SENTENZA DELLA CORTE (Prima Sezione)
4 maggio 2006 (*)
«Direttiva 85/337/CEE – Valutazione dell’impatto ambientale di taluni progetti – Progetto “Crystal Palace” – Progetti rientranti nell’allegato II della direttiva 85/337 – Autorizzazione in più fasi»
Nel procedimento C‑290/03,
avente ad oggetto la domanda di pronuncia pregiudiziale proposta alla Corte, ai sensi dell’art. 234 CE, dalla House of Lords (Regno Unito) con decisine 30 giugno 2003, pervenuta in cancelleria il 3 luglio 2003, nella causa
The Queen, ex parte:
Diane Barker,
contro
London Borough of Bromley,
con l’intervento di:
First Secretary of State,
LA CORTE (Prima Sezione),
composta dal sig. P. Jann (relatore), presidente di sezione, dal sig. K. Schiemann, dalla sig.ra N. Colneric, dai sigg. E. Juhász ed E. Levits, giudici,
avvocato generale: sig. P. Léger
cancelliere: sig.ra L. Hewlett, amministratore principale
vista la fase scritta del procedimento e in seguito alla trattazione orale del 22 giugno 2005,
considerate le osservazioni presentate:
– per la sig.ra Barker, dai sigg. R. McCracken, QC, G. Jones e J. Pereira, barristers, su incarico del sig. R.M. Buxton, solicitor;
– per il London Borough of Bromley, dai sigg. T. Straker, QC, e J. Strachan, barrister, su incarico di Sharpe Pritchard, solicitor;
– per il governo del Regno Unito, dal sig. K. Manji, in qualità di agente, assistito dai sigg. D. Elvin, QC, e J. Maurici, barrister;
– per il governo francese, dai sigg. G. de Bergues e D. Petrausch, in qualità di agenti;
– per la Commissione delle Comunità europee, dalla sig.ra F. Simonetti e dal sig. X. Lewis, in qualità di agenti,
vista la decisione, adottata dopo aver sentito l’avvocato generale, di giudicare la causa senza conclusioni,
ha pronunciato la seguente
Sentenza
1 La domanda di pronuncia pregiudiziale riguarda l’interpretazione degli artt. 1, n. 2, 2, n. 1, e 4, n. 2, della direttiva del Consiglio 27 giugno 1985, 85/337/CEE, concernente la valutazione dell’impatto ambientale di determinati progetti pubblici e privati (GU L 175, pag. 40).
2 La domanda è stata proposta nell’ambito di una controversia tra la sig.ra Barker e il London Borough of Bromley (in prosieguo: il «Bromley LBC»), autorità competente in materia di pianificazione territoriale, relativamente al rilascio di un’autorizzazione per realizzare, nel Crystal Palace Park, situato a Londra, un centro ricreativo, senza che sia stata effettuata una valutazione del suo impatto ambientale.
Contesto normativo
Normativa comunitaria
3 Ai sensi del suo quinto ‘considerando’, la direttiva 85/337 ha il fine di introdurre principi generali di valutazione dell’impatto ambientale allo scopo di completare e coordinare le procedure di autorizzazione dei progetti pubblici e privati che possono avere un impatto sull’ambiente.
4 A tal fine, l’art. 1, n. 2, di tale direttiva definisce il concetto di «autorizzazione» come la «decisione dell’autorità competente, o delle autorità competenti, che conferisce al committente il diritto di realizzare il progetto».
5 Ai sensi dell’art. 2, n. 1, della medesima direttiva:
«Gli Stati membri adottano le disposizioni necessarie affinché, prima del rilascio dell’autorizzazione, i progetti per i quali si prevede un impatto ambientale importante, segnatamente per la loro natura, le loro dimensioni o la loro ubicazione, formino oggetto di una valutazione del loro impatto.
Detti progetti sono definiti nell’articolo 4».
6 L’art. 4 della direttiva 85/337 così prevede:
«1. Fatto salvo l’articolo 2, paragrafo 3, i progetti appartenenti alle classi elencate nell’allegato I formano oggetto di valutazione ai sensi degli articoli da 5 a 10.
2. I progetti appartenenti alle classi elencate nell’allegato II formano oggetto di una valutazione ai sensi degli articoli da 5 a 10 quando gli Stati membri ritengono che le loro caratteristiche lo richiedano. A tal fine, gli Stati membri possono, tra l’altro, specificare alcuni tipi di progetti da sottoporre ad una valutazione d’impatto o fissare criteri e/o soglie limite per determinare quali dei progetti appartenenti alle classi elencate nell’allegato II debbano formare oggetto di una valutazione ai sensi degli articoli da 5 a 10».
7 L’allegato II della citata direttiva indica, al punto 10, lett. b), i «lavori di sistemazione urbana».
8 La direttiva 85/337, e in particolare le norme relative ai progetti che rientrano nel suo allegato II, è stata sostanzialmente modificata dalla direttiva del Consiglio 3 marzo 1997, 97/11/CE (GU L 73, pag. 5), che doveva essere trasposta nel Regno Unito entro il 14 marzo 1999. Poiché la domanda di autorizzazione per il progetto contestato nella causa principale è stata presentata alle autorità competenti prima di tale data, le dette modifiche non hanno per esso alcun rilievo, come risulta dall’art. 3, n. 2, della direttiva 97/11.
Normativa nazionale
9 In Inghilterra il principale strumento normativo in materia di pianificazione del territorio è la legge sulla pianificazione urbana e rurale del 1990 (Town and Country Planning Act 1990; in prosieguo: il «Town and Country Planning Act»), il quale contiene norme generali relative sia alla concessione di autorizzazioni in materia di pianificazione urbana che alla loro modifica o revoca. Tale legge è completata dal decreto sul procedimento generale di sviluppo della pianificazione urbana e rurale del 1995 [Town and Country Planning (General Development Procedure) Order 1995; in prosieguo: il «General Development Procedure Order»] e dal regolamento sulla pianificazione urbana e rurale – valutazione dell’impatto ambientale [Town and Country Planning (Assessment of Environmental Effects) Regulations 1988; in prosieguo: le «Assessment of Environmental Effects Regulations»].
10 Le Assessment of Environmental Effects Regulations sono state sostituite dal regolamento sulla pianificazione urbana e rurale – valutazione dell’impatto ambientale del 1999 [Town and Country Planning (Environmental Impact Assessment) (England and Wales) Regulations 1999; in prosieguo: le «Environmental Impact Assessment Regulations»]. Tali nuove Regulations, applicandosi soltanto a progetti proposti dopo il 14 marzo 1999, non hanno rilievo per il progetto di cui si discute nell’ambito della causa principale.
– Il Town and Country Planning Act 1990 e il General Development Procedure Order
11 Ai sensi dell’art. 57, n. 1, del Town and Country Planning Act 1990, un permesso di costruire («planning permission») è necessario per ogni atto di «sistemazione» ai sensi dell’art. 55, tra cui in particolare «la costruzione di edifici (…) o altre operazioni realizzate dentro, in superficie, al di sopra o al di sotto del suolo (…)».
12 I permessi di costruire possono assumere varie forme, tra le quali in particolare quella di un permesso di costruire sulla base di un progetto preliminare (cosiddetto «outline planning permission») con approvazione successiva degli aspetti riservati.
13 Così l’art. 92, n. 1, del Town and Country Planning Act prevede che i «permessi di costruire sulla base di un progetto preliminare» siano «rilasciati in conformità delle disposizioni di un decreto di pianificazione, fatta salva la successiva approvazione, da parte [dell’autorità competente], degli aspetti non specificati nella domanda» (cosiddetti «reserved matters», ovvero «aspetti riservati»).
14 Ai sensi dell’art. 1, n. 2, del General Development Procedure Order, tali «aspetti riservati» sono definiti come «ciascuno dei seguenti aspetti rispetto al quale non è stata fornita alcuna indicazione nella domanda: a) la localizzazione, b) la progettazione (“design”), c) l’aspetto esterno, d) gli accessi nonché e) la sistemazione paesaggistica del sito».
15 L’art. 92, n. 2, del Town and Country Planning Act prevede implicitamente che un aspetto riservato si ritenga poi autorizzato con la successiva decisione di approvazione.
16 Risulta dall’art. 73 del Town and Country Planning Act che una domanda di modifica di un permesso esistente equivale ad una domanda di un nuovo permesso di costruire.
– Le Assessment of Environmental Effects Regulations
17 Ai sensi delle Assessment of Environmental Effects Regulations, taluni progetti devono essere sottoposti, prima della concessione dell’autorizzazione, ad una valutazione del loro impatto ambientale.
18 Nell’allegato 2 delle suddette Regulations sono ripresi i tipi di progetto indicati nell’allegato II della direttiva 85/337, tra cui in particolare i «lavori di sistemazione urbana».
19 Risulta dall’art. 2, n. 1, delle Assessment of Environmental Effects Regulations che costituisce una «domanda ai sensi dell’allegato 2» «una domanda di permesso di costruire (…) relativa ad un progetto di sistemazione di cui all’allegato 2, il quale non sia un progetto esentato e che possa probabilmente avere un rilevante impatto ambientale a causa di elementi quali la sua natura, le sue dimensioni o la sua ubicazione», secondo una valutazione caso per caso dell’autorità competente.
20 Ai sensi dell’art. 4, nn. 1 e 2, di tali Regulations, l’autorità competente non può concedere un permesso relativo, inter alia, ad una domanda ai sensi del detto allegato 2 (cosiddetto «Schedule 2 application») senza avere prima preso in considerazione gli elementi di informazione relativi all’ambiente e senza indicare, nella decisione, di averne tenuto conto.
21 In presenza di una domanda di permesso di costruire relativa ad un progetto di modifica del territorio ai sensi dell’allegato 2 delle citate Regulations, l’autorità competente deve quindi, caso per caso, determinare, prima di rilasciare un permesso di costruire, se le caratteristiche di un progetto in questione richiedano una valutazione del suo impatto ambientale, vale a dire se il progetto possa avere un impatto ambientale notevole, rifiutando tale rilascio qualora non disponga di informazioni sufficienti per esprimersi sul punto.
22 In diritto nazionale il permesso di costruire sulla base di un progetto preliminare costituisce un «permesso di costruire» ai sensi dell’art. 4 delle Assessment of Environmental Effects Regulations, mentre non è di tale natura la decisione di approvazione degli aspetti riservati. Per questo motivo, una valutazione dell’impatto ambientale di un progetto può essere effettuata, in diritto inglese, solo durante il primo procedimento, relativo al permesso di costruire sulla base di un progetto preliminare e non nella fase di approvazione successiva degli aspetti riservati.
Le misure di attuazione
23 La circolare n. 15/88, emanata dal Department of the Environment, fornisce alcune linee guida indicative per aiutare le autorità competenti a identificare i progetti che, ai sensi dell’allegato 2 delle Assessment of Environmental Effects Regulations, devono essere sottoposti ad una valutazione di impatto ambientale.
24 Dopo aver sottolineato, al punto 18 di tale circolare, che il criterio fondamentale è quello di verificare se un progetto possa o meno avere ripercussioni rilevanti sull’ambiente, al punto 20 della medesima circolare viene precisato che una valutazione è, in generale, necessaria i) quando l’importanza di un progetto va oltre il livello locale, ii) quando lo stesso è ubicato in siti sensibili o iii) quando vi sono ripercussioni particolarmente complesse e potenzialmente negative sull’ambiente.
25 I punti 30 e 31 della medesima circolare indicano poi che, per talune categorie di progetti, sono indicati nel suo allegato A alcuni criteri e alcune soglie finalizzati ad offrire un’approssimativa indicazione delle situazioni in cui, ad avviso del ministro («Secretary of State»), una valutazione dell’impatto può essere necessaria ai sensi delle Assessment of Environmental Effects Regulations o, al contrario, non è probabilmente necessaria, fermo restando che tali elementi hanno valore soltanto indicativo e che l’elemento essenziale, in ogni singolo caso, rimane la necessità di accertare se il progetto in questione possa o meno avere un impatto ambientale importante.
26 Per quanto riguarda più specificamente i progetti di sistemazione urbana, tale circolare indica, al punto 15 del suo allegato A, che è poco probabile che il riassetto di un sito già modificato in precedenza richieda una valutazione, a meno che la sistemazione proposta non sia conforme a taluni tipi di pianificazione territoriale o notevolmente più ampia di quella precedente.
27 Nel caso di progetti in siti non modificati in precedenza in modo rilevante, la medesima circolare precisa, al punto 16 del suo allegato A, che «la necessità di una valutazione (…) deve essere considerata in funzione dell’importanza dello specifico sito». Così «una valutazione di impatto può essere necessaria se:
– l’area dei progetto è superiore a 5 ettari in zona urbana;
– vi è una significativa presenza di abitazioni nelle immediate vicinanze del sito ove è ubicata la sistemazione proposta, ad esempio oltre 700 abitazioni in un raggio di 200 metri dal sito, o
– il progetto prevede una superficie maggiore di m2 10 000 (lordi) destinata a negozi, uffici o altre attività commerciali».
28 Risulta peraltro dal punto 42 della circolare n. 15/88 che, per predisporre la dichiarazione relativa agli aspetti ambientali, il committente deve indicare nei dettagli le proprie proposte. In mancanza, ogni valutazione completa dei potenziali effetti è impossibile. Spetta all’autorità competente determinare la quantità di informazioni necessarie in ciascun singolo caso. Le informazioni contenute nella dichiarazione relativa agli aspetti ambientali sono essenziali per determinare se taluni aspetti possano essere riservati nell’ambito di un permesso di costruire sulla base di un progetto preliminare. Quando tali informazioni menzionano un particolare esame dell’uno o dell’altro aspetto, o implicano un esame siffatto, non è opportuno lasciare riservate tali questioni nel permesso di costruire sulla base di un progetto preliminare.
Causa principale e questioni pregiudiziali
29 La sig.ra Barker risiede nei pressi del Crystal Palace Park.
30 Il 4 aprile 1997 l’impresa London & Regional Properties Ltd (in prosieguo: la «L&R») ha presentato al Bromley LBC una domanda di permesso di costruire sulla base di un progetto preliminare al fine di realizzare, nel Crystal Palace Park, un centro ricreativo (in prosieguo: il «progetto Crystal Palace»), progetto che rientra nell’allegato II della direttiva 85/337.
31 Dopo una valutazione che ha considerato svariate relazioni ed informazioni aggiuntive, il Bromley LBC è giunto alla conclusione che non fosse necessaria una valutazione dell’impatto ambientale del suddetto progetto.
32 Il 24 marzo 1998 il Bromley LBC ha rilasciato un permesso di costruire sulla base di un progetto preliminare che lasciava taluni aspetti riservati per un’approvazione successiva, prima dell’inizio dei lavori.
33 Il 25 gennaio 1999 la L&R ha sottoposto all’approvazione del Bromley LBC, in vista di una decisione finale, taluni degli aspetti riservati. In base ad essi il progetto Crystal Palace comprendeva a quel punto, al piano terra, 18 cinema, una zona ricreativa ed una destinata ad esposizioni; nella galleria ristoranti e caffè, due zone ricreative e bagni pubblici; a livello del tetto, un parcheggio con un massimo di 950 posti, quattro punti di osservazione e gli spazi per servizi; inoltre l’aggiunta di un piano ammezzato di m2 800 e modifiche relative alla costruzione dei muri esterni.
34 In occasione della seduta per l’approvazione degli aspetti riservati, alcuni consiglieri del Bromley LBC hanno richiesto una valutazione dell’impatto ambientale del progetto. È stato loro comunicato, sulla scorta di un parere legale, che, in diritto nazionale, tale valutazione poteva essere effettuata soltanto nella fase iniziale del rilascio di un permesso di costruire sulla base di un progetto preliminare.
35 Il 10 maggio 1999 il Bromley LBC ha comunicato l’approvazione.
36 Il ricorso della sig.ra Barker, che ha impugnato la decisione di approvazione, nonché il parere legale sul quale la stessa è basata, è stato respinto in primo grado nonché dalla Court of Appeal.
37 La House of Lords, chiamata a pronunciarsi sul ricorso della sig.ra Barker, dubitando della compatibilità con il diritto comunitario della normativa nazionale secondo la quale una valutazione di impatto ambientale può essere compiuta soltanto nel procedimento relativo al permesso di costruire sulla base di un progetto preliminare e non nel momento dell’approvazione successiva degli aspetti riservati (in prosieguo: la «disciplina contestata nella causa principale»), ha sospeso il giudizio e ha posto alla Corte le seguenti questioni pregiudiziali:
«1) Se l’individuazione della decisione dell’autorità competente, o delle autorità competenti, che conferisce al committente il diritto di realizzare il progetto (art. 1, n. 2, della direttiva 85/337 (…) sia di esclusiva competenza del giudice nazionale che applica il diritto nazionale.
2) Se la direttiva [85/337] richieda che sia effettuata una valutazione dell’impatto ambientale nel caso in cui, in seguito al rilascio di un permesso di costruire sulla base di un progetto preliminare, con successiva approvazione degli aspetti riservati senza che sia stata effettuata la valutazione dell’impatto ambientale, emerga in sede di richiesta di approvazione degli aspetti riservati che il progetto può avere un impatto ambientale importante, segnatamente per la natura, le dimensioni o l’ubicazione del progetto stesso (art. 2, n. 1, della direttiva [85/337]).
3) Se, in circostanze nelle quali:
a) la legge nazionale in materia di pianificazione territoriale prevede il rilascio di un permesso di costruire sulla base di un progetto preliminare in una fase iniziale del procedimento di pianificazione territoriale e richiede un esame, da parte dell’autorità competente in tale fase, del punto se occorra una valutazione dell’impatto ambientale a norma della direttiva [85/337]; e
b) l’autorità competente decide quindi che non è necessario procedere alla valutazione dell’impatto ambientale e rilascia un permesso di costruire sulla base di un progetto preliminare riservandosi di sottoporre gli aspetti riservati ad un’approvazione ulteriore; e
c) tale decisione può quindi essere impugnata dinanzi ai giudici nazionali,
il diritto nazionale possa, conformemente alla direttiva [85/337], precludere all’autorità competente la facoltà di esigere che la valutazione dell’impatto ambientale venga effettuata in una fase successiva del procedimento di pianificazione territoriale».
Sulle questioni pregiudiziali
Sulla prima questione
38 Con la sua prima questione il giudice nazionale chiede in sostanza se la qualificazione di una decisione come «autorizzazione» ai sensi dell’art. 1, n. 2, della direttiva 85/337 dipenda esclusivamente dal diritto nazionale.
39 L’art. 1, n. 2, della direttiva 85/337 definisce l’«autorizzazione», ai sensi di tale direttiva, come la decisione dell’autorità competente, o delle autorità competenti, che conferisce al committente il diritto di realizzare il progetto.
40 Così, pur ricalcando taluni elementi di diritto nazionale, tale nozione rimane una nozione comunitaria, che, contrariamente a quanto sostengono il Bromley LBC e il governo del Regno Unito, dipende esclusivamente dal diritto comunitario. Risulta infatti dalla giurisprudenza costante che una disposizione di diritto comunitario che non contenga alcun espresso richiamo al diritto degli Stati membri per quanto riguarda la determinazione del suo senso e della sua portata deve normalmente dar luogo, nell’intera Comunità, ad un’interpretazione autonoma ed uniforme da effettuarsi tenendo conto del contesto di tale disposizione e dello scopo perseguito dalla normativa (v., in tal senso, sentenze 18 gennaio 1984, causa 327/82, Ekro, Racc. pag. 107, punto 11; 19 settembre 2000, causa C‑287/98, Linster, Racc. pag. I‑6917, punto 43, e 7 gennaio 2004, causa C‑201/02, Wells, Racc. pag. I‑723, punto 37).
41 La prima questione va dunque risolta dichiarando che la qualificazione di una decisione come «autorizzazione» ai sensi dell’art. 1, n. 2, della direttiva 85/337 deve essere effettuata applicando il diritto nazionale in conformità del diritto comunitario.
Sulla seconda e sulla terza questione
42 Con la seconda e la terza questione, che vanno esaminate congiuntemente, il giudice nazionale chiede in sostanza se gli artt. 2, n. 1, e 4, n. 2, della direttiva 85/337 debbano essere interpretati nel senso che essi impongono che una valutazione dell’impatto ambientale sia compiuta qualora, in seguito al rilascio di un permesso di costruire sulla base di un progetto preliminare, risulti, al momento della domanda di approvazione degli aspetti riservati, che il progetto può avere un impatto ambientale importante, segnatamente per la sua natura, le sue dimensioni o la sua ubicazione.
43 A tale proposito risulta innanzi tutto dall’art. 2, n. 1, della direttiva 85/337 che i progetti che possono avare un impatto ambientale importante, ai sensi dell’art. 4 della stessa direttiva, in combinato disposto con gli allegati I e II della medesima, devono essere sottoposti, prima del rilascio dell’autorizzazione, ad una valutazione del loro impatto (sentenza Wells, cit., punto 42).
44 Come è stato ricordato al punto 39 della presente sentenza, l’art. 1, n. 2, della direttiva 85/337 definisce l’«autorizzazione», ai sensi di tale direttiva, come la decisione dell’autorità competente, o delle autorità competenti, che conferisce al committente il diritto di realizzare il progetto.
45 Risulta dalla struttura e dagli obiettivi della direttiva 85/337 che tale norma riguarda la decisione (in una o in più fasi) che consente al committente di iniziare i lavori per la realizzazione del proprio progetto.
46 Alla luce di tali precisazioni spetta dunque al giudice nazionale verificare se il permesso di costruire sulla base di un progetto preliminare e la decisione di approvazione degli aspetti riservati, di cui si discute nella causa principale, costituiscano nel loro insieme un’«autorizzazione» ai sensi della direttiva 85/337 (v., in proposito, la sentenza in data odierna nella causa C‑508/03, Commissione/Regno Unito, Racc. pag. I‑3969, punti 101 e 102).
47 Va inoltre ricordato che la Corte ha precisato, al punto 52 della sentenza Wells, cit., che, qualora il diritto nazionale preveda un procedimento di autorizzazione in più fasi, consistenti l’una in una decisione principale e l’altra in una decisione di attuazione che deve rispettare i parametri stabiliti dalla prima, gli effetti che il progetto può avere sull’ambiente devono essere individuati e valutati nel procedimento relativo alla decisione principale. Solo qualora i detti effetti fossero individuabili unicamente nel procedimento relativo alla decisione di attuazione, la valutazione dovrebbe essere effettuata nel corso di quest’ultimo procedimento.
48 Se il giudice nazionale perviene quindi alla conclusione che il procedimento previsto dalla disciplina contestata nella causa principale è un procedimento di autorizzazione in più fasi, consistenti l’una in una decisione principale e l’altra in una decisione di attuazione che deve rispettare i parametri stabiliti dalla prima, ne consegue che l’autorità competente ha, all’occorrenza, l’obbligo di compiere una valutazione dell’impatto ambientale del progetto, anche dopo il rilascio del permesso di costruire sulla base di un progetto preliminare, in occasione della successiva approvazione degli aspetti riservati (v., in proposito, la sentenza C‑508/03, Commissione/Regno Unito, cit., Racc. pag. I‑0000, punti 103‑106). Tale valutazione deve essere complessiva, in modo da riguardare tutti gli aspetti del progetto che non sono ancora stati valutati o che necessitano una nuova valutazione.
49 Alla luce di tutto quanto precede, la seconda e la terza questione vanno risolte dichiarando che gli artt. 2, n. 1, e 4, n. 2, della direttiva 85/337 devono essere interpretati nel senso che essi richiedono che sia effettuata una valutazione dell’impatto ambientale se, nel caso di un’autorizzazione in più fasi, si osserva nel corso della seconda fase che il progetto può avere un impatto ambientale importante, in particolare per la sua natura, le sue dimensioni o la sua ubicazione.
Sulle spese
50 Nei confronti delle parti nella causa principale il presente procedimento costituisce un incidente sollevato dinanzi al giudice nazionale, cui spetta quindi statuire sulle spese. Le spese sostenute da altri soggetti per presentare osservazioni alla Corte non possono dar luogo a rifusione.
Per questi motivi, la Corte (Prima Sezione) dichiara:
1) La qualificazione di una decisione come «autorizzazione» ai sensi dell’art. 1, n. 2, della direttiva del Consiglio 27 giugno 1985, 85/337/CEE, concernente la valutazione dell’impatto ambientale di determinati progetti pubblici e privati, deve essere effettuata applicando il diritto nazionale in conformità del diritto comunitario.
2) Gli artt. 2, n. 1, e 4, n. 2, della direttiva 85/337 devono essere interpretati nel senso che essi richiedono che sia effettuata una valutazione dell’impatto ambientale se, nel caso di un’autorizzazione in più fasi, si osserva nel corso della seconda fase che il progetto può avere un impatto ambientale importante, in particolare per la sua natura, le sue dimensioni o la sua ubicazione.
Firme