URTEIL DES GERICHTSHOFS (Zweite Kammer)
11. Juli 2018(*)
„Vorlage zur Vorabentscheidung – Internationaler Straßenverkehr – Abkommen zur Gründung einer Assoziation zwischen der Europäischen Wirtschaftsgemeinschaft und der Türkei – Art. 9 – Zusatzprotokoll – Art. 41 und 42 – Freier Dienstleistungsverkehr – Stillhalteklausel – Beschluss Nr. 1/95 des Assoziationsrates EG–Türkei – Art. 5 und 7 – Freier Warenverkehr – Nationale Regelung, die das Recht von Güterbeförderungsunternehmen mit Sitz in der Türkei, ihre Fahrzeuge auf dem Hoheitsgebiet des betreffenden Mitgliedstaats verkehren zu lassen, beschränkt – Verpflichtung, entweder eine Genehmigung, die im Rahmen eines Kontingents erteilt wurde, das in einem zwischen diesem Mitgliedstaat und der Türkei geschlossenen bilateralen Abkommen festgesetzt wurde, oder eine Genehmigung für eine einzelne Beförderung, an der ein erhebliches öffentliches Interesse besteht, einzuholen“
In der Rechtssache C‑629/16
betreffend ein Vorabentscheidungsersuchen nach Art. 267 AEUV, eingereicht vom Verwaltungsgerichtshof (Österreich) mit Entscheidung vom 22. November 2016, beim Gerichtshof eingegangen am 7. Dezember 2016, in dem Verfahren
CX,
Beteiligte:
Bezirkshauptmannschaft Schärding,
erlässt
DER GERICHTSHOF (Zweite Kammer)
unter Mitwirkung des Kammerpräsidenten M. Ilešič, des Richters A. Rosas, der Richterinnen C. Toader und A. Prechal sowie des Richters E. Jarašiūnas (Berichterstatter),
Generalanwalt: H. Saugmandsgaard Øe,
Kanzler: M. Aleksejev, Verwaltungsrat,
aufgrund des schriftlichen Verfahrens und auf die mündliche Verhandlung vom 31. Januar 2018,
unter Berücksichtigung der Erklärungen
– von CX, vertreten durch die Rechtsanwälte V. Weiss, H. Wollmann und V. Wolfbauer,
– der österreichischen Regierung, vertreten durch S. Rubenz, M. Klamert, J. Bauer und G. Eberhard als Bevollmächtigte,
– der ungarischen Regierung, vertreten durch M. Z. Fehér, G. Koós und E. E. Sebestyén als Bevollmächtigte,
– der Europäischen Kommission, vertreten durch W. Mölls, L. Havas und M. Afonso als Bevollmächtigte,
nach Anhörung der Schlussanträge des Generalanwalts in der Sitzung vom 26. April 2018
folgendes
Urteil
1 Das Vorabentscheidungsersuchen betrifft die Auslegung des am 12. September 1963 in Ankara von der Republik Türkei einerseits sowie von den Mitgliedstaaten der EWG und der Gemeinschaft andererseits unterzeichneten und im Namen der Gemeinschaft durch den Beschluss 64/732/EWG des Rates vom 23. Dezember 1963 geschlossenen, gebilligten und bestätigten Abkommens zur Gründung einer Assoziation zwischen der Europäischen Wirtschaftsgemeinschaft und der Türkei (ABl. 1964, 217, S. 3685, im Folgenden: Abkommen EWG–Türkei), des am 23. November 1970 in Brüssel unterzeichneten und mit der Verordnung (EWG) Nr. 2760/72 des Rates vom 19. Dezember 1972 (ABl. 1972, L 293, S. 1) im Namen der Gemeinschaft geschlossenen, gebilligten und bestätigten Zusatzprotokolls (im Folgenden: Zusatzprotokoll), das dem Abkommen EWG–Türkei als Anhang beigefügt ist, und des Beschlusses Nr. 1/95 des Assoziationsrates EG–Türkei vom 22. Dezember 1995 über die Durchführung der Endphase der Zollunion (ABl. 1996, L 35, S. 1, im Folgenden: Beschluss Nr. 1/95 des Assoziationsrates).
2 Dieses Ersuchen ergeht im Rahmen eines Verfahrens auf Betreiben von CX wegen einer Geldbuße, die von der Bezirkshauptmannschaft Schärding (Österreich) gegen ihn wegen der Durchführung einer gewerbsmäßigen Beförderung von Gütern aus der Türkei auf österreichischem Gebiet, ohne über die hierfür erforderliche Bewilligung zu verfügen, verhängt wurde.
Rechtlicher Rahmen
Unionsrecht
3 Art. 1 des Abkommens EWG–Türkei lautet:
„Durch dieses Abkommen wird eine Assoziation zwischen der Europäischen Wirtschaftsgemeinschaft und der Türkei begründet.“
4 Art. 2 dieses Abkommens sieht vor:
„(1) Ziel des Abkommens [EWG–Türkei] ist es, eine beständige und ausgewogene Verstärkung der Handels- und Wirtschaftsbeziehungen zwischen den Vertragsparteien unter voller Berücksichtigung der Notwendigkeit zu fördern, dass hierbei der beschleunigte Aufbau der türkischen Wirtschaft sowie die Hebung des Beschäftigungsstandes und der Lebensbedingungen des türkischen Volkes gewährleistet werden.
(2) Zur Verwirklichung der in Absatz (1) genannten Ziele ist die schrittweise Errichtung einer Zollunion nach Maßgabe der Artikel 3, 4 und 5 vorgesehen.
(3) Die Assoziation umfasst
a) eine Vorbereitungsphase,
b) eine Übergangsphase,
c) eine Endphase.“
5 Art. 5 dieses Abkommens bestimmt:
„Die Endphase beruht auf der Zollunion; sie schließt eine verstärkte Koordinierung der Wirtschaftspolitiken der Vertragsparteien ein.“
6 In Art. 7 dieses Abkommens heißt es:
„Die Vertragsparteien treffen alle geeigneten Maßnahmen allgemeiner oder besonderer Art zur Erfüllung der Verpflichtungen aus dem Abkommen [EWG–Türkei].
Sie unterlassen alle Maßnahmen, welche die Verwirklichung der Ziele des Abkommens [EWG–Türkei] gefährden könnten.“
7 Art. 9 dieses Abkommens sieht vor:
„Die Vertragsparteien erkennen an, dass für den Anwendungsbereich des Abkommens unbeschadet der besonderen Bestimmungen, die möglicherweise auf Grund von Artikel 8 noch erlassen werden, dem in Artikel 7 des [EWG‑]Vertrages … verankerten Grundsatz entsprechend jede Diskriminierung aus Gründen der Staatsangehörigkeit verboten ist.“
8 Art. 10 dieses Abkommens lautet:
„(1) Die in Artikel 2 Absatz (2) vorgesehene Zollunion erstreckt sich auf den gesamten Warenaustausch.
(2) Die Zollunion umfasst
– bei der Ein- und Ausfuhr für die Mitgliedstaaten der Gemeinschaft und die Türkei untereinander das Verbot von Zöllen, Abgaben gleicher Wirkung, mengenmäßigen Beschränkungen sowie sonstigen Maßnahmen gleicher Wirkung, welche die eigene Erzeugung in einer den Zielen des Abkommens [EWG–Türkei] widersprechenden Weise schützen sollen;
…“
9 In Art. 14 dieses Abkommens heißt es:
„Die Vertragsparteien vereinbaren, sich von den Artikeln 55, 56 und 58 bis 65 des [EWG‑]Vertrages … leiten zu lassen, um untereinander die Beschränkungen des freien Dienstleistungsverkehrs aufzuheben.“
10 In Art. 15 des Abkommens heißt es:
„Die Bedingungen und Einzelheiten der Ausdehnung der den Verkehr betreffenden Bestimmungen des [EWG‑]Vertrages … und der auf Grund dieser Bestimmungen ergangenen Maßnahmen auf die Türkei werden unter Berücksichtigung der geografischen Lage der Türkei festgelegt.“
11 Art. 41 in Titel II („Freizügigkeit und Dienstleistungsverkehr“) Kapitel II („Niederlassungsrecht, Dienstleistungen und Verkehr“) des Zusatzprotokolls bestimmt:
„(1) Die Vertragsparteien werden untereinander keine neuen Beschränkungen der Niederlassungsfreiheit und des freien Dienstleistungsverkehrs einführen.
(2) Der Assoziationsrat setzt nach den Grundsätzen der Artikel 13 und 14 des [Abkommens EWG–Türkei] die Zeitfolge und die Einzelheiten fest, nach denen die Vertragsparteien die Beschränkungen der Niederlassungsfreiheit und des freien Dienstleistungsverkehrs untereinander schrittweise beseitigen.
Der Assoziationsrat berücksichtigt bei der Festsetzung der Zeitfolge und der Einzelheiten für die verschiedenen Arten von Tätigkeiten die entsprechenden Bestimmungen, welche die Gemeinschaft auf diesen Gebieten bereits erlassen hat, sowie die besondere wirtschaftliche und soziale Lage der Türkei. Die Tätigkeiten, die in besonderem Maße zur Entwicklung der Erzeugung und des Handelsverkehrs beitragen, werden vorrangig behandelt.“
12 Art. 42 Abs. 1 des Zusatzprotokolls sieht vor:
„Der Assoziationsrat dehnt die Bestimmungen des [EWG‑]Vertrages …, die den Verkehr betreffen, entsprechend den von ihm vor allem unter Berücksichtigung der geografischen Lage der Türkei festgelegten Einzelheiten auf die Türkei aus. Er kann unter den gleichen Bedingungen die Akte, welche die Gemeinschaft zur Durchführung dieser Bestimmungen für den Eisenbahn-, Straßen- und Binnenschiffsverkehr erlassen hat, auf die Türkei ausdehnen.“
13 Nach Art. 62 des Zusatzprotokolls ist dieses Bestandteil des Abkommens EWG–Türkei.
14 In Art. 1 des Beschlusses Nr. 1/95 des Assoziationsrates heißt es:
„Unbeschadet des Abkommens [EWG–Türkei] sowie der zugehörigen Zusatz- und Ergänzungsprotokolle legt der Assoziationsrat hiermit die Vorschriften für die in den Artikeln 2 und 5 des genannten Abkommens festgelegte Durchführung der Endphase der Zollunion fest.“
15 Art. 5 in Kapitel I („Freier Warenverkehr und Handelspolitik“) Abschnitt II („Beseitigung der mengenmäßigen Beschränkungen oder der Maßnahmen gleicher Wirkung“) dieses Beschlusses lautet:
„Mengenmäßige Einfuhrbeschränkungen sowie alle Maßnahmen gleicher Wirkung sind zwischen den Vertragsparteien verboten.“
16 Art. 6 dieses Beschlusses lautet:
„Mengenmäßige Ausfuhrbeschränkungen sowie alle Maßnahmen gleicher Wirkung zwischen den Vertragsparteien sind verboten.“
17 Art. 7 des Beschlusses Nr. 1/80 sieht vor:
„Die Artikel 5 und 6 stehen Einfuhr-, Ausfuhr- und Durchfuhrverboten oder ‑beschränkungen nicht entgegen, die aus Gründen der öffentlichen Sittlichkeit, Ordnung und Sicherheit, zum Schutze der Gesundheit und des Lebens von Menschen, Tieren oder Pflanzen, des nationalen Kulturguts von künstlerischem, geschichtlichem oder archäologischem Wert oder des gewerblichen und kommerziellen Eigentums gerechtfertigt sind. Diese Verbote oder Beschränkungen dürfen jedoch weder ein Mittel zur willkürlichen Diskriminierung noch eine verschleierte Beschränkung des Handels zwischen den Vertragsparteien darstellen.“
Österreichisches Recht
18 § 1 Abs. 1 des Güterbeförderungsgesetzes 1995 (BGBl. 593/1995) in der Fassung des BGBl. I 96/2013 (im Folgenden: GütbefG) bestimmt:
„Dieses Bundesgesetz gilt für
1. die gewerbsmäßige Beförderung von Gütern mit Kraftfahrzeugen des Straßenverkehrs oder solchen mit Anhängern, bei denen die Summe der höchsten zulässigen Gesamtgewichte insgesamt 3 500 kg übersteigt, durch Beförderungsunternehmen …“
19 In § 2 („Konzessionspflicht und Arten der Konzessionen“) Abs. 1 dieses Gesetzes heißt es:
„Die gewerbsmäßige Beförderung von Gütern mit Kraftfahrzeugen darf nur aufgrund einer Konzession ausgeübt werden, sofern dieses Bundesgesetz nichts anderes bestimmt (§ 4). …“
20 § 7 Abs. 1 GütbefG lautet:
„Die gewerbsmäßige Beförderung von Gütern mit Kraftfahrzeugen von Orten, die außerhalb des Bundesgebietes liegen, in das Bundesgebiet oder durch das Bundesgebiet hindurch, oder von innerhalb des Bundesgebietes liegenden Orten in das Ausland ist außer Inhabern von Konzessionen nach § 2 auch Unternehmern gestattet, die nach den im Staat des Standortes ihres Unternehmens geltenden Vorschriften zur Beförderung von Gütern mit Kraftfahrzeugen befugt sind und Inhaber einer der folgenden Berechtigungen sind:
1. Gemeinschaftslizenz gemäß der Verordnung (EG) Nr. 1072/09 [des Europäischen Parlaments und des Rates über gemeinsame Regeln für den Zugang zum Markt des grenzüberschreitenden Güterkraftverkehrs (ABl. 2009, L 300, S. 72)],
2. Genehmigung aufgrund der Resolution des Rates der Europäischen Konferenz der Verkehrsminister (CEMT) vom 14. Juni 1973 [betreffend die Einführung eines multilateralen Kontingents für den internationalen Straßentransport],
3. Bewilligung der Bundesministerin/des Bundesministers für Verkehr, Innovation und Technologie für den Verkehr nach, durch oder aus Österreich,
4. aufgrund zwischenstaatlicher Abkommen vergebene Genehmigung der Bundesministerin/des Bundesministers für Verkehr, Innovation und Technologie. …“
21 In § 8 („Erlangung der Berechtigungen“) GütbefG heißt es:
„(1) Die Bewilligung nach § 7 Abs. 1 Z 3 wird für einzelne Güterbeförderungen erteilt. Die Bewilligung ist nur zu erteilen, wenn daran ein erhebliches öffentliches Interesse besteht. Der Antragsteller hat glaubhaft zu machen, dass die Fahrt weder durch organisatorische Maßnahmen noch durch die Wahl eines anderen Verkehrsmittels vermieden werden kann. Die Bewilligung ist zu versagen, wenn (insbesondere auch im Hinblick auf die im Bundesgebiet bereits bestehenden Verkehrseinrichtungen) ein Bedürfnis für die beantragte Güterbeförderung nicht besteht. Dabei sind die verkehrsmäßigen und volkswirtschaftlichen Interessen Österreichs, der Schutz der Bevölkerung und der Umwelt sowie die Möglichkeit der Durchführung der Güterbeförderung im Wege anderer Verkehrseinrichtungen zu berücksichtigen.
…
(3) Auf Grundlage dieses Bundesgesetzes können Vereinbarungen über die grenzüberschreitende Beförderung von Gütern gemäß § 7 geschlossen werden, wenn der Umfang des zwischenstaatlichen Güterverkehrs dies erfordert. In den Vereinbarungen ist vorzusehen, dass Kraftfahrzeuge mit ausländischem Kennzeichen auf der Grundlage der Gegenseitigkeit Fahrten nach, durch und aus Österreich durchführen können. Dabei können auch zwischenstaatliche Kontingente festgelegt werden, bei deren Ausmaß die verkehrsmäßigen und volkswirtschaftlichen Interessen Österreichs sowie der Schutz der Bevölkerung und der Umwelt zu berücksichtigen sind. …
(4) Die Vergabe der vereinbarten Kontingente erfolgt in einem vereinfachten Verfahren. Die zuständige Behörde kann Bestätigungen darüber ausgeben, dass die in der Vereinbarung festgelegten Voraussetzungen, insbesondere die Einhaltung des vereinbarten Kontingents, gegeben sind (Kontingenterlaubnis). …
(5) Durch Verordnung des Bundesministers für Verkehr, Innovation und Technologie sind die Vergabe der Kontingenterlaubnis nach Abs. 4 in zeitlicher, räumlicher und sachlicher Hinsicht, deren äußere Form, die näheren Bestimmungen des Vergabeverfahrens sowie der fachlichen Eignung und die Voraussetzungen der betrieblichen Leistungsfähigkeit des Güterbeförderungsunternehmers für die grenzüberschreitende Beförderung von Gütern zu regeln. Neubewerber um die Ausstellung einer Kontingenterlaubnis sind im Verhältnis zu den Marktanteilen der bereits in der grenzüberschreitenden Beförderung von Gütern tätigen Unternehmer angemessen zu berücksichtigen. …“
22 § 9 dieses Gesetzes bestimmt:
„(1) Der Unternehmer hat dafür zu sorgen, dass die Nachweise über die in § 7 Abs. 1 angeführten Berechtigungen bei jeder Güterbeförderung über die Grenze während der gesamten Fahrt vollständig ausgefüllt und erforderlichenfalls entwertet mitgeführt werden.
(2) Der Lenker hat die Nachweise über die in § 7 Abs. 1 angeführten Berechtigungen bei jeder Güterbeförderung über die Grenze während der gesamten Fahrt vollständig ausgefüllt und erforderlichenfalls entwertet im Kraftfahrzeug mitzuführen und den Aufsichtsorganen … auf Verlangen auszuhändigen.
…“
23 § 23 dieses Gesetzes sieht vor:
„(1) … begeht eine Verwaltungsübertretung, die mit einer Geldstrafe bis zu 7 267 Euro zu ahnden ist, wer als Unternehmer
…
3. Beförderungen gemäß §§ 7 bis 9 ohne die hierfür erforderliche Berechtigung durchführt oder Gebote oder Verbote von zwischenstaatlichen Vereinbarungen nicht einhält;
…“
24 Art. 4 des Abkommens zwischen dem Bundesminister für Handel, Gewerbe und Industrie der Republik Österreich und dem Außenminister der türkischen Republik über den internationalen Straßentransport, BGBl. 274/1970, in der Fassung des BGBl. 327/1976 (im Folgenden: türkisch-österreichisches Straßentransportabkommen) sieht vor:
„1. Für Kraftfahrzeuge einschließlich Anhängern, die in einem der beiden Staaten zugelassen sind und für Güterbeförderungen zwischen diesen Staaten oder im Transitverkehr durch die beiden Staaten verwendet werden, ist ein Ausweis erforderlich.
2. Kein Ausweis ist bei Leerfahrten und für Fahrzeuge mit einer Nutzlast bis 2 Tonnen erforderlich.
…“
25 Art. 6 dieses Abkommens bestimmt:
„1. Die Ausweise werden den Beförderungsunternehmern ausgestellt. Sie berechtigen zur Beförderung mit Kraftfahrzeugen einschließlich Anhänger.
2. Ein Ausweis eines Staates berechtigt zur Ausübung von Beförderungen nach und aus dem anderen Staat sowie zum Transit durch diesen Staat.
3. Ausweise müssen im Fahrzeug während der Dauer der Fahrt durch das Gebiet des Staates, für den der Ausweis gilt, mitgeführt werden und sind auf Verlangen den zuständigen Überwachungsorganen dieses Staates vorzuweisen.“
26 In Art. 7 des Abkommens heißt es:
„1. Die Ausweise werden von den zuständigen Behörden des Staates, in dem das Fahrzeug zugelassen ist, namens der zuständigen Behörde des anderen Staates im Rahmen des Kontingentes, das jedes Jahr einvernehmlich bis 30. November für das folgende Jahr durch die zuständigen Behörden der beiden Staaten festgesetzt wird, ausgegeben.
2. Die zuständigen Behörden der beiden Staaten tauschen die erforderliche Anzahl von Formularen für die Beförderungen nach diesem Abkommen aus.“
Ausgangsrechtsstreit und Vorlagefrage
27 CX ist Geschäftsführer der FU, einer Gesellschaft mit Sitz in der Türkei, die internationale Gütertransporte betreibt.
28 Mit Straferkenntnis vom 17. Juni 2015 verhängte die Bezirkshauptmannschaft Schärding (Österreich) über CX eine Geldstrafe in der Höhe von 1 453 Euro, weil FU eine gewerbsmäßige Beförderung von Gütern durchgeführt habe, ohne über eine hierfür erforderliche Bewilligung zu verfügen. Im vorliegenden Fall handelte es sich um eine am 2. April 2015 durchgeführte Beförderung von Textilien von der Türkei durch Österreich mit einem Zielort in Deutschland.
29 Dagegen erhob CX Beschwerde an das Landesverwaltungsgericht Oberösterreich (Österreich). Mit Urteil vom 28. Dezember 2015 wies dieses die Beschwerde mit der Begründung ab, dass CX dadurch gegen § 23 Abs. 1 Z 3 und § 7 Abs. 1 Z 4 GütbefG in Verbindung mit Art. 4 Z 1, Art. 6 und Art. 7 des türkisch-österreichischen Straßentransportabkommens verstoßen habe, dass der Fahrzeugführer nicht die erforderliche Genehmigung für den internationalen Straßengüterverkehr durch österreichisches Gebiet habe vorweisen können.
30 CX legte beim Verwaltungsgerichtshof (Österreich) gegen dieses Urteil Revision ein. Vor diesem Gericht machte CX geltend, das Kontingent an Genehmigungen, die türkischen Frächtern für die Beförderung im internationalen Straßengüterverkehr in oder durch das Hoheitsgebiet der Republik Österreich erteilt worden seien, sei unzureichend, was diese Frächter dazu zwinge, die „rollende Landstraße“ zu verwenden, wodurch die Beförderung von Sattelzügen mit der Bahn möglich werde, was aber die Beförderungszeit im Vergleich zur Beförderung auf der Straße verlängere und kostenintensiver mache. Diese jährliche Kontingentierung verstoße gegen die zwischen der Republik Türkei und der Europäischen Union geltende Assoziierungsregelung, insbesondere gegen die Art. 5 und 6 des Beschlusses Nr. 1/95 des Assoziationsrates, da der freie Warenverkehr innerhalb dieser Assoziation beschränkt werde und türkische Frächter aufgrund ihrer Staatsangehörigkeit unter Verstoß gegen Art. 9 des Abkommens EWG–Türkei diskriminiert würden.
31 Das vorlegende Gericht weist darauf hin, dass CX für die Durchführung der im Ausgangsverfahren in Rede stehenden Güterbeförderung eine Bewilligung des Bundesministers für Verkehr, Innovation und Technologie gemäß § 8 Abs. 1 GütbefG oder eine Berechtigung aufgrund des türkisch-österreichischen Straßentransportabkommens über die Festsetzung einer Kontingentierung hätte erwirken müssen. Eine Bewilligung für einzelne Güterbeförderungen könne nach § 7 Abs. 1 Z 3 in Verbindung mit § 8 Abs. 1 GütbefG nur dann erteilt werden, wenn an der Beförderung ein erhebliches öffentliches Interesse bestehe. Der Antragsteller habe glaubhaft zu machen, dass die Beförderung weder durch andere organisatorische Maßnahmen noch durch die Wahl eines anderen Verkehrsmittels durchgeführt werden könne.
32 Es stelle sich in der bei ihm anhängigen Rechtssache nun die Frage, ob sich eine solche Regelung türkischen Güterbeförderungsunternehmen gegenüber diskriminierend auswirke. Vor diesem Hintergrund scheine fraglich, ob sich CX auf die zwischen der Union und der Türkei verwirklichte Warenverkehrsfreiheit stützen könne, obwohl FU ein Güterbeförderungsunternehmen sei, das die beförderten Waren nicht selbst herstelle.
33 Das vorlegende Gericht ist der Ansicht, dass der Ausgangsrechtsstreit nicht unter dem Gesichtspunkt der Warenverkehrsfreiheit, sondern unter dem des freien Dienstleistungsverkehrs im Verkehrsbereich zu prüfen sei.
34 Vor diesem Hintergrund hat der Verwaltungsgerichtshof beschlossen, das Verfahren auszusetzen und dem Gerichtshof folgende Frage zur Vorabentscheidung vorzulegen:
Steht das Unionsrecht, und zwar insbesondere das Abkommen EWG–Türkei, das Zusatzprotokoll sowie der Beschluss Nr. 1/95 des Assoziationsrates, einer nationalen Regelung entgegen, nach der Güterbeförderungsunternehmer mit Sitz in der Türkei eine grenzüberschreitende gewerbsmäßige Güterbeförderung mit Kraftfahrzeugen nach oder durch das Gebiet der Republik Österreich nur durchführen dürfen, wenn sie für die Kraftfahrzeuge über Ausweise verfügen, die im Rahmen eines zwischen der Republik Österreich und der Republik Türkei aufgrund eines bilateralen Abkommens festgesetzten Kontingents vergeben werden, oder ihnen eine Genehmigung für die einzelne Güterbeförderung erteilt wird, wobei an der einzelnen Güterbeförderung ein erhebliches öffentliches Interesse bestehen und der Antragsteller glaubhaft machen muss, dass die Fahrt weder durch organisatorische Maßnahmen noch durch die Wahl eines anderen Verkehrsmittels vermieden werden kann?
Zur Vorlagefrage
35 Mit seiner Frage möchte das vorlegende Gericht wissen, ob die Bestimmungen des Abkommens EWG–Türkei, des Zusatzprotokolls und des Beschlusses Nr. 1/95 des Assoziationsrates dahin auszulegen sind, dass sie einer Regelung eines Mitgliedstaats wie der im Ausgangsverfahren streitigen entgegenstehen, wonach Unternehmen zur Beförderung von Gütern im Straßenverkehr mit Sitz in der Türkei eine solche Beförderung mit diesem Mitgliedstaat als Zielort oder durch das Hoheitsgebiets dieses Staates nur durchführen dürfen, wenn sie über Ausweise verfügen, die im Rahmen eines Kontingents vergeben werden, das für diese Art der Beförderung in einem zwischen diesem Mitgliedstaat und der Republik Türkei geschlossenen bilateralen Abkommen festgesetzt wurde, oder ihnen eine Genehmigung aufgrund eines erheblichen öffentlichen Interesses erteilt wird.
36 In diesem Zusammenhang ist darauf hinzuweisen, dass im Rahmen der Assoziation EWG–Türkei der freie Warenverkehr, der freie Dienstleistungsverkehr und der Verkehr verschiedene Bereiche sind, für die unterschiedliche Regeln gelten, die – wie der Generalanwalt in Nr. 41 seiner Schlussanträge und das vorlegende Gericht in seiner Vorlageentscheidung ausgeführt haben – eine unterschiedliche Liberalisierung der betreffenden Märkte widerspiegeln. Während nämlich der freie Warenverkehr zwischen der Union und der Türkei u. a. durch den Beschluss Nr. 1/95 des Assoziationsrates geregelt wird, sind der Bereich der Dienstleistungen und der des Verkehrs beim gegenwärtigen Stand der Entwicklung der Assoziation EWG–Türkei im Wesentlichen weiterhin nicht liberalisiert.
37 Zur Bestimmung, ob eine nationale Rechtsvorschrift unter die eine oder die andere dieser Freiheiten fällt, ist nach der Rechtsprechung des Gerichtshofs auf den Gegenstand der betreffenden Regelung abzustellen (Urteile vom 23. Januar 2014, DMC, C‑164/12, EU:C:2014:20, Rn. 29 und die dort angeführte Rechtsprechung, sowie vom 7. September 2017, Eqiom und Enka, C‑6/16, EU:C:2017:641, Rn. 40).
38 Im vorliegenden Fall geht aus der Vorlageentscheidung hervor, dass das GütbefG ein System zur Genehmigung der Beförderung von Gütern auf dem nationalen Gebiet vorsieht. Dieses System kann für die türkischen Transportunternehmen die Form einer im Rahmen des aufgrund des türkisch-österreichischen Straßentransportabkommens festgelegten Kontingents erteilten Genehmigung oder die Form einer Genehmigung für eine einzelne Beförderung annehmen, an der ein erhebliches öffentliches Interesse besteht. Somit beschränkt diese Regelung den Zugang türkischer Transportunternehmen zum Markt für internationale Straßengütertransporte auf österreichischem Gebiet.
39 Wenn die im Ausgangsverfahren in Rede stehende nationale Regelung ihrem Titel nach den Gütertransport betrifft, soll sie also gerade die Voraussetzungen festlegen, die für die Durchführung von Beförderungsdienstleistungen auf österreichischem Gebiet erfüllt sein müssen, unabhängig davon, welche Waren befördert werden.
40 Dazu ist festzustellen, dass sich die im Ausgangsverfahren in Rede stehende Regelung von derjenigen unterscheidet, um die es in der Rechtssache ging, in der das Urteil vom 19. Oktober 2017, Istanbul Lojistik (C‑65/16, EU:C:2017:770), ergangen ist. In jener Rechtssache, die eine Steuer auf Lastkraftwagen betraf, die im Zeitpunkt ihrer Einreise in das ungarische Hoheitsgebiet – sowohl bei der Hin- als auch bei der Rückfahrt – zu entrichten war und deren Höhe sich nach Kriterien richtete, die u. a. auf die Menge der Waren, die befördert werden können, und deren Bestimmungsort abstellten, hat der Gerichtshof in den Rn. 45 und 46 des Urteils festgestellt, dass mit der Lastkraftwagensteuer, obschon sie nicht auf beförderte Erzeugnisse als solche erhoben wurde, die Waren, die von in einem Drittland zugelassenen Fahrzeugen befördert wurden, bei der Überquerung der Grenze gleichwohl belastet wurden, und sie demnach im Hinblick auf die für den Bereich der Warenverkehrsfreiheit geltenden Bestimmungen zu prüfen war.
41 Im vorliegenden Fall schreibt die im Ausgangsverfahren in Rede stehende Regelung nicht die Entrichtung einer Steuer im Zusammenhang mit der Güterbeförderung, sondern die Erwirkung einer Vorabgenehmigung für den Zugang zum Verkehrsmarkt auf österreichischem Gebiet vor, die im Rahmen einer Kontingentierung oder nach Maßgabe eines erheblichen öffentlichen Interesses unabhängig von der Menge der beförderten Waren erteilt wird.
42 Transportunternehmen mit Sitz in der Türkei wie dasjenige, dessen Geschäftsführer CX ist, sind für die Erbringung ihrer Straßenbeförderungsdienstleistungen auf österreichischem Gebiet von dieser Genehmigung abhängig. Wie auch der Generalanwalt in den Nrn. 69 bis 71 seiner Schlussanträge ausgeführt hat, folgt daraus, dass die im Ausgangsverfahren in Rede stehende nationale Regelung gerade den Zugang zu einem Dienstleistungsmarkt an Bedingungen knüpft und nicht ebenso einzustufen ist wie die steuerrechtliche Regelung, um die es in der in Rn. 40 des vorliegenden Urteils angeführten Rechtssache ging.
43 Eine Regelung wie die im Ausgangsverfahren in Rede stehende muss demnach angesichts der in Rn. 37 des vorliegenden Urteils angeführten Rechtsprechung als zum Bereich der Beförderungsdienstleistungen und nicht zum Bereich des freien Warenverkehrs gehörend angesehen werden, so dass die Bestimmungen über den freien Warenverkehr zwischen der Republik Türkei und der Union wie diejenigen des Beschlusses Nr. 1/95 des Assoziationsrates auf den Ausgangsrechtsstreit nicht anwendbar sind. Der von CX geltend gemachte Umstand, dass die mit einer möglichen Nutzung alternativer Routen oder Transportmittel verbundenen zusätzlichen Kosten mittelbare Auswirkungen auf den Warenverkehr haben können, ist in diesem Zusammenhang unerheblich. Die Möglichkeit einer solchen mittelbaren Auswirkung der in Rede stehenden Regelung entkräftet nämlich nicht die Feststellung, dass diese die Erbringung von Beförderungsdienstleistungen an bestimmte Bedingungen knüpfen soll.
44 Folglich ist zu prüfen, ob es in der Assoziation zwischen der Republik Türkei und der Union eine Bestimmung im Bereich der Beförderungsdienstleistungen gibt, die einer Regelung eines Mitgliedstaats wie der im Ausgangsverfahren streitigen entgegensteht.
45 Aus Art. 15 des Abkommens EWG–Türkei und Art. 42 Abs. 1 des Zusatzprotokolls geht hervor, dass die den Verkehr betreffenden Bestimmungen des Unionsrechts und die aufgrund dieser Bestimmungen ergangenen Maßnahmen vom Assoziationsrat vor allem unter Berücksichtigung der geografischen Lage der Republik Türkei auf diese ausgedehnt werden können. Das bedeutet, dass die auf diesem Gebiet zu erlassenden Vorschriften nicht notwendig denen entsprechen, die aufgrund des AEU-Vertrags gelten, und dass die Ausdehnung der den Verkehr betreffenden Bestimmungen dieses Vertrags auf die Republik Türkei nicht zwingend ist (vgl. in diesem Sinne Urteil vom 21. Oktober 2003, Abatay u. a., C‑317/01 und C‑369/01, EU:C:2003:572, Rn. 96 und 97).
46 Bisher hat der Assoziationsrat aber keine Maßnahme zur Erstreckung des auf Beförderungsdienstleistungen anwendbaren Unionsrechts auf die Republik Türkei erlassen, so dass beim gegenwärtigen Stand der Entwicklung der Assoziation zwischen diesem Drittstaat und der Union in diesem Bereich keine spezifische Regelung besteht.
47 Solange der Assoziationsrat keine Regeln für Beförderungsdienstleistungen im Sinne von Art. 15 des Abkommens EWG–Türkei und Art. 42 Abs. 1 des Zusatzprotokolls erlassen hat, unterliegt somit der Zugang türkischer Transportunternehmen zum Verkehrsmarkt der Union weiterhin den Bedingungen, die sowohl in den nationalen Regelungen der Mitgliedstaaten als auch in den bilateralen Abkommen zwischen den Mitgliedstaaten und der Republik Türkei festgelegt sind. Daraus folgt, dass die Beförderungsdienstleistungen in einer Situation wie der im Ausgangsverfahren streitigen nur im Rahmen der in diesen bilateralen Abkommen oder nationalen Regelungen festgelegten Kontingente erbracht werden können (vgl. entsprechend Urteil vom 13. Juli 1989, Lambregts Transportbedrijf, 4/88, EU:C:1989:320, Rn. 14).
48 Gleichwohl hat Art. 41 Abs. 1 des Zusatzprotokolls unmittelbare Wirkung und kann daher vor nationalen Gerichten geltend gemacht werden, um damit die Anwendung entgegenstehender Normen des innerstaatlichen Rechts auszuschließen (Urteil vom 21. Oktober 2003, Abatay u. a., C‑317/01 und C‑369/01, EU:C:2003:572, Rn. 58 und 59 sowie die dort angeführte Rechtsprechung).
49 Diese Bestimmung enthält eine Stillhalteklausel, die die Mitgliedstaaten der Union verpflichtet, die Einführung neuer Maßnahmen zu unterlassen, die bezwecken oder bewirken, dass die Ausübung der Niederlassungsfreiheit oder des freien Dienstleistungsverkehrs durch einen türkischen Staatsangehörigen strengeren Voraussetzungen als denjenigen unterworfen wird, die für ihn galten, als das Zusatzprotokoll in Bezug auf den betreffenden Mitgliedstaat in Kraft trat (vgl. Urteile vom 21. Oktober 2003, Abatay u. a., C‑317/01 und C‑369/01, EU:C:2003:572, Rn. 58, 59 und 66 sowie die dort angeführte Rechtsprechung, vom 19. Februar 2009, Soysal und Savatli, C‑228/06, EU:C:2009:101, Rn. 47 sowie die dort angeführte Rechtsprechung, vom 24. September 2013, Demirkan, C‑221/11, EU:C:2013:583, Rn. 39 und die dort angeführte Rechtsprechung, sowie vom 10. Juli 2014, Dogan, C‑138/13, EU:C:2014:2066, Rn. 26), für die Republik Österreich also am 1. Januar 1995.
50 Wie der Gerichtshof bereits klargestellt hat, gilt diese Pflicht auch im Bereich der Beförderungsdienstleistungen (Urteil vom 21. Oktober 2003, Abatay u. a., C‑317/01 und C‑369/01, EU:C:2003:572, Rn. 92 und 93).
51 Um feststellen zu können, ob diese Stillhalteverpflichtung einer nationalen Regelung wie der im Ausgangsverfahren streitigen entgegensteht, ist zu prüfen, ob diese Regelung eine Beschränkung des freien Dienstleistungsverkehrs beinhaltet und, falls das zu bejahen ist, ob es sich um eine neue Beschränkung handelt (Urteil vom 21. Oktober 2003, Abatay u. a., C‑317/01 und C‑369/01, EU:C:2003:572, Rn. 110).
52 In Bezug auf die Frage, ob eine nationale Regelung eine Beschränkung des freien Dienstleistungsverkehrs beinhaltet, ist darauf hinzuweisen, dass nach ständiger Rechtsprechung des Gerichtshofs eine nationale Regelung, die die Ausübung von Dienstleistungen im Inland durch ein in einem anderen Mitgliedstaat niedergelassenes Unternehmen von der Erteilung einer Genehmigung abhängig macht, eine Beschränkung des in Art. 56 AEUV verankerten elementaren Grundsatzes darstellt (vgl. in diesem Sinne Urteil vom 21. Oktober 2003, Abatay u. a., C‑317/01 und C‑369/01, EU:C:2003:572, Rn. 111 sowie die dort angeführte Rechtsprechung).
53 Im vorliegenden Fall steht fest, dass die im Ausgangsverfahren streitige nationale Regelung gerade bezweckt, die Ausübung einer Dienstleistungstätigkeit im Bereich des Verkehrs im österreichischen Hoheitsgebiet durch in der Türkei niedergelassene Unternehmer von der Erteilung einer Vorabgenehmigung in Form einer im Rahmen des aufgrund des türkisch-österreichischen Straßentransportabkommens festgelegten Kontingents erteilten Genehmigung oder einer Genehmigung für eine einzelne Beförderung, an der ein erhebliches öffentliches Interesse besteht, abhängig zu machen. Daraus folgt eine Beeinträchtigung des Rechts in der Türkei ansässiger natürlicher und juristischer Personen, frei Beförderungsdienstleistungen auf österreichischem Gebiet zu erbringen.
54 Was die Frage angeht, ob die im Ausgangsverfahren in Rede stehende nationale Regelung eine neue Beschränkung darstellt, was die österreichische Regierung bestreitet, ist es Sache der innerstaatlichen Gerichte, die allein für die Auslegung nationalen Rechts zuständig sind, festzustellen, ob diese Regelung in dem Sinne neu ist, dass sie die Situation türkischer Unternehmer gegenüber jener Situation erschwert, die sich aus den in Österreich für sie zum Zeitpunkt des Inkrafttretens des Zusatzprotokolls für diesen Mitgliedstaat, also dem 1. Januar 1995, geltenden Vorschriften ergab (vgl. entsprechend Urteil vom 21. Oktober 2003, Abatay u. a., C‑317/01 und C‑369/01, EU:C:2003:572, Rn. 116). Wie der Generalanwalt in den Nrn. 79 und 80 seiner Schlussanträge ausgeführt hat, scheint vorbehaltlich einer Überprüfung durch das vorlegende Gericht angesichts insbesondere des Umstands, dass das im türkisch-österreichischen Straßentransportabkommen vorgesehene Kontingentierungssystem bereits gegolten hat, als die Republik Österreich der Union beigetreten ist, keine neue Beschränkung im Sinne von Art. 41 Abs. 1 des Zusatzprotokolls vorzuliegen.
55 Schließlich macht CX vor dem vorlegenden Gericht geltend, dass die im Ausgangsverfahren streitige nationale Regelung unter Verstoß gegen Art. 9 des Abkommens EWG–Türkei, wonach im Rahmen des Anwendungsbereichs dieses Abkommens jede Diskriminierung aus Gründen der Staatsangehörigkeit verboten ist, auf eine Diskriminierung hinauslaufe, weil die Beschränkungen im Zusammenhang mit dem im Ausgangsverfahren in Rede stehenden System einer Kontingentierung nur für türkische Transportunternehmen und nicht für solche mit Sitz in der Union gälten.
56 Dazu ist festzustellen, dass dieses Kontingentierungssystem nicht speziell auf türkische Transportunternehmen abzielt, da die österreichischen Behörden gleichartige Abkommen, die Kontingentierungen vorsehen, mit anderen Drittstaaten abgeschlossen haben. Außerdem sieht die Verordnung Nr. 1072/2009 zulasten von in der Union ansässigen Transportunternehmen die Verpflichtung vor, über Gemeinschaftslizenzen zu verfügen, um ihre Tätigkeit im österreichischen Hoheitsgebiet ausüben zu dürfen.
57 Folglich ist – wie auch der Generalanwalt in Nr. 85 seiner Schlussanträge dargelegt hat – die von CX gerügte Unterschiedsbehandlung lediglich die Folge der unterschiedlichen Rechtsrahmen für Transportunternehmen mit Sitz in der Union auf der einen und Transportunternehmen mit Sitz in der Türkei oder in anderen Drittstaaten auf der anderen Seite. Während für die Erstgenannten die gemeinsamen Regeln für den internationalen Verkehr gelten, unterliegen die anderen den in bilateralen Abkommen festgelegten Regeln, die namentlich von ihrem Niederlassungsstaat ausgehandelt wurden.
58 Nach alledem sind die Bestimmungen des Abkommens EWG–Türkei, des Zusatzprotokolls und des Beschlusses Nr. 1/95 des Assoziationsrates dahin auszulegen, dass sie einer Regelung eines Mitgliedstaats wie der im Ausgangsverfahren streitigen nicht entgegenstehen, wonach Unternehmen zur Beförderung von Gütern im Straßenverkehr mit Sitz in der Türkei eine solche Beförderung mit diesem Mitgliedstaat als Zielort oder durch das Hoheitsgebiet dieses Staates nur durchführen dürfen, wenn sie über Ausweise verfügen, die im Rahmen eines Kontingents vergeben werden, das für diese Art der Beförderung in einem zwischen diesem Mitgliedstaat und der Republik Türkei geschlossenen bilateralen Abkommen festgesetzt wurde, oder ihnen eine Genehmigung aufgrund eines erheblichen öffentlichen Interesses erteilt wird, sofern diese Regelung nicht zu einer neuen Beschränkung des freien Dienstleistungsverkehrs im Sinne von Art. 41 Abs. 1 dieses Zusatzprotokolls führt, was zu prüfen Sache des vorlegenden Gerichts ist.
Kosten
59 Für die Beteiligten des Ausgangsverfahrens ist das Verfahren ein Zwischenstreit in dem beim vorlegenden Gericht anhängigen Rechtsstreit; die Kostenentscheidung ist daher Sache dieses Gerichts. Die Auslagen anderer Beteiligter für die Abgabe von Erklärungen vor dem Gerichtshof sind nicht erstattungsfähig.
Aus diesen Gründen hat der Gerichtshof (Zweite Kammer) für Recht erkannt:
Die Bestimmungen des am 12. September 1963 in Ankara von der Republik Türkei einerseits sowie von den Mitgliedstaaten der EWG und der Gemeinschaft andererseits unterzeichneten und im Namen der Gemeinschaft durch den Beschluss 64/732/EWG des Rates vom 23. Dezember 1963 geschlossenen, gebilligten und bestätigten Abkommens zur Gründung einer Assoziation zwischen der Europäischen Wirtschaftsgemeinschaft und der Türkei, des am 23. November 1970 in Brüssel unterzeichneten und im Namen der Gemeinschaft durch die Verordnung (EWG) Nr. 2760/72 des Rates vom 19. Dezember 1972 geschlossenen, gebilligten und bestätigten Zusatzprotokolls sowie des Beschlusses Nr. 1/95 des Assoziationsrates EG–Türkei vom 22. Dezember 1995 über die Durchführung der Endphase der Zollunion sind dahin auszulegen, dass sie einer Regelung eines Mitgliedstaats wie der im Ausgangsverfahren streitigen nicht entgegenstehen, wonach Unternehmen zur Beförderung von Gütern im Straßenverkehr mit Sitz in der Türkei eine solche Beförderung mit diesem Mitgliedstaat als Zielort oder durch das Hoheitsgebiet dieses Staates nur durchführen dürfen, wenn sie über Ausweise verfügen, die im Rahmen eines Kontingents vergeben werden, das für diese Art der Beförderung in einem zwischen diesem Mitgliedstaat und der Republik Türkei geschlossenen bilateralen Abkommen festgesetzt wurde, oder ihnen eine Genehmigung aufgrund eines erheblichen öffentlichen Interesses erteilt wird, sofern diese Regelung nicht zu einer neuen Beschränkung des freien Dienstleistungsverkehrs im Sinne von Art. 41 Abs. 1 dieses Zusatzprotokolls führt, was zu prüfen Sache des vorlegenden Gerichts ist.
Verkündet in öffentlicher Sitzung in Luxemburg am 11. Juli 2018.
Der Kanzler | | Der Präsident der Zweiten Kammer |
A. Calot Escobar | | M. Ilešič |