CONCLUSIONI DELL’AVVOCATO GENERALE
ELEANOR SHARPSTON
presentate il 5 luglio 2018(1)
Causa C‑305/17
FENS spol. s r.o.
contro
Slovenská republika – Úrad pre reguláciu sieťových odvetví
[domanda di pronuncia pregiudiziale proposta dall’Okresný súd Bratislava II (Tribunale provinciale di Bratislava II, Slovacchia)]
«Libera circolazione delle merci – Dazi doganali all’esportazione – Tasse di effetto equivalente a dazi doganali – Imposizione interna – Tassa per i servizi di rete per il trasporto di energia elettrica»
1. La presente domanda di pronuncia pregiudiziale riguarda uno dei pilastri del mercato interno, vale a dire la libera circolazione delle merci. Le questioni oggetto di rinvio si riferiscono al cuore delle dimensioni interne ed esterne di tale libertà: l’unione doganale. Il particolare interesse della presente causa è che si dà a questa Corte l’occasione per rivisitare due elementi classici del mercato interno, vale a dire le tasse di effetto equivalente ai dazi doganali e le disposizioni in materia di imposizione interna, nel contesto specifico del mercato dell’energia elettrica.
Contesto normativo
Trattato sul funzionamento dell’Unione Europea
2. Ai sensi dell’articolo 28, paragrafo 1, TFUE, «[l]’Unione comprende un’unione doganale che si estende al complesso degli scambi di merci e comporta il divieto, fra gli Stati membri, dei dazi doganali all’importazione e all’esportazione e di qualsiasi tassa di effetto equivalente, come pure l’adozione di una tariffa doganale comune nei loro rapporti con i paesi terzi».
3. Ai sensi dell’articolo 30 TFUE «[i] dazi doganali all’importazione o all’esportazione o le tasse di effetto equivalente sono vietati tra gli Stati membri. Tale divieto si applica anche ai dazi doganali di carattere fiscale».
4. Secondo l’articolo 110 TFUE, «[n]essuno Stato membro applica direttamente o indirettamente ai prodotti degli altri Stati membri imposizioni interne, di qualsivoglia natura, superiori a quelle applicate direttamente o indirettamente ai prodotti nazionali similari».
Direttiva 2003/54
5. La direttiva 2003/54 ha stabilito norme comuni per la generazione, la trasmissione, la distribuzione e la fornitura dell’energia elettrica(2).
6. Ai sensi dell’articolo 2, punto 3), con trasmissione si intendeva «il trasporto di energia elettrica sul sistema interconnesso ad altissima tensione e ad alta tensione ai fini della consegna ai clienti finali o ai distributori, ma non comprendente la fornitura».
7. L’articolo 9, lettera c), prevedeva che i gestori del sistema di trasmissione fossero responsabili «della sicurezza, affidabilità ed efficienza della rete elettrica». In tale contesto, «[l]e regole di bilanciamento del sistema elettrico adottate dai gestori del sistema di trasmissione sono obiettive, trasparenti e non discriminatorie, ivi comprese le regole adottate per addebitare agli utenti del sistema lo sbilanciamento energetico»(3).
Direttiva 2005/89
8. La direttiva 2005/89 stabilisce misure intese a salvaguardare la sicurezza dell’approvvigionamento di energia elettrica, onde garantire il buon funzionamento del mercato interno dell’elettricità e un adeguato livello di capacità di generazione, un adeguato equilibrio tra approvvigionamento e domanda e un appropriato livello di interconnessione tra Stati membri per lo sviluppo del mercato interno. Detta inoltre un quadro di regole all’interno del quale gli Stati membri definiscono politiche trasparenti, stabili e non discriminatorie in materia di sicurezza dell’approvvigionamento di energia elettrica, compatibili con le esigenze di un mercato interno concorrenziale dell’elettricità(4).
9. Secondo l’articolo 5 di tale direttiva, gli Stati membri adottano misure idonee a mantenere l’equilibrio tra la domanda di elettricità e la capacità di generazione disponibile.
Diritto nazionale
10. L’articolo 12, paragrafo 9, del Nariadenie vlády Slovenskej republiky č. 317/2007 Z. z., ktorým sa ustanovujú pravidlá pre fungovanie trhu s elektrinou (Regolamento del governo della Repubblica slovacca n. 317/2007, recante regole per il funzionamento del mercato dell’energia elettrica, in prosieguo: il «regolamento sull’energia elettrica»), in vigore al momento dei fatti, prevedeva che, in caso di esportazione di energia elettrica, l’esportatore dovesse pagare una tassa per i servizi di rete, a meno che dimostrasse che l’energia esportata fosse stata previamente importata all’interno di ciò che il legislatore designava «il territorio definito»(5).
Fatti, procedimento e questioni pregiudiziali
11. La FENS spol. S.r.o., ricorrente nel procedimento principale, succede in tale procedimento alla ricorrente iniziale, la Korlea Invest a.s. (in prosieguo: la «Korlea»).
12. La Korlea è stato autorizzata ad operare come fornitore nel settore dell’elettricità slovacco e le sue attività comprendevano l’acquisto, la commercializzazione e l’esportazione di elettricità. In tale contesto ha concluso con la Slovenské elektrárne a.s. (una società slovacca attiva nel settore della produzione di energia elettrica) un contratto quadro relativo alla vendita e l’acquisto di energia elettrica con effetto dal 15 agosto 2006, nonché singoli contratti di fornitura. Il 16 gennaio 2008 la Korlea ha concluso un contratto di trasporto con la società Slovenská elektrizačná prenosová sústava, a.s. (una società slovacca che si occupa della rete di trasmissione nazionale dell’energia elettrica) per il trasporto dell’energia elettrica attraverso le linee di interconnessione e la gestione e la fornitura di servizi di trasporto. Il contratto di trasporto prevedeva che la Korlea pagasse un importo sotto forma di tassa per la fornitura dei servizi di rete relativi all’esportazione dell’energia elettrica, calcolata ai sensi dell’articolo 12, paragrafo 9, del regolamento sull’energia elettrica, a meno che dimostrasse che l’energia esportata fosse stata prima importata in Slovacchia.
13. La Korlea ha versato EUR 6 815 853,415 alla società di trasporto, cifra che rappresenta la tassa per i servizi di rete per l’esportazione di energia per il periodo dal 1o gennaio al 31 dicembre 2008. Tale importo è stato calcolato sulla base di una decisione del 4 dicembre 2007 dell’Úrad pre reguláciu sieťových odvetví (ufficio di regolamentazione energetica; in prosieguo: l’«ÚRSO»), il resistente nel procedimento principale insieme alla Repubblica slovacca.
14. Con lettera del 13 ottobre 2008, la Korlea ha chiesto alla società di trasporto e all’autorità competente di sospendere l’addebito della tassa e di restituirle le somme già versate. Con lettera del 30 ottobre 2008, la società di trasporto ha respinto tale richiesta.
15. La Korlea ha agito in giudizio contro l’ÚRSO chiedendo il risarcimento dei danni. Ha sostenuto che la tassa per la fornitura di servizi di rete è una tassa di effetto equivalente ad un dazio doganale. Veniva applicata solo sull’energia elettrica prodotta in Slovacchia e da lì esportata e non sull’energia elettrica importata in Slovacchia e successivamente esportata. L’ÚRSO ha sostenuto che la tassa in questione era temporanea e che il suo scopo era garantire la sicurezza operativa, l’affidabilità e la stabilità della rete slovacca dell’energia elettrica.
16. Il ricorso è stato respinto con sentenza del 4 febbraio 2011. La Korlea ha interposto appello dinanzi al Krajský súd (Tribunale regionale, Slovacchia), che ha annullato tale sentenza e ha deferito la controversia all’Okresný súd Bratislava II (Tribunale provinciale di Bratislava II, Slovacchia; in prosieguo: «il giudice del rinvio»).
17. In tale contesto, il giudice del rinvio intende accertare se l’articolo 12, paragrafo 9 del regolamento sull’energia elettrica sia compatibile con gli articoli 28 e 30 TFUE. Pertanto, solleva le seguenti questioni pregiudiziali:
«1. Se l’articolo 30 TFUE debba essere interpretato nel senso che esso osta a una disposizione nazionale come l’articolo 12, paragrafo 9, del [Regolamento sull’energia elettrica], che istituisce un onere pecuniario specifico per l’esportazione di energia elettrica dal territorio della Repubblica slovacca, senza distinguere se l’esportazione di energia elettrica dal territorio slovacco sia verso gli Stati membri dell’Unione europea o verso i Paesi terzi, per l’ipotesi che l’esportatore dell’energia elettrica non dimostri che l’energia elettrica esportata è stata importata sul territorio della Repubblica slovacca, vale a dire un onere pecuniario applicato esclusivamente all’energia elettrica prodotta nel territorio della Repubblica slovacca e da lì esportata.
2. Se anche un onere pecuniario come quello istituito dalla disposizione di cui all’articolo 12, paragrafo 9, del [Regolamento sull’energia elettrica], ossia un onere applicato esclusivamente all’energia elettrica prodotta nella Repubblica slovacca e al contempo esportata dal territorio della Repubblica slovacca, senza distinguere tra esportazione verso i Paesi terzi ed esportazione verso gli Stati membri dell’Unione europea, costituisca una tassa di effetto equivalente ad un dazio ai sensi dell’articolo 28, paragrafo 1, TFUE.
3. Se una disposizione nazionale come quella di cui all’articolo 12, paragrafo 9, del [Regolamento sull’energia elettrica] sia compatibile con il principio della libera circolazione delle merci sancito all’articolo 28 TFUE».
18. Osservazioni scritte sono state presentate dalla FENS, dai governi dei Paesi Bassi e della Slovacchia nonché dalla Commissione europea. La FENS e la Commissione hanno presentato osservazioni orali all’udienza del 19 aprile 2018.
Valutazione
Considerazioni preliminari
L’energia elettrica come «merce»
19. Per rientrare nel campo di applicazione delle disposizioni del TFUE sulla libera circolazione delle merci, il prodotto in questione deve far parte della categoria delle «merci». La Corte ha definito come «merci» «i prodotti pecuniariamente valutabili e come tali atti a costituire oggetto di negozi commerciali»(6).
20. La Corte ha già riconosciuto che l’energia elettrica, nonostante il suo carattere immateriale, costituisce una merce ai sensi del TFUE(7). Ne consegue che l’elettricità è soggetta alle norme previste dal Trattato in materia di libera circolazione delle merci e di unione doganale.
21. La Corte ha anche dichiarato che un’imposta riscossa non su prodotti in quanto tali, ma per un’attività necessaria in relazione con un prodotto (come i servizi di rete nel presente caso) può rientrare nel campo di applicazione delle disposizioni sulla libera circolazione delle merci. Quando l’imposta viene calcolata sul numero di chilowattora trasportati e non sulla distanza del trasporto o secondo qualunque altro criterio direttamente connesso al trasporto, essa deve essere trattata come se colpisse il prodotto stesso(8).
Diritto applicabile
22. La circostanza che, formalmente, il giudice del rinvio abbia formulato la sua domanda di pronuncia pregiudiziale facendo riferimento a talune disposizioni del diritto dell’Unione non osta a che la Corte fornisca a tale giudice tutti gli elementi di interpretazione che possono essere utili per la soluzione della causa di cui è investito, indipendentemente dal fatto che esso vi abbia fatto o meno riferimento nella formulazione delle sue questioni. La Corte è tenuta a trarre dall’insieme degli elementi forniti dal giudice nazionale e, in particolare, dalla motivazione della decisione di rinvio gli elementi di diritto dell’Unione che richiedano un’interpretazione, tenuto conto dell’oggetto della controversia(9).
23. Nella presente causa, dall’ordinanza di rinvio si desume che, con il ricorso nel procedimento principale, la FENS chiede in sostanza un risarcimento per il danno che la Korlea sostiene di aver subito per aver pagato una tassa per la fornitura di servizi di rete per l’esportazione di energia elettrica. Il giudice del rinvio si concentra sulla compatibilità con gli articoli 28 e 30 TFUEdelle disposizioni del regolamento sull’energia elettrica che hanno introdotto tale tassa(10).
24. Tuttavia, dato l’oggetto della controversia nel procedimento principale, è opportuno valutare se anche altre disposizioni del diritto primario o del diritto secondario, ossia l’articolo 110 TFUE e le direttive 2003/54 e 2005/89, possano essere pertinenti.
25. In proposito, il governo dei Paesi Bassi sostiene che la tassa in questione rientra nel campo di applicazione dell’articolo 11, paragrafo 7, della direttiva 2003/54 che consente l’adozione di tasse per bilanciare il sistema di trasmissione. La sua compatibilità con il diritto dell’Unione dovrebbe pertanto essere esaminata facendo riferimento a tale direttiva anziché al diritto primario dell’Unione.
26. La Corte ha dichiarato che, qualora un settore abbia formato oggetto di un’armonizzazione esaustiva a livello dell’Unione europea, qualunque provvedimento nazionale in materia dev’essere valutato sulla base delle disposizioni di tale misura di armonizzazione e non di quelle del diritto primario(11). Per quanto riguarda la libera circolazione delle merci, la giurisprudenza ha riconosciuto tale principio nel contesto degli articoli da 34 a 36 TFUE, che riguardano le restrizioni quantitative alle importazioni e esportazioni tra Stati membri(12). Da tale giurisprudenza della Corte risulta che se l’argomentazione del governo dei Paesi Bassi fosse corretta, sarebbe necessario concentrarsi sulle disposizioni della direttiva 2003/54, piuttosto che sulle disposizioni in materia di libera circolazione delle merci.
27. La difficoltà immediata, tuttavia, è che il giudice del rinvio non ha fornito alla Corte le informazioni necessarie per stabilire se i provvedimenti che impongono la tassa in questione si riferiscano a una particolare disposizione della direttiva 2003/54. Se così fosse, la Corte sarebbe competente ad interpretare la direttiva 2003/54 allo scopo di determinare se l’armonizzazione introdotta da tale direttiva sia esaustiva e impedisca di esaminare se la normativa nazionale di cui trattasi sia vietata dagli articoli 28 e 30 TFUE.
28. Per effettuare tale valutazione, la Corte esamina il contesto in cui l’atto giuridico di armonizzazione è stato adottato, la sua natura, le finalità che persegue e il suo contenuto(13).
29. La realizzazione di un mercato interno dell’energia elettrica è un processo continuo. La direttiva 2003/54, applicabile al momento dei fatti, era il secondo passo in tale direzione, poiché ha abrogato il primo atto giuridico adottato in tale settore, vale a dire la direttiva 96/92(14). L’adozione della direttiva 2003/54 era destinata a garantire parità di condizioni per tutti gli attori del mercato(15). Tuttavia essa non ha completato il processo di realizzazione del mercato interno dell’energia elettrica ed è stata abrogata dalla direttiva 2009/72(16). Tale direttiva sarà a sua volta sostituita al fine di, come afferma la Commissione, «adeguare le vigenti regole alle nuove realtà del mercato, consentendo la libera circolazione dell’energia elettrica dove e quando ve ne è una maggiore necessità tramite segnali di prezzo non falsati» (17).
30. Il contesto in cui la direttiva 2003/54 è stata adottata implica quindi un costante processo di armonizzazione che deve ancora essere completato, piuttosto che un’armonizzazione esaustiva.
31. Inoltre, mi sembra che la natura giuridica delle direttive (come strumento di armonizzazione che, ai sensi dell’articolo 288 TFUE, lascia agli Stati membri la scelta della forma e dei metodi per raggiungere il risultato richiesto) si opponga alla conclusione secondo cui tali direttive mirano ad armonizzare il mercato dell’elettricità in modo esaustivo (18). Per quanto riguarda la direttiva 2003/54, questo approccio è rafforzato dalla sua base giuridica, vale a dire gli articoli del Trattato sulla libertà di stabilimento e la libera prestazione di servizi in combinato disposto con quello che è ora l’articolo 114 TFUE sul ravvicinamento delle disposizioni legislative. In udienza la Commissione ha inoltre osservato che l’armonizzazione introdotta da detta direttiva è parziale.
32. Passando ora agli obiettivi e al contenuto della direttiva 2003/54, tale misura stabilisce norme comuni per la generazione, la trasmissione e la distribuzione di elettricità (19).
33. Infatti, la direttiva 2003/54 prevede che gli Stati membri designino i gestori del sistema di trasmissione che possono adottare regole obiettive, trasparenti e non discriminatorie per il bilanciamento del sistema elettrico e per addebitare agli utenti del sistema lo sbilanciamento energetico. Le regole e le tariffe per la prestazione di tali servizi sono stabilite in modo non discriminatorio e corrispondente ai costi, e sono pubblicate (20). Le autorità di regolamentazione designate dagli Stati membri hanno il compito di fissare o approvare, prima dell’entrata in vigore, quantomeno le metodologie usate per calcolare o stabilire le tariffe di trasmissione (21).
34. Per quanto riguarda la finalità della direttiva e il suo contenuto, questi sono a mio avviso prossimi a ciò che potrebbe essere considerata una completa armonizzazione. Tuttavia, quando si tratta di tariffe di trasmissione, le autorità competenti dispongono di un margine di discrezionalità. Pertanto, non ritengo che l’armonizzazione introdotta da tali disposizioni sia stata sufficientemente completa così da ostare a un esame dell’eventuale compatibilità con gli articoli 28 e 30 TFUE di una normativa come quella di cui trattasi nel procedimento principale.
35. Anche la giurisprudenza va in tale direzione. Infatti, la Corte ha interpretato le disposizioni della direttiva 2003/54 unitamente alle disposizioni relative alla libera circolazione delle merci al fine di valutare la compatibilità delle misure nazionali adottate per la distribuzione gratuita di elettricità verde (22). Ne consegue che la Corte non ha ritenuto, in tale contesto, che l’armonizzazione introdotta dalla direttiva 2003/54 sia stata esaustiva (23).
36. Concludo pertanto che l’armonizzazione introdotta dalla direttiva 2003/54 non era tale da impedire un esame dell’eventuale compatibilità di una normativa come quella di cui trattasi con le disposizioni del diritto primario e, in particolare, con gli articoli 28 e 30 TFUE. La fondamentale importanza di tali disposizioni è tale che il Trattato ha cercato di prevenire ogni possibile errore nella loro attuazione impedendo la loro elusione mediante dazi doganali e misure di politica fiscale (24).
37. Lo stesso ragionamento è a mio avviso applicabile alla direttiva 2005/89, che il governo slovacco ha invocato al fine di giustificare la tassa in questione come una misura adottata al fine di salvaguardare la sicurezza degli approvvigionamenti e degli investimenti nelle infrastrutture.
38. La direttiva 2005/89 è stata adottata nello stesso contesto della direttiva 2003/54 ed ha la stessa natura giuridica (v. supra paragrafi da 29 a 31 e i considerando 1 e 3 della direttiva 2005/89).
39. La direttiva 2005/89 mira a garantire un quadro stabile per un mercato dell’energia elettrica operativo e autenticamente integrato che precostituisca validi incentivi per i partecipanti al mercato al fine di assicurare la fornitura e gli investimenti (25). Essa pertanto detta un quadro di regole all’interno del quale gli Stati membri definiscono politiche trasparenti, stabili e non discriminatorie in materia di sicurezza dell’approvvigionamento di energia elettrica, compatibili con le esigenze di un mercato interno concorrenziale dell’elettricità (26). L’articolo 5, invocato dal governo slovacco, si riferisce all’adozione di «misure idonee» da parte degli Stati membri. Sembra che gli Stati membri mantengano un margine di discrezionalità in tale contesto e, di conseguenza, l’armonizzazione non è completa.
40. Di conseguenza e alla luce della giurisprudenza della Corte citata supra ai paragrafi 35 e 36, concludo che l’armonizzazione introdotta dalla direttiva 2005/89 non era di natura tale da precludere un esame dell’eventuale compatibilità di una normativa come quella in questione con le disposizioni del diritto primario e in particolare con gli articoli 28 e 30 TFUE.
Questioni pregiudiziali
41. Con le sue tre questioni, che occorre trattare congiuntamente, il giudice del rinvio chiede in sostanza se una tassa come quella imposta per la fornitura di servizi di rete per l’esportazione di energia elettrica introdotta dall’articolo 12, paragrafo 9 del regolamento sull’energia elettrica sia una tassa di effetto equivalente ad un dazio doganale e sia pertanto vietata dalle disposizioni relative alla libera circolazione delle merci e più precisamente dagli articoli 28 e 30 TFUE.
42. Il giudice del rinvio precisa che la tassa di cui trattasi nel procedimento principale è riscossa indipendentemente dal fatto che l’elettricità sia esportata verso altri Stati membri o verso paesi terzi.
L’applicazione degli articoli 28 e 30 TFUE alle tasse all’esportazione verso paesi terzi
43. L’articolo 28, paragrafo 1, TFUE stabilisce i principi fondamentali in materia di libera circolazione delle merci e di unione doganale, nelle sue dimensioni interna ed esterna. L’articolo 30 TFUE riguarda gli aspetti interni dell’unione doganale: il divieto, fra gli Stati membri, dei dazi doganali alle importazioni o alle esportazioni e delle tasse di effetto equivalente a dazi doganali (27).
44. I fatti di cui al procedimento principale rientrano interamente entro il campo di applicazione degli articoli 28, paragrafo 1, e 30 TFUE? La tassa in questione può rientrare nell’articolo 30 nella misura in cui si tratta di energia elettrica destinata all’esportazione verso altri Stati membri. Per quanto riguarda gli scambi con i paesi terzi, il TFUE non contiene specifiche disposizioni analoghe a quelle che vietano le tasse di effetto equivalente a dazi doganali negli scambi tra gli Stati membri. Si pone quindi il problema di stabilire se tali tasse aventi effetto equivalente a questi sono vietate anche negli scambi con tali paesi.
45. La Corte ha statuito, con riferimento all’articolo 9 del Trattato CEE (attuale articolo 28 TFUE) e alla politica commerciale comune, che sia l’unicità del territorio doganale dell’Unione sia l’uniformità della politica commerciale comune sarebbero gravemente lesi qualora gli Stati membri fossero autorizzati a imporre unilateralmente tasse di effetto equivalente a dazi doganali sulle importazioni provenienti da paesi terzi (28).
46. Tale conclusione a mio avviso vale logicamente anche per le tasse di effetto equivalente a dazi doganali sulle esportazioni verso i paesi terzi.
47. Secondo l’articolo 207 TFUE, la politica commerciale comune è fondata su principi uniformi‚ in particolare per quanto concerne, fra l’altro, la politica di esportazione. Il codice doganale comunitario definisce i dazi all’importazione e all’esportazione nello stesso modo e ugualmente nel senso che ricomprendono sia i dazi doganali sia le tasse di effetto equivalente a dazi doganali dovuti all’importazione e all’esportazione delle merci (29). L’articolo 161, paragrafi 1 e 2, del codice stabilisce che il regime dell’esportazione permette alle merci dell’Unione di uscire dal territorio doganale e che l’esportazione comporta l’applicazione, fra l’altro e all’occorrenza, dei dazi all’esportazione
48. Inoltre, nel suo primo parere espresso sulla base dell’(attuale) articolo 218, paragrafo 11, TFUE, la Corte ha dichiarato che la politica di esportazione rientra nell’ambito della competenza della (allora) Comunità (30). Tale ragionamento è coerente con l’instaurazione dell’unione doganale prevista dal Trattato di Roma. I Trattati affidano all’Unione europea e alle sue istituzioni il compito di proteggere gli interessi commerciali dell’Unione esternamente. Consentire agli Stati membri di perseguire proprie politiche commerciali con il mondo esterno (e dunque di perseguire i propri interessi in tale contesto) parallelamente alle azioni dell’Unione europea rischierebbe palesemente di compromettere tale funzione fondamentale (31). Oggi, l’articolo 3, paragrafo 1, lettere a) ed e), TFUE conferma espressamente la competenza esclusiva dell’Unione europea in materia di unione doganale e di politica commerciale comune.
49. Ne consegue che gli Stati membri non possono introdurre unilateralmente tasse di effetto equivalente a dazi all’esportazione sulle esportazioni verso i paesi terzi. Qualora la tassa di cui trattasi nel procedimento principale dovesse essere qualificata come una tassa del genere, sarà quindi vietata indipendentemente dal fatto che essa riguardi le esportazioni verso gli Stati membri o i paesi terzi (32).
Sulla qualificazione come tassa di effetto equivalente a dazi doganali
50. Il Trattato ha cercato di conferire portata ed efficacia generale alla norma relativa alla eliminazione dei dazi doganali e delle tasse di effetto equivalente al fine non solo di eliminare la loro natura protezionistica ma anche per garantire la libera circolazione delle merci. L’estensione del divieto di dazi doganali alle tasse di effetto equivalente mira a integrare il divieto agli ostacoli agli scambi creati da tali dazi aumentando la sua efficienza. La nozione di «tasse di effetto equivalente a dazi doganali» non è stata definita nel diritto primario ma è stata costruita dalla giurisprudenza sin dai primi momenti dell’integrazione europea definendola i) un onere pecuniario, sia pur minimo e a prescindere dalla sua denominazione dalla sua struttura, ii) imposto unilateralmente su merci nazionali o estere, iii) in ragione del fatto che esse varcano la frontiera. È irrilevante se tale tassa sia riscossa a profitto dello Stato o se abbia un effetto discriminatorio o protezionistico (33).
51. Nella presente causa, è il terzo aspetto della definizione del concetto di «tasse di effetto equivalente a dazi doganali» che chiede chiarimenti, vale a dire l’esistenza di una tassa imposta in ragione del fatto che le merci hanno attraversato la frontiera.
52. Il giudice del rinvio spiega che la tassa in questione è riscossa solo sull’energia elettrica prodotta in Slovacchia e poi esportata. L’energia elettrica esportata che non è stata prodotta in Slovacchia non è soggetta a tale tassa. Il giudice del rinvio non individua alcuna tassa equivalente riscossa sull’energia elettrica prodotta e consumata in Slovacchia. Pertanto, dimostrare che la tassa è riscossa solo sull’energia elettrica esportata dalla Slovacchia e non su quella consumata in Slovacchia è sufficiente a concludere che il fatto generatore dell’imposta è l’attraversamento di una frontiera.
53. Tuttavia il governo slovacco ha esposto nelle sue osservazioni scritte che il regolamento sull’energia elettrica prevede che la stessa tassa debba essere pagata per l’energia elettrica consumata in Slovacchia, da parte del consumatore finale o cliente e (solo in certi casi) da parte del produttore di energia elettrica e dal gestore della rete di distribuzione, a prescindere dall’origine dell’elettricità (sia che si tratti di produzione nazionale o importata) (34).
54. Qualora così fosse, è possibile ritenere che l’evento generatore della tassa sia il fatto che sia stata attraversata una frontiera?
55. La Corte ha dichiarato che un tributo interno gravante sistematicamente e in base ai medesimi criteri su merci esportate e su merci non esportate non rientra nel divieto di tasse d’effetto equivalente a dazi doganali (35). I criteri pertinenti sono se nella realtà economica l’operazione che funge da evento generatore della tassa per entrambe le categorie di merci sia la medesima riguardo alla fase commerciale, alle categorie di persone che sopportano l’onere della tassa, al metodo di calcolo della tassa e all’uso finale della tassa (36).
56. È il giudice nazionale che avrà le informazioni necessarie per applicare tali criteri.
57. Tuttavia, dalle informazioni fornite alla Corte sembra che la tassa non sia riscossa in un momento che corrisponde alla stessa fase commerciale tanto per l’energia elettrica che viene consumata in Slovacchia quanto per l’energia che viene esportata, né l’onere della tassa gravi sulla stessa categoria di persone. Risulta dall’articolo 12 del regolamento sull’energia elettrica, così come è stato fornito alla Corte dal governo slovacco, che mentre per l’energia elettrica consumata in Slovacchia è il consumatore finale o il cliente che paga la tassa (37), per l’energia elettrica esportata è l’esportatore che la paga. Quindi, nel primo caso, la tassa è pagata per il consumo di energia elettrica e, in linea di principio, dopo che l’elettricità ha superato le varie fasi dal trasporto alla fornitura e al consumo. Nel caso di energia elettrica che viene esportata, invece, è l’esportatore che è assoggettato alla tassa e l’energia elettrica non è stata né consumata né ha ancora lasciato la rete di trasporto.
58. Da questo punto di vista, la presente causa va distinto dalla causa Nygård, in cui la Corte ha constatato che il fatto generatore di una tassa riscossa sui suini allevati in Danimarca e venduti per la macellazione nel mercato interno, dovuta dal produttore quando i maiali sono stati consegnati per la macellazione, e una tassa riscossa sui suini esportati vivi a carico dell’esportatore, indipendentemente dal fatto che egli sia stato anche il produttore, è lo stesso, vale a dire il fatto che gli animali sono usciti da ciò che la Corte ha in quella sede definito «la produzione primaria nazionale» (38). Nella presente causa, la tassa è riscossa sul consumo di energia elettrica in Slovacchia quando essa ha raggiunto il consumatore finale o il cliente e sull’energia elettrica esportata prima della distribuzione e prima che sia disponibile per il consumo finale (39). Inoltre, l’elettricità è un bene consumabile (40). Quando la tassa viene riscossa sull’elettricità nel punto di consumo, questo significa che il prodotto non è più sul mercato. A contrario, l’energia elettrica esportata è ancora sul mercato e può (e normalmente lo sarà) essere oggetto di ulteriori operazioni.
59. Passo ora a esaminare il metodo di calcolo della tassa, che ovviamente è una questione di diritto nazionale. Risulta dal fascicolo trasmesso alla Corte che la tassa viene calcolata sulla base di MWh trasportati. La FENS sostiene, nelle sue osservazioni scritte, che l’importo della tassa era superiore all’energia elettrica esportata, ma il governo slovacco lo nega. Spetta al giudice nazionale verificare la questione e valutare se vi sia stata una ragione obiettiva per eventuali diversità.
60. Inoltre, dal fascicolo trasmesso alla Corte risulta che l’applicazione ratione materiae e ratione temporis della tassa è diversa per l’energia elettrica che viene consumata in Slovacchia e per l’energia elettrica che viene esportata. Infatti, tale tassa è imposta su tutta l’energia elettrica consumata in Slovacchia, di produzione nazionale o importata, ma nel caso di energia elettrica che viene esportata, è riscossa solo sull’energia elettrica che viene prodotta a livello nazionale. Inoltre, mentre la tassa imposta sul consumo di elettricità in Slovacchia sembra essere permanente, la tassa sull’energia elettrica esportata era provvisoria, imposta solo tra il 1o gennaio 2008 e il 31 marzo 2009.
61. Per il governo slovacco l’uso finale della tassa, corrisponde alle entrate del gestore della rete di trasporto e serve a garantire l’affidabilità della rete di trasporto. Il governo slovacco ritiene che tali servizi avvantaggino allo stesso modo l’elettricità consumata nel mercato interno e l’elettricità che viene esportata. Tuttavia, questo tipo di servizio sembra avere natura permanente - non spiega il motivo per cui si dovrebbe imporre una tassa temporanea. Inoltre, sebbene l’uso finale della tassa sia un elemento da considerare al fine di specificare l’evento generatore della tassa, per costante giurisprudenza le tasse di effetto equivalente sono vietate a prescindere da qualsiasi considerazione circa lo scopo per il quale sono state istituite, come pure circa la destinazione dei proventi che ne derivano (41).
62. Sono pertanto del parere che il fatto generatore dell’imposta in questo caso sia il fatto che l’elettricità ha attraversato la frontiera slovacca. La tassa di cui trattasi nella presente causa, riscossa su tutta l’energia elettrica consumata in Slovacchia, prodotta a livello nazionale o importata, ma nel caso dell’energia elettrica esportata, riscossa solo per un breve periodo di tempo e solo su energia elettrica che viene prodotta a livello nazionale, è una tassa di effetto equivalente a un dazio doganale.
63. Per quanto riguarda le possibili giustificazioni per la tassa alle esportazioni, secondo giurisprudenza costante il divieto contenuto all’articolo 30 TFUE è di carattere generale e assoluto (42). Tale Trattato non prevede alcuna deroga e la Corte ha affermato che dalla chiarezza, dalla precisione e dall’ampiezza senza riserve degli (attuali) articoli 28 e 30 TFUE si evince che la proibizione di introdurre nuovi dazi doganali è una norma fondamentale e che qualsiasi eventuale eccezione dev’essere espressamente contemplata (43). La Corte ha rifiutato di estendere per analogia le deroghe di cui agli articoli 34 e 35 TFUE previste all’articolo 36 TFUE ai dazi doganali e alle tasse di effetto equivalente a dazi doganali, sottolineando che le eccezioni a questo principio fondamentale vanno interpretate restrittivamente (44).
64. Le affermazioni del governo della Slovacchia secondo cui la tassa sulle esportazioni era giustificata in quanto è stata riscossa conformemente all’articolo 5 della direttiva 2005/89 e solo tra il 1o gennaio 2008 e il 31 marzo 2009 a causa della necessità di garantire il funzionamento, la stabilità e l’affidabilità della rete in vista di un atteso calo nella produzione, devono pertanto essere respinte (45). Inoltre, le misure contestate hanno avuto l’effetto di rendere l’esportazione di elettricità più onerosa, senza necessariamente garantire il raggiungimento dell’obiettivo invocato dal governo slovacco (46).
65. Il governo dei Paesi Bassi sostiene che la tassa in questione costituisce un pagamento per un servizio, vale a dire garantire la stabilità e affidabilità della rete elettrica slovacca e pertanto non rientra nel campo di applicazione dell’articolo 30 TFUE.
66. La Corte ha riconosciuto che un onere che rappresenti la remunerazione di un servizio effettivamente reso all’operatore economico che è tenuto a pagare tale onere, di importo proporzionato al detto servizio, non costituisce una tassa di effetto equivalente a un dazio doganale (47). Tuttavia, affinché la tassa non rientri nell’articolo 30 TFUE, il servizio reso deve conferire un vantaggio specifico a un singolo esportatore (48). Un vantaggio per il pubblico interesse è troppo generico e difficile da valutare per essere considerato come corrispettivo di uno specifico vantaggio effettivamente conferito (49).
67. Il governo slovacco ha dedotto tale aspetto brevemente nelle sue osservazioni scritte, sostenendo che la tassa garantisce l’affidabilità e il funzionamento della rete di trasporto e fornisce servizi che garantiscono il funzionamento dei siti di produzione. Il governo slovacco non ha partecipato all’udienza e non ha fornito ulteriori informazioni.
68. Il materiale fornito alla Corte non è sufficiente per valutare se la tassa controversa sia un pagamento per servizi che conferiscono un vantaggio specifico a un singolo esportatore. Inoltre, la FENS ha sostenuto in udienza che la tassa doveva essere soggetta a IVA, un elemento che di solito può indicare che la tassa corrisponde ad un pagamento per un servizio, ma non è sufficiente per affermare che soddisfa i criteri fissati dalla giurisprudenza della Corte per costituire il corrispettivo di un servizio effettivamente reso a un operatore economico che non rientrerebbe nel campo di applicazione dell’articolo 30 TFUE.
69. Ne consegue che, con riserva di verifica degli elementi di fatto da parte del giudice nazionale, una tassa come quella di cui trattasi nel procedimento principale, riscossa sulla produzione nazionale di elettricità a motivo del fatto che attraversa la frontiera nazionale, è una tassa di effetto equivalente a dazi doganali sulle esportazioni rientrante nel campo di applicazione dell’articolo 30 TFUE, quando si applica agli scambi tra gli Stati membri. Tale tassa è parimenti vietata rispetto alle esportazioni verso paesi terzi, poiché tasse del genere rientrano nelle competenze esclusive dell’Unione europea a norma degli articoli 3, paragrafo 1, lettere a) e (e), 28, paragrafo 1, 206 e 207 TFUE.
Sulla qualificazione di imposizione interna discriminatoria
70. Nelle loro osservazioni scritte, sia il governo dei Paesi Bassi che il governo slovacco hanno affrontato la possibilità che la tassa in questione possa rientrare nel campo di applicazione dell’articolo 110 TFUE. La Commissione ha formulato osservazioni analoghe in udienza. Tuttavia, ho concluso che tale tassa rientra nel campo di applicazione dell’articolo 30 TFUE e che risulta da una giurisprudenza costante che le due disposizioni, che perseguono, con funzioni complementari, l’obiettivo di censurare qualsiasi dispositivo fiscale nazionale idoneo a discriminare i prodotti in provenienza o a destinazione di altri Stati membri ostacolandone la libera circolazione all’interno dell’Unione europea in condizioni normali di concorrenza, non possono essere applicate contemporaneamente (50). Non è coerente con lo schema generale dei Trattati che una stessa misura appartenga a entrambe le categorie allo stesso tempo (51).
71. Nel caso in cui la Corte fosse di parere contrario e ritenesse che la tassa di cui trattasi nel procedimento principale non rientri nel campo di applicazione dell’articolo 30 TFUE, diventa necessario affrontare l’articolo 110 TFUE. Lo farò in breve.
72. Una tassa costituisce un’imposizione interna ai sensi dell’articolo 110 TFUE, invece che una tassa di effetto equivalente a un dazio doganale, se rientra in un regime generale di tributi interni che gravano sistematicamente su categorie di prodotti secondo criteri obiettivi applicati indipendentemente dall’origine o dalla destinazione del prodotto (52). Sebbene l’articolo 110 TFUE si riferisca espressamente solo alle merci importate, risulta da una giurisprudenza costante che anche i beni esportati sono contemplati da tale disposizione (53).
73. Affinché le norme fiscali che si applicano all’interno di uno Stato membro siano vietate dall’articolo 110 TFUE, esse devono essere di carattere discriminatorio o protezionistico (54). Tale disposizione è stata interpretata ampiamente e copre tutte le modalità di tassazione che minano la parità di trattamento tra prodotti nazionali e importati (o esportati). Il divieto sancito da detto articolo deve quindi applicarsi tutte le volte che un’imposizione fiscale sia atta a scoraggiare l’importazione di merci originarie di altri Stati membri a vantaggio di prodotti nazionali (55). Ritengo che questi principi si applichino per analogia alle tasse atte a scoraggiare le esportazioni di merci nazionali verso altri Stati membri a vantaggio del consumo interno.
74. La Corte ha chiarito che un tributo interno indistintamente applicabile, «deve nondimeno essere considerato in violazione del divieto di discriminazione sancito dall’[articolo 110 TFUE], se i vantaggi derivanti dalla destinazione del gettito dell’imposizione giovano in modo specifico ai prodotti nazionali tassati che sono trasformati o commercializzati sul mercato nazionale, compensando parzialmente l’onere da essi sopportato e sfavorendo così i prodotti nazionali esportati (…) In questa ipotesi, la tassa riscossa sul prodotto esportato, legittima in via di principio, dovrà essere vietata nella misura in cui va parzialmente a compensare l’onere gravante sul prodotto trasformato o commercializzato sul mercato nazionale, ed essere oggetto di una riduzione proporzionale (…). Per giurisprudenza costante, spetta al giudice nazionale stabilire l’entità dell’eventuale discriminazione che grava sui prodotti esportati (…). A tale scopo, esso deve accertare, nel corso di un periodo di riferimento, l’equivalenza pecuniaria tra l’ammontare totale del tributo sopportato dai prodotti nazionali trasformati o commercializzati sul mercato nazionale per effetto della tassa in esame ed i benefici di cui tali prodotti fruiscono in via esclusiva» (56).
75. Il governo slovacco sostiene che la tassa pagata per i servizi di rete dovrebbe essere considerata come un’imposizione interna in alcun modo discriminatoria, in quanto si applica allo stesso modo all’energia elettrica esportata e all’energia elettrica consumata in Slovacchia, secondo criteri oggettivi indipendentemente dal fatto che le merci attraversino una frontiera.
76. Sulla base del materiale che ho esaminato ai precedenti paragrafi da 57 a 61, ritengo che la tassa di cui trattasi sia tale da scoraggiare le esportazioni di merci nazionali a vantaggio del loro consumo interno. Per quanto riguarda i vantaggi che possono derivare nei confronti dell’elettricità consumata a livello nazionale o di quella esportata, la Corte ha dinanzi a sé solo qualche affermazione generica secondo cui la disposizione garantisce l’affidabilità e il funzionamento della rete di trasporto, la prestazione dei servizi e il funzionamento dei siti di produzione. Ciò non è sufficiente, di per sé, a valutare se tali vantaggi compensino gli oneri imposti a una categoria di energia elettrica.
77. Spetta al giudice del rinvio procedere agli accertamenti necessari e trarne le conseguenti conclusioni, e pertanto è davanti a tale giudice che grava sulle parti e sull’interveniente nel procedimento principale il relativo onere probatorio (57). Qualora risulti, sulla base dei principi derivanti dalla giurisprudenza della Corte, che la tassa in questione è in qualsiasi modo discriminatoria o protezionistica, essa dovrà considerarsi vietata dall’articolo 110 TFUE.
78. Pertanto, qualora la Corte dovesse concludere che la tassa di cui trattasi nel procedimento principale non rientra nel campo di applicazione dell’articolo 30 TFUE, tale tassa dovrà essere qualificata come un’imposizione interna vietata dall’articolo 110 TFUE se e nella misura in cui si constati che si riferisce ad un sistema generale di tributi interni gravanti sistematicamente su tutta l’energia elettrica in conformità con criteri oggettivi indipendentemente dalla sua origine o destinazione, ma è di carattere discriminatorio o protezionistico. Spetta al giudice nazionale accertare i fatti e trarne le necessarie conseguenze.
Conclusione
79. Alla luce di quanto precede, propongo che la Corte risponda alle questioni sottopostele dal Okresný súd Bratislava II (Tribunale provinciale di Bratislava II, Slovacchia) come segue:
– Con riserva di verifica degli elementi di fatto da parte del giudice nazionale, una tassa come quella di cui trattasi nel procedimento principale, riscossa sulla produzione nazionale di elettricità a motivo del fatto che attraversa la frontiera nazionale, è una tassa di effetto equivalente a dazi doganali sulle esportazioni rientrante nel campo di applicazione dell’articolo 30 TFUE, quando si applica agli scambi tra gli Stati membri. Tale tassa è parimenti vietata nei confronti delle esportazioni verso i paesi terzi, dal momento che tali tasse rientrano nelle competenze esclusive dell’Unione europea a norma degli articoli 3, paragrafo 1, lettere a) ed e), 28, paragrafo 1, 206 e 207 TFUE.