CONCLUSIONS DE L’AVOCAT GÉNÉRAL
M. PAOLO MENGOZZI
présentées le 27 juin 2018 (1)
Affaire C‑380/17
Staatssecretaris van Veiligheid en Justitie,
K,
B
en présence de
H. Y. (2),
Staatssecretaris van Veiligheid en Justitie
[demande de décision préjudicielle formée par le Raad van State (Conseil d’État, Pays‑Bas)]
« Renvoi préjudiciel – Exclusion du champ d’application de la directive 2003/86/CE – Dispositions du droit de l’Union rendues applicables de manière directe et inconditionnelle par le droit national – Compétence de la Cour – Droit au regroupement familial – Régime plus favorable des réfugiés – Article 12, paragraphe 1, troisième alinéa – Rejet d’une demande – Non-respect du délai de trois mois suivant l’octroi du statut de protection subsidiaire – Délai indicatif »
I. Introduction
1. Dans le présent renvoi à titre préjudiciel, déféré par le Raad van State (Conseil d’État, Pays-Bas), la Cour est, d’une part, appelée à se prononcer sur sa propre compétence à interpréter la directive 2003/86/CE du Conseil, du 22 septembre 2003, relative au droit au regroupement familial (3), dans un contexte où, bien que la situation en cause dans l’affaire au principal soit expressément exclue du champ d’application de cet acte, le droit national qui transpose cette directive a unilatéralement entendu étendre le champ d’application de ladite directive afin de couvrir une situation de ce type. Cette question est également soulevée dans l’affaire C‑257/17, C et A, dans laquelle mes conclusions sont présentées ce jour même.
2. D’autre part, la Cour est invitée à se prononcer sur la nature du délai de trois mois inscrit à l’article 12, paragraphe 1, troisième alinéa de la directive 2003/86, en particulier sur la question de savoir si les autorités nationales sont en droit de rejeter la demande de regroupement familial au simple motif du dépassement dudit délai.
II. Le cadre juridique et factuel
A. Le droit international
3. L’article 3, paragraphe 1, de la Convention relative aux droits de l’enfant adoptée et ouverte à la signature, ratification et adhésion par l’Assemblée générale dans sa résolution 44/25 du 20 novembre1989 stipule que « dans toutes les décisions qui concernent les enfants, […] l’intérêt supérieur de l’enfant doit être une considération primordiale ».
4. Aux termes de l’article 8, paragraphe 1 de la Convention de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales, signée à Rome le 4 novembre 1950, ci-après la « CEDH », intitulé « Droit au respect de la vie privée et familiale » :
« Toute personne a droit au respect de sa vie privée et familiale, de son domicile et de sa correspondance. »
B. Le droit de l’Union
5. L’article 7 de la charte des droits fondamentaux de l’Union européenne (4) (ci-après la « Charte »), intitulé « Respect de la vie privée et familiale », dispose :
« Toute personne a droit au respect de sa vie privée et familiale, de son domicile et de ses communications. »
6. L’article 24, paragraphes 2 et 3, de la Charte énonce :
« (2) Dans tous les actes relatifs aux enfants, qu’ils soient accomplis par des autorités publiques ou des institutions privées, l’intérêt supérieur de l’enfant doit être une considération primordiale.
(3) Tout enfant a le droit d’entretenir régulièrement des relations personnelles et des contacts directs avec ses deux parents, sauf si cela est contraire à son intérêt. »
7. La directive 2003/86 fixe les conditions dans lesquelles est exercé le droit au regroupement familial dont bénéficient les ressortissants de pays tiers résidant légalement sur le territoire des États membres. Conformément à son considérant 2, cette directive respecte les droits fondamentaux, notamment le droit au respect de la vie familiale, consacré dans de nombreux instruments du droit international, dont, en particulier, l’article 8 de la CEDH et l’article 7 de la Charte, susmentionnés.
8. Aux termes du considérant 8 de la directive 2003/86, « [l]a situation des réfugiés devrait demander une attention particulière, à cause des raisons qui les ont contraints à fuir leur pays et qui les empêchent d’y mener une vie en famille normale. À ce titre, il convient de prévoir des conditions plus favorables pour l’exercice de leur droit au regroupement familial ».
9. Selon l’article 2, sous b), de la directive 2003/86 :
« Aux fins de la présente directive, on entend par :
b) “réfugié” : tout ressortissant de pays tiers ou apatride bénéficiant d’un statut de réfugié au sens de la convention relative au statut des réfugiés du 28 juillet 1951, modifiée par le protocole signé à New York le 31 janvier 1967 ».
10. L’article 3, paragraphe 2, sous c) de la directive 2003/86 dispose que « [l]a présente directive ne s’applique pas lorsque le regroupant est un ressortissant de pays tiers :
c) autorisé à séjourner dans un État membre en vertu de formes subsidiaires de protection, conformément aux obligations internationales, aux législations nationales ou aux pratiques des États membres, ou demandant l’autorisation de séjourner à ce titre et dans l’attente d’une décision sur son statut. »
11. L’article 5, paragraphe 5, de la directive 2003/86, dispose qu’« [a]u cours de l’examen de la demande, les États membres veillent à prendre dûment en considération l’intérêt supérieur de l’enfant mineur ».
12. L’article 7, paragraphe 1, de la directive 2003/86, énonce :
« Lors du dépôt de la demande de regroupement familial, l’État membre concerné peut exiger de la personne qui a introduit la demande de fournir la preuve que le regroupant dispose :
a) d’un logement considéré comme normal pour une famille de taille comparable dans la même région et qui répond aux normes générales de salubrité et de sécurité en vigueur dans l’État membre concerné ;
b) d’une assurance maladie couvrant l’ensemble des risques normalement couverts pour ses propres ressortissants dans l’État membre concerné, pour lui-même et les membres de sa famille ;
c) de ressources stables, régulières et suffisantes pour subvenir à ses propres besoins et à ceux des membres de sa famille sans recourir au système d’aide sociale de l’État membre concerné. Les États membres évaluent ces ressources par rapport à leur nature et leur régularité et peuvent tenir compte du niveau des rémunérations et des pensions minimales nationales ainsi que du nombre de membres que compte la famille. »
13. Aux termes de l’article 12, paragraphe 1, premier et troisième alinéas de la directive 2003/86, qui s’insère dans son chapitre V, intitulé « Regroupement familial des réfugiés » :
« Par dérogation à l’article 7, les États membres ne peuvent pas imposer au réfugié et/ou aux membres de la famille de fournir, en ce qui concerne les demandes relatives aux membres de la famille [...] des éléments de preuve attestant qu’il répond aux conditions visées à l’article 7.
[...]
Les États membres peuvent exiger du réfugié qu’il remplisse les conditions visées à l’article 7, paragraphe 1, si la demande de regroupement familial n’est pas introduite dans un délai de trois mois suivant l’octroi du statut de réfugié. »
14. L’article 17 de la directive 2003/86 précise :
« Les États membres prennent dûment en considération la nature et la solidité des liens familiaux de la personne et sa durée de résidence dans l’État membre, ainsi que l’existence d’attaches familiales, culturelles ou sociales avec son pays d’origine, dans les cas de rejet d’une demande, de retrait ou de non-renouvellement du titre de séjour, ainsi qu’en cas d’adoption d’une mesure d’éloignement du regroupant ou des membres de sa famille. »
15. L’article 2, sous f), de la directive 2011/95/UEdu Parlement européen et du Conseil, du 13 décembre 2011, concernant les normes relatives aux conditions que doivent remplir les ressortissants des pays tiers ou les apatrides pour pouvoir bénéficier d’une protection internationale, à un statut uniforme pour les réfugiés ou les personnes pouvant bénéficier de la protection subsidiaire, et au contenu de cette protection (5), énonce :
« Aux fins de la présente directive, on entend par :
f) “personne pouvant bénéficier de la protection subsidiaire”, tout ressortissant d’un pays tiers ou tout apatride qui ne peut être considéré comme un réfugié, mais pour lequel il y a des motifs sérieux et avérés de croire que la personne concernée, si elle était renvoyée dans son pays d’origine ou, dans le cas d’un apatride, dans le pays dans lequel il avait sa résidence habituelle, courrait un risque réel de subir les atteintes graves définies à l’article 15, l’article 17, paragraphes 1 et 2, n’étant pas applicable à cette personne, et cette personne ne pouvant pas ou, compte tenu de ce risque, n’étant pas disposée à se prévaloir de la protection de ce pays. »
C. Le droit néerlandais
16. Selon le Raad van State (Conseil d’État), une demande de délivrance d’un visa pour un séjour de plus de trois mois, telle que celle en cause dans le litige au principal, constitue une demande d’entrée et de séjour en vue d’un regroupement familial d’un réfugié ou d’un bénéficiaire de la protection subsidiaire. Une telle demande est introduite au bénéfice d’un membre de la famille résidant à l’étranger ou si le membre de la famille est entré aux Pays‑Bas en même temps que le regroupant. Après l’introduction de cette demande, le secrétaire d’État peut accorder d’office à ce membre de la famille un permis de séjour au titre de l’asile.
17. L’article 29, paragraphe 4, de la wet tot algehele herziening van de Vreemdelingenwet, Vreemdelingenwet 2000 (loi portant révision générale de la loi relative aux étrangers, ci-après la « Vw 2000 »), du 23 novembre 2000, dispose que : « [l]e permis de séjour à durée limitée visé à l’article 28 peut également être accordé à un membre de la famille au sens du paragraphe 2 qui n’a simplement pas rejoint le ressortissant étranger visé au paragraphe 1, dans les trois mois suivant la délivrance à ce dernier d’un permis de séjour visé à l’article 28 si, dans ce délai de trois mois, une demande de visa pour un séjour de plus de trois mois a été introduite par ou au bénéfice de ce membre de la famille ».
III. Les litiges au principal, les questions préjudicielles et la procédure devant la Cour
18. Les requérantes K et B (ci-après « K et B » ou « requérantes K et B ») sont des ressortissantes de pays tiers (Érythrée). Elles sont, respectivement, la conjointe et la fille mineure, laquelle est née le 1er juillet 2014, d’un ressortissant de pays tiers résidant aux Pays-Bas (ci-après le « regroupant FG »). Le regroupant FG est titulaire depuis le 23 septembre 2014 d’un permis de séjour à durée limitée au titre de l’asile (ci-après le « titre de séjour au titre de l’asile »). Ce titre de séjour au titre de l’asile lui confère la protection subsidiaire.
19. Suite à un entretien avec l’organisme tiers, VluchtelingenWerk Nederland (6), le regroupant FG avait initialement compris qu’il n’était pas pertinent d’introduire une demande de regroupement familial. Toutefois, le regroupant FG a finalement introduit une telle demande, sur le fondement de l’article 29, paragraphes 2 et 4, de la Vw 2000, au bénéfice de K et B, mais hors délai (7).
20. Par deux décisions, du 20 avril 2015 et du 8 novembre 2015, le secrétaire d’État a confirmé le rejet de la demande de regroupement familial introduite par le regroupant FG au bénéfice des requérantes K et B, au motif que la demande n’avait pas été introduite dans le délai de trois mois et que le retard n’avait pas de caractère excusable en vertu de l’article 29, paragraphes 2 et 4 de la Vw 2000.
21. Par jugement du 24 juin 2016, le rechtbank Den Haag, zittingsplaats Amsterdam (tribunal de La Haye, siégeant à Amsterdam, ci-après le « tribunal de première instance ») a déclaré non fondé le recours formé par K et B contre la décision rejetant leur demande de regroupement familial.
22. Les requérantes K et B ont interjeté appel du jugement du tribunal de première instance devant la juridiction de renvoi. Premièrement, elles font grief au tribunal de première instance de ne pas avoir reconnu que l’appréciation du caractère excusable du dépassement du délai de trois mois doit être réalisée au regard de l’objectif et de la raison d’être de ce délai. Deuxièmement, selon K et B, le tribunal de première instance a fondé à tort son jugement sur le fait que le regroupant FG savait qu’il devait introduire la demande dans le délai de trois mois et qu’il aurait dû se tenir plus précisément informé de la possibilité d’introduire une demande de regroupement familial avant l’expiration de celui-ci. Troisièmement, K et B reprochent au tribunal de première instance de ne pas avoir reconnu que le délai mentionné à l’article 12, paragraphe 1, troisième alinéa, de la directive 2003/86 ne saurait être invoqué en tant que motif d’exclusion et que le secrétaire d’État devait tenir compte du principe de proportionnalité dans son appréciation. De plus, conformément à l’article 5, paragraphe 5, et à l’article 17 de la directive 2003/86, cette appréciation devait également intégrer l’intérêt supérieur de l’enfant. Quatrièmement, K et B soutiennent que le tribunal de première instance, à tort, n’a pas considéré que le renvoi à une demande ordinaire de visa pour un séjour de plus de trois mois en vue d’un regroupement familial porterait atteinte à l’objectif poursuivi par la directive 2003/86 ainsi qu’à son effet utile.
23. En premier lieu, la juridiction de renvoi s’interroge sur la compétence de la Cour dans la mesure où la directive 2003/86 exclut les bénéficiaires de la protection subsidiaire de son champ d’application. En effet, bien que le législateur néerlandais ait opéré un renvoi au contenu de celle-ci, il serait de l’intérêt de l’Union que les dispositions reprises du droit de l’Union reçoivent une interprétation uniforme (8). La juridiction de renvoi précise que, selon l’arrêt du 18 octobre 2012, Nolan (C‑583/10, ci-après « arrêt Nolan », EU:C:2012:638), l’Union n’aurait pas d’intérêt à une interprétation uniforme d’un acte concernant une situation interne qui est expressément exclue de cet acte (9). La juridiction de renvoi ne perçoit pas clairement si l’arrêt Nolan demeure applicable dans la mesure où cet arrêt n’est pas relatif à une situation pour laquelle le droit de l’Union a été rendu directement et inconditionnellement applicable (10). Néanmoins, ledit arrêt n’a plus été cité par la Cour, notamment, dans l’arrêt du 15 novembre 2016, Ullens de Schooten (C‑268/15, EU:C:2016:874), rendu en grande chambre ; c’est pourquoi la juridiction de renvoi se demande si l’arrêt Nolan pourrait conduire à ce que la Cour se déclare incompétente pour répondre à la présente demande de décision préjudicielle.
24. En second lieu, la juridiction de renvoi s’interroge sur l’interprétation de l’article 12, paragraphe 1, troisième alinéa, de la directive 2003/86. Selon la juridiction de renvoi, lorsque la demande de regroupement familial est introduite hors délai et que le dépassement du délai de trois mois n’est pas excusable car sa cause peut être imputée au regroupant FG, cette demande n’est pas examinée au fond ; le secrétaire d’État ne tient donc pas compte des dispositions de l’article 5, paragraphe 5 (prise en compte de l’intérêt supérieur de l’enfant), ni de celles de l’article 17 (prise en compte de circonstances individuelles) de la directive 2003/86. Toutefois, la juridiction de renvoi considère qu’une interprétation plus précise de l’article 12, paragraphe 1, troisième alinéa, de ladite directive est nécessaire pour apprécier les griefs des requérantes K et B.
25. C’est dans ces conditions que le Raad van State (Conseil d’État) a décidé de surseoir à statuer et a adressé les questions préjudicielles suivantes à la Cour :
« 1) Compte tenu de l’article 3, paragraphe 2, sous c), de la directive [2003/86], et de l’arrêt [Nolan], la Cour est-elle compétente pour répondre aux questions préjudicielles des juridictions néerlandaises relatives à l’interprétation des dispositions de cette directive dans une affaire portant sur le droit de séjour d’un membre de la famille d’un bénéficiaire de la protection subsidiaire si, dans le droit néerlandais, cette directive a été déclarée directement et inconditionnellement applicable aux bénéficiaires de la protection subsidiaire ?
2) Le régime de la directive [2003/86] [...] s’oppose-t-il a une règle nationale telle que celle en cause au principal, en vertu de laquelle une demande de prise en considération en vue d’un regroupement familial sur la base des dispositions plus favorables du chapitre V de cette directive peut être rejetée au seul motif qu’elle n’a pas été introduite dans le délai mentionné à son article 12, paragraphe 1, troisième alinéa ?
Pour la réponse à cette question, est-il important qu’il soit possible, en cas de dépassement dudit délai, d’introduire, que ce soit ou non après un rejet, une demande de regroupement familial, dans le cadre de laquelle le respect des conditions posées par l’article 7 de la directive 2003/86 est évalué et les intérêts et circonstances mentionnés à l’article 5, paragraphe 5 ainsi qu’à l’article 17 [de ladite directive] sont pris en compte ? »
26. La présente affaire a bénéficié d’observations écrites déposées par les requérantes K et B, le gouvernement néerlandais ainsi que par la Commission européenne.
27. Lors de l’audience commune avec l’affaire C-257/17, C et A, qui s’est tenue devant la Cour le 19 mars 2018, les requérantes C et A, puis les requérantes K et B, le gouvernement néerlandais ainsi que la Commission ont présenté leurs observations orales.
IV. Analyse
A. Sur la compétence de la Cour
28. Le regroupant FG possède un titre de séjour au titre de l’asile qui lui confère la protection subsidiaire. Il a introduit une demande de regroupement familial au bénéfice des requérantes K et B au titre de la directive 2003/86.
29. Le libellé univoque de l’article 3, paragraphe 2, sous c), de la directive 2003/86, précise « [qu’elle] ne s’applique pas lorsque le regroupant est un ressortissant de pays tiers […] autorisé à séjourner dans un État membre en vertu de formes subsidiaires de protection, conformément aux obligations internationales, aux législations nationales ou aux pratiques des États membres » (11). Le regroupant FG n’est donc pas couvert ratione materiae par la directive 2003/86 (12).
30. Toutefois, le législateur néerlandais a unilatéralement décidé d’appliquer les dispositions plus favorables relatives au regroupement familial des réfugiés, figurant au chapitre V de la directive 2003/86, dont l’article 12, qui fait l’objet de la seconde question déférée par la juridiction de renvoi, aux bénéficiaires de la protection subsidiaire et aux membres de leur famille (13). Le cas d’espèce est une situation régie par le droit national. En d’autres termes, il s’agit d’une extension du champ ratione materiae du régime néerlandais, la Vw 2000, aux bénéficiaires de la protection subsidiaire. Dans ces conditions, il s’agit d’examiner si une interprétation par la Cour des dispositions visées par les questions posées se justifie, et partant que la compétence de la Cour soit constatée, comme le soutiennent la juridiction de renvoi, le gouvernement néerlandais et les requérantes au principal, mais ce que conteste la Commission.
31. Conformément à l’article 267 TFUE, la Cour est compétente pour statuer, à titre préjudiciel, sur l’interprétation des traités ainsi que des actes pris par les institutions de l’Union. Il en découle qu’il appartient au seul juge national d’apprécier, au regard des particularités de chaque affaire, tant la nécessité d’une décision préjudicielle pour être en mesure de rendre son jugement que la pertinence des questions qu’il pose à la Cour (14). En conséquence, dès lors que les questions posées par les juridictions nationales portent sur l’interprétation d’une disposition du droit de l’Union, la Cour est, en principe, tenue de statuer (15).
32. À cet égard, il convient de rappeler que la Cour s’est à maintes reprises déclarée compétente pour statuer sur les demandes de décision préjudicielle portant sur des dispositions du droit de l’Union dans des situations dans lesquelles les faits au principal se situaient en dehors du champ d’application du droit de l’Union. En effet, il est de l’intérêt de l’Union de veiller à l’uniformité de l’interprétation d’une disposition d’un acte de l’Union et de celles du droit national qui la transposent et la rendent applicable en dehors du champ d’application de cet acte.
33. Dans ce contexte, la Cour a précisé qu’une interprétation, par elle-même, des dispositions du droit de l’Union dans des situations ne relevant pas du champ d’application de celui-ci se justifie lorsque ces dispositions ont été rendues applicables à de telles situations par le droit national de manière directe et inconditionnelle, afin d’assurer un traitement identique à ces situations et à celles qui relèvent du champ d’application du droit de l’Union (16). La Cour est, dès lors, appelée à vérifier s’il existe des indications suffisamment précises pour pouvoir établir si le droit interne opère un renvoi direct et inconditionnel au droit de l’Union. C’est essentiellement sur le seul fondement des précisions fournies par la juridiction nationale dans sa décision de renvoi que la Cour peut déterminer si elle est compétente pour répondre aux questions soulevées devant elle (17).
34. Certes, selon l’arrêt Nolan, il ne saurait être affirmé ou présumé qu’il existerait un intérêt de l’Union à ce que, dans un domaine exclu par le législateur de l’Union du champ d’application de l’acte qu’il a adopté, il soit procédé à une interprétation uniforme des dispositions de cet acte (18). En effet, selon cette logique, « si le législateur de l’Union mentionne de manière univoque que l’acte qu’il a adopté ne s’applique pas à un domaine précis, il renonce, [...], à l’objectif visant à une interprétation et à une application uniformes des règles de droit dans ce domaine exclu » (19).
35. L’arrêt du 19 octobre 2017, Solar Electric Martinique (C‑303/16, ci-après « arrêt Solar Electric Martinique », EU:C:2017:773,), qui concernait également un cas d’exclusion expresse du champ d’application d’une directive de l’Union (20), est toutefois, selon moi, venuaménager certains motifs del’arrêt Nolan. En effet, la Cour a précisé au point 29 de l’arrêt Solar Electric Martinique, que « [l]’existence d’un intérêt de l’Union à ce que, pour éviter des divergences d’interprétation futures, [les notions de la directive en question] reçoivent une interprétation uniforme est certes envisageable (21) ». Si l’arrêt Nolan laissait penser qu’un tel intérêt disparaissait en cas d’exclusion expresse par le législateur de l’Union, l’arrêt Solar Electric Martinique n’a donc pas confirmé cette lecture. Toujours à propos d’une situation d’exclusion expresse du champ d’application d’une directive, l’arrêt du 27 juin 2018, SGI et Valériane (C-459/17 et C-460/17), écarte, semble-t-il définitivement, l’approche retenue précédemment dans l’arrêt Nolan, en affirmant que, malgré cette exclusion expresse, il existe un intérêt certain de l’Union (22) à ce que, pour éviter des divergences d’interprétation futures, les dispositions ou les notions reprises du droit de l’Union reçoivent une interprétation uniforme, quelles que soient les conditions dans lesquelles elles sont appelées à s’appliquer dès lors que le droit interne opère un renvoi direct et inconditionnel à la disposition de la directive pour laquelle l’interprétation de la Cour est sollicitée (23).
36. Tel est également le cas dans la présente affaire.
37. En effet, les indications apportées par la juridiction de renvoi sont suffisamment précises et attestent que le droit national, se conformant au droit de l’Union, opère un renvoi direct et inconditionnel à ce dernier. La juridiction de renvoi précise ainsi que la réglementation et la législation néerlandaises établissent un régime commun aux regroupements familiaux des réfugiés et aux regroupements familiaux des bénéficiaires de la protection subsidiaire. Selon le secrétaire d’État, ce choix est motivé par le fait que le Royaume des Pays-Bas attache les mêmes effets juridiques à un titre de séjour au titre de l’asile résultant de la protection subsidiaire qu’à un titre de séjour au titre de l’asile résultant du statut de réfugié. La juridiction de renvoi ainsi que le gouvernement néerlandais et les requérantes K et B estiment que le législateur néerlandais a rendu le chapitre V de la directive 2003/86 directement et inconditionnellement applicable aux situations qui, d’après l’article 3, paragraphe 2, sous c), de cette directive, ne relevaient pas du champ d’application du droit de l’Union. Elle conclut que ladite directive s’applique par analogie aux bénéficiaires de la protection subsidiaire.
38. Enfin, si la Cour n’était pas compétente, en l’espèce, pour interpréter l’article 12, paragraphe 1, troisième alinéa de la directive 2003/86, la juridiction de renvoi serait contrainte de l’interpréter elle-même afin de résoudre le litige au fond. En pratique, l’interprétation d’une disposition du droit de l’Union par le juge national pourrait avoir une conséquence sur le contenu de ce droit et conduire à une orientation sensiblement différente de celle que pourrait adopter la Cour. De plus, elle pourrait décourager les juridictions nationales de l’État membre en question de soulever, à l’avenir, une telle question devant la Cour. En tout état de cause, la notion dont la juridiction de renvoi demande l’interprétation relève bien du droit de l’Union et s’applique bien dans une situation qui relève du champ d’application de cette directive.
39. Par conséquent, j’estime que l’intérêt de l’Union à une interprétation uniforme existe, d’une part, afin d’éviter une divergence dans l’application du droit de l’Union et, d’autre part, en raison de la nécessité de ne pas traiter de manière différente des situations qu’un État membre a choisi d’aligner au droit de l’Union. Compte tenu de ces considérations, l’Union a un intérêt à une interprétation uniforme des dispositions litigieuses. De plus, les indications apportées par la juridiction de renvoi sont suffisamment précises et attestent que le droit national, se conformant au droit de l’Union, opère un renvoi direct et inconditionnel à ce dernier.
40. Dans ces circonstances, je propose que la Cour constate qu’elle est compétente pour répondre aux questions posées.
B. Sur l’interprétation du délai de trois mois inscrit à l’article 12, paragraphe 1, troisième alinéa de la directive 2003/86
1. Observations à titre liminaire
41. Il y a lieu de relever, préalablement, que le droit au regroupement familial, reconnu et régi par la directive 2003/86, constitue un aspect spécifique du droit au respect à la vie familiale, qui, à son tour, constitue un droit fondamental consacré par l’article 8 de la CEDH et par l’article 7 de la Charte et, en tant que tel, est protégé dans l’ordre juridique de l’Union (24). La relation directe entre le droit fondamental au respect de la vie familiale et le droit au regroupement familial est spécifiquement reconnue par la directive 2003/86, au considérant 2 (25).
42. Dans ce contexte, la Cour a ainsi affirmé expressément que les dispositions de la directive 2003/86 doivent être interprétées à la lumière des droits fondamentaux et, plus particulièrement, du droit au respect de la vie familiale consacré tant par la CEDH que par la Charte (26). L’article 7 de la Charte doit en outre être lu en combinaison avec l’obligation de prendre en considération l’intérêt supérieur de l’enfant, reconnu à l’article 24, paragraphe 2, de celle-ci, et en tenant compte de la nécessité pour un enfant d’entretenir régulièrement des relations personnelles avec ses deux parents, exprimée au paragraphe 3 du même article (27). La Cour a également jugé que toute demande faite par un enfant ou un de ses représentants légaux en vue d’entrer dans un État membre ou de le quitter aux fins de la réunification familiale doit être considérée par les États membres dans un esprit positif, avec humanité et diligence (28).
43. Certes, les articles 7 et 24 de la Charte, tout en soulignant l’importance, pour les enfants, de la vie familiale, ne sauraient être interprétés en ce sens qu’ils priveraient les États membres de la marge d’appréciation dont ils disposent lorsqu’ils examinent des demandes de regroupement familial (29). Toutefois, au cours d’un tel examen et en déterminant si les conditions de la directive 2003/86 sont remplies, les dispositions de cette directive doivent être interprétées et appliquées à la lumière de l’article 7 et de l’article 24, paragraphes 2 et 3, de la Charte, ainsi qu’il ressort d’ailleurs des termes du considérant 2 et de l’article 5, paragraphe 5, de ladite directive, qui imposent aux États membres d’examiner les demandes de regroupement en cause dans l’intérêt des enfants concernés et dans le souci de favoriser la vie familiale (30).
44. Je rappelle que la Cour a confirmé l’importance de certains instruments internationaux, notamment du Pacte international relatif aux droits civils et politiques(31), et de la Convention relative aux droits de l’enfant, concernant la protection des droits de l’homme dont elle tient compte pour l’application des principes généraux du droit communautaire. La Convention relative aux droits de l’enfant lie, au même titre que les autres instruments internationaux cités, chacun des États membres (32).
45. La Cour a en outre relevé que l’éventuelle marge de manœuvre reconnue aux États membres par les dispositions de la directive 2003/86 ne doit pas être utilisée par ceux-ci d’une manière qui porterait atteinte à l’objectif de cette directive, qui est de favoriser le regroupement familial, et à l’effet utile de celle-ci (33).
46. Par ailleurs, d’après la Cour, il ressort de l’article 17 de la directive 2003/86, lequel prévoit qu’en cas de rejet d’une demande de regroupement familial, «[l]es États membres prennent dûment en considération la nature et la solidité des liens familiaux de la personne et sa durée de résidence dans l’État membre, ainsi que l’existence d’attaches familiales, culturelles ou sociales avec son pays d’origine », que les États membres sont soumis à une obligation d’individualisation de l’examen des demandes de regroupement (34).
47. C’est à la lumière des principes susmentionnés, exprimés dans la jurisprudence, qu’il y a lieu de répondre à la seconde question déférée par la juridiction de renvoi.
2. Sur la seconde question préjudicielle
48. Il est constant que, dans la présente affaire, une demande de regroupement familial au bénéfice des requérantes K et B a été introduite au-delà du délai de trois mois suivant l’octroi du statut de réfugié (ci-après le « délai de trois mois ») inscrit à l’article 29, paragraphes 2 et 4 de la Vw 2000 et transposant l’article 12, paragraphe 1, troisième alinéa, de la directive 2003/86 (35).
49. En droit national, le respect du délai de trois mois visant à introduire une demande de regroupement familial au titre de l’article 12, paragraphe 1, troisième alinéa de la directive 2003/86 est envisagé comme une condition de recevabilité de cette demande. La juridiction de renvoi précise que, dans le cadre de cet examen, la demande de regroupement familial n’est pas examinée à la lumière de l’article 5, paragraphe 5 (à savoir pas de prise en considération de l’intérêt supérieur de l’enfant), et de l’article 17 (à savoir, en substance, pas de prise en considération de circonstances individuelles) de la directive 2003/86 (36). Selon la juridiction de renvoi, l’article 29, paragraphes 2 et 4 de la Vw 2000, n’offre aucune possibilité de procéder, à titre dérogatoire, à une mise en balance des intérêts ou à une autre forme d’assouplissement.
50. Cependant, le secrétaire d’État apprécie si, par souci d’humanité, un dépassement du délai de trois mois est excusable, mais il n’opère pas une mise en balance des intérêts et examine si la cause du dépassement du délai peut raisonnablement être imputée au regroupant concerné ou au membre de sa famille. Toutefois, dans le cas où la demande n’est pas introduite dans le délai imparti et que le secrétaire d’État ne juge pas que le dépassement de délai possède un caractère excusable, il rejette cette demande sans l’examiner au fond. Le secrétaire d’État ne tient pas non plus compte des dispositions de l’article 5, paragraphe 5, de la directive 2003/86, ni de l’article 17 de cette directive.
51. En revanche, selon la juridiction de renvoi, il est possible, que ce soit ou non après un refus pour dépassement du délai de trois mois n’ayant pas le caractère excusable selon l’appréciation du secrétaire d’État, que le réfugié introduise une demande ordinaire de visa pour un séjour d’une durée supérieure à trois mois en vue d’un regroupement familial au titre de la procédure ordinaire de la directive 2003/86. Selon le secrétaire d’État, le regroupant FG ayant dépassé le délai de trois mois ne peut plus se prévaloir des dispositions plus favorables du chapitre V de cette directive. Dans ce cas, le secrétaire d’État apprécie si les conditions prévues par l’article 7, paragraphe 1, de ladite directive sont remplies ; cependant, il peut dispenser le réfugié-regroupant concerné de l’obligation de disposer de ressources stables et régulières ainsi que de l’obligation de payer des droits, tout en examinant la demande au regard de l’article 8 de la CEDH.
52. Par sa question, la juridiction de renvoi cherche, en substance, d’abord à déterminer si la directive 2003/86 s’oppose à une disposition nationale énonçant qu’une demande de regroupement familial introduite sur le fondement des dispositions plus favorables du chapitre V de cette directive peut être rejetée comme étant irrecevable, au seul motif qu’elle a été introduite au-delà du délai de trois mois. Ensuite, la juridiction de renvoi souhaite savoir s’il serait possible, en cas de dépassement de ce délai, d’introduire, que ce soit ou non après une décision de rejet, une demande de regroupement familial, dans le cadre de laquelle le respect des conditions posées par l’article 7 de ladite directive est évalué et les intérêts et circonstances mentionnés à l’article 5, paragraphe 5, ainsi qu’à l’article 17 de la directive sont pris en compte.
53. La juridiction de renvoi envisage deux interprétations de l’article 12, paragraphe 1, troisième alinéa, de la directive 2003/86. Par la première interprétation, la juridiction de renvoi estime qu’il pourrait être déduit de l’article 12, paragraphe 1, troisième alinéa que ce dernier introduirait la condition selon laquelle la demande de regroupement familial est introduite dans un délai de trois mois. Par opposition à l’article 7 de ladite directive, le délai de trois mois ne serait pas une norme ouverte dont le contenu devrait être précisé en droit national, comme les exigences posées à cet article qui ont été interprétées par la Cour dans les arrêts du 4 mars 2010, Chakroun (C‑578/08, EU:C:2010:117) et du 21 avril 2016, Khachab (C‑558/14, EU:C:2016:285). La Cour a, dans l’appréciation de l’article 7, paragraphe 1, sous c), de la directive 2003/86, tenu compte du principe de proportionnalité et de l’article 17 de cette directive. L’article 12, paragraphe 1, troisième alinéa ne semble réclamer ni un examen sur le fond ni de balance des intérêts lorsque cette exigence n’est pas remplie. À l’inverse, la seconde interprétation envisagée par la juridiction de renvoi découlerait d’une lecture combinée de l’article 5, paragraphe 5, et de l’article 17 de la directive 2003/86. Elle suggérerait que, lors de l’introduction d’une demande et au cours de son examen, les États membres doivent prendre dûment en compte l’intérêt de l’enfant mineur et, en cas de rejet de cette demande, ils doivent apprécier les circonstances individuelles du regroupant ou du bénéficiaire du droit au regroupement familial.
54. Je souscris pleinement à cette seconde interprétation.
55. Avant d’aborder les questions relatives à la portée et la nature même du délai de trois mois inscrit à l’article 12, paragraphe 1, troisième alinéa de la directive 2003/86, il convient de rappeler le contexte dans lequel cet article s’inscrit.
56. La directive 2003/86 distingue deux régimes de regroupement familial : d’une part, un régime ordinaire à destination des ressortissants de pays tiers dont les conditions matérielles sont énumérées, notamment, à l’article 7 de cette directive et, d’autre part, un régime dit « plus favorable (37) » ou « préférentiel (38) », relatif au regroupement familial des réfugiés dont les conditions figurent au chapitre V de la directive 2003/86 et notamment à l’article 12, paragraphe 1, troisième alinéa de cette directive, dont l’interprétation est sollicitée. Ce dernier article fait partie intégrante du chapitre V de ladite directive et permet, à la lumière du considérant 8 de ladite directive, compte tenu de la situation des réfugiés, de leur accorder une attention particulière et, à ce titre, de prévoir à leur égard des conditions plus favorables pour l’exercice de leur droit au regroupement familial. L’économie de cette directive confirme ce régime plus favorable accordé aux réfugiés, puisque plusieurs dispositions, notamment l’article 10, l’article 11, paragraphe 2, et l’article 12, paragraphes 1 et 2, de ladite directive (39) dérogent au régime ordinaire de cette même directive.
57. Dans cette optique, lorsqu’un réfugié-regroupant introduit une demande de regroupement familial sur le fondement de l’article 12, paragraphe 1, premier alinéa, de la directive 2003/86, il est exonéré, « par dérogation à l’article 7 de fournir [...] des éléments de preuve attestant qu’il répond aux conditions visées à l’article 7 ». Le régime applicable aux réfugiés-regroupants est considérablement simplifié et donc plus protecteur de leur droit au regroupement familial.
58. Toutefois, si la demande de regroupement familial n’est pas introduite dans un délai de trois mois inscrit à l’article 12, paragraphe 1, troisième alinéa, de la directive 2003/86, ledit article dispose que « les États membres peuvent exiger du réfugié qu’il remplisse les conditions (40) visées à l’article 7, paragraphe 1 » de cette directive. Le réfugié-regroupant doit apporter alors la preuve qu’il dispose d’un logement considéré comme normal, d’une assurance maladie, de ressources stables, régulières et suffisantes.
59. Cela ne signifie pas que la demandepuisseêtre rejetée ipso jure après le dépassement du délai de trois mois, mais simplement que les États membres peuvent, toujours dans le cadre de l’examen d’une demande de regroupement familial introduite sur le fondement de l’article 12, paragraphe 1, troisième alinéa de la directive 2003/86, exiger que le réfugié-regroupant satisfasse aux conditions matérielles de l’article 7, paragraphe 1 de cette directive. Le dépassement du délai de trois mois prévu à l’article 12, paragraphe 1, troisième alinéa de ladite directive n’emporte donc pas de conséquences procédurales, telles que l’irrecevabilité de la demande de regroupement familial et la nécessité d’introduire une nouvelle demande sur la base des dispositions du régime ordinaire instauré par la directive 2003/86, mais des conséquences éventuellement matérielles, à savoir la simple possibilité pour les États membres d’exiger uniquement la satisfaction des conditions prévues à l’article 7, paragraphe 1 de cette directive.
60. En d’autres termes, la demande de regroupement familial et donc la réunion des conditions d’application de l’article 7, paragraphe 1 de la directive 2003/86 sont examinées dans le cadre de la demande faite au titre du chapitre V de cette directive.
61. Cette approche me paraît confirmée par les objectifs poursuivis par la directive 2003/86, tout particulièrement par les dispositions relatives aux réfugiés.
62. En effet, premièrement, il convient de garder à l’esprit que la finalité de la directive 2003/86 est que « le regroupement familial est un moyen nécessaire pour permettre la vie en famille »,en particulier pour les réfugiés dont la situation personnelle « les [empêche] de mener une vie en famille normale » (41). Ainsi, tant les raisons liées à un éventuel dépassement de délai que la réunion des conditions de l’article 7, paragraphe 1 de cette directive doivent être examinées eu égard au statut plus favorable que ladite directive confère aux réfugiés. Ce statut plus favorable est lié aux difficultés pratiques rencontrées par les réfugiés qui se distinguent des difficultés auxquelles d’autres ressortissants tiers sont confrontés (42).
63. La marge d’appréciation reconnue aux États membres ne doit pas être utilisée par ceux-ci d’une manière qui porterait atteinte à l’objectif de la directive 2003/86 qui est de favoriser le regroupement familial et l’effet utile de celle-ci (43).
64. Or, exiger d’un réfugié-regroupant ayant dépassé le délai de trois mois prévu à l’article 12, troisième alinéa, de la directive 2003/86 qu’il dépose une nouvelle demande de regroupement familial sous le régime ordinaire des dispositions de cette directive porterait atteinte au caractère effectif du droit, initialement privilégié, des réfugiés au regroupement familial et priverait d’effet utile les dispositions plus favorables du chapitre V dont les réfugiés-regroupants, par définition plus vulnérables, sont les destinataires.
65. Deuxièmement, comme rappelé aux points 41 à 47 des présentes conclusions, les dispositions de la directive 2003/86 doivent être interprétées et appliquées à la lumière de l’article 7 et de l’article 24, paragraphes 2 et 3, de la Charte, ainsi qu’il ressort d’ailleurs des termes du considérant 2 et de l’article 5, paragraphe 5, de la directive 2003/86. Les raisons liées à un éventuel dépassement du délai de trois mois prévu à l’article 12, paragraphe 1, troisième alinéa, de ladite directive ainsi que les conditions visées à l’article 7, paragraphe 1 de cette même directive doivent donc être examinées à la lumière de l’article 5, paragraphe 5, et de l’article 17 de la directive 2003/86.
66. Ainsi, il incombe aux États membres non seulement d’interpréter leur droit national d’une manière conforme au droit de l’Union, mais également de veiller à ne pas se fonder sur une interprétation d’un texte du droit dérivé qui entrerait en conflit avec les droits fondamentaux protégés par l’ordre juridique de l’Union (44).
67. Partant, l’article 12, paragraphe 1, troisième alinéa, de la directive 2003/86 ne saurait être interprété et appliqué d’une manière telle que cette application méconnaîtrait les droits fondamentaux énoncés dans les dispositions de la Charte susmentionnées.
68. Troisièmement, il résulte de l’interprétation systématique de la directive 2003/86, que l’article 5, paragraphe 5, et l’article 17 de cette directive sont des clauses dites « horizontales » qui sont obligatoires (45). Elles sont appliquées, lors de tout examen, tant procédural que du fond, d’une demande de regroupement familial, comme des principes directeurs, au regard de toutes les dispositions de ladite directive, dont le respect du délai de trois mois. Ainsi, le législateur de l’Union impose aux États membres « de prendre dûment en considération l’intérêt supérieur de l’enfant mineur » (46). Cette interprétation est confirmée par l’article 11, paragraphe 1 de la directive 2003/86, relatif aux conditions de dépôt et d’examen de la demande de regroupement familial, et qui rappelle que les autorités nationales respectent les dispositions de l’article 5 de cette directive, dont le principe de l’intérêt supérieur de l’enfant figure au paragraphe 5 dudit article, lors de l’examen de cette demande.
69. De plus, l’examen de la demande de regroupement familial sur le fondement de l’article 12, paragraphe 1, troisième alinéa de la directive 2003/86, lu en combinaison avec le considérant 8 de cette directive, doit tenir compte de « leur situation [qui demande] une attention particulière ».Au cours de l’examen de la demande de regroupement familial, les autorités nationales sont tenues d’individualiser les examens des demandes de regroupement familial, c’est-à-dire d’opérer une approche au cas par cas (47), une évaluation exhaustive de tous les éléments pertinents dans chaque espèce (48), en tenant compte, en cas de rejet de cette demande, de « la nature et de la solidité des liens familiaux de la personne et sa durée de résidence dans l’État membre ainsi que de l’existence d’attaches familiales, culturelles ou sociales avec son pays d’origine (49) » (50). En particulier, dans le cadre decet examen, les autorités nationales doivent tenir compte de toutes les circonstances entourant la disponibilité de l’information relative au délai de trois mois dans lequel le réfugié-regroupant doit introduire sa demande de regroupement familial, telles que la clarté, l’accessibilité et l’opportunité (51) de cette information, qui peuvent constituer une raison justifiant le dépassement du délai de trois mois. Un délai aussi court qui ne tiendrait pas compte des circonstances personnelles pour justifier un probable dépassement de celui-ci aurait pour effet de décourager les réfugiés d’introduire une demande de regroupement familial et partant de contourner l’effet utile de ladite directive (52).
70. Par conséquent, toutes les circonstances particulières d’un cas d’espèce doivent être répertoriées, et la mise en balance des intérêts individuels et des intérêts publics doit être similaire à ce qui se fait dans des cas comparables. De plus, la mise en balance des intérêts individuels et des intérêts publics concernés doit être raisonnable et proportionnée, tout en veillant à prendre dûment en considération l’intérêt supérieur de l’enfant mineur (53). Aucun élément considéré isolément, tel qu’un dépassement de délai, ne peut automatiquement aboutir à une décision de rejet de la demande de regroupement familial introduite dans le cadre de la procédure plus favorable du chapitre V de la directive 2003/86.
71. Il ressort de ces considérations que le délai inscrit à l’article 12, paragraphe 1, troisième alinéa de la directive 2003/86 ne peut pas être envisagé comme un délai de forclusion, qui mettrait un terme au régime plus favorable des réfugiés-regroupants.
72. Dès lors, je suis d’avis de répondre à la seconde question préjudicielle en ce sens que le régime de la directive 2003/86 s’oppose à une disposition nationale, telle que celle en cause au principal, en vertu de laquelle une demande de regroupement familial sur la base des dispositions plus favorables du chapitre V de cette directive peut être rejetée au seul motif qu’elle n’a pas été introduite dans le délai de trois mois, prévu à l’article 12, paragraphe 1, troisième alinéa de ladite directive, dans la mesure où ce délai ne saurait être qualifié de délai de forclusion et où cette demande doit être considérée à la lumière de l’article 7 et de l’article 24, paragraphes 2 et 3, de la Charte, qui imposent aux États membres d’examiner les demandes de regroupement familial dans l’intérêt des enfants concernés, dans le souci de favoriser la vie familiale, ainsi que d’éviter de porter atteinte tant à l’objectif de la directive 2003/86 qu’à son effet utile. En outre, l’absence de prise en considération des principes directeurs de cette directive en cas de rejet d’une demande de regroupement familial au sens de l’article 12 de ladite directive, au motif du dépassement du délai de trois mois prévu par le paragraphe 1, troisième alinéa, de cet article, ne peut pas être justifiée par le fait que l’examen d’une autre demande introduite au titre de l’article 7, paragraphe 1, de la directive 2003/86, tiendrait compte de ces principes directeurs.
V. Conclusion
73. Eu égard à l’ensemble des considérations qui précèdent, je propose à la Cour de répondre comme suit aux questions préjudicielles posées par le Raad van State (Conseil d’État, Pays-Bas) :
1) La Cour est compétente pour répondre aux questions préjudicielles posées par la juridiction de renvoi qui sont relatives à l’interprétation des dispositions de la directive 2003/86/CE du Conseil, du 22 septembre 2003, relative au droit au regroupement familial, dans une affaire concernant le droit de séjour d’un membre de la famille d’un bénéficiaire de la protection subsidiaire dans la mesure où, en droit interne, les dispositions de cette directive ont été déclarées directement et inconditionnellement applicables aux bénéficiaires de la protection subsidiaire.
2) Le régime de la directive 2003/86 s’oppose à une disposition nationale, telle que celle en cause au principal, en vertu de laquelle une demande de regroupement familial sur la base des dispositions plus favorables du chapitre V de cette directive peut être rejetée au seul motif qu’elle n’a pas été introduite dans le délai de trois mois, prévu à l’article 12, paragraphe 1, troisième alinéa de ladite directive, dans la mesure où ce délai ne saurait être qualifié de délai de forclusion et où cette demande doit être considérée à la lumière de l’article 7 et de l’article 24, paragraphes 2 et 3, de la charte des droits fondamentaux de l’Union européenne, qui imposent aux États membres d’examiner les demandes de regroupement familial dans l’intérêt des enfants concernés, dans le souci de favoriser la vie familiale ainsi que d’éviter de porter atteinte tant à l’objectif de la directive 2003/86 qu’à son effet utile. En outre, l’absence de prise en considération des principes directeurs de cette directive en cas de rejet d’une demande de regroupement familial au sens de l’article 12 de ladite directive, au motif du dépassement du délai de trois mois prévu par le paragraphe 1, troisième alinéa, de cet article, ne peut pas être justifiée par le fait que l’examen d’une autre demande introduite au titre de l’article 7, paragraphe 1, de la directive 2003/86, tiendrait compte de ces principes directeurs.