internacional, sino que tampoco satisfacen las exigencias de claridad y de previsibilidad que se imponen a la adopción de medidas restrictivas de la libertad.
85. Ha de recordarse que, en el artículo 28 de este Reglamento, el legislador de la Unión pretende garantizar que las restricciones introducidas al ejercicio del derecho a la libertad del solicitante se apliquen dentro de los límites de lo estrictamente necesario para permitir a los Estados miembros afectados efectuar el traslado de aquél.
86. Por un lado, en virtud del artículo 28, apartado 2, de dicho Reglamento, el internamiento de un solicitante de protección internacional sólo está autorizado para un único motivo, basado en el comportamiento de este último, debiendo demostrar las autoridades que existe un riesgo considerable de que se fugue.
87. Por otro lado, este internamiento no puede prolongarse más allá de los plazos expresamente fijados en el artículo 28, apartado 3, párrafos segundo y tercero, del Reglamento Dublín III. Estos plazos establecen un límite estricto a la ejecución del procedimiento. El legislador de la Unión no prevé ningún motivo que pueda justificar la prórroga de estos plazos y el Estado miembro requirente no tendrá, a fin de cuentas, más elección que poner fin al internamiento del solicitante si no logra presentar, en los plazos establecidos, su petición de toma a cargo o de readmisión del solicitante o bien no logra trasladar a éste.
88. Pues bien, la normativa nacional se aparta manifiestamente de estos principios.
89. En primer lugar, esta normativa autoriza la prórroga del internamiento.
90. En segundo lugar, esta normativa basa la prórroga de esta medida privativa de libertad en la existencia de un riesgo o de una eventualidad («si es probable que»), (15) lo cual es manifiestamente contrario a la exigencia de previsibilidad y no garantiza la seguridad jurídica necesaria de la persona internada.
91. En tercer lugar, esta normativa autoriza la prolongación del internamiento del solicitante de protección internacional por «motivos especiales» que no se precisan o por otros motivos que, en mi opinión, no son convincentes.
92. En efecto, al autorizar la prórroga de este internamiento hasta una duración máxima de doce meses, porque es «probable que la ejecución vaya a llevar más tiempo por falta de colaboración del extranjero o porque se requiere tiempo para conseguir los documentos necesarios», (16) esta normativa resulta contraria a los motivos por los que puede ordenarse este internamiento de conformidad con el artículo 28, apartado 2, del Reglamento Dublín III.
93. Ha de recordarse que el internamiento del solicitante de protección internacional tiene por objetivo facilitar las diligencias administrativas y materiales dirigidas al traslado de éste garantizando en particular que éste se mantendrá a disposición de las autoridades competentes y no pondrá en peligro la ejecución del procedimiento de traslado. Así pues, a partir del momento en que el solicitante es internado para garantizar la buena ejecución de este traslado, me parece difícil legitimar la prórroga de tal medida aduciendo la falta de cooperación de este último, aun cuando esté privado de su libertad.
94. Además, en cuanto atañe al motivo basado en la falta de los documentos necesarios para el traslado, ha de recordarse que en el artículo 9, apartado 1, de la Directiva 2013/33, el legislador de la Unión ha indicado expresamente que «las demoras de los procedimientos administrativos que no sean imputables al solicitante no podrán justificar una prórroga del internamiento».
95. A la vista de estos elementos, propongo al Tribunal de Justicia que declare que el artículo 28, apartado 3, del Reglamento Dublín III debe interpretarse en el sentido de que se opone a una normativa nacional como la controvertida en el litigio principal que autoriza, a efectos del traslado de un solicitante de protección internacional desde el Estado miembro requirente al Estado miembro responsable, un internamiento de una duración máxima de dos meses cuando no existan motivos especiales que justifiquen un período más largo, de tres meses si existen tales motivos y, por último, de doce meses si es probable que la ejecución de este traslado vaya a llevar más tiempo por falta de colaboración del solicitante o de los documentos necesarios para la ejecución del procedimiento.
V. Conclusión
96. A la luz de las consideraciones que preceden, propongo al Tribunal de Justicia que responda a las cuestiones planteadas por el Kammarrätten i Stockholm — Migrationsöverdomstolen (Tribunal de Apelación de lo Contencioso-Administrativo de Estocolmo — Tribunal Superior de Inmigración, Suecia), del modo siguiente:
«1) El artículo 28, apartado 3, párrafo primero, del Reglamento (UE) n.o 604/2013 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 26 de junio de 2013, por el que se establecen los criterios y mecanismos de determinación del Estado miembro responsable del examen de una solicitud de protección internacional presentada en uno de los Estados miembros por un nacional de un tercer país o un apátrida, debe interpretarse en el sentido de que en una situación como la controvertida en el litigio principal, en la que el Estado miembro recurrente ha internado al solicitante de protección internacional una vez que el Estado miembro requerido ha aceptado hacerse cargo del mismo, estos Estados miembros disponen de un plazo de seis semanas, desde el internamiento del solicitante, para proceder a la ejecución de su traslado.
2) El artículo 28, apartado 3, párrafo tercero, del Reglamento n.o 604/2013 debe interpretarse en el sentido de que, en el supuesto de que el solicitante haya interpuesto un recurso contra la decisión de traslado o haya solicitado la revisión de esta decisión, los Estados miembros dispondrán de un plazo de seis semanas para ejecutar el traslado del solicitante de protección internacional, una vez que el recurso interpuesto contra la decisión de traslado o la revisión de dicha decisión ya no tengan efecto suspensivo, ya la suspensión sea de hecho, en el sentido del artículo 27, apartado 3, letra a), de este Reglamento, haya sido decidida por el tribunal nacional competente en el marco del artículo 27, apartado 3, letra b), de dicho Reglamento o solicitada por la persona interesada en virtud del artículo 27, apartado 3, letra c), de este Reglamento.»
3) El artículo 28, apartado 3, del Reglamento n.o 604/2013 debe interpretarse en el sentido de que se opone a una normativa nacional como la controvertida en el litigio principal que autoriza, a efectos del traslado de un solicitante de protección internacional desde el Estado miembro requirente al Estado miembro responsable, un internamiento de una duración máxima de dos meses cuando no existan motivos especiales que justifiquen un período más largo, de tres meses si existen tales motivos y, por último, de doce meses si es probable que la ejecución de este traslado vaya a llevar más tiempo por falta de colaboración del solicitante o de los documentos necesarios para la ejecución del procedimiento.