WYROK TRYBUNAŁU (ósma izba)
z dnia 5 lutego 2015 r.(*)
Odesłanie prejudycjalne – Zabezpieczenie społeczne – Rozporządzenie (EWG) nr 1408/71 – Artykuł 71 – Pojęcie „pracownika przygranicznego bezrobotnego częściowo” – Odmowa przyznania przez państwo członkowskie zamieszkania i właściwe państwo członkowskie zasiłków dla bezrobotnych
W sprawie C‑655/13
mającej za przedmiot wniosek o wydanie, na podstawie art. 267 TFUE, orzeczenia w trybie prejudycjalnym, złożony przez Centrale Road van Berberom (Niderlandy) postanowieniem z dnia 9 grudnia 2013 r., które wpłynęło do Trybunału w dniu 12 grudnia 2013 r., w postępowaniu:
H.J. Mertens
przeciwko
Raad van bestuur van het Uitvoeringsinstituut werknemersverzekeringen,
TRYBUNAŁ (ósma izba)
w składzie: A. Ó Caoimh, prezes izby (sprawozdawca), C. Toader i C.G. Fernlund, sędziowie,
rzecznik generalny: N. Jääskinen,
sekretarz: M. Ferreira, główny administrator,
uwzględniając pisemny etap postępowania i po przeprowadzeniu rozprawy w dniu 6 listopada 2014 r.,
rozważywszy uwagi przedstawione:
– w imieniu Raad van bestuur van het Uitvoeringsinstituut werknemersverzekeringen przez M. Mollee, działającą w charakterze pełnomocnika,
– w imieniu rządu niderlandzkiego przez B. Koopman, M. Bulterman, H. Stergiou oraz M. Noort, działające w charakterze pełnomocników,
– w imieniu rządu czeskiego przez M. Smolka oraz J. Vláčila, działających w charakterze pełnomocników,
– w imieniu rządu niemieckiego przez T. Henzego, A. Lippstreua oraz A. Wiedmann, działających w charakterze pełnomocników,
– w imieniu Komisji Europejskiej przez D. Martina i M. van Beeka, działających w charakterze pełnomocników,
podjąwszy, po wysłuchaniu rzecznika generalnego, decyzję o rozstrzygnięciu sprawy bez opinii,
wydaje następujący
Wyrok
1 Wniosek o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym dotyczy wykładni art. 71 rozporządzenia Rady (EWG) nr 1408/71 z dnia 14 czerwca 1971 r. w sprawie stosowania systemów zabezpieczenia społecznego do pracowników najemnych, osób prowadzących działalność na własny rachunek i do członków ich rodzin przemieszczających się we Wspólnocie, w wersji zmienionej i uaktualnionej rozporządzeniem Rady (WE) nr 118/97 z dnia 2 grudnia 1996 r. (Dz.U. 1997, L 28, s. 1), zmienionego rozporządzeniem Rady (WE) nr 1606/98 z dnia 29 czerwca 1998 r. (Dz.U. L 209, s. 1) (zwanego dalej „rozporządzeniem nr 1408/71”).
2 Wniosek ten został przedstawiony w ramach sporu toczącego się między H.J. Mertens a Raad van bestuur van het Uitvoeringsinstituut werknemersverzekeringen (zarządem organu zarządzania ubezpieczeniami społecznymi pracowników najemnych, zwanym dalej „Uwv”) w przedmiocie odmowy przyznania zainteresowanej przez Uwv zasiłku dla bezrobotnych.
Ramy prawne
3 Artykuł 1 rozporządzenia nr 1408/71, zatytułowany „Definicje”, stanowi:
„Do celów niniejszego rozporządzenia:
[…]
o) określenie »instytucja właściwa« oznacza:
i) instytucję, w której zainteresowany jest ubezpieczony w chwili składania wniosku o świadczenie;
lub
ii) instytucję, od której zainteresowany ma prawo uzyskać świadczenia lub miałby prawo do uzyskania świadczeń, gdyby on sam lub członkowie jego rodziny zamieszkiwali terytorium państwa członkowskiego, w którym znajduje się ta instytucja;
lub
iii) instytucję określoną przez właściwą władzę danego państwa członkowskiego;
lub
iv) w przypadku systemu dotyczącego obowiązków pracodawcy w zakresie świadczeń określonych w art. 4 ust. 1 pracodawcę bądź ubezpieczyciela zastępczego, bądź, w przypadku ich braku, organ lub władzę wyznaczoną przez właściwą władzę danego państwa członkowskiego;
[…]
q) określenie »państwo właściwe« oznacza państwo członkowskie, na którego terytorium znajduje się instytucja właściwa;
[…]”.
4 Artykuł 13 tego rozporządzenia stanowi:
„1. Z zastrzeżeniem art. 14c i 14f osoby, do których stosuje się niniejsze rozporządzenie, podlegają ustawodawstwu tylko jednego państwa członkowskiego. Ustawodawstwo określa się zgodnie z przepisami niniejszego tytułu.
2. Z zastrzeżeniem przepisów art. 14–17:
a) pracownik najemny zatrudniony na terytorium jednego państwa członkowskiego podlega ustawodawstwu tego państwa, nawet jeżeli zamieszkuje na terytorium innego państwa członkowskiego lub jeżeli przedsiębiorstwo lub pracodawca, który go zatrudnia, ma swoją zarejestrowaną siedzibę lub miejsce prowadzenia działalności na terytorium innego państwa członkowskiego;
[…]”.
5 Artykuł 71 ust. 1 wspomnianego rozporządzenia brzmi następująco:
„Bezrobotny pracownik najemny, który w okresie swojego ostatniego zatrudnienia zamieszkiwał na terytorium państwa członkowskiego innego niż państwo właściwe, korzysta ze świadczeń zgodnie z następującymi przepisami:
a) i) Pracownik przygraniczny bezrobotny w niepełnym wymiarze [częściowo] lub w pewnych odstępach czasu, w zatrudniającym go przedsiębiorstwie, korzysta ze świadczeń zgodnie z ustawodawstwem państwa właściwego, tak jak gdyby zamieszkiwał na terytorium tego państwa; świadczenia udzielane są przez instytucję właściwą;
ii) Pracownik przygraniczny bezrobotny w pełnym wymiarze [całkowicie bezrobotny] korzysta ze świadczeń zgodnie z ustawodawstwem państwa członkowskiego, w którym zamieszkuje, tak jak gdyby podlegał temu ustawodawstwu w okresie swojego ostatniego zatrudnienia; świadczenia te udzielane są przez instytucję miejsca zamieszkania i na jej koszt;
[…]”.
Postępowanie główne i pytanie prejudycjalne
6 Od dnia 1 stycznia 2003 r. do dnia 28 lutego 2009 r. H.J. Mertens była zatrudniona w pełnym wymiarze czasu pracy przez spółkę Saueressig GmbH (zwaną dalej „Saueressig”) we Vreden (Niemcy).
7 Od dnia 1 marca 2009 r. H.J. Mertens była zatrudniona w niepełnym wymiarze czasu pracy, to znaczy przez dziesięć godzin tygodniowo, przez spółkę ATG Service GmbH (zwaną dalej „ATG”) w Ahaus (Niemcy).
8 W okresie pomiędzy 2003 r. a 2009 r. H.J. Mertens zamieszkiwała w Enschede (Niderlandy).
9 H.J. Mertens wniosła do Uwv o przyznanie świadczeń na podstawie Werkloosheidswet (niderlandzkiej ustawy w sprawie bezrobocia). Uwv oddalił ten wniosek, oceniając, że H.J. Mertens powinna zostać uznana za pracownika przygranicznego na mocy rozporządzenia nr 1408/71 i że w zakresie, w jakim stała się częściowo bezrobotna, powinna złożyć wniosek o przyznanie zasiłku dla bezrobotnych w państwie miejsca pracy, to znaczy w Niemczech. Sąd niderlandzki rozpoznający sprawę w pierwszej instancji uznał także, że H.J. Mertens podlega ustawodawstwu niemieckiemu.
10 Decyzją z dnia 29 kwietnia 2009 r. Bundesagentur für Arbeit (niemiecka federalna agencja ds. zatrudnienia) oddaliła wniosek H.J. Mertens o przyznanie zasiłku dla bezrobotnych w Niemczech. Zgodnie z Sozialgesetzbuch (niemieckim kodeksem socjalnym) organ ten uznał, że H.J. Martens przysługuje status pracownika przygranicznego całkowicie bezrobotnego, skoro kontynuacja jej stosunku pracy w niepełnym wymiarze czasu nastąpiła u innego pracodawcy. H.J. Mertens zaskarżyła tę decyzję do Sozialgericht Münster (sądu ds. socjalnych w Münsterze, Niemcy).
11 Wyrokiem z dnia 18 października 2013 r., który się uprawomocnił, Sozialgericht Münster oddalił skargę wniesioną przez H.J. Mertens na decyzję Bundesagentur für Arbeit.
12 Centrale Raad van Beroep (sąd wyższej instancji ds. administracyjnych, Niderlandy), do którego H.J. Mertens wniosła środek zaskarżenia na orzeczenie sądu niderlandzkiego pierwszej instancji, uważa, że H.J. Mertens, w czasie gdy była zatrudniona przez Saueressig, a następnie przez ATG, podlegała ustawodawstwu niemieckiemu. Sąd ten zauważa, że art. 71 ust. 1 lit. a) ppkt (i) rozporządzenia nr 1408/71 dotyczy pracownika przygranicznego „bezrobotnego w niepełnym wymiarze [częściowo] lub w pewnych odstępach czasu, w zatrudniającym go przedsiębiorstwie”, a art. 71 ust. 1 lit. a) ppkt (ii) tego rozporządzenia odnosi się do „pracownika przygranicznego bezrobotnego w pełnym wymiarze [całkowicie bezrobotnego]”. Według tego sądu brzmienie tych przepisów nie umożliwia określenia państwa członkowskiego, na którym spoczywa ciężar zasiłków dla bezrobotnych w sytuacji pracownika przygranicznego bezrobotnego częściowo, który jest zatrudniony bezpośrednio przez innego pracodawcę w tym samym państwie członkowskim.
13 Według sądu odsyłającego Trybunał orzekł w wyroku de Laat (C‑444/98, EU:C:2001:165) w odniesieniu do pracownika przygranicznego niemającego już żadnego związku z państwem członkowskim, w którym pracował, i będącego tym samym całkowicie bezrobotnym w rozumieniu art. 71 ust. 1 lit. a) ppkt (ii) rozporządzenia nr 1408/71, że to państwo członkowskie miejsca zamieszkania jest właściwe w zakresie zasiłków dla bezrobotnych. Centrale Raad van Beroep czyni także odniesienie do decyzji nr 205 Komisji Administracyjnej ds. Zabezpieczenia Społecznego Pracowników Migrujących z dnia 17 października 2005 r. w sprawie zakresu pojęcia „bezrobocie częściowe” w odniesieniu do pracowników przygranicznych (Dz.U. 2006, L 130, s. 37), w której ta komisja administracyjna uznała, że bezrobocie częściowe jest związane z utrzymywaniem lub brakiem wszelkiego umownego stosunku między pracownikiem a pracodawcą.
14 Z tego względu sąd odsyłający uważa, że wydaje się, iż z wyroku de Laat (EU:C:2001:165) i ze wspomnianej decyzji wynika, że aby H.J. Martens można było uznać za mającą status pracownika przygranicznego bezrobotnego częściowo, kontynuowany lub nowy stosunek pracy, nawet w niepełnym wymiarze czasu pracy, lecz następujący po stosunku wiążącym zainteresowaną z Saueressig, powinien był łączyć ją z tym samym pracodawcą. Dopiero gdy pracownik nie ma już żadnego związku z właściwym państwem członkowskim, w którym pracował, i jest całkowicie bezrobotny, powinien on według tego sądu zwrócić się do instytucji miejsca swojego zamieszkania o pomoc w poszukiwaniu pracy. Wspomniany sąd wnioskuje na tej podstawie, że to na państwie członkowskim, które oferuje zainteresowanej osobie najwięcej możliwości znalezienia pracy uzupełniającej, spoczywa ciężar zasiłków dla bezrobotnych. W niniejszym przypadku sądowi odsyłającemu wydaje się oczywiste, że ciężar ten spoczywa na Republice Federalnej Niemiec.
15 Jednakże sąd odsyłający żywi wątpliwości w tym względzie w świetle w szczególności odmiennego stanowiska przyjętego przez Bundesagentur für Arbeit. I tak, sąd ten nie wyklucza, że H.J. Mertens można uważać za całkowicie bezrobotną.
16 W tych okolicznościach Centrale Raad van Beroep postanowił zawiesić postępowanie i zwrócić się do Trybunału z następującym pytaniem prejudycjalnym:
„Czy art. 71 ust. 1 lit. a) ppkt (i) rozporządzenia nr 1408/71 należy interpretować w ten sposób, że jest z nim niezgodne, aby pracownik przygraniczny, który bezpośrednio po zakończeniu zatrudnienia w pełnym wymiarze godzin u pracodawcy w państwie członkowskim podjął zatrudnienie u innego pracodawcy w tym samym państwie członkowskim w mniejszym wymiarze godzin, był uważany za częściowo bezrobotnego pracownika przygranicznego?”.
W przedmiocie pytania prejudycjalnego
17 Poprzez swoje pytanie sąd odsyłający dąży do ustalenia, czy art. 71 ust. 1 lit. a) ppkt (i) rozporządzenia nr 1408/71 należy interpretować w ten sposób, że pracownik przygraniczny, który bezpośrednio po zakończeniu stosunku pracy w pełnym wymiarze czasu pracy u pracodawcy w państwie członkowskim, które nie jest państwem członkowskim jego zamieszkania, podjął zatrudnienie w niepełnym wymiarze czasu pracy u innego pracodawcy w tym samym państwie członkowskim, ma status pracownika przygranicznego bezrobotnego częściowo w rozumieniu tego przepisu.
18 Artykuł 71 rozporządzenia nr 1408/71 zawiera przepisy szczególne mające zastosowanie do bezrobotnych, którzy w ostatnim okresie zatrudnienia zamieszkiwali w państwie członkowskim innym aniżeli właściwe państwo członkowskie. Trybunał orzekł już, że przepisy tego artykułu mają na celu zagwarantowanie, by pracownikom migrującym były przyznawane świadczenia z tytułu bezrobocia na warunkach, które są najkorzystniejsze dla poszukiwania nowego zatrudnienia (zob. wyrok Miethe, 1/85, EU:C:1986:243, pkt 16 i przytoczone tam orzecznictwo).
19 Przepisy te różnią się od zasady ogólnej przewidzianej w art. 13 ust. 2 tego rozporządzenia, zgodnie z którą osoba wykonująca działalność zarobkową na terytorium państwa członkowskiego podlega ustawodawstwu tego państwa (zob. wyrok Jeltes i in., C‑443/11, EU:C:2013:224, pkt 20).
20 I tak, zgodnie z art. 71 ust. 1 lit. a) ppkt (ii) tego rozporządzenia całkowicie bezrobotni pracownicy przygraniczni podlegają ustawodawstwu państwa członkowskiego, na którego terytorium zamieszkują. Trybunał uznał, że przepis ten zakłada w sposób dorozumiany, iż pracownik taki korzysta w tym państwie członkowskim z najkorzystniejszych warunków poszukiwania nowego zatrudnienia (zob. podobnie wyroki: Miethe, EU:C:1986:243, pkt 17; a także Jeltes i in., EU:C:2013:224, pkt 21).
21 Wynika z tego, że art. 71 ust. 1 lit. a) ppkt (i) rozporządzenia nr 1408/71, który przewiduje, że pracownik przygraniczny bezrobotny częściowo lub w pewnych odstępach czasu w zatrudniającym go przedsiębiorstwie podlega ustawodawstwu właściwego państwa członkowskiego, należy rozumieć w ten sposób, że zakłada on również w sposób dorozumiany, iż to w tym państwie członkowskim taki pracownik korzysta z najkorzystniejszych warunków poszukiwania nowego zatrudnienia.
22 W tym względzie w celu ustalenia, czy najemny pracownik przygraniczny może być uważany za częściowo lub całkowicie bezrobotnego w rozumieniu art. 71 ust. 1 lit. a) rozporządzenia nr 1408/71, należy stosować jednolite kryteria ustalone prawem Unii. Trybunał zatem orzekł, że ocena ta nie może się opierać na kryteriach przewidzianych prawem krajowym (zob. wyrok de Laat, EU:C:2001:165, pkt 18).
23 Podobnie Trybunał orzekł również, że cel art. 71 rozporządzenia nr 1408/71, jakim jest ochrona pracownika, nie zostałby osiągnięty, gdyby zainteresowany pracownik, pozostając zatrudnionym przez to samo przedsiębiorstwo, lecz w niepełnym wymiarze czasu pracy, w państwie członkowskim innym aniżeli państwo, na którego terytorium zamieszkuje, i kandydując na stanowisko pracy w pełnym wymiarze czasu pracy, musiał zwrócić się do instytucji państwa członkowskiego miejsca zamieszkania, aby uzyskać pomoc w poszukiwaniu zatrudnienia służącego uzupełnieniu tego, które już wykonuje. Okoliczność, że zatrudnienie w pełnym wymiarze czasu pracy przekształciło się w zatrudnienie w niepełnym wymiarze czasu pracy poprzez zawarcie nowej umowy, nie ma znaczenia w tym względzie (zob. podobnie wyrok de Laat, EU:C:2001:165, pkt 34).
24 Wniosek ten wynika z okoliczności, że instytucja państwa członkowskiego miejsca zamieszkania zainteresowanego pracownika byłaby w stanie w dużo mniejszym stopniu niż instytucja właściwego państwa członkowskiego pomóc mu w znalezieniu zatrudnienia uzupełniającego, którego warunki byłyby do pogodzenia z już wykonywaną pracą w niepełnym wymiarze czasu, to znaczy najprawdopodobniej zatrudnienia uzupełniającego na terytorium właściwego państwa członkowskiego (zob. podobnie wyrok de Laat, EU:C:2001:165, pkt 35).
25 Z tego względu, dopiero gdy pracownik nie ma już żadnego związku z właściwym państwem członkowskim i jest całkowicie bezrobotny, powinien zwrócić się do instytucji państwa członkowskiego miejsca swojego zamieszkania o pomoc w poszukiwaniu pracy (zob. podobnie wyrok de Laat, EU:C:2001:165, pkt 36).
26 Wynika z tego, że wbrew temu, co twierdzi rząd niemiecki, całkowite bezrobocie oznacza w sposób konieczny, iż zainteresowany pracownik zaprzestał zupełnie pracować.
27 I tak, w sprawie głównej bez znaczenia jest okoliczność, że przedsiębiorstwo, które zatrudniało H.J. Martens na umowę o pracę w pełnym wymiarze czasu pracy, nie jest tym samym, które zatrudniło ją następnie na umowę o pracę w niepełnym wymiarze czasu pracy. Wykładnia art. 71 ust. 1 lit. a) ppkt (i) rozporządzenia nr 1408/71, która uzależniłaby stosowanie tego przepisu od wymogu stanowiącego, że przedsiębiorstwo, w którym pracownik przygraniczny jest zatrudniony w niepełnym wymiarze czasu pracy, musi być tym samym przedsiębiorstwem, w którym pracownik ten poprzednio był zatrudniony w pełnym wymiarze czasu pracy, ograniczyłaby bowiem zakres stosowania wspomnianego przepisu w sposób, który naruszałby skuteczność tego przepisu.
28 Podobnie pozbawiona znaczenia jest okoliczność, że tygodniowy czas pracy przewidziany w umowie o pracę rozpatrywanej w postępowaniu głównym wynosi dziesięć godzin, jako że Trybunał orzekł już, iż nic w treści art. 1 lit. a) lub art. 2 ust. 1 rozporządzenia nr 1408/71 nie pozwala wyłączyć z zakresu stosowania tego rozporządzenia niektórych kategorii osób ze względu na czas, jaki osoby te poświęcają na wykonywanie swojej działalności zawodowej (zob. analogicznie wyrok Kits van Heijningen, C‑2/89, EU:C:1990:183, pkt 10).
29 Ta wykładnia art. 71 ust. 1 lit. a) ppkt (i) rozporządzenia nr 1408/71 jest zatem jedyną, która może zapewnić, by pracownicy przygraniczni byli uważani za bezrobotnych częściowo w państwie członkowskim, w którym korzystają z najkorzystniejszych warunków poszukiwania zatrudnienia w pełnym wymiarze czasu pracy.
30 Artykuł 71 ust. 1 lit. a) ppkt (i) rozporządzenia nr 1408/71 nie może w rezultacie być interpretowany w ten sposób, że wyłączony z jego zakresu stosowania jest pracownik przygraniczny, który utrzymał stosunek pracy we właściwym państwie członkowskim, choćby w niepełnym wymiarze czasu pracy.
31 W świetle całości poprzedzających rozważań na postawione pytanie należy odpowiedzieć, iż art. 71 ust. 1 lit. a) ppkt (i) rozporządzenia nr 1408/71 należy interpretować w ten sposób, że pracownik przygraniczny, który bezpośrednio po zakończeniu stosunku pracy w pełnym wymiarze czasu pracy u pracodawcy w państwie członkowskim podjął zatrudnienie w niepełnym wymiarze czasu pracy u innego pracodawcy w tym samym państwie członkowskim, ma status pracownika przygranicznego bezrobotnego częściowo w rozumieniu tego przepisu.
W przedmiocie kosztów
32 Dla stron w postępowaniu głównym niniejsze postępowanie ma charakter incydentalny, dotyczy bowiem kwestii podniesionej przed sądem odsyłającym, do niego zatem należy rozstrzygnięcie o kosztach. Koszty poniesione w związku z przedstawieniem uwag Trybunałowi, inne niż koszty stron w postępowaniu głównym, nie podlegają zwrotowi.
Z powyższych względów Trybunał (ósma izba) orzeka, co następuje:
Artykuł 71 ust. 1 lit. a) ppkt (i) rozporządzenia Rady (EWG) nr 1408/71 z dnia 14 czerwca 1971 r. w sprawie stosowania systemów zabezpieczenia społecznego do pracowników najemnych, osób prowadzących działalność na własny rachunek i do członków ich rodzin przemieszczających się we Wspólnocie, w wersji zmienionej i uaktualnionej rozporządzeniem Rady (WE) nr 118/97 z dnia 2 grudnia 1996 r., zmienionego rozporządzeniem Rady (WE) nr 1606/98 z dnia 29 czerwca 1998 r., należy interpretować w ten sposób, że pracownik przygraniczny, który bezpośrednio po zakończeniu stosunku pracy w pełnym wymiarze czasu pracy u pracodawcy w państwie członkowskim podjął zatrudnienie w niepełnym wymiarze czasu pracy u innego pracodawcy w tym samym państwie członkowskim, ma status pracownika przygranicznego bezrobotnego częściowo w rozumieniu tego przepisu.
Podpisy