ACÓRDÃO DO TRIBUNAL DE JUSTIÇA (Grande Secção)
3 de Junho de 2008 (*)
«Transporte marítimo – Poluição causada pelos navios – Directiva 2005/35/CE – Validade – Convenção de Montego Bay – Convenção Marpol 73/78 – Efeitos jurídicos – Invocabilidade – Negligência grave – Princípio da segurança jurídica»
No processo C‑308/06,
que tem por objecto um pedido de decisão prejudicial nos termos do artigo 234.° CE, apresentado pela High Court of Justice (England & Wales), Queen’s Bench Division (Administrative Court) (Reino Unido), por decisão de 4 de Julho de 2006, entrado no Tribunal de Justiça em 14 de Julho de 2006, no processo
The Queen, a pedido de:
International Association of Independent Tanker Owners (Intertanko),
International Association of Dry Cargo Shipowners (Intercargo),
Greek Shipping Co‑operation Committee,
Lloyd’s Register,
International Salvage Union
contra
Secretary of State for Transport,
O TRIBUNAL DE JUSTIÇA (Grande Secção),
composto por: V. Skouris, presidente, P. Jann, C. W. A. Timmermans, A. Rosas, K. Lenaerts, L. Bay Larsen, presidentes de secção, K. Schiemann, J. Makarczyk, P. Kūris, J. Malenovský (relator), A. Ó Caoimh, P. Lindh e J.‑C. Bonichot, juízes,
advogada‑geral: J. Kokott,
secretários: L. Hewlett, administradora principal, e C. Strömholm, administradora,
vistos os autos e após a audiência de 25 de Setembro de 2007,
vistas as observações apresentadas:
– em representação da International Association of Independent Tanker Owners (Intertanko), da International Association of Dry Cargo Shipowners (Intercargo), do Greek Shipping Co‑operation Committee, do Lloyd’s Register e da International Salvage Union, por C. Greenwood, QC, e H. Mercer, barrister,
– em representação do Governo do Reino Unido, por C. Gibbs, na qualidade de agente, assistida por C. Lewis e S. Wordsworth, barristers,
– em representação do Governo dinamarquês, por J. Bering Liisberg e B. Weis Fogh, na qualidade de agentes,
– em representação do Governo estónio, por L. Uibo, na qualidade de agente,
– em representação do Governo helénico, por A. Samoni‑Rantou, S. Chala e G. Karipsiadis, na qualidade de agentes,
– em representação do Governo espanhol, por M. Sampol Pucurull, na qualidade de agente,
– em representação do Governo francês, por G. de Bergues, L. Butel e C. Jurgensen, na qualidade de agentes,
– em representação do Governo italiano por I. M. Braguglia, na qualidade de agente, assistido por P. Gentili, avvocato dello Stato,
– em representação do Governo cipriota, por D. Lysandrou e N. Charalampidou, na qualidade de agentes,
– em representação do Governo maltês, por S. Camilleri, na qualidade de agente,
– em representação do Governo sueco, por K. Wistrand e A. Falk, na qualidade de agentes,
– em representação do Parlamento Europeu, por M. Gómez‑Leal e J. Rodrigues, na qualidade de agentes,
– em representação do Conselho da União Europeia, por E. Karlsson e E. Chaboureau, na qualidade de agentes,
– em representação da Comissão das Comunidades Europeias, por K. Simonsson, H. Ringbom e F. Hoffmeister, na qualidade de agentes,
ouvidas as conclusões da advogada‑geral na audiência de 20 de Novembro de 2007,
profere o presente
Acórdão
1 O pedido de decisão prejudicial tem por objecto a validade dos artigos 4.° e 5.° da Directiva 2005/35/CE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 7 de Setembro de 2005, relativa à poluição por navios e à introdução de sanções em caso de infracções (JO L 255, p. 11, e rectificações, JO 2006, L 33, p. 87, e JO 2006, L 105, p. 65).
2 Este pedido foi apresentado no âmbito de um litígio que opõe a International Association of Independent Tanker Owners (Intertanko), a International Association of Dry Cargo Shipowners (Intercargo), o Greek Shipping Co‑operation Committee, o Lloyd’s Register e a International Salvage Union ao Secretary of State for Transport (Ministério dos Transportes), a propósito da aplicação da Directiva 2005/35.
Quadro jurídico
Direito internacional
3 A Convenção das Nações Unidas sobre o Direito do Mar, assinada em Montego Bay em 10 de Dezembro de 1982 (a seguir «Convenção de Montego Bay»), entrou em vigor em 16 de Novembro de 1994. Foi aprovada em nome da Comunidade Europeia pela Decisão 98/392/CE do Conselho, de 23 de Março de 1998 (JO L 179, p. 1).
4 O artigo 2.° da Convenção de Montego Bay evoca o regime jurídico do mar territorial nos seguintes termos:
«1. A soberania do Estado costeiro estende‑se além do seu território e das suas águas interiores e, no caso de Estado arquipélago, das suas águas arquipelágicas, a uma zona e mar adjacente designada pelo nome de mar territorial.
[…]
3. A soberania sobre o mar territorial é exercida de conformidade com a [C]onvenção [de Montego Bay] e as demais normas de direito internacional.»
5 Nos termos do artigo 17.° desta convenção:
«Salvo disposição em contrário da [C]onvenção [de Montego Bay], os navios de qualquer Estado, costeiro ou sem litoral, gozarão do direito de passagem inofensiva pelo mar territorial.»
6 O artigo 34.° da referida convenção precisa o regime jurídico das águas que formam os estreitos utilizados para a navegação internacional do seguinte modo:
«1. O regime de passagem pelos estreitos utilizados para a navegação internacional estabelecido na presente parte não afectará, noutros aspectos, o regime jurídico das águas que formam esses estreitos, nem o exercício, pelos Estados ribeirinhos do estreito, da sua soberania ou da sua jurisdição sobre essas águas, seu espaço aéreo sobrejacente, leito e subsolo.
2. A soberania ou a jurisdição dos Estados ribeirinhos do estreito é exercida de conformidade com a presente parte e as demais normas de direito internacional.»
7 O artigo 42.° da Convenção de Montego Bay enuncia:
«1. Nos termos das disposições da presente secção, os Estados ribeirinhos de estreitos podem adoptar leis e regulamentos relativos à passagem em trânsito pelos estreitos no que respeita a todos ou a alguns dos seguintes pontos:
[…]
b) A prevenção, redução e controlo da poluição em cumprimento das regulamentações internacionais aplicáveis relativas a descarga no estreito de hidrocarbonetos, de resíduos de petróleo e de outras substâncias nocivas;
[…]»
8 A parte V desta convenção prevê um regime jurídico específico a que está sujeita a zona económica exclusiva.
9 Nesta parte, o artigo 56.°, n.° 1, da referida convenção enuncia:
«1. Na zona económica exclusiva, o Estado costeiro tem:
a) Direitos de soberania para fins de exploração e aproveitamento, conservação e gestão dos recursos naturais, vivos ou não vivos das águas sobrejacentes ao leito do mar, do leito do mar e seu subsolo, e no que se refere a outras actividades com vista à exploração e aproveitamento da zona para fins económicos, como a produção de energia a partir da água, das correntes e dos ventos;
[…]»
10 O artigo 58.°, n.° 1, da mesma convenção prevê:
«Na zona económica exclusiva, todos os Estados, quer costeiros quer sem litoral, gozam, nos termos das disposições da [Convenção de Montego Bay], das liberdades de navegação e sobrevoo e de colocação de cabos e ductos submarinos a que se refere o artigo 87.°, bem como de outros usos do mar internacionalmente lícitos, relacionados com as referidas liberdades, tais como os ligados à operação de navios, aeronaves, cabos e ductos submarinos e compatíveis com as demais disposições da [C]onvenção [de Montego Bay].»
11 Segundo o artigo 79.°, n.° 1, da Convenção de Montego Bay:
«Todos os Estados têm o direito de colocar cabos e ductos submarinos na plataforma continental em conformidade com as disposições do presente artigo.»
12 Nos termos do artigo 89.° desta convenção:
«Nenhum Estado pode legitimamente pretender submeter qualquer parte do alto mar à sua soberania.»
13 O artigo 90.° da referida convenção enuncia:
«Todos os Estados, quer costeiros quer sem litoral, têm o direito de fazer navegar no alto mar navios que arvorem a sua bandeira.»
14 O artigo 116.° da Convenção de Montego Bay dispõe:
«Todos os Estados têm direito a que os seus nacionais se dediquem à pesca no alto mar, […]»
15 A parte XII desta convenção é consagrada à protecção e preservação do meio marinho.
16 Nesta parte XII, o artigo 211.° da referida convenção enuncia:
«1. Os Estados, actuando por intermédio da organização internacional competente ou de uma conferência diplomática geral, devem estabelecer regras e normas de carácter internacional para prevenir, reduzir e controlar a poluição do meio marinho proveniente de embarcações e devem do mesmo modo promover a adopção, quando apropriado, de sistemas de fixação de tráfego destinados a minimizar o risco de acidentes que possam causar a poluição do meio marinho, incluindo o litoral, e danos de poluição relacionados com os interesses dos Estados costeiros. Tais regras e normas devem, do mesmo modo, ser reexaminadas com a periodicidade necessária.
2. Os Estados devem adoptar leis e regulamentos para prevenir, reduzir e controlar a poluição do meio marinho proveniente de embarcações que arvorem a sua bandeira ou estejam registadas no seu território. Tais leis e regulamentos devem ter pelo menos a mesma eficácia que as regras e normas internacionais geralmente aceites que se estabeleçam por intermédio da organização internacional competente ou de uma conferência diplomática geral.
[…]
4. Os Estados costeiros podem, no exercício da sua soberania no mar territorial, adoptar leis e regulamentos para prevenir, reduzir e controlar a poluição do meio marinho proveniente de embarcações estrangeiras, incluindo as embarcações que exerçam o direito de passagem inofensiva. Em conformidade com a secção 3 da parte II, tais leis e regulamentos não devem dificultar a passagem inofensiva de embarcações estrangeiras.
5. Os Estados costeiros podem, para fins da execução do estabelecido na secção 6, adoptar relativamente às suas zonas económicas exclusivas, leis e regulamentos para prevenir, reduzir e controlar a poluição proveniente de embarcações, em conformidade com e em aplicação das regras e normas internacionais geralmente aceites estabelecidas por intermédio da organização internacional competente ou de uma conferência diplomática geral.
[...]»
17 A Convenção Internacional para a Prevenção da Poluição por Navios, assinada em Londres em 2 de Novembro de 1973, conforme completada pelo Protocolo de 17 de Fevereiro de 1978 (a seguir «Convenção Marpol 73/78»), institui regras de luta contra a poluição do meio marinho.
18 As regras relativas à prevenção da poluição por hidrocarbonetos estão enunciadas no anexo I da Convenção Marpol 73/78.
19 Segundo a regra 9 deste anexo, tendo em consideração as disposições das regras 10 e 11 do referido anexo e do n.° 2 desta regra 9, é proibida qualquer descarga para o mar de hidrocarbonetos ou misturas de hidrocarbonetos, excepto quando estiverem reunidas determinadas condições, limitativamente enumeradas.
20 A regra 10 do referido anexo I prevê métodos para a prevenção da poluição por hidrocarbonetos provenientes de navios que operem em áreas especiais.
21 Nos termos da regra 11 deste mesmo anexo, intitulada «Excepções»:
«As regras 9 e 10 não se aplicarão:
a) À descarga para o mar de hidrocarbonetos ou de misturas de hidrocarbonetos necessária para garantir a segurança de um navio ou para a salvaguarda de vidas humanas no mar; ou
b) À descarga para o mar de hidrocarbonetos ou de misturas de hidrocarbonetos resultante de avaria no navio ou no seu equipamento:
i) Desde que tenham sido tomadas todas as precauções razoáveis depois da ocorrência da avaria ou da detecção da descarga, a fim de a impedir ou reduzir ao mínimo; e
ii) Salvo se o proprietário ou o capitão tiver agido intencionalmente para provocar a avaria, ou negligentemente e consciente da possibilidade da ocorrência da avaria; ou
c) À descarga para o mar de substâncias contendo hidrocarbonetos aprovada pela administração [do Estado da bandeira], quando estas substâncias forem utilizadas para combater incidentes concretos de poluição, com o fim de minimizar os prejuízos dela resultantes. Qualquer descarga desta natureza estará sujeita à aprovação do governo com jurisdição na área onde se tencione efectuar a descarga.»
22 As regras relativas à prevenção da poluição por substâncias líquidas nocivas estão enunciadas no anexo II da Convenção Marpol 73/78.
23 A regra 5 deste anexo proíbe a descarga para o mar das substâncias visadas no referido anexo, excepto quando estiverem reunidas determinadas condições, limitativamente enumeradas. A regra 6, alíneas a) a c), do mesmo anexo retoma, em termos análogos, as excepções previstas na regra 11, alíneas a) a c), do anexo I da Convenção Marpol 73/78.
Direito comunitário
24 Nos termos do artigo 3.°, n.° 1, da Directiva 2005/35:
«1. A presente directiva é aplicável, nos termos do direito internacional, a descargas de substâncias poluentes:
a) Nas águas interiores, incluindo portos, de um Estado‑Membro, desde que o regime Marpol seja aplicável;
b) No mar territorial de um Estado‑Membro;
c) Nos estreitos utilizados para a navegação internacional sujeitos ao regime de passagem em trânsito estabelecido na secção 2 da parte III da Convenção [de Montego Bay], na medida em que um Estado‑Membro exerça jurisdição sobre esses estreitos;
d) Na zona económica exclusiva de um Estado‑Membro ou numa zona equivalente, estabelecida nos termos do direito internacional, e
e) No alto mar.»
25 O artigo 4.° desta directiva enuncia:
«Os Estados‑Membros devem assegurar que as descargas de substâncias poluentes de navios em qualquer das zonas referidas no n.° 1 do artigo 3.° sejam consideradas infracções, se cometidas com dolo, mera culpa ou negligência grave. Estas infracções são consideradas infracções penais pela Decisão‑Quadro 2005/667/JAI, que complementa a presente directiva, e nas circunstâncias previstas na referida decisão.»
26 Segundo o artigo 5.° da Directiva 2005/35:
«1. As descargas de substâncias poluentes de navios em qualquer das zonas referidas no n.° 1 do artigo 3.° não são consideradas infracções se preencherem as condições estabelecidas nas regras 9 ou 10 ou nas alíneas a) ou c) da regra 11 do anexo I, na regra 5 ou nas alíneas a) ou c) da regra 6 do anexo II da Convenção Marpol 73/78.
2. As descargas de substâncias poluentes efectuadas em quaisquer das zonas referidas nas alíneas c), d) e e) do n.° 1 do artigo 3.° não são consideradas infracções para o armador, o comandante e a tripulação sob as suas ordens, se preencherem as condições estabelecidas na alínea b) da regra 11 do anexo I ou na alínea b) da regra 6 do anexo II da Convenção Marpol 73/78.»
27 Nos termos do artigo 8.° da Directiva 2005/35:
«1. Os Estados‑Membros devem tomar as medidas necessárias para assegurar que as infracções a que se refere o artigo 4.° sejam objecto de sanções efectivas, proporcionadas e dissuasivas, que podem incluir sanções penais ou administrativas.
2. Cada Estado‑Membro deve tomar as medidas necessárias para assegurar que as sanções referidas no n.° 1 sejam aplicadas a qualquer pessoa que seja considerada responsável por uma infracção na acepção do artigo 4.°»
Litígio no processo principal e questões prejudiciais
28 Os demandantes no processo principal formam um grupo de organizações do sector do transporte marítimo que representa uma parte substancial deste sector. Apresentaram no órgão jurisdicional de reenvio um pedido de fiscalização da legalidade («judicial review») relativo à implementação da Directiva 2005/35.
29 Por decisão de 4 de Julho de 2006, a High Court of Justice (England & Wales), Queen’s Bench Division (Administrative Court), decidiu suspender a instância e submeter ao Tribunal de Justiça as seguintes questões prejudiciais:
«1) Em relação aos estreitos utilizados para a navegação internacional, à zona económica exclusiva ou a uma zona equivalente de um Estado‑Membro e ao alto mar, o artigo 5.°, n.° 2, da Directiva 2005/35/CE é inválido na medida em que limita as excepções previstas no anexo I, regra 11, alínea b), e no anexo II, regra 6, alínea b), da [Convenção] Marpol 73/78 aos armadores, aos comandantes e às tripulações?
2) Em relação ao mar territorial de um Estado‑Membro:
a) O artigo 4.° da Directiva [2005/35] é inválido na medida em que exige aos Estados‑Membros que tratem a negligência grave como critério de responsabilidade por descargas de substâncias poluentes; e/ou
b) O artigo 5.°, n.° 1, da Directiva [2005/35] é inválido na medida em que exclui a aplicação das excepções previstas no anexo I, regra 11, alínea b), e no anexo II, regra 6, alínea b), da [Convenção] Marpol 73/78?
3) O artigo 4.° da Directiva [2005/35], que exige aos Estados‑Membros que adoptem legislação nacional que inclua a negligência grave como fundamento de responsabilidade e que pune criminalmente as descargas no mar territorial, viola o direito de passagem inofensiva reconhecido na Convenção [de Montego Bay] e, em caso afirmativo, é tal artigo inválido nessa medida?
4) A utilização da expressão ‘negligência grave’ no artigo 4.° da Directiva [2005/35] viola o princípio da segurança jurídica e, em caso afirmativo, é tal artigo inválido nessa medida?»
Quanto à admissibilidade
30 O Governo francês duvida da admissibilidade do pedido de decisão prejudicial dado que, na sua opinião, o órgão jurisdicional de reenvio não expôs as circunstâncias do litígio submetido à sua apreciação. Contrariamente a processos como aqueles que deram origem ao acórdão de 10 de Dezembro de 2002, British American Tobacco (Investments) e Imperial Tobacco (C‑491/01, Colect., p. I‑11453), o referido pedido não especifica que os demandantes no processo principal pretenderam contestar a transposição da Directiva 2005/35 pelo Reino Unido da Grã‑Bretanha e da Irlanda do Norte.
31 A este respeito, há que recordar que, quando uma questão relativa à validade de um acto adoptado pelas instituições da Comunidade Europeia é suscitada perante um órgão jurisdicional nacional, compete a este órgão jurisdicional julgar se uma decisão sobre esse aspecto é necessária para proferir a sua decisão, e, consequentemente, solicitar ao Tribunal de Justiça que se pronuncie sobre essa questão. Por conseguinte, na medida em que as questões colocadas pelo órgão jurisdicional nacional têm por objecto a validade de uma regra de direito comunitário, o Tribunal de Justiça, em princípio, é obrigado a pronunciar‑se [acórdão British American Tobacco (Investments) e Imperial Tobacco, já referido, n.° 34 e jurisprudência citada].
32 O Tribunal de Justiça só se pode recusar a pronunciar‑se sobre uma questão prejudicial colocada por um órgão jurisdicional nacional quando, nomeadamente, seja manifesto que a interpretação ou a apreciação da validade de uma regra comunitária, solicitadas pelo órgão jurisdicional nacional, não têm qualquer relação com a realidade ou com o objecto do litígio no processo principal ou quando o problema é de natureza hipotética [acórdão British American Tobacco (Investments) e Imperial Tobacco, já referido, n.° 35 e jurisprudência citada].
33 No presente caso, resulta da decisão de reenvio que os demandantes na causa principal apresentaram na High Court um pedido de fiscalização da legalidade destinado a contestar a transposição da Directiva 2005/35 para o Reino Unido e que podem apresentar esse pedido mesmo se, na data em que o pedido tenha sido apresentado, o prazo previsto para a transposição desta directiva ainda não tiver terminado e se nenhuma medida nacional de transposição da referida directiva tiver sido adoptada.
34 Além disso, não foi contestado no Tribunal que as questões colocadas são pertinentes para a solução do litígio no processo principal, uma vez que a adopção de medidas nacionais destinadas a transpor uma directiva para o ordenamento jurídico do Reino Unido pode ficar dependente da condição de essa directiva ser válida [v. acórdão British American Tobacco (Investments) e Imperial Tobacco, já referido, n.° 37].
35 Deste modo, não é manifesto que a apreciação da validade da Directiva 2005/35, pedida pelo órgão jurisdicional de reenvio, não tem qualquer relação com a realidade ou com o objecto do litígio no processo principal ou diz respeito a um problema de natureza hipotética.
Quanto às questões prejudiciais
Quanto às primeira a terceira questões
36 Através das suas primeira a terceira questões, o órgão jurisdicional de reenvio pede, em substância, ao Tribunal que aprecie a validade dos artigos 4.° e 5.° da Directiva 2005/35 à luz das regras 9 e 11, alínea b), do anexo I da Convenção Marpol 73/78, 5 e 6, alínea b), do anexo II desta Convenção, bem como à luz das disposições da Convenção de Montego Bay que precisam as condições de exercício, por parte dos Estados costeiros, de alguns dos seus direitos nas diferentes zonas de mar.
37 Os demandantes no processo principal assim como os Governos helénico, cipriota e maltês sustentam que os artigos 4.° e 5.° da Directiva 2005/35 não respeitam, em vários aspectos, a Convenção Marpol 73/78 nem a Convenção de Montego Bay. Designadamente, ao preverem um nível de responsabilidade que corresponde a negligência grave, estes artigos estabelecem um regime de responsabilidade mais estrito para as descargas acidentais do que aquele previsto no artigo 4.° da Convenção Marpol 73/78, lido em conjugação com as regras 9 e 11, alínea b), do anexo I desta convenção assim como 5 e 6, alínea b), do anexo II desta.
38 A este respeito, os demandantes no processo principal e os governos acima referidos partem da premissa de que a legalidade da Directiva 2005/35 pode ser apreciada à luz da Convenção de Montego Bay, uma vez que, sendo a Comunidade parte nesta convenção, esta última faz parte integrante da ordem jurídica comunitária.
39 Segundo os demandantes, a legalidade da referida directiva pode ser igualmente apreciada à luz da Convenção Marpol 73/78. Com efeito, a Convenção de Montego Bay define e regula a extensão da competência das partes contratantes no âmbito da sua acção em alto mar, na zona económica exclusiva e nos estreitos internacionais. Deste modo, a Comunidade só é competente para adoptar uma legislação que se aplique às descargas provenientes de navios que não arvorem bandeira de um dos Estados‑Membros se a Convenção de Montego Bay reconhecer à Comunidade o direito de adoptar essa legislação. Ora, por força desta convenção, as partes contratantes apenas são competentes para adoptarem uma legislação que implemente regras e normas internacionais nessas zonas, ou seja, no presente caso, as disposições da Convenção Marpol 73/78. Esta competência está definida, no que respeita ao alto mar, no artigo 211.°, n.os 1 e 2, da Convenção de Montego Bay, no que respeita aos estreitos internacionais, nos artigos 42.°, n.° 1, alínea b), e 45.° desta convenção, e, no que respeita à zona económica exclusiva, no artigo 211.°, n.° 5, desta. O mesmo se verifica no que respeita às águas territoriais por força do artigo 2.°, n.° 3, da Convenção de Montego Bay.
40 Os demandantes no processo principal acrescentam que a legalidade da Directiva 2005/35 deve ser igualmente apreciada à luz da Convenção Marpol 73/78 devido ao facto de o legislador comunitário pretender transpor esta última para o direito comunitário através desta directiva.
41 Além disso, a área do transporte marítimo é uma área na qual a Comunidade desempenha um papel de regulador da execução das obrigações internacionais dos Estados‑Membros. A situação é análoga àquela que prevalecia por força do Acordo Geral sobre Pautas Aduaneiras e Comércio de 30 de Outubro de 1947 (a seguir «GATT de 1947»), antes de existir o Acordo que institui a Organização Mundial do Comércio, situação na qual a Comunidade, sem ter sido parte no primeiro daqueles acordos, sucedeu aos Estados‑Membros nas suas obrigações devido à sua actividade no âmbito da política comercial comum. As áreas abrangidas pelo GATT de 1947 entravam, assim, no âmbito de competência da Comunidade, uma vez que as disposições deste acordo tinham por efeito vincular esta última.
Apreciação do Tribunal
42 Resulta do artigo 300.°, n.° 7, CE que as instituições estão vinculadas pelos acordos celebrados por esta e, por conseguinte, que estes acordos primam sobre os actos de direito comunitário derivado (v., neste sentido, acórdãos de 10 de Setembro de 1996, Comissão/Alemanha, C‑61/94, Colect., p. I‑3989, n.° 52, e de 12 de Janeiro de 2006, Algemene Scheeps Agentuur Dordrecht, C‑311/04, Colect., p. I‑609, n.° 25).
43 Daqui resulta que a validade de um acto comunitário derivado pode ser afectada devido à incompatibilidade deste último com essas regras do direito internacional. Quando essa invalidade é invocada perante um órgão jurisdicional nacional, o Tribunal de Justiça verifica, assim, em aplicação do artigo 234.° CE, a validade do acto comunitário em causa à luz de todas as regras do direito internacional, desde que estejam preenchidas duas condições.
44 Em primeiro lugar, a Comunidade deve estar vinculada por essas regras (v. acórdão de 12 de Dezembro de 1972, International Fruit Company e o., 21/72 a 24/72, Colect., p. 407, n.° 7).
45 Em segundo lugar, o Tribunal só pode proceder ao exame da validade de uma regulamentação comunitária à luz de um tratado internacional quando a natureza e a sistemática deste a isso não se oponham e quando, por outro lado, as suas disposições se revelem, do ponto de vista do seu conteúdo, incondicionais e suficientemente precisas (v., neste sentido, designadamente, acórdão de 10 de Janeiro de 2006, IATA e ELFAA, C‑344/04, Colect., p. I‑403, n.° 39).
46 Há assim que examinar se estas duas condições estão reunidas no que se refere à Convenção Marpol 73/78 e à Convenção de Montego Bay.
47 Em primeiro lugar, relativamente à Convenção Marpol 73/78, há que salientar desde já que a Comunidade não é parte contratante nesta última.
48 Além disso, como o Tribunal já declarou, não se afigura que, por força do Tratado CE, a Comunidade tenha assumido as competências anteriormente exercidas pelos Estados‑Membros no âmbito da aplicação da Convenção Marpol 73/78, nem que, consequentemente, as disposições desta tenham por efeito vincular a Comunidade (acórdão de 14 de Julho de 1994, Peralta, C‑379/92, Colect., p. I‑3453, n.° 16). A este respeito, a Convenção Marpol 73/78 distingue‑se assim do GATT de 1947, no âmbito do qual a Comunidade assumiu progressivamente competências anteriormente exercidas pelos Estados‑Membros, o que teve por consequência vincular a Comunidade pelos compromissos decorrentes desse acordo (v., neste sentido, designadamente, acórdão International Fruit Company e o., já referido, n.os 10 a 18). Por conseguinte, esta jurisprudência relativa ao GATT de 1947 não é transponível para a Convenção Marpol 73/78.
49 É certo que todos os Estados‑Membros da Comunidade são partes contratantes na Convenção Marpol 73/78. No entanto, não tendo havido uma transferência integral das competências anteriormente exercidas pelos Estados‑Membros da Comunidade, esta última não pode, apenas pelo facto de todos estes Estados serem partes contratantes na Convenção Marpol 73/78, estar vinculada pelas regras constantes desta, regras que ela própria não aprovou.
50 Na medida em que a Comunidade não está vinculada pela Convenção Marpol 73/78, a simples circunstância de a Directiva 2005/35 ter por objecto a incorporação no direito comunitário de determinadas regras constantes desta última também não basta para que o Tribunal tenha competência para fiscalizar a legalidade desta directiva à luz da referida convenção.
51 É certo que, como resulta de jurisprudência assente, as competências da Comunidade devem ser exercidas com observância do direito internacional, incluindo das disposições das convenções internacionais na medida em que as mesmas codifiquem regras consuetudinárias consagradas no direito internacional geral (v., neste sentido, acórdãos de 24 de Novembro de 1992, Poulsen e Diva Navigation, C‑286/90, Colect., p. I‑6019, n.os 9 e 10; de 24 de Novembro de 1993, Mondiet, C‑405/92, Colect., p. I‑6133, n.os 13 a 15, e de 16 de Junho de 1998, Racke, C‑162/96, Colect., p. I‑3655, n.° 45). No entanto, não se afigura que as regras 9, 11, alínea b), do anexo I da Convenção Marpol 73/78, 5 e 6, alínea b), do anexo II desta convenção constituem a expressão de regras consuetudinárias consagradas no direito internacional geral.
52 Nestas condições, há que constatar que a validade da Directiva 2005/35 não pode ser apreciada à luz da Convenção Marpol 73/78 não obstante os Estados‑Membros estarem vinculados por esta. Este último facto é no entanto susceptível de ter consequências na interpretação, por um lado, da Convenção de Montego Bay, e, por outro, das disposições do direito derivado que entram no âmbito de aplicação da Convenção Marpol 73/78. Com efeito, atendo ao princípio consuetudinário da boa‑fé, que faz parte do direito internacional geral, e ao artigo 10.° CE, cabe ao Tribunal interpretar estas disposições tendo em conta a Convenção Marpol 73/78.
53 Em segundo lugar, relativamente à Convenção de Montego Bay, esta foi assinada pela Comunidade e em seguida aprovada pela Decisão 98/392, o que tem por consequência vincular a Comunidade, uma vez que as disposições desta convenção passam a fazer parte integrante da ordem jurídica comunitária (v. acórdão de 30 de Maio de 2006, Comissão/Irlanda, C‑459/03, Colect., p. I‑4635, n.° 82).
54 Há assim que verificar se a natureza e a sistemática da Convenção de Montego Bay, nos termos que resultam designadamente do objectivo, do preâmbulo e dos termos desta última, não se opõem ao exame da validade dos actos comunitários à luz das disposições desta convenção.
55 A Convenção de Montego Bay tem por objectivo principal codificar, precisar e desenvolver regras de direito internacional geral relativas à cooperação pacífica da comunidade internacional na exploração, utilização e aproveitamento dos espaços marítimos.
56 Para este efeito, segundo o preâmbulo desta convenção, as partes contratantes pretenderam estabelecer, através desta última, uma ordem jurídica para os mares e os oceanos que facilite a navegação internacional, que tenha em conta os interesses e as necessidades de toda a humanidade e, em particular, os interesses e as necessidades especiais dos países em desenvolvimento, e que contribua para o fortalecimento da paz, da segurança, da cooperação e das relações de amizade entre todas as nações.
57 Nesta óptica, a Convenção de Montego Bay estabelece os regimes jurídicos do mar territorial (artigos 2.° a 33.°), das águas que formam os estreitos utilizados para a navegação internacional (artigos 34.º a 45.º), das águas arquipelágicas (artigos 46.° a 54.°), da zona económica exclusiva (artigos 55.° a 75.°), da plataforma continental (artigos 76.° a 85.°) e do alto mar (artigos 86.° a 120.°).
58 Esta convenção visa estabelecer para todos estes espaços marítimos um justo equilíbrio entre os interesses dos Estados na sua qualidade de Estados costeiros e os interesses dos Estados na sua qualidade de Estados da bandeira, que podem entrar em conflito. A este respeito, as partes contratantes prevêem, como resulta de numerosas disposições da referida convenção, como sejam os artigos 2.°, 33.°, 34.°, n.° 2, 56.° ou 89.° desta, fixar os limites materiais e territoriais dos seus direitos de soberania respectivos.
59 Pelo contrário, os particulares não beneficiam, em princípio, de direitos e de liberdades autónomas por força da Convenção de Montego Bay. Podem apenas, designadamente, gozar da liberdade de navegação se demonstrarem que existe uma relação estreita entre o seu navio e um Estado que lhe atribui a sua nacionalidade e que passa a ser o Estado da sua bandeira. Esta relação deve constituir‑se nos termos do direito interno do referido Estado. O artigo 91.° desta convenção precisa, a este respeito, que cada Estado deve estabelecer os requisitos necessários para a atribuição da sua nacionalidade a navios, para o registo de navios no seu território e para o direito de arvorar a sua bandeira, sendo certo que deve existir um vínculo substancial entre o Estado e os referidos navios. Segundo o artigo 92.°, n.° 1, da Convenção de Montego Bay, os navios devem navegar sob a bandeira de um só Estado e, durante uma viagem ou em porto de escala, um navio não pode mudar de bandeira, a não ser no caso de transferência efectiva da propriedade ou de mudança de registo.
60 Quando um navio não tenha qualquer ligação a um Estado, nem o navio nem as pessoas que se encontrem a bordo deste gozam de liberdade de navegação. A este respeito, a Convenção de Montego Bay prevê designadamente, no seu artigo 110.°, n.° 1, que um navio de guerra que encontre no alto mar um navio estrangeiro terá o direito de visita se existir motivo razoável para suspeitar que o navio não tem nacionalidade.
61 É certo que a redacção de determinadas disposições da Convenção de Montego Bay, como a dos seus artigos 17.°, 110.°, n.° 3, e 111.°, n.° 8, parece atribuir direitos aos navios. Daqui não resulta no entanto que estes direitos sejam assim conferidos aos particulares com ligação a esses navios, como sejam os proprietários destes últimos, uma vez que o estatuto jurídico internacional do navio depende do Estado da bandeira e não do facto de o navio pertencer a pessoas singulares ou colectivas.
62 De igual modo, por força da referida convenção, o Estado da bandeira é obrigado a adoptar todas as medidas necessárias para garantir a segurança no mar e, consequentemente, para proteger os interesses dos outros Estados. Este Estado pode assim ser também responsabilizado, relativamente aos outros Estados, pelos danos causados aos espaços marinhos que estejam sob a soberania deste últimos por um navio que arvore a sua bandeira, quando esses danos resultem de um incumprimento do Estado da bandeira às suas obrigações.
63 A análise que precede não é infirmada pelo facto de a parte XI da Convenção de Montego Bay associar as pessoas singulares e colectivas à exploração, à utilização e ao aproveitamento do leito do mar e seu subsolo, para além dos limites da jurisdição nacional, uma vez que o presente processo não tem de modo algum por objecto as disposições desta parte XI.
64 Nestas circunstâncias, há que observar que a Convenção de Montego Bay não implementa regras destinadas a serem aplicadas directa e imediatamente aos particulares e a conferir a estes últimos direitos ou liberdades susceptíveis de serem invocados contra Estados, independentemente da atitude do Estado da bandeira do navio.
65 Daqui resulta que a natureza e a sistemática da Convenção de Montego Bay se opõem a que o Tribunal possa apreciar a validade de um acto comunitário à luz desta última.
66 Por conseguinte, há que responder às primeira a terceira questões que a validade da Directiva 2005/35 não pode ser apreciada:
– à luz da Convenção Marpol 73/78,
– nem à luz da Convenção de Montego Bay.
Quanto à quarta questão
67 Através desta questão, o órgão jurisdicional de reenvio pergunta, em substância, se o artigo 4.° da Directiva 2005/35 é inválido pelo facto de, ao utilizar a expressão «negligência grave», violar o princípio geral da segurança jurídica.
68 Os demandantes no processo principal e o Governo helénico consideram que o artigo 4.° da Directiva 2005/35 viola o princípio geral da segurança jurídica que exige que uma legislação seja clara e precisa, de forma a que os sujeitos jurídicos possam conhecer sem ambiguidade os seus direitos e os seus deveres. Com efeito, esta disposição faz depender a responsabilidade das pessoas que estejam na origem das descargas de substâncias poluentes do critério da negligência grave, que não se encontra de modo algum definido na Directiva 2005/35 e que está, por conseguinte, ferido de falta de clareza. Deste modo, as pessoas em causa não podem ter conhecimento do nível de severidade da legislação à qual estão sujeitos.
Apreciação do Tribunal de Justiça
69 O princípio geral da segurança jurídica, que constitui um princípio fundamental do direito comunitário, exige, designadamente, que uma legislação seja clara e precisa, de forma a que os sujeitos jurídicos possam conhecer sem ambiguidade os seus direitos e deveres e agir em conformidade (v. acórdãos de 14 de Abril de 2005, Bélgica/Comissão, C‑110/03, Colect., p. I‑2801, n.° 30, assim como IATA e ELFAA, já referido, n.° 68).
70 Além disso, ao obrigar os Estados‑Membros a considerarem determinados comportamentos como infracções e a sancioná‑los, o artigo 4.° da Directiva 2005/35, lido em conjugação com o artigo 8.° desta última, deve respeitar igualmente o princípio da legalidade dos crimes e das penas (nullum crimen, nulla poena sine lege), que faz parte dos princípios gerais de direito que estão na base das tradições constitucionais comuns aos Estados‑Membros (acórdão de 3 de Maio de 2007, Advocaten voor de Wereld, C‑303/05, Colect., p. I‑3633, n.° 49) e que é uma expressão específica do princípio geral da segurança jurídica.
71 O princípio da legalidade dos delitos e das penas exige que as regras comunitárias definam claramente as infracções e as penas que os reprimem. Esse requisito está preenchido quando o sujeito jurídico puder saber, com base na redacção da disposição pertinente e, se necessário, recorrendo à interpretação que dele é dada pelo tribunais, quais os actos e omissões que o fazem incorrer em responsabilidade penal (v., designadamente, acórdão Advocaten voor de Wereld, já referido, n.° 50, assim como TEDH, acórdão Coëme e o. c. Bélgica de 22 de Junho de 2000, Colectânea dos acórdãos e decisões, 2000‑VII, § 145).
72 É certo que o artigo 4.° da Directiva 2005/35, lido em conjugação com o artigo 8.° desta última, obriga os Estados‑Membros a sancionarem as descargas de substâncias poluentes efectuadas por navios se tiverem sido cometidas «com dolo, mera culpa ou negligência grave», sem no entanto definir estes conceitos.
73 No entanto, importa sublinhar, em primeiro lugar, que estes diferentes conceitos, designadamente o de «negligência grave» visado nas questões colocadas, correspondem a critérios para se incorrer em responsabilidade, susceptíveis de se aplicarem a um número indefinido de situações que são impossíveis de antecipar, e não a comportamentos precisos susceptíveis de ser detalhados num acto normativo, de direito comunitário ou de direito nacional.
74 Em seguida, há que constatar que estes conceitos estão plenamente integrados e são utilizados nos sistemas jurídicos respectivos dos Estados‑Membros.
75 Em especial, todos estes sistemas recorreram ao conceito de «negligência» que visa uma acção ou omissão involuntária através da qual a pessoa responsável viola o seu dever de diligência.
76 Além disso, como previsto em numerosos sistemas jurídicos nacionais, o conceito de negligência «grave» apenas pode referir‑se a uma violação caracterizada desse dever de diligência.
77 Nestas circunstâncias, o conceito de «negligência grave», na acepção do artigo 4.° da Directiva 2005/35, deve ser entendido no sentido de que implica uma acção ou omissão involuntária, através da qual a pessoa responsável viola, de forma caracterizada, o dever de diligência que deveria e teria podido respeitar tendo em conta as suas qualidades, os seus conhecimentos, as suas aptidões e a sua situação individual.
78 Por último, em conformidade com o artigo 249.° CE, a Directiva 2005/35 deve ser transposta pelos Estados‑Membros para os ordenamentos jurídicos respectivos. Deste modo, a própria definição das infracções visadas no artigo 4.° desta directiva e as sanções aplicáveis são aquelas que resultam das regras decretadas pelos Estados‑Membros.
79 Atendendo ao que precede, o artigo 4.° da Directiva 2005/35, lido em conjugação com o artigo 8.° desta última, não viola o princípio geral da segurança jurídica na medida em que impõe aos Estados‑Membros que sancionem as descargas de substâncias poluentes efectuadas por navios cometidas com «negligência grave», sem definir este conceito.
80 Daqui resulta que o exame da quarta questão não revelou nenhum elemento susceptível de afectar a validade do artigo 4.° da Directiva 2005/35 no que respeita ao princípio geral da segurança jurídica.
Quanto às despesas
81 Revestindo o processo, quanto às partes na causa principal, a natureza de incidente suscitado perante o órgão jurisdicional nacional, compete a este decidir quanto às despesas. As despesas efectuadas pelas outras partes para a apresentação de observações ao Tribunal de Justiça não são reembolsáveis.
Pelos fundamentos expostos, o Tribunal de Justiça (Grande Secção) declara:
1) A validade da Directiva 2005/35/CE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 7 de Setembro de 2005, relativa à poluição por navios e à introdução de sanções em caso de infracções, não pode ser apreciada:
– à luz da Convenção Internacional para a Prevenção da Poluição por Navios, assinada em Londres em 2 de Novembro de 1973, conforme completada pelo Protocolo de 17 de Fevereiro de 1978,
– nem à luz da Convenção das Nações Unidas sobre o Direito do Mar, assinada em Montego Bay em 10 de Dezembro de 1982.
2) O exame da quarta questão não revelou nenhum elemento susceptível de afectar a validade do artigo 4.° da Directiva 2005/35 no que respeita ao princípio geral da segurança jurídica.
Assinaturas