CONCLUSIONES DEL ABOGADO GENERAL
M. CAMPOS SÁNCHEZ-BORDONA
presentadas el 6 de abril de 2017(1)
Asunto C‑348/16
Moussa Sacko
contra
Commissione Territoriale per il riconoscimento della Protezione internazionale di Milano
[Petición de decisión prejudicial planteada por el Tribunale di Milano (Tribunal de Milán, Italia)]
«Cuestión prejudicial – Asilo – Interpretación de los artículos 12, 14, 31 y 46 de la Directiva 2013/32/UE – Derecho a la tutela judicial efectiva – Denegación administrativa, tras audiencia del interesado, de una solicitud de estatuto de refugiado – Posibilidad de inadmisión del recurso jurisdiccional sin audiencia del interesado»
1. Por primera vez (salvo error por mi parte), se pregunta al Tribunal de Justicia si la Directiva 2013/32/UE (2) es compatible con una normativa nacional que permite inadmitir o desestimar de plano un recurso jurisdiccional interpuesto por un demandante de asilo contra la denegación de su solicitud de protección internacional.
2. El tribunal remitente afirma que el recurso de quien ha pedido el asilo en este caso es «manifiestamente infundado» y que «el rechazo de la autoridad administrativa» a su petición es, «en consecuencia, insuperable». Aunque, en esa tesitura, la norma nacional le autorizaría a inadmitir o desestimar de plano el recurso, se plantea la duda de si esta solución se atiene a la Directiva 2013/32. En concreto, el órgano de reenvío quiere saber si la desestimación de plano privaría, en realidad, al solicitante del derecho a un recurso efectivo que garantiza el artículo 46, apartado 3, de la Directiva.
I. Marco normativo
A. Derecho de la Unión
Directiva 2013/32
3. A tenor de su artículo 1, la Directiva 2013/32 tiene por objeto «establecer procedimientos comunes para conceder y retirar la protección internacional conforme a la Directiva 2011/95/UE».» (3)
4. En los considerandos décimo octavo, vigésimo y sexagésimo se afirma:
«(18) En interés tanto de los Estados miembros como de los solicitantes de protección internacional, debe tomarse cuanto antes una decisión sobre las solicitudes de protección internacional, sin perjuicio de que se efectúe un examen suficiente y completo.»
«(20) En circunstancias bien definidas, cuando sea probable que una solicitud resulte infundada o por motivos graves de seguridad nacional o de orden público, los Estados miembros deben poder acelerar el procedimiento de examen, en particular, estableciendo unos plazos más breves, aunque razonables, para algunas fases del procedimiento, sin perjuicio de que se efectúe un examen adecuado y completo de la solicitud ni de un acceso efectivo por parte del solicitante a los principios y garantías fundamentales establecidos en la presente Directiva.»
«(60) La presente Directiva respeta los derechos fundamentales y observa los principios reconocidos por la Carta. En particular, la presente Directiva busca garantizar el pleno respeto de la dignidad humana y promover la aplicación de los artículos 1, 4, 18, 19, 21, 23, 24 y 47 de la Carta y debe aplicarse en consecuencia.»
5. El artículo 2, letra c), define:
«solicitante: un nacional de un tercer país o un apátrida que ha formulado una solicitud de protección internacional sobre la cual todavía no se ha adoptado una resolución definitiva».
6. Incluido en el capítulo II («Principios y garantías fundamentales»), el artículo 12 prescribe:
«1. Los Estados miembros garantizarán, respecto de los procedimientos establecidos en el capítulo III, que todos los solicitantes disfruten de las siguientes garantías:
a) ser informados, en una lengua que comprenden o que sea razonable suponer que comprenden, acerca del procedimiento que debe seguirse y de sus derechos y obligaciones durante el mismo, así como de las posibles consecuencias del incumplimiento de sus obligaciones y de su falta de cooperación con las autoridades. […];
[…]
d) no poder negarles, ni a ellos ni, si procede, a sus abogados u otros asesores jurídicos […] el acceso a la información a que se refiere el artículo 10, apartado 3, letra b), ni a la información facilitada por los expertos a que se refiere el artículo 10, apartado 3, letra d), cuando la autoridad decisoria haya tenido en cuenta dicha información para tomar una decisión sobre su solicitud;
e) notificarles en un plazo razonable la resolución de la autoridad decisoria sobre su solicitud […];
f) ser informados del resultado de la resolución de la autoridad decisoria en una lengua que comprenden o que sea razonable suponer que comprenden en caso de que no estén asistidos o representados por un asesor jurídico u otro consejero. Entre la información proporcionada se indicarán cuáles son las actuaciones requeridas para la impugnación de una resolución desestimatoria […].
2. En cuanto a los procedimientos previstos en el capítulo IV, los Estados miembros se asegurarán de que todos los solicitantes disfruten de garantías equivalentes a las que se refiere el apartado 1, letras b), c), d) y e).»
7. El artículo 14 («Entrevista personal») preceptúa en su apartado 1:
«Antes de que la autoridad decisoria adopte una resolución, se brindará al solicitante la posibilidad de ser convocado a una entrevista personal sobre su solicitud de protección internacional […].»
8. De acuerdo con el artículo 17 («Informe y grabación de las entrevistas personales»):
«1. Los Estados miembros garantizarán que se haga o bien un informe exhaustivo y objetivo de cada entrevista personal que contenga todos los elementos sustanciales o bien una transcripción de la misma.
2. Los Estados miembros podrán prever la grabación audio o audiovisual de la entrevista personal. En caso de realizarse una grabación, los Estados miembros garantizarán que dicha grabación o la transcripción de la misma estén disponibles junto con el expediente del solicitante.
3. Los Estados miembros garantizarán que el solicitante tenga la oportunidad de formular comentarios y/o aportar aclaraciones verbalmente y/o por escrito en cuanto a los errores de traducción o de concepto que aparecieren en el informe o en la transcripción, al finalizar la entrevista personal o dentro de un plazo específico antes de que la autoridad decisoria adopte una resolución. A tal fin, velarán por que el solicitante esté plenamente informado del contenido del informe o de los elementos de fondo de la transcripción, en su caso con la asistencia de un intérprete. Los Estados miembros pedirán al solicitante que confirme que el contenido del informe o la transcripción reflejan fielmente la entrevista.
[…]
5. Los solicitantes y sus abogados u otros asesores jurídicos […] tendrán acceso al informe o a la transcripción y, en su caso, a la grabación, antes de que la autoridad decisoria adopte una resolución.
[…]»
9. Bajo el título «Procedimiento de examen», el artículo 31, con el que se abre el capítulo III («Procedimientos en primera instancia»), recoge:
«1. Los Estados miembros tramitarán las solicitudes de protección internacional en un procedimiento de examen de conformidad con los principios y garantías fundamentales del capítulo II.
2. Los Estados miembros procurarán que dicho examen concluya lo más rápidamente posible, sin perjuicio de un examen suficiente y completo.
3. Los Estados miembros procurarán que el procedimiento de examen termine en el plazo de seis meses a partir de la presentación de la solicitud.
[…]
Los Estados miembros podrán ampliar el plazo de seis meses establecido en el presente apartado por un período que no excederá de otros nueve meses cuando:
a) se planteen complejas cuestiones de hecho y/o de derecho;
b) un gran número de nacionales de terceros países o apátridas soliciten simultáneamente protección internacional, haciendo muy difícil en la práctica concluir el procedimiento en el plazo de seis meses;
c) el retraso pueda imputarse claramente al incumplimiento por parte del solicitante de las obligaciones que le incumben en virtud del artículo 13.
[…]
8. Los Estados miembros podrán disponer que se acelere y/o se lleve a cabo en la frontera o en zonas de tránsito de conformidad con el artículo 43 un procedimiento de examen de conformidad con los principios y garantías fundamentales del capítulo II, si:
a) el solicitante, al presentar su solicitud y exponer los hechos, hubiese planteado exclusivamente cuestiones que no guardan relación con el examen de los requisitos para ser beneficiario de protección internacional […], o
b) el solicitante procede de un país de origen seguro a efectos de la presente Directiva, o
c) el solicitante hubiese engañado a las autoridades mediante la presentación de información o documentación falsa o la no revelación de información pertinente sobre su identidad o su nacionalidad que podría haber tenido un efecto negativo en la resolución, o
d) fuere probable que el solicitante hubiera destruido o se hubiere deshecho de mala fe de un documento de identidad o viaje que habría contribuido a establecer su identidad o nacionalidad, o
e) el solicitante hubiese formulado alegaciones claramente incoherentes y contradictorias, manifiestamente falsas u obviamente inverosímiles o que contradigan suficientemente información contrastada sobre el país de origen, y pongan claramente de manifiesto que su solicitud es poco convincente por lo que respecta al cumplimiento de los requisitos para ser beneficiario de protección internacional […], o
f) el solicitante hubiese presentado una solicitud de protección internacional posterior que no sea inadmisible de conformidad con el artículo 40, apartado 5, o
g) el solicitante presentase una solicitud con la única intención de retrasar o frustrar la aplicación de una resolución anterior o inminente que diera lugar a su expulsión, o
h) el solicitante hubiese entrado ilegalmente o prolongado su estancia ilegalmente en el territorio del Estado miembro y no se hubiese presentado a las autoridades ni formulado una solicitud de protección internacional a la mayor brevedad posible, sin una razón válida, dadas las circunstancias de su entrada, o
i) el solicitante se negase a acatar la obligación de que le sean tomadas las impresiones dactilares […], o
j) el solicitante pudiese ser considerado por razones graves un peligro para la seguridad nacional o el orden público del Estado miembro o hubiese sido expulsado con carácter ejecutorio por motivos graves de seguridad o de orden público con arreglo al derecho nacional.
9. Los Estados miembros establecerán plazos para la adopción de una resolución en el procedimiento en primera instancia de conformidad con el apartado 8. Dichos plazos serán razonables.
[…]»
10. Con arreglo al artículo 32, apartado 2:
«[e]n los casos de solicitudes infundadas en que sean de aplicación cualesquiera de las circunstancias enumeradas en el artículo 31, apartado 8, los Estados miembros también podrán considerar que una solicitud es manifiestamente infundada cuando se defina así en su legislación nacional.»
11. El capítulo V («Procedimientos de recurso») contiene un único artículo (el 46), titulado «Derecho a un recurso efectivo», a tenor del que:
«1. Los Estados miembros garantizarán que los solicitantes tengan derecho a un recurso efectivo ante un órgano jurisdiccional contra lo siguiente:
a) una resolución adoptada sobre su solicitud de protección internacional, incluida:
i) la decisión de considerar infundada una solicitud en relación con el estatuto de refugiado y/o el estatuto de protección subsidiaria,
ii) la decisión de considerar inadmisible una solicitud de conformidad con el artículo 33, apartado 2,
iii) la decisión adoptada en la frontera o en las zonas de tránsito de un Estado miembro a que se refiere el artículo 43, apartado 1,
iv) la decisión de no llevar a cabo un examen con arreglo al artículo 39;
b) la negativa a reabrir el examen de una solicitud después de su suspensión de conformidad con los artículos 27 y 28;
c) una decisión de retirada de la protección internacional con arreglo al artículo 45.
2. Los Estados miembros garantizarán que las personas reconocidas por la autoridad decisoria como personas que pueden optar a la protección subsidiaria tengan derecho a un recurso efectivo en virtud del apartado 1 contra una decisión por la que se considere una solicitud infundada en relación con el estatuto de refugiado.
[…]
3. Para cumplir el apartado 1, los Estados miembros garantizarán que un recurso efectivo suponga el examen completo y ex nunc tanto de los hechos como de los fundamentos de derecho, incluido cuando proceda un examen de las necesidades de protección internacional de conformidad con la Directiva 2011/95/UE, al menos en los recursos ante un juzgado o tribunal de primera instancia.
4. Los Estados miembros establecerán los plazos razonables y demás normas necesarias para que el solicitante pueda ejercitar su derecho a un recurso efectivo de conformidad con el apartado 1. Los plazos no harán imposible o excesivamente difícil dicho ejercicio.
Los Estados miembros podrán asimismo establecer una revisión de oficio de las decisiones adoptadas en virtud del artículo 43.
[…]»
B. Derecho nacional
12. Según el auto de remisión, el derecho italiano ha previsto, en materia de protección internacional, una fase administrativa –en la que una comisión de expertos examina la solicitud, previa entrevista al que la formula– y una fase jurisdiccional –en la que el solicitante cuya petición no haya sido acogida puede impugnar la decisión administrativa de rechazo.
13. El artículo 19 del Decreto Legislativo n.º 150 de 2011, (4) en su versión modificada por el Decreto Legislativo n.º 142 de 2015, (5) prescribe:
«1. Los litigios que tengan por objeto los recursos interpuestos contra las decisiones contempladas en el artículo 35 del Decreto Legislativo n.° 25, de 28 de enero de 2008, se rigen por el procedimiento de urgencia, a menos que el presente artículo disponga otra cosa.
[…]
3. El recurso se interpondrá, bajo pena de inadmisión, en los treinta días siguientes a la notificación de la decisión o en los sesenta días si el demandante reside en el extranjero; […].
4. El recurso es suspensivo, salvo en los supuestos en que se interponga:
[…]
b) contra una decisión que declara inadmisible la demanda de reconocimiento de la protección internacional;
c) contra una decisión que rechaza la demanda como manifiestamente infundada […];
[…]
6. El secretario notificará el recurso y el decreto sobre la fijación de la audiencia al interesado y al ministerio del interior […] así como al ministerio público.
[…]
8. La comisión que ha adoptado la decisión impugnada puede depositar todas las actas y la documentación que estime necesarias a los fines de la instrucción y el juez puede proceder, incluso de oficio, a los actos de instrucción necesarios para la resolución del litigio.
9. En un plazo de seis meses contados a partir de la presentación del recurso, el tribunal decidirá, sobre la base de los elementos existentes en el momento de la decisión, mediante resolución que desestima el recurso o bien que concede al recurrente el estatuto de refugiado o de persona a la que se concede la protección subsidiaria.
[…]»
II. Hechos y desarrollo del litigio principal
14. El 20 de marzo de 2015, el Sr. Sacko llegó a Italia, procedente de Mali, y depositó una demanda de asilo. El 10 de marzo de 2016, fue oído personalmente por la Commissione Territoriale per il riconoscimento della protezione internazionale (Comisión territorial para el reconocimiento de la protección internacional; en adelante, «Comisión territorial»).
15. La Comisión territorial comunicó al Sr. Sacko, el 5 de abril de 2016, que rechazaba su solicitud de protección internacional y, en consecuencia, le denegaba el estatuto de refugiado o el beneficio de la protección subsidiaria. Motivó su decisión en que la solicitud obedecía a motivos estrictamente económicos, sin que se apreciara la existencia de un fumuspersecutionis.
16. El 3 de mayo de 2016, el Sr. Sacko impugnó la resolución de la Comisión territorial ante el tribunal de reenvío. Reiteró los motivos recogidos en su solicitud inicial e invocó, de manera abstracta, la coyuntura de Mali, sin vincularla en modo alguno a sus específicas circunstancias personales.
17. El tribunal a quo entiende que el recurso es manifiestamente infundado. A su juicio, y en sus palabras, «se ha constatado (y es cierto a resultas del examen) que Sacko presentó una solicitud de protección internacional inducido por su propia situación de extrema pobreza. La mera situación de pobreza tampoco permite la concesión de las medidas previstas en el derecho interno, es decir, la denominada protección humanitaria […]. Por ende, este tribunal considera que procede desestimar el recurso de plano, esto es, sin conceder una nueva audiencia al solicitante.»
18. El tribunal de remisión sostiene que, si el solicitante ha sido oído en la fase administrativa, su recurso jurisdiccional puede ser rechazado o estimado sin necesidad de nueva audiencia. Esta interpretación de la legalidad habría sido ratificada por la Suprema Corte di Cassazione (Tribunal Supremo), con apoyo en la versión actualizada del artículo 19 del Decreto Legislativo n.º 150 de 2011.
19. Según el auto de remisión, el apartado 9 del artículo 19 del Decreto Legislativo n.º 150 de 2011 diseña un «nuevo modelo decisorio» alternativo, a saber, el de la «resolución de plano» sobre la base «de los documentos existentes en el momento de la decisión». Esto quiere decir que, de forma alternativa al procedimiento establecido en el apartado 6 de ese mismo artículo, el juez puede directamente estimar o desestimar el recurso, en especial, cuando crea que la situación resultante de los documentos conducirá a una solución que no cambiaría pese a la celebración de una nueva entrevista con el solicitante.
20. Sin embargo, el tribunal de reenvío abriga dudas sobre la compatibilidad con el derecho de la Unión de la normativa nacional que le permite inadmitir o desestimar el recurso sin audiencia previa, razón por la que plantea esta cuestión prejudicial.
III. Cuestión planteada
21. El tenor de la cuestión prejudicial, registrada en la Secretaría del Tribunal de Justicia el 22 de junio de 2016, es el siguiente:
«¿Debe interpretarse la Directiva 2013/32/UE (en particular, los artículos 12, 14, 31 y 46) en el sentido de que admite un procedimiento como el italiano (artículo 19, apartado 9, del Decreto Legislativo nº 150 de 2011) en el que la autoridad jurisdiccional a la que recurre el solicitante de asilo –cuya solicitud, tras un examen completo y la oportuna audiencia, ha sido denegada por la autoridad administrativa encargada de examinar las solicitudes de asilo– puede desestimar el recurso jurisdiccional de plano sin estar obligado a conceder nueva audiencia a dicho solicitante, en el caso de que el recurso judicial sea manifiestamente infundado y, por tanto, no quepa revocar la denegación de la autoridad administrativa?»
IV. Procedimiento ante el Tribunal de Justicia y posiciones de las partes
22. Además del Sr. Sacko y del Gobierno italiano, han depositado observaciones escritas los Gobiernos belga, checo, francés, húngaro y polaco, así como la Comisión. No se ha creído imprescindible la celebración de una vista oral.
23. Para el Sr. Sacko, el artículo 19, apartado 9, del Decreto Legislativo n.º 150 de 2011 no permite la inadmisión de plano y sin audiencia de un recurso jurisdiccional, sino que solo exige, en beneficio del solicitante, que su impugnación se examine y se resuelva con rapidez, pero sin merma de las garantías inherentes a un recurso efectivo. En su opinión, el derecho garantizado por el artículo 46 de la Directiva 2013/32 no autoriza a que, en aras de la celeridad del procedimiento, se sacrifique el examen del fondo ni a que se prescinda de la audiencia del solicitante para evaluar las circunstancias de su caso.
24. Los Estados miembros que han comparecido en el procedimiento coinciden en que, así como la audiencia del solicitante es inexcusable en la fase administrativa, puede suprimirse, bajo determinadas circunstancias, durante la fase jurisdiccional.
25. Sin embargo, esta coincidencia entre los Estados miembros no está exenta de matices.
26. Así, el Gobierno italiano defiende que el artículo 19 del Decreto Legislativo n.º 150 de 2011 establece un procedimiento que, aun sin prever expresamente la posibilidad de audiencia, constituye un recurso efectivo y no impide que el juez acuerde, de manera motivada, oír al solicitante, si lo estima necesario.
27. Para el Gobierno italiano, ni la Directiva 2013/32 ni los principios generales de la Unión en materia de un proceso justo imponen la obligación generalizada e indistinta de acordar un trámite de audiencia en la fase jurisdiccional. Esta última, además, debe concluir en un plazo razonable.
28. Según el Gobierno belga, con independencia de que la demanda o el recurso sean o no manifiestamente infundados, la Directiva 2013/32 no exige un trámite de audiencia en la fase jurisdiccional. Dadas las garantías ofrecidas por la propia Directiva para asegurar la transcripción de la entrevista celebrada en la fase administrativa, el legislador europeo ha considerado (con lógica) que no era oportuno exigir la celebración de una segunda audiencia en la fase jurisdiccional para asegurar un examen riguroso de los elementos de hecho y de derecho invocados por el solicitante.
29. En opinión del Gobierno checo, el derecho a ser oído se ejerce en la fase administrativa del procedimiento, sin que se infiera del artículo 46 de la Directiva 2013/32 ni del artículo 47 de la Carta de los derechos fundamentales de la Unión Europea («Carta») que el derecho a la tutela judicial efectiva imponga, en todo caso, una segunda entrevista, tanto menos cuanto que el recurso jurisdiccional sea manifiestamente infundado. Entenderlo de otro modo solo serviría para prolongar artificialmente el procedimiento.
30. El Gobierno francés interpreta que, tanto de la economía de la Directiva 2013/32 como de sus trabajos preparatorios, se desprende con claridad que la audiencia del interesado en la fase jurisdiccional no es un trámite obligatorio, dejándose la posibilidad de su institución a la autonomía procesal de los Estados miembros. Además, añade, estaría fuera de lugar la invocación del principio de equivalencia, dada la inexistencia de un recurso interno equiparable. En cuanto al principio de efectividad, las garantías del artículo 46, apartado 3, de la Directiva deben respetarse en todo caso; también en el supuesto de inadmisión sin audiencia previa, trámite este que no sería una condición ineludible para el respeto de aquellas garantías.
31. El Gobierno húngaro trae a colación la jurisprudencia del Tribunal de Justicia en relación con la Directiva 2008/115/CE. (6) Aduce que el trámite de audiencia en la fase jurisdiccional no es obligatorio y puede prescindirse de él en situaciones como la del litigio principal. De todas maneras, la normativa italiana sería compatible con la de la Unión si no excluye la posibilidad de que el juez oiga al solicitante, cuando lo crea necesario.
32. El Gobierno polaco alega que la posibilidad de audiencia en la fase jurisdiccional queda abierta a los Estados miembros, que están obligados a respetar los principios de equivalencia y efectividad, así como el derecho a la tutela judicial efectiva. Principios que, para este Gobierno, no se verían vulnerados, en principio, por una eventual desestimación del recurso jurisdiccional sin audiencia previa, siempre que el solicitante haya sido oído en la fase administrativa. Todo esto, por lo demás, en aras del objetivo de celeridad perseguido por la propia Directiva 2013/32.
33. Para la Comisión, ninguna norma de la Unión fija las condiciones en las que debe garantizarse el derecho a ser oído en un procedimiento. Corresponde al ordenamiento interno establecerlas, asegurando el respeto a los principios de efectividad y de equivalencia. Esgrime que, para determinar si resulta obligada la celebración de una audiencia en la fase jurisdiccional, hay que tener en cuenta las características del procedimiento de asilo en su conjunto y las circunstancias susceptibles de justificar que se prescinda de ese trámite.
34. La Comisión sostiene que, de acuerdo con el Tribunal Europeo de Derechos Humanos («TEDH»), el derecho a ser oído es un principio general que únicamente se puede omitir en circunstancias excepcionales. El hecho de que la autoridad administrativa haya denegado la solicitud como manifiestamente infundada no constituiría una de esas circunstancias. Tampoco lo serían la lentitud del procedimiento ni los costes suplementarios de financiación inherentes a la celebración de una audiencia.
35. En definitiva, la audiencia debe suponer, según la Comisión, la regla, aunque no una regla absoluta. Excepcionalmente, cuando solo se invocan motivos económicos como fundamento de la solicitud de asilo, los hechos son sencillos y no contestados y se han respetado las garantías debidas en la fase administrativa, la excepción de esa regla respondería al objetivo de celeridad señalado en el vigésimo considerando de la Directiva 2013/32.
V. Análisis
36. La cuestión suscitada por el Tribunale di Milano (Tribunal de Milán, Italia) es, en una primera lectura, bien precisa: se trataría de determinar si respeta la Directiva 2013/32 una normativa nacional que permite inadmitir o desestimar de plano los recursos jurisdiccionales interpuestos contra la denegación administrativa de las peticiones de protección internacional.
37. En el desarrollo de su motivación, sin embargo, la pregunta se torna algo más compleja. Y es que, en realidad, las dudas no parecen referirse de manera general al «derecho de audiencia» o, si se prefiere, al «derecho a ser oído», sino a una modalidad o variante específica de ese derecho, que consistiría en el «derecho a ser entrevistado» o «a ser oído personalmente». (7)
38. La pregunta del tribunal de remisión se ciñe a la eventual necesidad de escuchar personalmente, de nuevo, al solicitante de asilo en el marco del procedimiento jurisdiccional con el que pretende impugnar el rechazo administrativo de su petición.
39. Como trataré de explicar a continuación, el «derecho a ser oído personalmente», en cuanto especie del género «derecho de audiencia», tiene su lugar propio en el ámbito de la fase administrativa del procedimiento de asilo. En la fase jurisdiccional, sin embargo, rige el derecho de la parte recurrente a exponer (y, en esa misma medida, a ser oído) ante el juez los argumentos en defensa de su pretensión, derecho que no puede equiparase al de ser oído personalmente.
40. Está fuera de duda, tanto para el tribunal de reenvío como para los Gobiernos que han presentado observaciones escritas, que el trámite de la entrevista personal del solicitante es inexcusable en la fase administrativa.
41. En efecto, el artículo 14, apartado 1, de la Directiva 2013/32 es meridiano al disponer que, en esa fase administrativa, debe brindarse «al solicitante la posibilidad de ser convocado a una entrevista personal sobre su solicitud de protección internacional». (8) Así se hizo con el Sr. Sacko, quien fue entrevistado personalmente por la Comisión territorial.
42. Sin embargo, el artículo 46 de la Directiva 2013/32, que tiene por objeto los procedimientos de recurso jurisdiccional contra la denegación de la solicitud, no contempla la celebración de esa entrevista. Dicho precepto garantiza el «derecho a un recurso efectivo ante un órgano jurisdiccional» (apartados 1 y 2) que «suponga el examen completo y ex nunc tanto de los hechos como de los fundamentos de derecho» (apartado 3). Requiere, además, su resolución en un plazo razonable, que no haga imposible o muy difícil su ejercicio (apartado 4) y que el recurso tenga, en principio, efecto suspensivo (apartado 5). Pero en ningún momento dice que aquellos procedimientos judiciales deban incluir la entrevista personal del solicitante.
43. Además, el artículo 46, apartado 4, de la Directiva 2013/32 no solo confía a los Estados miembros la fijación de «plazos razonables» para impugnar las decisiones a las que se refiere su apartado 1, sino que también les autoriza a implantar las «demás normas necesarias para que el solicitante» pueda ejercer el derecho a un recurso efectivo contra aquellas.
44. En este contexto, la configuración de los procedimientos de recurso jurisdiccional contra las denegaciones administrativas de solicitudes de asilo se inscribe en el marco de la autonomía procesal de los Estados miembros. (9) Su libertad de instaurar las reglas procesales que estimen adecuadas no es, sin embargo, absoluta, pues está condicionada por una taxativa obligación de resultado: el procedimiento nacional debe garantizar, en todo caso, un recurso capaz de asegurar con eficacia el derecho a la tutela judicial del artículo 47 de la Carta.
45. Como se recoge en el considerando sexagésimo de la Directiva 2013/32, esta «respeta los derechos fundamentales y observa los principios reconocidos por la Carta», buscando preservar, en particular, «el pleno respeto de la dignidad humana y promover la aplicación», entre otros, del artículo 47 de la Carta, debiendo «aplicarse en consecuencia.» (10)
46. El Tribunal de Justicia ha proclamado que «el derecho a ser oído forma parte integrante del respeto de los derechos de defensa» (11) y que con él se «garantiza a cualquier persona la posibilidad de expresar de manera adecuada y efectiva su punto de vista durante el procedimiento administrativo y antes de que se adopte cualquier decisión que pueda afectar desfavorablemente a sus intereses». (12)
47. Esta doctrina se ha predicado en el ámbito de las relaciones entre los particulares y las Administraciones públicas y, de modo muy especial, en los procedimientos administrativos de reconocimiento de la protección internacional. (13) Su translación al ámbito del enjuiciamiento jurisdiccional se inserta entre los componentes del derecho a la tutela judicial efectiva, del que es una muestra el derecho a un recurso efectivo que salvaguarda el artículo 46 de la Directiva 2013/32.
48. Para que el derecho a recurrir ante la autoridad jurisdiccional merezca el calificativo de efectivo, «es necesario que el juez nacional pueda comprobar el carácter fundado de los motivos que condujeron a la autoridad administrativa competente a considerar que la solicitud de protección internacional era infundada o abusiva sin que pueda aplicarse a dichos motivos una presunción iuris et de iure de legalidad.» (14)
49. A partir de estas premisas, el derecho a ser oído en la fase administrativa del procedimiento comporta la facultad de dirigirse, en persona, al poder público en defensa de los derechos e intereses propios, antes de que ese poder público adopte una decisión sobre la solicitud de protección internacional. (15) Una vez adoptada la resolución, entra en juego el derecho al recurso judicial efectivo, si la Administración decisora rechaza la pretensión del solicitante.
50. Este es, justamente, el supuesto que nos ocupa: se trata de perfilar por qué cauces ha de discurrir el procedimiento con el que se facilita el acceso a la jurisdicción que dilucidará, en definitiva, si fue ajustada a derecho la denegación administrativa de protección internacional.
51. En ese contexto, la efectividad del recurso previsto por el artículo 46 de la Directiva 2013/32 estará asegurada cuando la parte recurrente (normalmente, a través de su abogado o de otros asesores jurídicos) pueda explicar ante la autoridad jurisdiccional las razones que militan contra la licitud de la resolución impugnada y si el juez está en condiciones de comprobar el carácter fundado de dicha resolución.
52. La primera condición es, pues, que el solicitante de la protección internacional (en su caso, quien le preste asistencia letrada o asesoramiento jurídico, o lo represente en autos) pueda ejercer su defensa con todas las garantías procesales inherentes a un juicio justo. De ser así, el solicitante habrá sido oído por la jurisdicción, pues se le ha dejado exponer –no necesariamente de modo oral, ya que las reglas procesales pueden, válidamente, contemplar solo trámites escritos– los argumentos que estime convenientes en defensa de su pretensión.
53. El derecho a ser oído por la autoridad judicial no comprende, sin embargo, un presunto «derecho a ser entrevistado» en el seno del proceso jurisdiccional. Incluye, repito, el derecho a exponer ante el juez los motivos en los que se basa la pretensión impugnatoria de la resolución administrativa, atacada por lesiva de los derechos e intereses del afectado, pero no el de ser entrevistado en persona por el juez revisor de la actuación administrativa.
54. Esta afirmación ha de ser, sin embargo, inmediatamente matizada. Pues no ha de entenderse que obsta a la adopción de ciertas medidas de instrucción procesal, (16) tanto a instancia de parte como de oficio, que el juez puede acordar cuando lo crea ineludible para mejor administrar justicia. Entre ellas cabe el interrogatorio del solicitante en el curso del procedimiento judicial.
55. Ese interrogatorio puede, desde luego, ser idóneo para cumplir el mandato del artículo 46 de la Directiva 2013/32, esto es, para que, con arreglo al apartado 3 de ese precepto, se realice «el examen completo y ex nunc tanto de los hechos como de los fundamentos de derecho».
56. Si el artículo 46 de la Directiva 2013/32, a diferencia de lo que sucede con el artículo 14 de la misma Directiva en relación con la fase administrativa, no recoge expresamente el trámite de entrevista personal en el proceso jurisdiccional, la ley nacional que transpone aquella Directiva no está obligada a introducir ese trámite en sus reglas de enjuiciamiento.
57. El artículo 46 ha de interpretarse, además, en el contexto del mecanismo de examen de las solicitudes de protección internacional que regula la Directiva 2013/32, esto es, teniendo en cuenta la estrecha conexión del recurso jurisdiccional con la fase administrativa que le precede y en la que, de manera inexcusable, ha debido oírse a quien presenta una solicitud de asilo.
58. Si la fase administrativa ha transcurrido correctamente, habrá quedado constancia fidedigna de la entrevista del solicitante, (17) quien habrá podido hacer sus propias aportaciones, aclaraciones o rectificaciones al informe. (18) Como este informe, o la transcripción de la entrevista, deben incorporarse al expediente que se pone a disposición del juez, su contenido habrá de constituir un importante elemento de valoración por quien ha de llevar a cabo el «examen completo y ex nunc tanto de los hechos como de los fundamentos de derecho» al que se refiere el artículo 46, apartado 3, de la Directiva 2013/32. Esta última, respetuosa con la autonomía procesal de los Estados, no ha querido constreñir, más allá de lo dicho, la actuación jurisdiccional, a cuya prudente evaluación se confía la delicada tarea de discernir, en definitiva, si la resolución administrativa de rechazo está ajustada a derecho.
59. En suma, la entrevista del solicitante por la autoridad judicial debe estar en función de su necesidad en el ámbito del «examen completo» al que el juez está obligado, en aras de la tutela judicial efectiva de los derechos e intereses del solicitante de asilo. La Directiva 2013/32 no ha pretendido imponer su obligatoriedad, pero tampoco ha descartado la posibilidad de que se acuerde su práctica, cuando el juez que ha de resolver lo repute imprescindible para dictar sentencia.
60. Lo hasta ahora expuesto es aplicable a todos los procedimientos judiciales en los que se revise el ajuste a derecho de las denegaciones administrativas de las solicitudes de protección internacional. Hay, sin embargo, algunos supuestos límite en los que la inadmisibilidad de un recurso jurisdiccional es tan patente y manifiesta que el «examen completo» del artículo 46, apartado 3, de la Directiva 2013/32 se agota con la sola consideración bien de los escritos presentados ante el juez (esto es, ya en el seno del proceso), bien de los datos objetivos recogidos en el expediente administrativo.
61. En estos casos de inadmisibilidad manifiesta del recurso judicial, o de falta de fundamentación, asimismo patente, de la pretensión actora, la exigencia de una (segunda) entrevista personal, que se añadiría a la de la fase pre-jurisdiccional, es tan improcedente como desproporcionada.
62. En efecto, pueden darse supuestos de inviabilidad absoluta de la acción judicial (19) en los que ningún sentido, ni utilidad, tendría la celebración de una entrevista. No veo por qué los recursos de revisión jurisdiccional en esta materia estarían excluidos de una eventual decisión de inadmisibilidad, cuando sean manifiestamente infundados o carezcan de las condiciones procesales mínimas. Y en tales circunstancias, (20) repito, es legítimo que la decisión del juez se adopte sin necesidad de acudir a medidas de instrucción ulteriores en el seno del proceso.
63. Ahora bien, fuera de esos supuestos, cuando la eventual inviabilidad de un recurso depende de apreciaciones más discutibles sobre el fondo de la pretensión, la inadmisión (o la desestimación) de la demanda ha de ir precedida, forzosamente, del «examen» de su sustancia que, para ser «completo», en el sentido del artículo 46, apartado 3, de la Directiva 2013/32, debe contar con los elementos de juicio suficientes. Entre otros, si fuera preciso, el interrogatorio personal del solicitante podría ser adecuado para la formación del criterio decisorio de la autoridad judicial.
64. La calificación de un recurso como inadmisible o infundado ha de ser siempre el resultado de un juicio realizado a partir del análisis de las circunstancias fácticas y jurídicas de la pretensión impugnatoria. Por fuerza, tal resultado dependerá de la naturaleza de la causa que determine la inviabilidad del recurso. Y en la valoración de esa causa, o causas, los elementos de juicio apropiados podrán, en ocasiones, encontrarse directamente en el propio recurso y en el expediente administrativo previo, mientras que, en otras, habrán de adquirirse a través de una actividad instructora (probatoria).
65. Como la Directiva 2013/32 obliga a la celebración de la entrevista en la fase administrativa de tramitación de la solicitud de protección internacional, entiendo que la necesidad de reproducirla en el proceso jurisdiccional solo se impone si la (primera) entrevista no fuera, a la postre, suficientemente ilustrativa para el juez que conoce del recurso jurisdiccional y que alberga dudas sobre la suerte del recurso.
66. En mi opinión, en las circunstancias que acabo de mencionar, la entrevista del solicitante, acordada por el juez según su libre apreciación, constituiría un trámite del que no podría prescindir por las razones de celeridad recogidas en el considerando vigésimo de la Directiva 2013/32.
67. Tampoco las justificaciones de orden económico (como las señaladas por el tribunal de reenvío) (21) obstarían, en esas mismas hipótesis, a la celebración de la entrevista dentro del proceso. Si bien el considerando vigésimo de la Directiva 2013/3220 admite que los Estados miembros aceleren el procedimiento de examen, no autoriza la supresión de trámites que sean inexcusables para la garantía del derecho a la tutela judicial efectiva del recurrente. De hecho, ese mismo considerando solo se refiere a la posibilidad de fijar «unos plazos más breves […] para algunas fases del procedimiento», dejando a salvo en todo caso la necesidad de llevar a cabo el examen completo de la solicitud y salvaguardando los principios y garantías fundamentales establecidos en esa misma Directiva.
68. El artículo 46 de la Directiva 2013/32 debe interpretarse, pues, en el sentido de que, sin imponer la existencia de un trámite de entrevista, tampoco permite al legislador nacional impedir que el órgano jurisdiccional acuerde su práctica, cuando lo crea indispensable en aras del examen completo de las circunstancias fácticas y jurídicas de la solicitud de asilo, tras reputar insuficiente la información recogida en la entrevista celebrada en la fase administrativa. Las normativas procesales de los Estados miembros deberían ofrecer al juez la posibilidad de oír personalmente al solicitante, en esa hipótesis, si lo estima imprescindible.
69. Descendiendo al asunto que es objeto del reenvío prejudicial, el tribunal a quo no tendría dudas –antes al contrario– sobre el carácter manifiestamente infundado del recurso interpuesto por el Sr. Sacko, cuya solicitud no obedecería, de modo palmario, a las causas justificadoras de la protección internacional. Si es así, queda abierta la posibilidad de inadmitirlo o desestimarlo de plano, sin entrevistar de nuevo al solicitante (y ahora recurrente). Lógicamente, tal decisión será válida en la medida en que sea producto de un examen completo de todas las circunstancias del caso, entre las cuales debe contarse la «expresión adecuada y efectiva del punto de vista» del Sr. Sacko, puesta de relieve en la entrevista personal que tuvo lugar en la fase administrativa del procedimiento.
70. La lectura de la legislación interna (artículo 19, apartado 9, del Decreto Legislativo n.º 150 de 2011), tal como la expone el tribunal de reenvío, no parece imposibilitar la celebración de una entrevista en la fase jurisdiccional del procedimiento, desde el momento en que aquel precepto le autoriza a adoptar las medidas de instrucción que entienda necesarias. No habría motivos, pues, para reputarla disconforme con el sistema de recursos que contempla la Directiva 2013/32.
71. Ahora bien, no corresponde el Tribunal de Justicia decantarse a favor de una o de otra interpretación de la normativa italiana en esta materia. En concreto, no ha de terciar en la controversia, que podría deducirse del auto de reenvío, surgida a raíz de la postura adoptada al respecto por la Suprema Corte di Cassazioni (Tribunal Supremo) y por el propio tribunal a quo, tanto menos cuanto que, como apunta el Gobierno italiano, (22) no sería descartable una interpretación alternativa y compatible con la que propongo para la Directiva 2013/32. En cualquier caso, es al tribunal de reenvío a quien corresponde resolver esa cuestión.
VI. Conclusión
72. A tenor de lo expuesto, sugiero al Tribunal de Justicia responder al Tribunale di Milano (Tribunal de Milán, Italia) en los siguientes términos:
«La Directiva 2013/32/UE del Parlamento Europeo y del Consejo de 26 de junio de 2013, sobre procedimientos comunes para la concesión o la retirada de la protección internacional, en particular sus artículos 12, 14, 31 y 46, deben interpretarse en el sentido de que permiten a la autoridad judicial competente resolver de plano, sin necesidad de una entrevista personal del demandante, los recursos interpuestos contra la desestimación de las solicitudes de protección internacional cuando:
a) el recurso es manifiestamente infundado, por lo que no tiene posibilidad de prosperar; y
b) ese pronunciamiento se adopta tras realizar un examen completo de las circunstancias fácticas y jurídicas de la situación del solicitante, incluida la información contenida en la entrevista personal celebrada en la fase administrativa que, a juicio del tribunal, es suficiente para resolver el recurso.»