SCHLUSSANTRÄGE DER GENERALANWÄLTIN
Juliane Kokott
vom 7. Februar 2013(1)
Rechtssache C‑546/11
Dansk Jurist- og Økonomforbund, handelnd für Erik Toftgaard
gegen
Indenrigs- og Sundhedsministeriet
(Vorabentscheidungsersuchen des Højesteret [Dänemark])
„Gleichbehandlung in Beschäftigung und Beruf – Richtlinie 2000/78/EG – Verbot der Diskriminierung wegen des Alters – Nationale Bestimmung, die bei der Streichung einer Beamtenstelle die Fortzahlung der Bezüge für drei Jahre vorsieht, falls der Beamte das 65. Lebensjahr nicht vollendet hat – Ausnahme nach Art. 6 Abs. 2 der Richtlinie – Betriebliche Systeme der sozialen Sicherheit – Reichweite der Ausnahme – Rechtfertigung der Ungleichbehandlung nach Art. 6 Abs. 1 der Richtlinie“
I – Einleitung
1. In Dänemark erhalten Beamte, die wegen der Streichung ihrer Stelle entlassen wurden, für drei Jahre weiterhin ihr ursprüngliches Gehalt. Beamten allerdings, die das 65. Lebensjahr vollendet haben – und die damit in Pension gehen können, aber nicht müssen –, steht kein Anspruch auf dieses Freistellungsgehalt zu. In der vorliegenden Rechtssache stellt sich die Frage, ob in dieser Beschränkung eine Altersdiskriminierung zu sehen ist, die in Widerspruch zur Richtlinie 2000/78/EG des Rates vom 27. November 2000 zur Festlegung eines allgemeinen Rahmens für die Verwirklichung der Gleichbehandlung in Beschäftigung und Beruf(2) steht.
2. Dabei ist der Gerichtshof erstmals aufgerufen, den Umfang der in Art. 6 Abs. 2 vorgesehenen Ausnahme vom Diskriminierungsverbot für betriebliche Systeme der sozialen Sicherheit zu erörtern.(3)
II – Rechtlicher Rahmen
A – Unionsrecht
3. Den Geltungsbereich der Richtlinie 2000/78 legt Art. 3 fest:
„(1) Im Rahmen der auf die Gemeinschaft übertragenen Zuständigkeiten gilt diese Richtlinie für alle Personen in öffentlichen und privaten Bereichen, einschließlich öffentlicher Stellen, in Bezug auf
…
c) die Beschäftigungs- und Arbeitsbedingungen, einschließlich der Entlassungsbedingungen und des Arbeitsentgelts;
…
(3) Diese Richtlinie gilt nicht für Leistungen jeder Art seitens der staatlichen Systeme oder der damit gleichgestellten Systeme einschließlich der staatlichen Systeme der sozialen Sicherheit oder des sozialen Schutzes.
…“
4. Art. 6 der Richtlinie 2000/78, der die „gerechtfertigte Ungleichbehandlung wegen des Alters“ regelt, lautet:
„(1) Ungeachtet des Artikels 2 Absatz 2 können die Mitgliedstaaten vorsehen, dass Ungleichbehandlungen wegen des Alters keine Diskriminierung darstellen, sofern sie objektiv und angemessen sind und im Rahmen des nationalen Rechts durch ein legitimes Ziel, worunter insbesondere rechtmäßige Ziele aus den Bereichen Beschäftigungspolitik, Arbeitsmarkt und berufliche Bildung zu verstehen sind, gerechtfertigt sind und die Mittel zur Erreichung dieses Ziels angemessen und erforderlich sind.
Derartige Ungleichbehandlungen können insbesondere Folgendes einschließen:
a) die Festlegung besonderer Bedingungen für den Zugang zur Beschäftigung und zur beruflichen Bildung sowie besonderer Beschäftigungs- und Arbeitsbedingungen, einschließlich der Bedingungen für Entlassung und Entlohnung, um die berufliche Eingliederung von Jugendlichen, älteren Arbeitnehmern und Personen mit Fürsorgepflichten zu fördern oder ihren Schutz sicherzustellen;
b) die Festlegung von Mindestanforderungen an das Alter, die Berufserfahrung oder das Dienstalter für den Zugang zur Beschäftigung oder für bestimmte mit der Beschäftigung verbundene Vorteile;
…
(2) Ungeachtet des Artikels 2 Absatz 2 können die Mitgliedstaaten vorsehen, dass bei den betrieblichen Systemen der sozialen Sicherheit die Festsetzung von Altersgrenzen als Voraussetzung für die Mitgliedschaft oder den Bezug von Altersrente oder von Leistungen bei Invalidität einschließlich der Festsetzung unterschiedlicher Altersgrenzen im Rahmen dieser Systeme für bestimmte Beschäftigte oder Gruppen bzw. Kategorien von Beschäftigten und die Verwendung im Rahmen dieser Systeme von Alterskriterien für versicherungsmathematische Berechnungen keine Diskriminierung wegen des Alters darstellt, solange dies nicht zu Diskriminierungen wegen des Geschlechts führt.“
B – Nationales Recht
5. Die Richtlinie 2000/78 wurde in Dänemark durch das Lov om forbud mod forskelsbehandling på arbejdsmarkedet m.v.(4) umgesetzt. Dessen § 6a dient der Umsetzung von Art. 6 Abs. 2 der Richtlinie 2000/78. Er lässt die Festsetzung von Altersgrenzen für den Beitritt zu betrieblichen Systemen der sozialen Sicherheit(5) und die Verwendung von Alterskriterien für versicherungsmathematische Berechnungen im Rahmen dieser Systeme zu.
6. Der zum Zeitpunkt der Entlassung von Erik Toftgaard geltende § 32 Abs. l und Abs. 4 des Beamtengesetzes (Tjenestemandslov)(6) sah Folgendes vor:
„Ein Beamter, der entlassen wird, weil Änderungen in der Organisation oder der Arbeitsweise der Verwaltung zu einer Streichung der Stelle führen, bezieht vorbehaltlich der Abs. 3 bis 5 sein bisheriges Gehalt drei Jahre lang weiter.
...
Der Anspruch auf Freistellungsgehalt besteht nicht, wenn der Betreffende1l) auf eine andere Stelle umgesetzt oder versetzt wird, die er nach den §§ 12 und 13 anzunehmen verpflichtet ist,
2) das 65. Lebensjahr vollendet hat,
3) die für die Stelle festgesetzte Altersgrenze für den Eintritt in den Ruhestand erreicht hat oder
4) zum Entlassungszeitpunkt wegen Krankheit oder mangelnder Eignung nicht in der Lage ist, eine Stelle anzunehmen, die er nach den §§ 12 und 13 anzunehmen verpflichtet wäre.“
7. Das Freistellungsgehalt wird von der Anstellungsbehörde ausbezahlt, und der Beamte ist verpflichtet, dieser während des Zeitraums, in dem er Freistellungsgehalt bezieht, zur Verfügung zu stehen. Wenn ihm die Anstellungsbehörde eine passende Stelle zuweist, hat der Beamte diese anzutreten. Kommt der Beamte dieser Verpflichtung nicht nach, verliert er den Anspruch auf das Freistellungsgehalt.
8. § 29 des Beamtengesetzes sah eine allgemeine Pflicht zum Eintritt in den Ruhestand mit Vollendung des 70. Lebensjahrs vor, die jedoch am 19. Juni 2008 und damit nach dem Ausscheiden von Herrn Toftgaard aufgehoben wurde.
9. Nach dem Tjenestemandspensionslov(7) erwerben Beamte einen Versorgungsanspruch, der von der Dauer ihrer Dienstzeit als Beamte abhängig ist, darin eingeschlossen der Zeitraum, in dem Freistellungsgehalt bezogen wird. In einer Situation, in der ein Beamter grundsätzlich einen Anspruch auf Freistellungsgehalt gehabt hätte, dieses aber wegen der im Beamtengesetz vorgesehenen Begrenzung auf Beamte unter 65 Jahren nicht ausgezahlt wurde, werden Pensionsanwartschaften auch für den Zeitraum erworben, in dem das Freistellungsgehalt dem Beamten wegen der Altersbegrenzung nicht ausgezahlt wurde.
III – Sachverhalt, Vorlagefragen und Verfahren vor dem Gerichtshof
10. Erik Toftgaard war Leiter der Kreisverwaltung Vejle. Er wurde am 8. Mai 2006 mit Wirkung zum 31. Dezember 2006 entlassen. Ab diesem Zeitpunkt hatte er einen Anspruch auf Pensionsbezüge, da er bereits 66 Jahre alt war. Die Entlassung wurde mit der Streichung seiner Stelle im Zusammenhang mit der Umstrukturierung der regionalen Verwaltung begründet. Herr Toftgaard erklärte, dass er nicht in den Ruhestand treten, sondern auf einer anderen Stelle eingesetzt werden wolle und dass er bereit sei, in diesem Zusammenhang eine Gehaltskürzung hinzunehmen.
11. Sein Dienstherr verweigerte Herrn Toftgaard das Freistellungsgehalt, auf das Beamte bei einer Entlassung wegen Stellenstreichung eigentlich für drei Jahre Anspruch haben. Dies begründete er mit Art. 32 des Beamtengesetzes, nachdem kein Anspruch auf das Freistellungsgehalt besteht, wenn der Beamte zum Zeitpunkt der Entlassung 65 Jahre alt war und damit Anspruch auf Beamtenversorgungsbezüge und die allgemeine staatliche Altersrente hat. Herr Toftgaard war mit 65 Jahren zum Eintritt in den Ruhestand berechtigt, aber nicht verpflichtet.
12. Herr Toftgaard sieht in dieser Verweigerung des Freistellungsgehalts eine Diskriminierung aufgrund des Alters. Er hat deshalb, vertreten durch den Dansk Jurist- og Økonomforbund(8) gegen seinen Dienstherrn, das Indenrigs- og Socialministeriet(9) Klage vor dem Østre Landsret(10) erhoben. Nachdem diese abgewiesen wurde, legte er ein Rechtsmittel zum Højesteret ein. Nach Ansicht des Højesteret ist für die Entscheidung des Rechtsstreits die Auslegung von Art. 6 Abs. 1 und 2 der Richtlinie 2000/78 erforderlich.
13. Das Højesteret hat deshalb das Verfahren mit Beschluss vom 7. Oktober 2011, eingegangen bei der Kanzlei des Gerichtshofs am 26. Oktober 2011, ausgesetzt, und dem Gerichtshof folgende Fragen zur Vorabentscheidung vorgelegt:
1. Ist Art. 6 Abs. 2 der Richtlinie 2000/78 dahin gehend zu verstehen, dass die Mitgliedstaaten nur dann bestimmen können, dass die Festsetzung von Altersgrenzen für den Zugang zu betrieblichen Systemen der sozialen Sicherheit oder den Anspruch auf Leistungen daraus keine Diskriminierung darstellt, wenn diese Systeme Leistungen bei Alter oder Invalidität betreffen?
2. Ist Art. 6 Abs. 2 dahingehend zu verstehen, dass die Möglichkeit der Festsetzung von Altersgrenzen nur den Beitritt zu einem solchen System betrifft, oder ist die Bestimmung dahin gehend zu verstehen, dass die Möglichkeit der Festsetzung von Altersgrenzen gleichermaßen den Anspruch auf Auszahlung von Leistungen durch ein solches System betrifft?
3. Wenn Frage 1 zu verneinen ist: Kann der Begriff „betriebliche Systeme der sozialen Sicherheit“ in Art. 6 Abs. 2 ein System wie das Freistellungsgehalt (rådighedsløn) nach § 32 Abs. 1 des Beamtengesetzes umfassen, wonach ein Beamter als besonderen Schutz bei Entlassung wegen Stellenstreichung sein bisheriges Gehalt drei Jahre weiter erhält und dabei seine Pensionsanwartschaften weiter erhöht, wenn er im Gegenzug für eine andere passende Stelle zur Verfügung steht?
4. Ist Art. 6 Abs. 1 der Richtlinie 2000/78 dahin auszulegen, dass er einer nationalen Bestimmung wie § 32 Abs. 4 Nr. 2 des Beamtengesetzes nicht entgegensteht, wonach einem Beamten, der, wenn seine Stelle gestrichen wird, ein Alter erreicht hat, in dem die allgemeine staatliche Altersrente gezahlt werden kann, kein Freistellungsgehalt gezahlt wird?
14. Im Verfahren vor dem Gerichtshof haben neben dem Kläger des Ausgangsverfahrens, vertreten durch den DJØF, und der Kommunernes Landsforening(11) die dänische Regierung und die Regierung des Vereinigten Königreichs sowie die Europäische Kommission schriftliche und mündliche Erklärungen abgegeben. Danske Regioner hat zusammen mit der KL schriftlich Stellung genommen.
IV – Rechtliche Würdigung
A – Erste Vorlagefrage
1. Persönlicher und sachlicher Geltungsbereich der Richtlinie 2000/78
15. Zunächst ist zu prüfen, ob der Geltungsbereich der Richtlinie 2000/78 eröffnet ist. Ausweislich ihres Art. 3 Abs. 1 Buchst. c gilt die Richtlinie 2000/78 „im Rahmen der auf die Gemeinschaft übertragenen Zuständigkeiten … für alle Personen in öffentlichen und privaten Bereichen, einschließlich öffentlicher Stellen, in Bezug auf … die Beschäftigungs- und Arbeitsbedingungen, einschließlich der Entlassungsbedingungen und des Arbeitsentgelts“.
16. Als leitender Beamter einer dänischen Gebietskörperschaft war Herr Toftgaard ein „im öffentlichen Bereich“ bzw. bei einer „öffentlichen Stelle“ Beschäftigter und fällt somit in den persönlichen Anwendungsbereich der Richtlinie 2000/78.
17. Aus Art. 3 Abs. 3 in Verbindung mit dem 13. Erwägungsgrund der Richtlinie wird deutlich, dass diese weder anwendbar ist auf die Sozialversicherungs- und Sozialschutzsysteme, deren Leistungen nicht einem Arbeitsentgelt in dem Sinne gleichgestellt werden, der diesem Begriff für die Anwendung von Art. 157 AEUV gegeben wurde(12), noch auf Vergütungen jeder Art seitens des Staates, die den Zugang zu einer Beschäftigung oder die Aufrechterhaltung eines Beschäftigungsverhältnisses zum Ziel haben.
18. Die Anwendbarkeit der Richtlinie im vorliegenden Fall könnte sich entweder daraus ergeben, dass das Freistellungsgehalt als Arbeitsentgelt im Sinne des Art. 157 Abs. 2 AEUV anzusehen oder dass es unter den Begriff der Entlassungsbedingung zu fassen ist. Meiner Ansicht nach trifft Ersteres zu.
19. Unter „Entgelt“ im Sinne des Art. 157 Abs. 2 AEUV sind nach ständiger Rechtsprechung des Gerichtshofs alle gegenwärtigen oder künftigen in bar oder in Sachleistungen gewährten Vergütungen zu verstehen, vorausgesetzt, dass sie der Arbeitgeber dem Arbeitnehmer wenigstens mittelbar aufgrund des Dienstverhältnisses gewährt.(13)
20. Die Verpflichtung zur Zahlung ergibt sich allein aus dem Dienstverhältnis. Das Freistellungsgehalt wird monatlich während drei Jahren gezahlt und entspricht in der Höhe dem Gehalt, das der Beamte vor der Freistellung bezog.(14) Zwar wird dieses Freistellungsgehalt zunächst nicht als Gegenleistung für eine faktische Tätigkeit beim Arbeitgeber geleistet, der Beamte muss sich aber bereithalten und ist verpflichtet, jederzeit eine ihm von seinem Dienstherrn angebotene passende Stelle anzutreten. Nimmt er diese nicht an, verliert er den Anspruch auf das Freistellungsgehalt.
21. Die Zahlung erfolgt aufgrund des Dienstverhältnisses. Darauf, dass das Arbeitsverhältnis weiter besteht, deutet auch die Tatsache hin, dass der Beamte während der Bezugszeit des Freistellungsgehalts weiterhin Pensionsanwartschaften erwirbt. Von daher unterscheidet sich das Freistellungsgehalt von einer Entlassungsabfindung, bei der die Rechtsbeziehung zwischen Arbeitgeber und Arbeitnehmer endgültig endet und zum Ausscheiden des Arbeitnehmers einmal ein Abfindungsbetrag gezahlt wird.
22. Beim Freistellungsgehalt handelt es sich auch nicht um Vergütungen seitens des Staates, die den Zugang zu einer Beschäftigung oder die Aufrechterhaltung eines Beschäftigungsverhältnisses zum Ziel haben, wie sie im 13. Erwägungsgrund angesprochen sind. Denn im vorliegenden Fall zahlt der Staat das Freistellungsgehalt in seiner Funktion als öffentlicher Arbeitgeber.
23. Auch der sachliche Geltungsbereich der Richtlinie 2000/78 ist somit eröffnet. Im Folgenden ist daher zu prüfen, ob eine Ungleichbehandlung aufgrund des Alters gegeben ist.
2. Ungleichbehandlung im Sinne des Art. 2 Abs. 2 der Richtlinie 2000/78
24. Die Richtlinie 2000/78 verbietet gemäß Art. 1 in Verbindung mit Art. 2 Abs. 1 die Altersdiskriminierung in Beschäftigung und Beruf. Diskriminierung ist jede Ungleichbehandlung, die nicht gerechtfertigt ist.
25. Eine direkte Ungleichbehandlung wegen des Alters liegt nach Art. 2 Abs. 2 Buchst. a in Verbindung mit Art. 1 der Richtlinie dann vor, wenn eine Person wegen des Alters eine weniger günstige Behandlung als eine andere Person in einer vergleichbaren Situation erfährt, erfahren hat oder erfahren würde.
26. Da das Freistellungsgehalt Beamten, die das 65. Lebensjahr vollendet haben, nicht zusteht, sondern diese dann nur die betragsmäßig niedrigeren Pensionsbezüge erhalten, führt eine Regelung wie § 32 Beamtengesetz zu einer direkten Ungleichbehandlung wegen des Alters.
27. Die KL und die dänische Regierung sind der Ansicht, dass diese Ungleichbehandlung gemäß Art. 6 Abs. 2 der Richtlinie gerechtfertigt ist.
3. Rechtfertigung nach Art. 6 Abs. 2 der Richtlinie 2000/78
28. In der deutschen Fassung gestattet Art. 6 Abs. 2 der Richtlinie den Mitgliedstaaten, vorzusehen, „dass bei den betrieblichen Systemen der sozialen Sicherheit die Festsetzung von Altersgrenzen als Voraussetzung für die Mitgliedschaft oder den Bezug von Altersrente oder von Leistungen bei Invalidität einschließlich der Festsetzung unterschiedlicher Altersgrenzen im Rahmen dieser Systeme für bestimmte Beschäftigte oder Gruppen bzw. Kategorien von Beschäftigten und die Verwendung von Alterskriterien im Rahmen dieser Systeme für versicherungsmathematische Berechnungen keine Diskriminierung wegen des Alters darstellt, solange dies nicht zu Diskriminierungen wegen des Geschlechts führt“(15).
29. Die erste Frage des vorlegenden Gerichts betrifft den Umfang dieser Ausnahme. Fallen nur die betrieblichen Systeme, die das Alter und die Invalidität betreffen, unter Art. 6 Abs. 2 der Richtlinie 2000/78 oder alle Arten von betrieblichen Systemen der sozialen Sicherheit (z. B. auch betreffend Krankheit oder Arbeitslosigkeit)? Diese Frage erklärt sich vor dem Hintergrund der dänischen Sprachfassung von Art. 6 Abs. 2 der Richtlinie. In ihr ist nur von betrieblichen Systemen der sozialen Sicherheit die Rede, die Erwähnung der Begriffe Alter und Invalidität fehlt.(16) In allen anderen Sprachfassungen findet sich hingegen die Bezugnahme auf Leistungen im Alter und bei Invalidität.
30. Wie sich aus der ständigen Rechtsprechung ergibt, sind Bestimmungen des Unionsrechts im Licht der Fassungen in allen Sprachen der Europäischen Union einheitlich auszulegen und anzuwenden.(17) Die in einer Sprachfassung verwendete Formulierung kann nicht als alleinige Grundlage für die Auslegung einer Vorschrift in dem betreffenden Land herangezogen werden oder insoweit Vorrang vor den anderen Sprachfassungen genießen. Dies wäre mit dem Erfordernis einer einheitlichen Anwendung des Unionsrechts unvereinbar.(18)
31. Weichen die verschiedenen Sprachfassungen voneinander ab, so muss die fragliche Bestimmung nach der allgemeinen Systematik und dem Zweck der Regelung ausgelegt werden, zu der sie gehört.(19)
32. Nach dem Wortlaut aller Sprachfassungen außer der dänischen soll Art. 6 Abs. 2 der Richtlinie nicht für alle Arten von betrieblichen Systemen der sozialen Sicherheit gelten, sondern nur für Alters- und Invaliditätsrenten.
33. Hätte der Unionsgesetzgeber mit Art. 6 Abs. 2 der Richtlinie generell alle Arten von betrieblichen Systemen in Bezug nehmen wollen, wie es die dänische Regierung vertritt, hätte er nicht in allen anderen Sprachfassungen zwei konkrete Systeme explizit angesprochen, zumal er auch kein Wort, wie ein „insbesondere“, hinzugefügt hat, das auf eine beispielhafte Aufzählung hindeuten würde.
34. Dass die Nennung zweier konkreter Systeme sozialer Sicherheit nicht lediglich exemplarisch erfolgt, wird z. B. in der französischen Sprachfassung besonders deutlich. Dort werden die betrieblichen Systeme der sozialen Sicherheit als mit Kommata abgegrenzter Einschub formuliert, wodurch deutlich zutage tritt, dass die Erwähnung der Alters- und Invaliditätsrente abschließend ist.(20)
35. Bei Ausnahme von mehr als den ausdrücklich erwähnten Systemen der sozialen Sicherheit wäre zu erwarten gewesen, dass in der Richtlinie explizit aufgezählt worden wäre, welche Arten von Systemen der sozialen Sicherheit erfasst sein sollen. So enthält die Antidiskriminierungsrichtlinie 2006/54 zur Gleichbehandlung von Frauen und Männern in Arbeits- und Beschäftigungsfragen(21) eine explizite Nennung der erfassten Systeme. Eine solche Auflistung erübrigt sich allerdings, wenn Art. 6 Abs. 2 ohnehin nur die beiden dort explizit genannten Systeme, nämlich die Alters- und Invaliditätsrenten erfassen soll.
36. Für eine enge Auslegung von Art. 6 Abs. 2 der Richtlinie 2000/78 sprechen insbesondere teleologische Argumente und das höherrangige Verbot der Altersdiskriminierung.
37. Die Richtlinie konkretisiert das Verbot der Altersdiskriminierung, das im Unionsrecht als allgemeiner Grundsatz anerkannt(22) und in Art. 21 Abs. 1 der Charta der Grundrechte verankert ist. Diese hat seit dem 1. Dezember 2009 gemäß Art. 6 Abs. 1 EUV den gleichen rechtlichen Rang wie die Verträge. Eine Abweichung vom Verbot der Altersdiskriminierung muss grundsätzlich eng ausgelegt werden.(23) Auch daher darf Art. 6 Abs. 2 der Richtlinie nicht weit dahingehend ausgelegt werden, dass er alle Arten von betrieblichen Systemen der sozialen Sicherheit umfasst.
38. Art. 6 Abs. 2 der Richtlinie 2000/78 umfasst also nur Systeme der Alters- und Invaliditätsversorgung. Da es sich bei einer Leistung wie dem dänischen Freistellungsgehalt weder um eine Alters- noch um eine Invaliditätsversorgung handelt, scheidet eine Anwendung von Art. 6 Abs. 2 der Richtlinie 2000/78 im vorliegenden Fall aus.
4. Zwischenergebnis
39. Die Ausnahme des Art. 6 Abs. 2 der Richtlinie 2000/78 ist nur auf betriebliche Systeme der sozialen Sicherheit, die eine Altersrente oder Leistungen bei Invalidität betreffen, anwendbar.
B – Zweite Vorlagefrage
40. Mit seiner zweiten Frage möchte das vorlegende Gericht wissen, ob die Möglichkeit der Festsetzung von Altersgrenzen nach Art. 6 Abs. 2 der Richtlinie 2000/78 nur den Beitritt zu einem betrieblichen System der sozialen Sicherheit betrifft, oder auch den Anspruch auf Auszahlung von Leistungen durch ein solches System.
41. Vor dem Hintergrund meiner Antwort auf Frage 1, nach der eine Leistung wie das Freistellungsgehalt schon grundsätzlich nicht in den Anwendungsbereich von Art. 6 Abs. 2 fällt, erübrigt sich eine Antwort auf diese Frage.
C – Dritte Vorlagefrage
42. Die dritte Vorlagefrage ist nur für den Fall gestellt, dass die erste Vorlagefrage verneint wird und angesichts der Antwort auf diese daher ebenfalls nicht zu erörtern. Da ein Freistellungsgehalt aufgrund der Tatsache, dass es weder das Alter noch eine Invalidität betrifft, nicht in den Anwendungsbereich von Art. 6 Abs. 2 der Richtlinie fällt, kann dahingestellt bleiben, ob es sich bei ihm überhaupt um eine Leistung aus einem betrieblichen System der sozialen Sicherheit handelt.
D – Vierte Vorlagefrage
43. Die vierte Vorlagefrage zielt darauf, ob die Ungleichbehandlung aufgrund des Alters im Zusammenhang mit der Zahlung einer Leistung wie des dänischen Freistellungsgehalts nach Art. 6 Abs. 1 der Richtlinie gerechtfertigt werden kann.
1. Rechtfertigung der Ungleichbehandlung nach Art. 6 Abs. 1 der Richtlinie
44. Gemäß Art. 6 Abs. 1 Unterabs. 1 der Richtlinie 2000/78 können die Mitgliedstaaten vorsehen, dass Ungleichbehandlungen wegen des Alters keine Diskriminierung darstellen, „sofern sie objektiv und angemessen sind und im Rahmen des nationalen Rechts durch ein legitimes Ziel, worunter insbesondere rechtmäßige Ziele aus den Bereichen Beschäftigungspolitik, Arbeitsmarkt und berufliche Bildung zu verstehen sind, gerechtfertigt sind und die Mittel zur Erreichung dieses Ziels angemessen und erforderlich sind“.
45. Mit dieser Formulierung umschreibt die Richtlinie 2000/78 letztlich den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit als im Unionsrecht anerkannte Anforderung an die Rechtfertigung einer Ungleichbehandlung. Insgesamt erfordert somit die Rechtfertigung einer unmittelbaren Ungleichbehandlung nach Art. 6 Abs. 1 der Richtlinie, dass sich die zugrunde liegende Maßnahme auf ein legitimes Ziel stützt und einer Verhältnismäßigkeitsprüfung standhält.(24)
a) Legitimes Ziel
46. Legitime Ziele im Sinne des Art. 6 Abs. 1 Unterabs. 1 der Richtlinie 2000/78 sind, auch wenn die Aufzählung nicht erschöpfend ist, sozialpolitische Ziele wie solche aus den Bereichen Beschäftigungspolitik, Arbeitsmarkt oder berufliche Bildung.(25)
47. Über die mit § 32 Beamtengesetz verfolgten Ziele gibt der Gesetzeswortlaut selbst keine Auskunft. Er lässt nicht erkennen, warum Beamte, die das 65. Lebensjahr bereits vollendet haben und damit eine Pension beziehen können, vom Genuss des Freistellungsgehalts ausgeschlossen sind. Es können aber auch andere, aus dem allgemeinen Kontext der gesetzlichen Regelung abgeleitete Anhaltspunkte die Festlegung des hinter ihr stehenden Ziels ermöglichen.(26)
48. Aufschluss über die Zielsetzung von § 32 des Beamtengesetzes geben im vorliegenden Fall die Gesetzgebungsmaterialien, die der Vorlagebeschluss wiedergibt.
49. Das Freistellungsgehalt gehe bis auf das Jahr 1919 zurück, wo es noch „Wartegeld“ hieß. Zweck des Freistellungsgehalts sei es, die Unabhängigkeit der Beamten vor persönlichem und politischem Druck sicherzustellen sowie sie gegen zu tief greifende Veränderungen ihrer Verhältnisse zu schützen. Im Jahr 1969 wurden Änderungen hinsichtlich des Freistellungsgehalts eingeführt. Unter anderem wurde der Bezug auf drei Jahre begrenzt, zu zahlen längstens bis zum Erreichen der für die Stelle festgelegten Altersgrenze. In den Gesetzgebungsmaterialien seien die Änderungen damit begründet worden, dass so ein Gleichgewicht zwischen dem Anliegen des Staates, die öffentliche Verwaltung anzupassen und effizienter gestalten zu können einerseits und dem Schutz der Unabhängigkeit der Beamten andererseits hergestellt werden könne.
50. Mit einer Gesetzesänderung aus dem Jahr 1991 sei dann der Zugang zum Freistellungsgehalt dahin gehend begrenzt worden, dass Personen, die das 67. Lebensjahr (später auf 65 herabgesetzt) vollendet haben, keinen Anspruch mehr darauf haben.
51. Diese Beschränkung werde in den Gesetzeserläuterungen damit begründet, dass generell davon auszugehen sei, dass Beamte, die das Pensionsalter erreicht hätten, nicht auf eine andere Stelle umgesetzt werden könnten. Somit erfüllten sie die allgemeine Bedingung für den Bezug des Freistellungsgehalts, für eine andere Stelle zur Verfügung zu stehen, nicht. Wenn ein Beamter das 60. Lebensjahr weit überschritten habe, sei es sehr unwahrscheinlich, dass er gewillt sei, eine neue Stelle, verbunden mit den erforderlichen Anpassungen, anzutreten. Vielmehr sei es natürlich, dass ein solcher Beamter in den Ruhestand gehe.
52. Die dänische Regierung hat die Bedeutung des – legitimen – staatlichen Bedürfnisses betont, die Verwaltung umzustrukturieren und effizienter zu gestalten. Die legitime Erwartung der Verwaltung an die Verfügbarkeit eines Beamten für eine neue Stelle existiere bei einem bereits pensionsberechtigten Beamten aber regelmäßig nicht mehr. Außerdem hat die Regierung das Schutzbedürfnis der Beamten hervorgehoben, dem durch das Freistellungsgehalt Rechnung getragen werde. Dieses Schutzbedürfnis sei aber dann nicht vorhanden, wenn der Beamte anderweitig durch die Pensionsbezüge abgesichert sei.
53. Mit dem Freistellungsgehalt an sich verfolgt der dänische Gesetzgeber zweifelsohne ein sozialpolitisches Ziel: den Schutz der Unabhängigkeit der Beamten vor politischem und persönlichem Druck durch die sozialverträgliche Ausgestaltung von Stellenstreichungen und Umstrukturierungen im öffentlichen Dienst.
54. Die Kommission ist allerdings der Ansicht, dass im Rahmen der Rechtfertigungsprüfung nicht das allgemein mit dem Freistellungsgehalt verfolgte Ziel – Flexibilität der Verwaltung und Schutz der Beamten – entscheidend sei. Vielmehr komme es auf das mit der Beschränkung verfolgte Ziel an. Das mit der Beschränkung verfolgte Ziel sei es, in einer generalisierenden Art und Weise auszuschließen, dass Beamte in den Genuss des Freistellungsgehalts kommen, die für eine neue Stelle nicht zur Verfügung stehen. Dieses Ziel betreffe allein die internen Interessen des Arbeitgebers und sei daher nicht als ein dem Allgemeininteresse dienendes sozialpolitisches Ziel im Sinne von Art. 6 Abs. 1 zu charakterisieren.
55. Dieser Aspekt betrifft jedoch die Geeignetheit bzw. Erforderlichkeit der Maßnahme(27), die im Folgenden geprüft wird.
b) Keine offensichtlich ungeeignete Maßnahme
56. Der Gerichtshof hat anerkannt, dass die Mitgliedstaaten über einen weiten Ermessensspielraum bei der Wahl der Maßnahmen zur Erreichung ihrer Ziele im Bereich der Arbeits- und Sozialpolitik verfügen.(28) Dies bedeutet, dass die ergriffenen Maßnahmen lediglich nicht offensichtlich ungeeignet sein dürfen, das verfolgte Ziel zu erreichen.(29)
57. Eine Regelung wie § 32 Beamtengesetz stellt sicher, dass nur Beamte in den Genuss des Freistellungsgehalts kommen, die noch keine Pension beziehen können. Anspruchsberechtigt sind also nur Personen, bei denen mit hoher Wahrscheinlichkeit davon ausgegangen werden kann, dass sie auch tatsächlich für die Besetzung einer neuen Stelle zur Verfügung stehen. Ziel der Maßnahme ist es, eine Vereinfachung der Umstrukturierung der Verwaltung unter Bewahrung der Unabhängigkeit der Beamten vor dem Hintergrund der konkreten Schutzbedürftigkeit des jeweiligen Beamten zu realisieren. Die hier in Frage stehende Maßnahme ist nicht offensichtlich ungeeignet, dieses Ziel der Maßnahme zu realisieren.
c) Erforderlichkeit
58. „Erforderlich“ ist eine Maßnahme, wenn das verfolgte legitime Ziel nicht durch ein milderes, gleich geeignetes Mittel erreicht werden kann.
59. § 32 Beamtengesetz schließt Beamten mit einem einlösbaren Rentenanspruch pauschal vom Anspruch auf ein Freistellungsgehalt aus. Er berücksichtigt nicht, ob sie auch tatsächlich in Pension gehen möchten oder vielmehr für eine neue Stelle zur Verfügung stehen. Denn mit 65 Jahren haben Beamte lediglich einen Anspruch, in Ruhestand zu gehen. Sie sind hierzu aber nicht verpflichtet. Diese Verpflichtung zum Übergang in den Ruhestand trat bis zum Jahr 2008 mit dem 70. Lebensjahr ein. Mittlerweile wurde, nach den Angaben des vorlegenden Gerichts, sogar diese Altersgrenze aufgehoben.
60. Zweifelsohne wäre eine Einzelfallprüfung der Verfügbarkeit pensionsberechtigter Beamter ein milderes Mittel.
61. Wie bereits angesprochen, verfügen die Mitgliedstaaten aber bei der Wahl der Maßnahmen zur Erreichung ihrer Ziele im Bereich der Arbeits- und Sozialpolitik über einen weiten Ermessensspielraum.(30)
62. Der dänische Gesetzgeber hat die Altersgrenze damit begründet, dass regelmäßig davon ausgegangen werden könne, dass Beamte, die einen Anspruch auf Ruhegehalt haben, nicht geneigt oder nicht geeignet sein werden, eine andere Stelle anzutreten. Hinter der pauschalen Ausgrenzung dieser Personen vom Freistellungsgehalt könnten daher auch Überlegungen der Verwaltungsvereinfachung stehen, nämlich die Vermeidung von konkreten Prüfungen, ob der Beamte für eine neue Stelle zur Verfügung steht.
63. Der den Mitgliedstaaten zugestandene Ermessensspielraum eröffnet ihnen grundsätzlich auch die Möglichkeit, aus Gründen der Verwaltungsvereinfachung von einer Prüfung des jeweiligen Einzelfalls Abstand zu nehmen; der Gesetzgeber kann im Rahmen der Verhältnismäßigkeit nach allgemeinen Kriterien typisieren.(31)
64. Allerdings sieht die dänische Regelung bei Beamten unter 65 Jahren eine konkrete Einzelfallprüfung hinsichtlich der Frage vor, ob der Beamte für andere Stellen zur Verfügung steht. Hier wäre es die Aufgabe des vorlegenden Gerichts, zu prüfen, wie genau diese Einzelfallprüfung bei den jüngeren Beamten aussieht und warum eine solche Einzelfallprüfung gerade hinsichtlich der Beamten über 65 Jahre zu einem untragbaren Verwaltungsaufwand führen würde.
65. Aber auch unter Berücksichtigung des legitimen Interesses der Verwaltung, übermäßigen Aufwand zu vermeiden, hätte es weniger einschneidende Mittel gegeben. Ein milderes Mittel, das den Arbeitgeber auch vor übermäßigem Verwaltungsaufwand verschonen würde, wäre in diesem Zusammenhang, dem Beamten die Darlegungs- und Beweislast für seine Verfügbarkeit aufzuerlegen.
66. Jedenfalls darf der Ermessensspielraum der Mitgliedstaaten nicht dazu führen, dass der Grundsatz des Verbots der Diskriminierung aus Gründen des Alters ausgehöhlt wird.(32) Zu einer solchen Aushöhlung kommt es aber im vorliegenden Fall. Eine Regelung wie § 32 des Beamtengesetzes, die den Dienstherrn automatisch von der Verpflichtung zur Zahlung eines Freistellungsgehalts befreit, sobald der Beamte das 65. Lebensjahr vollendet hat und somit einen Anspruch auf Altersbezüge hat, begründet die Gefahr, dass dieser vorzugsweise die Stellen derjenigen Beamten streicht, die das Pensionsalter erreicht haben. Für den Arbeitgeber wird es finanziell attraktiver, diejenigen zu entlassen, die das Pensionsalter erreicht haben, also Personen eines bestimmten Lebensalters.
67. Daher geht eine Regelung wie § 32 Beamtengesetz über das hinaus, was erforderlich wäre, um sicherzustellen, dass das Freistellungsgehalt nur denjenigen Beamten zukommt, die für eine neue Stelle zur Verfügung stehen.
d) Keine übermäßige Beeinträchtigung
68. Sollte die Maßnahme nicht bereits an ihrer Erforderlichkeit scheitern, wäre zu prüfen, ob sie nicht unverhältnismäßig im engeren Sinne ist, weil sie zu einer übermäßigen Beeinträchtigung der Interessen der Beamten führt.(33)
69. Die dänische Regierung betont insofern, dass die Beamten ab dem 65. Lebensjahr weniger schutzbedürftig seien als jüngere Beamte, da sie den Anspruch auf Pensionszahlungen hätten.
70. Es kann im Interesse eines Beamten liegen, weiterzuarbeiten, obwohl er bereits einen Anspruch auf eine Pension hat. Grund hierfür können zum einen finanzielle Erwägungen sein (der Beamte möchte die Einkommenseinbußen, die mit dem Ruhestand verbunden sind, noch nicht hinnehmen) oder aber persönliche Erwägungen. Der dänische Gesetzgeber selbst hat im Jahr 2008 die Altersgrenze von 70 Jahren aufgehoben, ab der ein Beamter in Ruhestand gehen musste.
71. Das Recht zu arbeiten ist schließlich auch in Art. 15 Abs. 1 der Charta der Grundrechte anerkannt.
72. Zumindest erschwert es § 32 Beamtengesetz denjenigen Beamten, die bereits eine Pension beziehen könnten, weiterhin beruflich tätig zu sein.(34) Aus dem Vorabentscheidungsersuchen geht nicht klar hervor, ob die Altersgrenze auch bedeutet, dass ein Beamter nicht nur keinen Anspruch auf ein Freistellungsgehalt hat, sondern auch nicht auf einer anderen Stelle im öffentlichen Dienst weiter beschäftigt werden darf.
73. Der Gerichtshof hat entschieden, dass eine zwangsweise Versetzung in den Ruhestand bei Erreichen eines bestimmten Alters gerechtfertigt sein kann.(35) Als eine im Vergleich hierzu weniger einschneidende Maßnahme könnte daher auch die Versagung einer finanziellen Abfederung bei der Suche nach einer neuen Stelle gerechtfertigt sein.
74. Zugleich betont aber der Gerichtshof, dass der Verhältnismäßigkeitsgrundsatz verlangt, dass ein Ziel in kohärenter und systematischer Weise verfolgt wird. Vorliegend erscheint es jedoch nicht kohärent, wenn der dänische Gesetzgeber einerseits eine beim Alter von 70 Jahren angesiedelte absolute Altersgrenze für den Eintritt in den Ruhestand aufhebt, andererseits aber für den Fall der Stellenstreichung faktisch eine bereits bei 65 Jahren liegende Eintrittsgrenze einführt. Denn mit der Abschaffung einer absoluten Altersgrenze für den Eintritt in den Ruhestand dokumentiert der Gesetzgeber, dass er das Erreichen eines bestimmten Alters nicht als sachgerechten Anknüpfungspunkt für die Frage des Eintritts in den Ruhestand ansieht.
75. In meinen Schlussanträgen in der Rechtssache Andersen(36), die eine vergleichbare Regelung zum Gegenstand hatte (Altersgrenze für die Zahlung einer Entlassungsabfindung), habe ich darauf abgestellt, ob die Arbeitnehmer unter der dort zu untersuchenden Regelung Frühverrentungsabschläge und andere Abstriche von der für sie jeweils maximal erreichbaren Rentenhöhe hinnehmen mussten.
76. Dies scheint bei der vorliegenden Regelung auf den ersten Blick nicht der Fall zu sein. Nach dem Beamtenversorgungsgesetz erwerben Beamte einen Versorgungsanspruch, der von der Dauer ihrer Dienstzeit als Beamte abhängig ist. Während der Zeit, in der der Beamte das Freistellungsgehalt bezogen hätte, es aber wegen seines Alters tatsächlich nicht bezieht, werden weiter Pensionsanwartschaften erworben. Während der drei Jahre, in denen der theoretische Anspruch auf das Freistellungsgehalt bestanden hätte, kommt es damit nicht zu einem Verlust von Pensionsanwartschaften.
77. Wäre dem Beamten allerdings das Freistellungsgehalt tatsächlich während drei Jahren gezahlt worden und ihm auch eine neue Stelle angeboten worden, hätte er auf dieser noch länger (ursprünglich bis zum 70. Lebensjahr und nach der Aufhebung dieser Altersgrenze für den Eintritt in den Ruhestand auch darüber hinaus) Pensionsanwartschaften erwerben können.
78. Die erhebliche Beeinträchtigung kann aber auch darin gesehen werden, dass der Unterschied zwischen dem Pensionsanspruch und dem Freistellungsgehalt, das ansonsten für drei Jahre gezahlt würde, erheblich ist. Insbesondere dann, wenn sich die Differenz zwischen dem Pensionsanspruch und dem Freistellungsgehalt auf einen erheblichen Betrag beläuft, steht zu vermuten, dass dies für einen Beamten, der sich in seiner persönlichen finanziellen Planung noch nicht auf eine Pensionierung eingestellt hatte, zu erheblichen Beeinträchtigungen führt. Dies abschließend aufzuklären, wäre Aufgabe des vorlegenden Gerichts.
2. Zwischenergebnis
79. Eine Regelung wie die in § 32 Beamtengesetz ist zur Erreichung des mit ihr verfolgten Ziels nicht erforderlich. Daher kann die mit ihr einhergehende unmittelbare Ungleichbehandlung wegen des Alters nach Art. 6 Abs. 1 der Richtlinie 2000/78 nicht gerechtfertigt werden.
V – Ergebnis
80. Ich schlage dem Gerichtshof daher vor, die Vorlagefragen wie folgt zu beantworten:
1. Art. 6 Abs. 2 der Richtlinie 2000/78/EG des Rates vom 27. November 2000 zur Festlegung eines allgemeinen Rahmens für die Verwirklichung der Gleichbehandlung in Beschäftigung und Beruf ist nur anwendbar im Hinblick auf betriebliche Systeme der sozialen Sicherheit, die eine Altersrente oder Leistungen bei Invalidität betreffen.
2. Wird Beamten im Fall ihrer Entlassung wegen der Streichung ihrer Stelle ein dreijähriges Freistellungsgehalt gezahlt, sofern sie für eine neue Stelle zur Verfügung stehen, so ist es mit den Art. 2 und 6 der Richtlinie 2000/78 unvereinbar, dieses Freistellungsgehalt Beamten vorzuenthalten, die beim Ausscheiden aus dem Dienst Anspruch auf eine Pension haben, ohne zu berücksichtigen, ob der jeweilige Beamte tatsächlich Pension beziehen möchte oder für eine neue Stelle zur Verfügung steht.