ΑΠΟΦΑΣΗ ΤΟΥ ΔΙΚΑΣΤΗΡΙΟΥ (πρώτο τμήμα)
της 4ης Μαΐου 2006 (*)
«Οδηγία 85/337/ΕΟΚ – Εκτίμηση των επιπτώσεων ορισμένων σχεδίων έργων στο περιβάλλον – Σχέδιο έργου “Crystal Palace” – Σχέδια εμπίπτοντα στο παράρτημα ΙΙ της οδηγίας 85/337 – Άδεια χορηγούμενη κατά στάδια»
Στην υπόθεση C-290/03,
με αντικείμενο αίτηση εκδόσεως προδικαστικής αποφάσεως δυνάμει του άρθρου 234 ΕΚ, που υπέβαλε το House of Lords (Ηνωμένο Βασίλειο) με απόφαση της 30ής Ιουνίου 2003, η οποία περιήλθε στο Δικαστήριο στις 3 Ιουλίου 2003, στο πλαίσιο της διαδικασίας
The Queen, αιτήσει της:
Diane Barker,
κατά
London Borough of Bromley,
παρισταμένου του:
First Secretary of State,
ΤΟ ΔΙΚΑΣΤΗΡΙΟ (πρώτο τμήμα),
συγκείμενο από τους P. Jann (εισηγητή), πρόεδρο τμήματος, K. Schiemann, N. Colneric, E. Juhász και E. Levits, δικαστές,
γενικός εισαγγελέας: P. Léger
γραμματέας: L. Hewlett, κύρια υπάλληλος διοικήσεως,
έχοντας υπόψη την έγγραφη διαδικασία και κατόπιν της επ’ ακροατηρίου συζητήσεως της 22ας Ιουνίου 2005,
λαμβάνοντας υπόψη τις παρατηρήσεις που υπέβαλαν:
– η D. Barker, εκπροσωπούμενη από τους R. McCracken, QC, G. Jones και J. Pereira, barristers, κατ’ εντολήν του R. M. Buxton, solicitor,
– το London Borough of Bromley, εκπροσωπούμενο από τους T. Straker, QC, και J. Strachan, barrister, κατ’ εντολήν του Sharpe Pritchard, solicitors,
– η Κυβέρνηση του Ηνωμένου Βασιλείου, εκπροσωπούμενη από τον K. Manji, επικουρούμενο από τους D. Elvin, QC, και J. Maurici, barrister,
– η Γαλλική Κυβέρνηση, εκπροσωπούμενη από τους G. de Bergues και D. Petrausch,
– η Επιτροπή των Ευρωπαϊκών Κοινοτήτων, εκπροσωπούμενη από την F. Simonetti και τον X. Lewis,
κατόπιν της αποφάσεως που έλαβε, αφού άκουσε τον γενικό εισαγγελέα, να εκδικάσει την υπόθεση χωρίς ανάπτυξη προτάσεων,
εκδίδει την ακόλουθη
Απόφαση
1 Η αίτηση για την έκδοση προδικαστικής αποφάσεως αφορά την ερμηνεία των άρθρων 1, παράγραφος 2, 2, παράγραφος 1, και 4, παράγραφος 2, της οδηγίας 85/337/ΕΟΚ του Συμβουλίου, της 27ης Ιουνίου 1985, για την εκτίμηση των επιπτώσεων ορισμένων σχεδίων δημοσίων και ιδιωτικών έργων στο περιβάλλον (ΕΕ L 175, σ. 40).
2 Η αίτηση αυτή υποβλήθηκε στο πλαίσιο διαφοράς μεταξύ της D. Barker και του London Borough of Bromley (στο εξής: Bromley LBC), αρμόδιας αρχής χωροταξικού σχεδιασμού, σχετικά με τη χορήγηση άδειας διαμορφώσεως, εντός του Crystal Palace Park στο Λονδίνο, ενός κέντρου ψυχαγωγίας χωρίς να έχει γίνει εκτίμηση των επιπτώσεών του στο περιβάλλον.
Το νομικό πλαίσιο
Η κοινοτική νομοθεσία
3 Σύμφωνα με την πέμπτη αιτιολογική σκέψη της, η οδηγία 85/337 έχει ως αντικείμενο τη θέσπιση των γενικών αρχών για την εκτίμηση των επιπτώσεων στο περιβάλλον με σκοπό τη συμπλήρωση και τον συντονισμό των διαδικασιών χορηγήσεως των αδειών για σχέδια δημοσίων και ιδιωτικών έργων που ενδέχεται να έχουν επιπτώσεις στο περιβάλλον.
4 Προς τούτο, το άρθρο 1, παράγραφος 2, της εν λόγω οδηγίας ορίζει την έννοια της «άδειας» ως την «απόφαση της ή των αρμόδιων αρχών που δίνει το δικαίωμα στον κύριο του έργου να πραγματοποιήσει το σχέδιο».
5 Το άρθρο 2, παράγραφος 1, της οδηγίας αυτής προβλέπει τα ακόλουθα:
«Τα κράτη μέλη θεσπίζουν τις απαραίτητες διατάξεις ώστε τα σχέδια που, ιδίως, λόγω της φύσης, του μεγέθους ή της θέσης τους, μπορούν να έχουν σημαντικές επιπτώσεις στο περιβάλλον, να υποβάλλονται σε εκτίμηση όσον αφορά τις επιπτώσεις τους πριν δοθεί η άδεια.
Αυτά τα σχέδια καθορίζονται στο άρθρο 4.»
6 Το άρθρο 4 της οδηγίας 85/337 ορίζει τα εξής:
«1. Τα σχέδια των κατηγοριών που αναφέρονται στο παράρτημα Ι, με την επιφύλαξη του άρθρου 2, παράγραφος 3, υποβάλλονται σε εκτίμηση, σύμφωνα με τα άρθρα 5 έως 10.
2. Τα σχέδια τα οποία υπάγονται στις κατηγορίες που απαριθμούνται στο παράρτημα ΙΙ, υποβάλλονται σε εκτίμηση, σύμφωνα με τα άρθρα 5 έως 10, όταν τα κράτη μέλη κρίνουν ότι το απαιτούν τα χαρακτηριστικά τους. Προς το σκοπό αυτό, τα κράτη μέλη μπορούν ιδίως να συγκεκριμενοποιούν ορισμένους τύπους σχεδίων προς εκτίμηση ή να καθορίζουν τα κριτήρια ή/και τα κατώφλια που πρέπει να επιλεγούν προκειμένου να μπορεί να καθοριστεί ποια από τα σχέδια που υπάγονται στις κατηγορίες που απαριθμούνται στο παράρτημα ΙΙ πρέπει να υποβληθούν σε εκτίμηση σύμφωνα με τα άρθρα 5 έως 10.»
7 Το παράρτημα II της οδηγίας αυτής μνημονεύει, στο σημείο 10, στοιχείο β΄, τις «[ε]ργασίες πολεοδομίας».
8 Η οδηγία 85/337, ιδίως δε οι κανόνες που αφορούν τα σχέδια που εμπίπτουν στο παράρτημα ΙΙ της οδηγίας, τροποποιήθηκαν ουσιωδώς με την οδηγία 97/11/ΕΚ του Συμβουλίου, της 3ης Μαρτίου 1997 (ΕΕ L 73, σ. 5), η οποία έπρεπε να μεταφερθεί στην έννομη τάξη του Ηνωμένου Βασιλείου το αργότερο στις 14 Μαρτίου 1999. Όμως, δεδομένου ότι η αίτηση χορηγήσεως άδειας για το σχέδιο έργου που αφορά η υπόθεση της κύριας δίκης υποβλήθηκε στην αρμόδια αρχή πριν από την τελευταία αυτή ημερομηνία, οι τροποποιήσεις αυτές δεν έχουν εφαρμογή στο εν λόγω σχέδιο, όπως προκύπτει από το άρθρο 3, παράγραφος 2, της οδηγίας 97/11.
Η εθνική νομοθεσία
9 Στην Αγγλία, το κύριο νομοθέτημα περί χωροταξίας είναι ο νόμος περί χωροταξικού σχεδιασμού, (Town and Country Planning Act 1990, στο εξής: Town and Country Planning Act), ο οποίος προβλέπει γενικούς κανόνες τόσο για τη χορήγηση αδειών αστικού σχεδιασμού όσο και για την τροποποίηση ή την ανάκλησή τους. Ο νόμος αυτός εξειδικεύθηκε με το διάταγμα περί χωροταξικού σχεδιασμού του 1995 [Town and Country Planning (General Development Procedure) Order 1995, στο εξής: General Development Procedure Order] και τις κανονιστικές διατάξεις περί χωροταξικού σχεδιασμού και περί εκτιμήσεως των περιβαλλοντικών επιπτώσεων του 1988 [Town and Country Planning (Assessment of Environmental Effects) Regulations 1988, στο εξής: Assessment of Environmental Effects Regulations].
10 Οι Assessment of Environmental Effects Regulations αντικαταστάθηκαν από τις κανονιστικές διατάξεις περί χωροταξικού σχεδιασμού και περί εκτιμήσεως των περιβαλλοντικών επιπτώσεων του 1999 [Town and Country Planning (Environmental Impact Assessment) (England and Wales) Regulations 1999]. Όμως, δεδομένου ότι οι νέες αυτές Regulations έχουν εφαρμογή μόνο στα σχέδια έργου που υποβλήθηκαν μετά τις 14 Μαρτίου 1999, δεν είναι κρίσιμες για το σχέδιο που αφορά η υπόθεση της κύριας δίκης.
– Ο Town and Country Planning Act και το General Development Procedure Order
11 Κατά το άρθρο 57, παράγραφος 1, του Town and Country Planning Act 1990, οικοδομική άδεια (λεγόμενη «planning permission») απαιτείται για κάθε «διαμόρφωση» υπό την έννοια του άρθρου 55, ήτοι, μεταξύ άλλων, για «την ανέγερση κτιρίων […] ή άλλες εργασίες πραγματοποιούμενες επί, υπεράνω ή κάτωθεν οικοπέδου […]».
12 Οι οικοδομικές άδειες χορηγούνται υπό διάφορες μορφές, μεταξύ των οποίων και η οικοδομική άδεια βάσει προσχεδίου (λεγόμενη «outline planning permission») με μεταγενέστερη έγκριση των υπό επιφύλαξη σημείων.
13 Έτσι, το άρθρο 92, παράγραφος 1, του Town and Country Planning Act προβλέπει ότι οι «οικοδομικ[ές] άδει[ες] βάσει προσχεδίου χορηγούνται σύμφωνα με τις διατάξεις χωροταξικού διατάγματος, υπό την επιφύλαξη της μεταγενέστερης εγκρίσεως, από την αρμόδια αρχή, των σημείων που δεν διευκρινίστηκαν με την αίτηση» (των λεγομένων «reserved matters» ή «υπό επιφύλαξη σημείων»).
14 Κατά το άρθρο 1, παράγραφος 2, του General Development Procedure Order, αυτά τα «υπό επιφύλαξη σημεία» ορίζονται ως «οποιοδήποτε από τα ακόλουθα σημεία, επί των οποίων δεν παρασχέθηκαν λεπτομέρειες με την αίτηση, ήτοι α) η θέση, β) ο αρχιτεκτονικός σχεδιασμός, γ) η εξωτερική όψη, δ) οι προσβάσεις και ε) η διαμόρφωση του περιβάλλοντος χώρου».
15 Το άρθρο 92, παράγραφος 2, του Town and Country Planning Act προβλέπει εμμέσως ότι ένα υπό επιφύλαξη σημείο λογίζεται ως τελικώς εγκριθέν με τη μεταγενέστερη απόφαση περί εγκρίσεως του σχεδίου.
16 Από το άρθρο 73 του Town and Country Planning Act προκύπτει ότι η αίτηση τροποποιήσεως υφιστάμενης οικοδομικής άδειας συνιστά αίτηση χορηγήσεως νέας οικοδομικής άδειας.
– Οι Assessment of Environmental Effects Regulations
17 Δυνάμει των Assessment of Environmental Effects Regulations, ορισμένα σχέδια πρέπει, πριν από τη χορήγηση της εγκρίσεως, να υποβάλλονται σε εκτίμηση των περιβαλλοντικών τους επιπτώσεων.
18 Στο παράρτημα 2 των εν λόγω Regulations επαναλαμβάνονται οι κατηγορίες σχεδίων που απαριθμούνται στο παράρτημα ΙΙ της οδηγίας 85/337, μεταξύ των οποίων και τα «σχέδια πολεοδομικού έργου».
19 Από το άρθρο 2, παράγραφος 1, των Assessment of Environmental Effects Regulations προκύπτει ότι συνιστά «αίτηση κατά την έννοια του παραρτήματος 2» «κάθε αίτηση οικοδομικής άδειας […] σχετική με σχέδιο πολεοδομικού έργου που εμπίπτει στο παράρτημα 2, το οποίο δεν αποτελεί εξαιρούμενο σχέδιο και το οποίο ενδέχεται να έχει σημαντικές επιπτώσεις στο περιβάλλον λόγω παραγόντων όπως η φύση του, το μέγεθός του ή η θέση του», των οποίων η κατά περίπτωση εκτίμηση εναπόκειται στην αρμόδια αρχή.
20 Κατά το άρθρο 4, παράγραφοι 1 και 2, αυτών των Regulations, η αρμόδια αρχή δεν μπορεί να χορηγήσει άδεια σχετική inter alia με αίτηση του εν λόγω παραρτήματος 2 (λεγόμενη «Schedule 2 application») χωρίς να έχει, προηγουμένως, λάβει υπόψη της τα πληροφοριακά στοιχεία όσον αφορά το περιβάλλον και χωρίς να δηλώσει, στην απόφασή της, ότι έλαβε υπόψη τα στοιχεία αυτά.
21 Συνεπώς, επιλαμβανόμενη αιτήσεως οικοδομικής άδειας για σχέδιο πολεοδομικού έργου προβλεπόμενο στο παράρτημα 2 των εν λόγω Regulations, η αρμόδια αρχή οφείλει, κατά περίπτωση, να καθορίσει, προτού χορηγήσει την οικοδομική άδεια, κατά πόσον τα χαρακτηριστικά του σχεδίου απαιτούν εκτίμηση των περιβαλλοντικών του επιπτώσεων, δηλαδή κατά πόσον το εν λόγω σχέδιο ενδέχεται να έχει σημαντικές επιπτώσεις στο περιβάλλον, και να αρνηθεί τη χορήγηση άδειας αν δεν διαθέτει επαρκείς πληροφορίες ώστε να αποφανθεί σχετικώς.
22 Κατά το εθνικό δίκαιο, η οικοδομική άδεια βάσει προσχεδίου αποτελεί «οικοδομική άδεια» κατά το άρθρο 4 των Assessment of Environmental Effects Regulations, ενώ η απόφαση περί εγκρίσεως των υπό επιφύλαξη σημείων δεν συνιστά τέτοια άδεια. Για τον λόγο αυτόν, εκτίμηση των περιβαλλοντικών επιπτώσεων ενός σχεδίου έργου μπορεί να γίνει, κατά το αγγλικό δίκαιο, μόνο στο πλαίσιο της πρώτης διαδικασίας που αφορά την οικοδομική άδεια βάσει προσχεδίου, και όχι πλέον στο πλαίσιο της διαδικασίας της μεταγενέστερης εγκρίσεως των υπό επιφύλαξη σημείων.
Τα μέτρα εφαρμογής
23 Η εγκύκλιος αριθ. 15/88, την οποία εξέδωσε το Department of the Environment (Υπουργείο Περιβάλλοντος), παρέχει ενδεικτικής αξίας κατευθυντήριες γραμμές προς βοήθεια των αρμοδίων αρχών κατά τον προσδιορισμό των εμπιπτόντων στο παράρτημα 2 των Assessment of Environmental Effects Regulations, σχεδίων που πρέπει να υποβληθούν σε εκτίμηση των περιβαλλοντικών τους επιπτώσεων.
24 Αφού υπογραμμίζεται, στο σημείο 18 της εν λόγω εγκυκλίου, ότι το πρωταρχικό κριτήριο έγκειται στο κατά πόσον ένα σχέδιο ενδέχεται να έχει σημαντικές επιπτώσεις στο περιβάλλον, διευκρινίζεται, στο σημείο 20 της ίδιας εγκυκλίου, ότι η εκτίμηση είναι, γενικώς, απαραίτητη i) όταν η σημασία του σχεδίου υπερβαίνει τα τοπικά όρια, ii) όταν το σχέδιο αφορά ευαίσθητες τοποθεσίες ή iii) όταν το σχέδιο έχει ιδιαίτερα περίπλοκες και δυνητικά αρνητικές επιπτώσεις.
25 Τα σημεία 30 και 31 της ίδιας αυτής εγκυκλίου αναφέρουν ακόμα ότι, για ορισμένες κατηγορίες σχεδίων, στο παράρτημα Α της εγκυκλίου απαριθμούνται κριτήρια και κατώφλια προοριζόμενα να παράσχουν μια –σε γενικές γραμμές– ένδειξη περί του είδους των καταστάσεων στις οποίες, κατά την άποψη του υπουργού, μπορεί να απαιτείται εκτίμηση των επιπτώσεων δυνάμει των Assessment of Environmental Effects Regulations, ή, αντιθέτως, πιθανώς δεν είναι απαραίτητη μια τέτοια εκτίμηση, εξυπακουομένου ότι τα στοιχεία αυτά είναι ενδεικτικά και ότι πρωταρχική σημασία έχει να γίνεται σε κάθε συγκεκριμένη περίπτωση εκτίμηση του αν το επίμαχο σχέδιο ενδέχεται ή όχι να έχει σημαντικές επιπτώσεις στο περιβάλλον.
26 Όσον αφορά, ειδικότερα, τα σχέδια πολεοδομικού σχεδιασμού, η εγκύκλιος αυτή αναφέρει, στο σημείο 15 του παραρτήματος Α, ότι η πολεοδομική αναδιαμόρφωση ενός χώρου ο οποίος είχε ήδη διαμορφωθεί παλαιότερα πιθανότατα δεν απαιτεί εκτίμηση, εκτός αν η προτεινόμενη διαμόρφωση αφορά κάποια συγκεκριμένα είδη πολεοδομικής διαμορφώσεως ή αν είναι πολύ μεγαλύτερης εκτάσεως από την προγενέστερη διαμόρφωση.
27 Όσον αφορά σχέδια σε τοποθεσίες που δεν είχαν υποστεί προηγουμένως εντατική πολεοδομική διαμόρφωση, η ίδια εγκύκλιος διευκρινίζει, στο σημείο 16 του παραρτήματος Α, ότι η «ανάγκη εκτιμήσεως των επιπτώσεων εξαρτάται από τον ευαίσθητο ή μη χαρακτήρα του προβλεπόμενου για το έργο χώρου». Έτσι, «εκτίμηση μπορεί να είναι αναγκαία όταν:
– η έκταση του σχεδίου υπερβαίνει τα πέντε εκτάρια εντός αστικής ζώνης·
– μεγάλος αριθμός κατοικιών βρίσκεται σε άμεση γειτνίαση με την προτεινόμενη τοποθεσία της πολεοδομικής διαμορφώσεως, π.χ. περισσότερες από 700 κατοικίες σε απόσταση μικρότερη των 200 μέτρων από τα όρια του χώρου, ή
– κατά το σχέδιο, έκταση άνω των 10 000 m2 (μικτών) προορίζεται για καταστήματα, γραφεία ή άλλες εμπορικές χρήσεις.»
28 Εξάλλου, από το σημείο 42 της εγκυκλίου 15/88 προκύπτει ότι, για την κατάρτιση της δηλώσεως όσον αφορά τις περιβαλλοντικές πτυχές, ο κύριος του έργου οφείλει να παράσχει λεπτομερή στοιχεία σχετικά με τις προτάσεις του. Άλλως, είναι αδύνατη οποιαδήποτε εξαντλητική εκτίμηση των δυνητικών επιπτώσεων. Στην αρμόδια αρχή εναπόκειται να καθορίσει τον αριθμό των απαιτουμένων σε κάθε συγκεκριμένη περίπτωση πληροφοριακών στοιχείων. Τα πληροφοριακά στοιχεία που περιλαμβάνονται στη δήλωση όσον αφορά τις περιβαλλοντικές επιπτώσεις είναι σε μεγάλο βαθμό καθοριστικά προκειμένου να κριθεί κατά πόσον μπορούν να παραμείνουν υπό επιφύλαξη ορισμένα σημεία στο πλαίσιο της χορηγήσεως οικοδομικής άδειας βάσει προσχεδίου. Όταν τα στοιχεία αυτά αναφέρονται σε ιδιαίτερη εξέταση κάποιας πτυχής ή συνεπάγονται τέτοια εξέταση, δεν ενδείκνυται να παραμείνει αυτό το σημείο υπό επιφύλαξη στο πλαίσιο οικοδομικής άδειας βάσει προσχεδίου.
Η διαφορά της κύριας δίκης και τα προδικαστικά ερωτήματα
29 Η D. Barker κατοικεί κοντά στο Crystal Palace Park.
30 Στις 4 Απριλίου 1997, η επιχείρηση London & Regional Properties Ltd (στο εξής: L & R) κατέθεσε στο Bromley LBC αίτηση χορηγήσεως οικοδομικής άδειας βάσει προσχεδίου προκειμένου να ανεγείρει, εντός του Crystal Palace Park, ένα κέντρο ψυχαγωγίας (στο εξής: σχέδιο του Crystal Palace), σχέδιο το οποίο εμπίπτει στο παράρτημα ΙΙ της οδηγίας 85/337.
31 Κατόπιν εξετάσεως κατά την οποία έλαβε υπόψη του πλείονες εκθέσεις και συμπληρωματικές πληροφορίες, το Bromley LBC κατέληξε στο συμπέρασμα ότι δεν ήταν απαραίτητη η εκτίμηση των περιβαλλοντικών επιπτώσεων του εν λόγω σχεδίου.
32 Στις 24 Μαρτίου 1998, το Bromley LBC χορήγησε οικοδομική άδεια βάσει προσχεδίου, η οποία άφηνε υπό επιφύλαξη ορισμένα σημεία που επρόκειτο να εγκριθούν αργότερα, πριν από την έναρξη οποιασδήποτε οικοδομικής εργασίας.
33 Στις 25 Ιανουαρίου 1999, η L & R υπέβαλε προς έγκριση στο Bromley LBC, ενόψει της λήψεως της τελικής αποφάσεως, ορισμένα υπό επιφύλαξη σημεία. Σύμφωνα με τα σημεία αυτά, το σχέδιο του Crystal Palace περιελάμβανε πλέον, στο ισόγειο, 18 αίθουσες κινηματογράφου, μια ζώνη ψυχαγωγικών δραστηριοτήτων και ένα εκθεσιακό χώρο· στο επίπεδο του πρώτου ορόφου, εστιατόρια και καφέ, δύο ζώνες ψυχαγωγικών δραστηριοτήτων και δημόσιες τουαλέτες· στο επίπεδο της στέγης, χώρο σταθμεύσεως 950 θέσεων κατ’ ανώτατο όριο, τέσσερα παρατηρητήρια καθώς και ζώνες εξοπλισμού· προστέθηκε ένας ημιώροφος 800 m2, και έγιναν τροποποιήσεις όσον αφορά την κατασκευή των εξωτερικών τοίχων.
34 Κατά τη συνεδρίαση για την έγκριση των υπό επιφύλαξη σημείων, ορισμένοι σύμβουλοι του Bromley LBC ζήτησαν να γίνει εκτίμηση των περιβαλλοντικών επιπτώσεων του σχεδίου. Όμως, κατόπιν νομικής γνωμοδοτήσεως, τους επισημάνθηκε ότι, κατά το εθνικό δίκαιο, τέτοια εκτίμηση μπορούσε να γίνει μόνο στο πλαίσιο του αρχικού σταδίου χορηγήσεως της οικοδομικής άδειας βάσει προσχεδίου.
35 Στις 10 Μαΐου 1999, το Bromley LBC εξέδωσε την απόφαση περί εγκρίσεως του σχεδίου.
36 Η προσφυγή που άσκησε η D. Barker κατά της αποφάσεως περί εγκρίσεως του σχεδίου καθώς και κατά της νομικής γνωμοδοτήσεως επί της οποίας στηριζόταν η απόφαση απορρίφθηκε τόσο πρωτοδίκως όσο και κατ’ έφεση.
37 Το House of Lords, επιληφθέν της υποθέσεως κατόπιν της ασκήσεως αναιρέσεως εκ μέρους της D. Barker, αμφιβάλλοντας ως προς κατά πόσον συμβιβάζεται με το κοινοτικό δίκαιο το εθνικό σύστημα σύμφωνα με το οποίο εκτίμηση των περιβαλλοντικών επιπτώσεων μπορεί να γίνει μόνο στο πλαίσιο της διαδικασίας χορηγήσεως της οικοδομικής άδειας βάσει προσχεδίου και όχι πλέον κατά τη μεταγενέστερη έγκριση των υπό επιφύλαξη σημείων (στο εξής: επίδικο στην κύρια δίκη σύστημα), αποφάσισε να αναστείλει τη διαδικασία και να υποβάλει στο Δικαστήριο τα ακόλουθα προδικαστικά ερωτήματα:
«1. Αποτελεί η απόφαση της ή των αρμοδίων αρχών που δίνει το δικαίωμα στον κύριο του έργου να πραγματοποιήσει το σχέδιο (άρθρο 1, παράγραφος 2, της οδηγίας 85/337 […]) ζήτημα που εμπίπτει στην αποκλειστική αρμοδιότητα των εθνικών δικαστηρίων στο πλαίσιο της εφαρμογής του εθνικού δικαίου;
2. Επιβάλλει η οδηγία [85/337] την πραγματοποίηση μελέτης περιβαλλοντικών επιπτώσεων αν, μετά τη χορήγηση οικοδομικής άδειας βάσει προσχεδίου υπό την προϋπόθεση της μεταγενέστερης εγκρίσεως των υπό επιφύλαξη σημείων χωρίς να έχει γίνει εκτίμηση των περιβαλλοντικών επιπτώσεων, φαίνεται, κατά τον χρόνο της αιτήσεως για την έγκριση των υπό επιφύλαξη σημείων, ότι το σχέδιο ενδέχεται να έχει σημαντικές επιπτώσεις στο περιβάλλον, ιδίως λόγω της φύσεώς του, του μεγέθους του ή της θέσεώς του (άρθρο 2, παράγραφος 1, της οδηγίας [85/337]);
3. Σε περιπτώσεις όπου:
α) η εθνική νομοθεσία περί χωροταξίας προβλέπει τη χορήγηση οικοδομικής άδειας βάσει προσχεδίου κατά την έναρξη της διαδικασίας υλοποιήσεως πολεοδομικού σχεδίου και απαιτεί από την αρμόδια αρχή να εκτιμήσει κατά το στάδιο αυτό κατά πόσον είναι αναγκαία η πραγματοποίηση μελέτης των περιβαλλοντικών επιπτώσεων δυνάμει της οδηγίας [85/337], και
β) η αρμόδια αρχή αποφαίνεται ότι δεν είναι αναγκαία η πραγματοποίηση μελέτης των περιβαλλοντικών επιπτώσεων και χορηγεί οικοδομική άδεια βάσει προσχεδίου υπό την προϋπόθεση της μεταγενέστερης εγκρίσεως των υπό επιφύλαξη σημείων, και
γ) η απόφαση αυτή μπορεί να προσβληθεί ενώπιον των εθνικών δικαστηρίων,
μπορεί η εθνική νομοθεσία, σύμφωνα με την οδηγία [85/337], να απαγορεύει σε αρμόδια αρχή να απαιτήσει την πραγματοποίηση μελέτης των περιβαλλοντικών επιπτώσεων σε μεταγενέστερο στάδιο της διαδικασίας υλοποιήσεως πολεοδομικού σχεδίου;»
Επί των προδικαστικών ερωτημάτων
Επί του πρώτου ερωτήματος
38 Με το πρώτο ερώτημά του, το αιτούν δικαστήριο ερωτά, κατ’ ουσίαν, αν ο χαρακτηρισμός μιας αποφάσεως ως «άδειας» κατά την έννοια του άρθρου 1, παράγραφος 2, της οδηγίας 85/337 εξαρτάται αποκλειστικά από το εθνικό δίκαιο.
39 Το άρθρο 1, παράγραφος 2, της οδηγίας 85/337 ορίζει την «άδεια» κατά την έννοια της οδηγίας αυτής ως την απόφαση της ή των αρμοδίων αρχών που δίνει το δικαίωμα στον κύριο του έργου να πραγματοποιήσει το σχέδιο.
40 Έτσι, έστω και αν αντιγράφει ορισμένα στοιχεία εθνικού δικαίου, η έννοια αυτή παραμένει κοινοτική έννοια η οποία, αντίθετα προς τα υποστηριζόμενα από το Bromley LBC και την Κυβέρνηση του Ηνωμένου Βασιλείου, εμπίπτει αποκλειστικά στο κοινοτικό δίκαιο. Πράγματι, από παγία νομολογία προκύπτει ότι στο γράμμα μιας διατάξεως του κοινοτικού δικαίου, η οποία δεν παραπέμπει ρητώς στο δίκαιο των κρατών μελών για τον προσδιορισμό της εννοίας και του περιεχομένου της, πρέπει κανονικά να δίδεται, σε όλη την Κοινότητα, αυτοτελής και ενιαία ερμηνεία, η οποία πρέπει να αναζητείται με βάση τo νοηματικό πλαίσιο της διατάξεως και τον σκοπό που επιδιώκει η σχετική κανονιστική ρύθμιση (βλ., υπό την έννοια αυτή, αποφάσεις της 18ης Ιανουαρίου 1984, 327/82, Ekro, Συλλογή 1984, σ. 107, σκέψη 11· της 19ης Σεπτεμβρίου 2000, C‑287/98, Linster, Συλλογή 2000, σ. I-6917, σκέψη 43, και της 7ης Ιανουαρίου 2004, C‑201/02, Wells, Συλλογή 2004, σ. I-723, σκέψη 37).
41 Συνεπώς, στο πρώτο ερώτημα προσήκει η απάντηση ότι ο χαρακτηρισμός μιας αποφάσεως ως «άδειας» κατά την έννοια του άρθρου 1, παράγραφος 2, της οδηγίας 85/337 πρέπει να γίνεται κατ’ εφαρμογήν του εθνικού δικαίου σε συμφωνία με το κοινοτικό δίκαιο.
Επί του δευτέρου και του τρίτου ερωτήματος
42 Με το δεύτερο και το τρίτο ερώτημά του, τα οποία πρέπει να εξεταστούν μαζί, το αιτούν δικαστήριο ερωτά, κατ’ ουσίαν, αν τα άρθρα 2, παράγραφος 1, και 4, παράγραφος 2, της οδηγίας 85/337 έχουν την έννοια ότι επιβάλλεται η πραγματοποίηση μελέτης των περιβαλλοντικών επιπτώσεων αν, μετά τη χορήγηση οικοδομικής άδειας βάσει προσχεδίου, φαίνεται, κατά τον χρόνο της εγκρίσεως των υπό επιφύλαξη σημείων, ότι το σχέδιο ενδέχεται να έχει σημαντικές επιπτώσεις στο περιβάλλον, ιδίως λόγω της φύσεώς του, του μεγέθους του ή της θέσεώς του.
43 Συναφώς, από το άρθρο 2, παράγραφος 1, της οδηγίας 85/337 προκύπτει, καταρχάς, ότι τα σχέδια που ενδέχεται να έχουν σημαντικές επιπτώσεις στο περιβάλλον, κατά την έννοια του άρθρου 4 της ίδιας οδηγίας σε συνδυασμό με τα παραρτήματα Ι και ΙΙ αυτής, πρέπει να υποβάλλονται, πριν από τη χορήγηση της άδειας, σε εκτίμηση όσον αφορά τις επιπτώσεις τους (προμνησθείσα απόφαση Wells, σκέψη 42).
44 Όπως υπομνήσθηκε στη σκέψη 39 της παρούσας αποφάσεως, το άρθρο 1, παράγραφος 2, της οδηγίας 85/337 ορίζει την «άδεια» κατά την έννοια της οδηγίας αυτής ως την απόφαση της ή των αρμοδίων αρχών που δίνει το δικαίωμα στον κύριο του έργου να πραγματοποιήσει το σχέδιο.
45 Από το σύστημα και τους σκοπούς της οδηγίας 85/337 προκύπτει ότι η διάταξη αυτή αναφέρεται στη (λαμβανόμενη άπαξ ή κατά στάδια) απόφαση η οποία επιτρέπει στον κύριο του έργου να αρχίσει τις εργασίες προς πραγματοποίηση του σχεδίου του.
46 Βάσει αυτών των διευκρινίσεων, εναπόκειται, συνεπώς, στο εθνικό δικαστήριο να εξακριβώσει αν η οικοδομική άδεια βάσει προσχεδίου και η απόφαση περί εγκρίσεως των υπό επιφύλαξη σημείων, τις οποίες αφορά η διαφορά της κύριας δίκης, αποτελούν, στο σύνολό τους, «άδεια» κατά την έννοια της οδηγίας 85/337 (βλέπε, συναφώς, σημερινή απόφαση C-508/03, Επιτροπή κατά Ηνωμένου Βασιλείου, που δεν έχει δημοσιευθεί ακόμη στη Συλλογή, σκέψεις 101, 102).
47 Περαιτέρω, πρέπει να υπομνησθεί ότι, με τη σκέψη 52 της προμνησθείσας απόφασης Wells, το Δικαστήριο διευκρίνισε ότι, οσάκις το εθνικό δίκαιο προβλέπει ότι η διαδικασία χορηγήσεως άδειας περιλαμβάνει πλείονα στάδια, το ένα εκ των οποίων αποτελεί την κύρια απόφαση και το έτερο την εκτελεστική απόφαση, η οποία δεν μπορεί να βαίνει πέραν των παραμέτρων που καθορίστηκαν με την κύρια απόφαση, τα αποτελέσματα τα οποία το σχέδιο ενδέχεται να έχει στο περιβάλλον πρέπει να επισημαίνονται και να εκτιμώνται στο πλαίσιο της διαδικασίας που αφορά την κύρια απόφαση. Μόνον αν τα αποτελέσματα αυτά δεν μπορούν να επισημανθούν παρά κατά τη διαδικασία που αφορά την εκτελεστική απόφαση πρέπει να γίνεται η εκτίμηση στο πλαίσιο της τελευταίας αυτής διαδικασίας.
48 Συνεπώς, αν το αιτούν δικαστήριο καταλήξει ότι η διαδικασία την οποία προβλέπει το επίδικο στην κύρια δίκη σύστημα αποτελεί διαδικασία χορηγήσεως άδειας κατά στάδια, το ένα εκ των οποίων αποτελεί την κύρια απόφαση και το έτερο την εκτελεστική απόφαση, η οποία δεν μπορεί να βαίνει πέραν των παραμέτρων που καθορίστηκαν με την κύρια απόφαση, αυτό συνεπάγεται ότι η αρμόδια αρχή είναι, ενδεχομένως, υποχρεωμένη να προβεί στην εκτίμηση των περιβαλλοντικών επιπτώσεων του σχεδίου, έστω και μετά τη χορήγηση της οικοδομικής άδειας βάσει προσχεδίου, κατά τη μεταγενέστερη έγκριση των υπό επιφύλαξη σημείων (βλέπε, συναφώς, απόφαση C-508/03, Επιτροπή κατά Ηνωμένου Βασιλείου, προαναφερθείσα, σκέψεις 103 έως 106. Η εκτίμηση αυτή πρέπει να είναι σφαιρική, ώστε να καλύπτει όλες τις πτυχές του σχεδίου που δεν έχουν ακόμα εκτιμηθεί ή οι οποίες απαιτείται να εκτιμηθούν εκ νέου.
49 Βάσει όλων των ανωτέρω, στο δεύτερο και το τρίτο ερώτημα προσήκει η απάντηση ότι τα άρθρα 2, παράγραφος 1, και 4, παράγραφος 2, της οδηγίας 85/337 έχουν την έννοια ότι επιβάλλουν την πραγματοποίηση μελέτης των περιβαλλοντικών επιπτώσεων αν, σε περίπτωση χορηγήσεως άδειας κατά στάδια, αποδεικνύεται, κατά το δεύτερο στάδιο, ότι το σχέδιο ενδέχεται να έχει σημαντικές επιπτώσεις στο περιβάλλον, ιδίως λόγω της φύσεώς του, του μεγέθους του ή της θέσεώς του.
Επί των δικαστικών εξόδων
50 Δεδομένου ότι η παρούσα διαδικασία έχει ως προς τους διαδίκους της κύριας δίκης τον χαρακτήρα παρεμπίπτοντος που ανέκυψε ενώπιον του εθνικού δικαστηρίου, σ’ αυτό εναπόκειται να αποφανθεί επί των δικαστικών εξόδων. Τα έξοδα στα οποία υποβλήθηκαν όσοι υπέβαλαν παρατηρήσεις στο Δικαστήριο, πλην των ως άνω διαδίκων, δεν αποδίδονται.
Για τους λόγους αυτούς, το Δικαστήριο (πρώτο τμήμα) αποφαίνεται:
1) Ο χαρακτηρισμός μιας αποφάσεως ως «άδειας» κατά την έννοια του άρθρου 1, παράγραφος 2, της οδηγίας 85/337/ΕΟΚ του Συμβουλίου, της 27ης Ιουνίου 1985, για την εκτίμηση των επιπτώσεων ορισμένων σχεδίων δημοσίων και ιδιωτικών έργων στο περιβάλλον, πρέπει να γίνεται κατ’ εφαρμογήν του εθνικού δικαίου σε συμφωνία με το κοινοτικό δίκαιο.
2) Τα άρθρα 2, παράγραφος 1, και 4, παράγραφος 2, της οδηγίας 85/337 έχουν την έννοια ότι επιβάλλουν την πραγματοποίηση μελέτης των περιβαλλοντικών επιπτώσεων αν, σε περίπτωση χορηγήσεως άδειας κατά στάδια, αποδεικνύεται, κατά το δεύτερο στάδιο, ότι το σχέδιο ενδέχεται να έχει σημαντικές επιπτώσεις στο περιβάλλον, ιδίως λόγω της φύσεώς του, του μεγέθους του ή της θέσεώς του.
(υπογραφές)