CONCLUSIONI DELL’AVVOCATO GENERALE
HENRIK SAUGMANDSGAARD ØE
presentate il 5 ottobre 2016 (1)
Causa C‑430/15
Secretary of State for Work and Pensions
contro
Tolley (deceduta, in persona del suo legale rappresentante)
[domanda di pronuncia pregiudiziale proposta dalla Supreme Court of the United Kingdom (Corte suprema del Regno Unito)]
«Rinvio pregiudiziale – Previdenza sociale dei lavoratori migranti – Assegno di sussistenza per persone con disabilità (componente “mancanza di autonomia”) – Regolamento (CEE) n. 1408/71 – Articolo 1, lettera a) – Nozione di “lavoratore subordinato o autonomo” – Articolo 4, paragrafo 1, lettera a) – Prestazione di malattia in denaro – Articolo 13, paragrafo 2, lettera f) – Legge applicabile – Articolo 22, paragrafo 1, lettera b), e paragrafo 2 – Carattere esportabile – Mancanza di autorizzazione preventiva»
I – Introduzione
1. La sig.ra Tolley, cittadina britannica, aveva iniziato a percepire, quando risiedeva nel Regno Unito, la componente mancanza di autonomia del Disability Living Allowance (assegno di sussistenza per persone con disabilità; in prosieguo: il «DLA»). Il beneficio di tale prestazione le era stato concesso a tempo indeterminato. Cinque anni dopo il trasferimento della residenza dell’interessata in Spagna, le autorità del Regno Unito le hanno negato il diritto di continuare a percepire detta prestazione a partire dalla data di tale trasferimento, adducendo che il requisito della residenza previsto a tal fine dal diritto nazionale non era soddisfatto. La Supreme Court of the United Kingdom (Corte suprema del Regno Unito) chiede essenzialmente alla Corte di stabilire se il diritto dell’Unione osti ad un siffatto requisito attinente alla residenza.
II – Contesto normativo
A – Diritto dell’Unione
2. Il regolamento (CEE) n. 1408/71 (2) è stato sostituito dal regolamento (CE) n. 883/2004 (3), divenuto applicabile il 1o maggio 2010. Tuttavia, alla luce della data dei fatti della controversia di cui al procedimento principale (4), quest’ultima continua ad essere disciplinata dal regolamento n. 1408/71, nella sua versione modificata e aggiornata dal regolamento (CE) n. 118/97 (5), come modificato dal regolamento (CE) n. 1386/2001 (6) (in prosieguo: il «regolamento n. 1408/71»).
3. L’articolo 1 del regolamento n. 1408/71 prevede quanto segue:
«Ai fini dell’applicazione del presente regolamento:
a) i termini “lavoratore subordinato” e “lavoratore autonomo” designano rispettivamente:
i) qualsiasi persona coperta da assicurazione obbligatoria o facoltativa continuata contro uno o più eventi corrispondenti ai settori di un regime di sicurezza sociale applicabile ai lavoratori subordinati o autonomi o a un regime speciale per i dipendenti pubblici;
ii) qualsiasi persona coperta da assicurazione obbligatoria contro uno o più eventi corrispondenti ai settori cui si applica il presente regolamento nel quadro di un regime di sicurezza sociale applicabile a tutti i residenti o alla totalità della popolazione attiva:
– quando le modalità di gestione o di finanziamento di tale regime permettano di identificare tale persona quale lavoratore subordinato o autonomo, oppure
– in mancanza di tali criteri, quando detta persona sia coperta da assicurazione obbligatoria o facoltativa continuata contro un altro evento indicato nell’allegato I, nel quadro di un regime organizzato a favore dei lavoratori subordinati o autonomi o di un regime di cui al punto iii), oppure, in assenza di un simile regime nello Stato membro in questione, quando corrisponda alla definizione di cui all’allegato I;
(…)
o) il termine “istituzione competente” designa:
i) l’istituzione alla quale l’interessato è iscritto al momento della domanda di prestazioni,
oppure
ii) l’istituzione nei cui confronti l’interessato ha diritto a prestazioni o ne avrebbe diritto se egli, il suo familiare o i suoi familiari risiedessero nel territorio dello Stato membro nel quale tale istituzione si trova,
(…)
q) il termine “Stato competente” designa lo Stato membro nel cui territorio si trova l’istituzione competente;
(…)».
4. L’articolo 2, paragrafo 1, del regolamento n. 1408/71 dispone che «[i]l presente regolamento si applica ai lavoratori subordinati o autonomi e agli studenti, che sono o sono stati soggetti alla legislazione di uno o più Stati membri e che sono cittadini di uno degli Stati membri, oppure apolidi o profughi residenti nel territorio di uno degli Stati membri, nonché ai loro familiari e ai loro superstiti».
5. L’articolo 4 di detto regolamento enuncia quanto segue:
«1. Il presente regolamento si applica a tutte le legislazioni relative ai settori di sicurezza sociale riguardanti:
a) le prestazioni di malattia e di maternità;
b) le prestazioni d’invalidità (…)
c) le prestazioni di vecchiaia;
(…)».
6. L’articolo 10 del medesimo regolamento, intitolato «Revoca delle clausole di residenza – Incidenza dell’assicurazione obbligatoria sul rimborso dei contributi», prevede, al primo comma del suo paragrafo 1, che «[s]alvo quanto diversamente disposto dal presente regolamento, le prestazioni in denaro per invalidità, vecchiaia o ai superstiti, le rendite per infortunio sul lavoro o per malattia professionale e gli assegni in caso di morte, acquisiti in base alla legislazione di uno o più Stati membri, non possono subire alcuna riduzione, né modifica, né sospensione, né soppressione, né confisca per il fatto che il beneficiario risiede nel territorio di uno Stato membro diverso da quello nel quale si trova l’istituzione debitrice».
7. Secondo l’articolo 13, paragrafo 1, del regolamento n. 1408/71, «[l]e persone per cui è applicabile il presente regolamento sono soggette alla legislazione di un solo Stato membro, fatti salvi gli articoli 14 quater e 14 septies. Tale legislazione è determinata in base alle disposizioni del presente titolo».
8. L’articolo 13, paragrafo 2, lettera a), di tale regolamento, prevede che, con riserva degli articoli da 14 a 17 di detto regolamento, «la persona che esercita un’attività subordinata nel territorio di uno Stato membro è soggetta alla legislazione di tale Stato (…)».
9. L’articolo 13, paragrafo 2, lettera f), di detto regolamento, dispone che «la persona cui cessi d’essere applicabile la legislazione di uno Stato membro senza che ad essa divenga applicabile la legislazione di un altro Stato membro in forza di una delle norme enunciate alle precedenti lettere o di una delle eccezioni o norme specifiche di cui agli articoli da 14 a 17, è soggetta alla legislazione dello Stato membro nel cui territorio risiede, in conformità delle disposizioni di questa sola legislazione».
10. L’articolo 19, paragrafo 1, del medesimo regolamento, figurante alla sezione 2, intitolata «Lavoratori subordinati o autonomi e loro familiari», del capo 1, relativo alla malattia e alla maternità, del titolo III del medesimo, intitolato «Disposizioni specifiche alle varie categorie di prestazioni», enuncia quanto segue:
«Il lavoratore subordinato o autonomo che risiede nel territorio di uno Stato membro che non sia lo Stato competente e che soddisfa alle condizioni richieste dalla legislazione dello Stato competente per avere diritto alle prestazioni, tenuto conto eventualmente di quanto disposto dall’articolo 18, beneficia nello Stato in cui risiede:
(…)
b) delle prestazioni in denaro erogate dall’istituzione competente in base alle disposizioni della legislazione che essa applica (…)».
11. L’articolo 22, paragrafo 1, del regolamento n. 1408/71, figurante nella medesima sezione, così recita:
«Il lavoratore subordinato o autonomo che soddisfa le condizioni richieste dalla legislazione dello Stato competente per aver diritto alle prestazioni, tenuto conto eventualmente di quanto disposto dall’articolo 18, e:
(…)
b) che, dopo essere stato ammesso al beneficio delle prestazioni a carico dell’istituzione competente, è autorizzato da tale istituzione a ritornare nel territorio dello Stato membro in cui risiede ovvero a trasferire la residenza nel territorio di un altro Stato membro
(…)
ha diritto:
(…)
ii) alle prestazioni in denaro erogate dall’istituzione competente secondo le disposizioni della legislazione che essa applica (…)».
12. Ai sensi dell’allegato I (intitolato «Campo d’applicazione del regolamento quanto alle persone»), punto I, voce «Regno Unito», di tale regolamento, «[i] termini “lavoratore subordinato o autonomo”, ai sensi dell’articolo 1, lettera a), punto ii) del regolamento, designano qualsiasi persona che abbia la qualità di lavoratore subordinato (employed earner) o di lavoratore autonomo (self-employed earner) ai sensi della legislazione della Gran Bretagna o della legislazione dell’Irlanda del Nord nonché qualsiasi persona per la quale siano dovuti contributi in qualità di lavoratore subordinato (employed person) o di lavoratore autonomo (self-employed person) ai sensi della legislazione di Gibilterra».
13. In conformità all’allegato VI (intitolato «Modalità particolari d’applicazione delle legislazioni di taluni Stati membri»), voce «Regno Unito», punto 19, di detto regolamento:
«Fatta salva ogni convenzione stipulata con gli Stati membri, ai fini dell’articolo 13, paragrafo 2, lettera f) del regolamento e dell’articolo 10 ter del regolamento di applicazione, la legislazione del Regno Unito cesserà di essere applicabile alla scadenza del più recente dei tre giorni sottoindicati a chiunque fosse precedentemente soggetto alla legislazione del Regno Unito come lavoratore subordinato o autonomo:
a) il giorno in cui la residenza è trasferita nell’altro Stato membro ai sensi dell’articolo 13, paragrafo 2, lettera f);
(…)
c) l’ultimo giorno di qualsiasi periodo di erogazione di prestazioni britanniche per malattia e maternità (comprese le prestazioni in natura per le quali il Regno Unito è lo Stato competente) o prestazioni per disoccupazione:
i) iniziato prima della data di trasferimento della residenza in un altro Stato membro (…)».
14. L’allegato VI, voce «Regno Unito», punto 20, del medesimo regolamento, dispone quanto segue:
«Il fatto che una persona sia soggetta alla legislazione di un altro Stato membro a norma dell’articolo 13, paragrafo 2, lettera f) del regolamento, dell’articolo 10 ter del regolamento di applicazione e del punto 19 non osta a che:
a) il Regno Unito, in qualità di Stato competente, applichi a tale persona le disposizioni relative ai lavoratori subordinati o ai lavoratori autonomi del titolo III, capitolo 1 e capitolo 2, sezione 1 e dell’articolo 40, paragrafo 2 del regolamento, se tale persona conserva la qualità di lavoratore subordinato o di lavoratore autonomo a questi fini ed era assicurata da ultimo in tale qualità conformemente alla legislazione del Regno Unito;
(…)».
B – La normativa del Regno Unito
15. Si evince dalla decisione di rinvio che il DLA è una prestazione a carattere non contributivo formata da una componente «mancanza di autonomia» e da una componente «mobilità». La concessione di tale prestazione non è subordinata ad un criterio attinente alle risorse economiche e non mira a compensare l’eventuale assenza di reddito dei suoi beneficiari. Il suo obiettivo è quello di venire incontro alle spese supplementari richieste da taluni tipi di cure o dall’incapacità o quasi incapacità di camminare dei suoi beneficiari.
16. Ai sensi dell’articolo 71, paragrafo 6, del Social Security Contributions and Benefits Act 1992 (legge relativa ai contributi e alle prestazioni previdenziali del 1992), «[c]hi non soddisfa i requisiti di residenza e di soggiorno in Gran Bretagna non ha diritto [al DLA]». Tali requisiti vengono precisati, segnatamente, all’articolo 2, paragrafo 1, lettera a), del Social Security (Disability Living Allowance) Regulations 1991 (regolamento di previdenza sociale relativo all’assegno di sussistenza per persone con disabilità del 1991).
III – Fatti, questioni pregiudiziali e procedimento dinanzi alla Corte
17. La sig.ra Tolley, una cittadina britannica nata il 17 aprile 1952, ha versato contributi previdenziali nel Regno Unito dal 1967 al 1984. Successivamente, quest’ultima ha fruito dell’accredito di taluni contributi fino all’anno 1993‑1994. Se avesse soddisfatto le condizioni del pagamento dei contributi al momento del raggiungimento dell’età pensionabile, avrebbe potuto avere diritto ad una pensione di vecchiaia in forza della normativa del Regno Unito. Tuttavia, deceduta il 10 maggio 2011, prima di raggiungere tale età.
18. Dal 26 luglio 1993, all’interessata è stata riconosciuta la componente mancanza di autonomia del DLA a tempo indeterminato, in quanto non era in grado di cucinarsi i pasti autonomamente.
19. Il 5 novembre 2002, la stessa e suo marito hanno trasferito la loro residenza in Spagna. La sig.ra Tolley non ha esercitato ivi alcuna attività professionale.
20. Nel corso del 2007, il Secretary of State for Work and Pension (Ministro per il Lavoro e le Pensioni del Regno Unito; in prosieguo: il «ministro») ha statuito che, a partire dal 6 novembre 2002, non aveva più diritto a tale assegno, in quanto non soddisfaceva il requisito della residenza previsto a tal fine dalla normativa del Regno Unito.
21. La sig.ra Tolley ha proposto un ricorso avverso tale decisione dinanzi al First‑tier Tribunal (Tribunale di primo grado, Regno Unito). Quest’ultimo ha accolto tale ricorso, ritenendo che aveva il diritto, in forza dell’articolo 10 del regolamento n. 1408/71, di continuare a percepire detto assegno successivamente al trasferimento della sua residenza in Spagna.
22. Il ministro ha impugnato tale sentenza dinanzi all’Upper Tribunal (Tribunale superiore, Regno Unito). Tale giudice ha considerato, anzitutto, che l’interessata, nella misura in cui era assicurata contro il rischio di vecchiaia in forza dei contributi versati nel passato, era un «lavoratore subordinato» ai sensi dell’articolo 1, lettera a), di detto regolamento. Detto giudice ha poi confermato il diritto della sig.ra Tolley al percepimento della componente mancanza di autonomia del DLA. Esso ha cionondimeno fondato tale conclusione non sull’articolo 10 del regolamento n. 1408/71, ma – dopo aver qualificato tale assegno come prestazione di malattia – sull’articolo 22, paragrafo 1, lettera b), di detto regolamento.
23. Ritenendosi vincolato dal precedente costituito dalla propria decisione nella causa The Commissioners for her Majesty’s Revenue and Customs v Ruas (7), la Court of Appeal (England & Wales) [Corte d’appello (Inghilterra e Galles), Regno Unito] ha respinto il ricorso proposto dal ministro avverso la sentenza dell’Upper Tribunal (Tribunale superiore). Il ministro ha allora adito la Supreme Court of the United Kingdom (Corte suprema del Regno Unito).
24. In tale contesto, la Supreme Court of the United Kingdom (Corte suprema del Regno Unito) ha deciso di sospendere il procedimento e di sottoporre alla Corte le seguenti questioni pregiudiziali:
«1) Se, ai fini del regolamento n. 1408/71, la componente “mancanza di autonomia” [del DLA] del Regno Unito debba essere correttamente qualificata come prestazione di invalidità anziché come prestazione di malattia in denaro.
2) a) Se una persona che cessi di avere diritto [al DLA] ai sensi del diritto nazionale del Regno Unito, poiché si è trasferita in un altro Stato membro, e che abbia cessato ogni attività di lavoro dipendente prima di tale trasferimento, ma resti assicurata contro la vecchiaia ai sensi del sistema previdenziale britannico, cessi di essere soggetta alla legislazione del Regno Unito ai fini dell’articolo 13, paragrafo 2, lettera f), del regolamento n. 1408/71.
b) Se tale persona resti comunque soggetta alla legislazione del Regno Unito, alla luce del punto 19, lettera c), della voce “Regno Unito” dell’allegato VI al regolamento [n. 1408/71].
c) Qualora detta persona abbia cessato di essere soggetta alla legislazione del Regno Unito, ai sensi dell’articolo 13, paragrafo 2, lettera f), se il punto 20 [della voce “Regno Unito” dell’allegato VI al regolamento n. 1408/71], conferisca al Regno Unito l’obbligo, oppure soltanto la facoltà, di applicare a tale persona le disposizioni del Capitolo 1 del Titolo III del regolamento.
3) a) Se l’ampia definizione di lavoratore subordinato data nella sentenza pronunciata nella causa C‑543/03, Dodl e Oberhollenzer [EU:C:2005:364], si applichi ai fini degli articoli da 19 a 22 del regolamento, qualora la persona abbia cessato ogni attività di lavoro dipendente prima di trasferirsi in un altro Stato membro, nonostante la distinzione operata nel Capitolo 1 del Titolo III [di tale regolamento] tra, da un lato, i lavoratori subordinati o autonomi e, dall’altro, i disoccupati.
b) Ove tale definizione sia applicabile, se detta persona abbia il diritto di esportare la prestazione in virtù o dell’articolo 19 o dell’articolo 22 [del regolamento n. 1408/71]. Se l’articolo 22, paragrafo 1, lettera b), [di tale regolamento] abbia l’effetto di impedire che il diritto di un richiedente alla componente “mancanza di autonomia” del DLA sia vanificato da un requisito di residenza imposto dalla legislazione nazionale a un trasferimento di residenza in un altro Stato membro».
25. Hanno depositato osservazioni scritte la sig.ra Tolley, i governi del Regno Unito e norvegese, nonché la Commissione europea. Ad eccezione del governo norvegese, essi sono stati parimenti rappresentati all’udienza dell’8 giugno 2016.
IV – Analisi
A – Considerazioni preliminari
26. La controversia principale mira a stabilire se la sig.ra Tolley, a seguito del trasferimento della propria residenza in Spagna, aveva diritto al mantenimento, a carico dell’istituzione del Regno Unito, del beneficio della componente mancanza di autonomia del DLA, che la stessa aveva iniziato a percepire prima di tale trasferimento.
27. In primo luogo, la Supreme Court of the United Kingdom (Corte suprema del Regno Unito) chiede se tale assegno possa essere qualificato come prestazione di invalidità, benché la Corte lo abbia considerato in precedenza una prestazione di malattia (8). In caso affermativo, la sig.ra Tolley avrebbe il diritto di esportare detta prestazione sulla base dell’articolo 10 del regolamento n. 1408/71, il quale osta ai requisiti di residenza in relazione al beneficio delle prestazioni da esso elencate. Fra di esse figurano le prestazioni di invalidità, ma non le prestazioni di malattia.
28. Tale giudice chiede, in secondo luogo, se, anche ammesso che la componente mancanza di autonomia del DLA costituisca una prestazione di malattia, la sig.ra Tolley poteva cionondimeno esportare tale assegno a seguito del trasferimento della sua residenza in Spagna sulla base dell’articolo 19, paragrafo 1, e/o dell’articolo 22, paragrafo 1, lettera b), di tale regolamento. In tale ottica, detto giudice chiede, in via preliminare, taluni chiarimenti in ordine alla determinazione, in forza delle norme sui conflitti di legge enunciate all’articolo 13, paragrafo 2, di detto regolamento, della legislazione applicabile all’interessata a seguito di tale trasferimento.
29. Prima di affrontare tali questioni, ritengo utile verificare se la sig.ra Tolley rientri effettivamente nell’ambito di applicazione ratione personae di detto regolamento, nella misura in cui, in udienza, il governo del Regno Unito le ha contestato la qualità di «lavoratore subordinato o lavoratore autonomo» (in prosieguo: «lavoratore») ai sensi dell’articolo 1, lettera a), del medesimo regolamento.
B – Ambito di applicazione ratione personae del regolamento n. 1408/71
30. Ai sensi dell’articolo 2, paragrafo 1, del regolamento n. 1408/71, tale regolamento si applica «ai lavoratori subordinati o autonomi (…) che sono o sono stati soggetti alla legislazione di uno o più Stati membri».
31. È pacifico che la sig.ra Tolley sia stata soggetta alla legislazione del Regno Unito (9), dal momento che è stata iscritta al regime previdenziale di tale Stato membro e ha versato ivi i contributi nel passato (10).
32. Per contro, il governo del Regno Unito fa valere che la sig.ra Tolley non riveste la qualità di lavoratore, come definita all’articolo 1, lettera a), di tale regolamento. Da un lato, non rientrerebbe nell’ambito di applicazione del punto i) di tale disposizione, in quanto, al momento del trasferimento della sua residenza in Spagna, non era assicurata in forza di un regime di sicurezza sociale applicabile ai lavoratori. Dall’altro, non ricadrebbe neanche nell’ambito di applicazione del punto ii) di detta disposizione, nella misura in cui l’allegato I, punto I, voce «Regno Unito», di detto regolamento ne restringerebbe l’ambito di applicazione alle persone che esercitano un’attività retribuita.
33. Osservo, a tal riguardo, che, secondo la sentenza Martínez Sala (11) e la successiva giurisprudenza, presenta la qualità di lavoratore ai sensi dell’articolo 1, lettera a), del regolamento n. 1408/71 qualsiasi persona che «è assicurata, sia pure contro un solo rischio, in forza di un’assicurazione obbligatoria o facoltativa presso un regime previdenziale generale o speciale menzionato nell’art[icolo] 1, lett[era] a), [di tale] regolamento (…), e ciò indipendentemente dall’esistenza di un rapporto di lavoro».
34. Una persona è dunque idonea a rivestire tale qualità anche qualora non eserciti alcuna attività professionale e la prestazione della quale intende beneficiare non sia connessa ad un precedente impiego né ad un rischio contro il quale la persona stessa sia assicurata (12).
35. Nell’ambito della controversia di cui al procedimento principale, tanto l’Upper Tribunal (Tribunale superiore) quanto la Court of Appeal (England & Wales) [Corte d’appello (Inghilterra e Galles)] hanno ritenuto che la sig.ra Tolley presentasse la qualità di lavoratore ai sensi del regolamento n. 1408/71, nella misura in cui continuava ad essere coperta, in forza della legislazione del Regno Unito, contro uno dei rischi elencati all’articolo 4, paragrafo 1, di tale regolamento, ossia il rischio di vecchiaia ai sensi del punto c) di tale disposizione.
36. Più specificamente, rilevo che tali giudici hanno ritenuto che l’interessata rientrasse nell’ambito di applicazione del punto ii), primo trattino, dell’articolo 1, lettera a), di detto regolamento, dal momento che era assicurata nel quadro di un regime di sicurezza sociale applicabile a tutti i residenti, e che le modalità di gestione o di finanziamento di tale regime permettono di identificarla quale lavoratore subordinato (13).
37. Come si evince dalla decisione di rinvio, la Supreme Court of the United Kingdom (Corte suprema del Regno Unito) non intende rimettere in discussione tale conclusione.
38. Di conseguenza, la sig.ra Tolley deve essere qualificata come lavoratore, nonostante il fatto che non fosse ancora titolare di una pensione di vecchiaia.
39. Infatti, la Corte, nella sentenza Dumont de Chassart (14), ha statuito che, anche in una situazione del genere, una persona riveste la qualità di lavoratore, dato che avrebbe avuto diritto ad una pensione se avesse vissuto fino all’età della pensione. In termini più generali, si evince dalla giurisprudenza che la qualità di lavoratore ai sensi del regolamento n. 1408/71 non dipende dalla realizzazione del rischio assicurato (15).
40. L’allegato I, punto I, voce «Regno Unito», di tale regolamento non rimette in discussione tale conclusione. Al riguardo, è sufficiente osservare che tale allegato è rilevante unicamente ai fini dell’applicazione del secondo trattino del punto ii) dell’articolo 1, lettera a), di detto regolamento. Orbene, secondo i giudici che hanno statuito nell’ambito della controversia di cui al procedimento principale, alla situazione della sig.ra Tolley si applicava il primo trattino di tale punto.
41. Di conseguenza, la mia analisi si baserà sulla premessa secondo la quale l’interessata rientra effettivamente nell’ambito di applicazione ratione personae del regolamento n. 1408/71.
C – Qualificazione della componente mancanza di autonomia del DLA (prima questione)
42. Con la prima questione, il giudice del rinvio chiede, in sostanza, se la qualificazione della componente mancanza di autonomia del DLA quale prestazione di malattia ai sensi dell’articolo 4, paragrafo 1, lettera a), del regolamento n. 1408/71, risultante dalla sentenza Commissione/Parlamento e Consiglio (16), debba essere rimessa in discussione per il fatto che è intesa a coprire un rischio in modo durevole e permanente.
1. Sulla ricevibilità
43. In via preliminare, il governo del Regno Unito fa valere che la risposta a tale questione risulta già dalla summenzionata sentenza. Le disposizioni del diritto dell’Unione delle quali è chiesta l’interpretazione costituirebbero pertanto un «acte éclairé» ai sensi della sentenza Cilfit e a. (17). La prima questione sarebbe, pertanto, irricevibile.
44. Tale argomento mi sembra confondere l’obbligo, incombente ai giudici avverso le cui decisioni non possa più essere proposto un ricorso giurisdizionale, di investire la Corte di un rinvio pregiudiziale qualora dinanzi ad essi venga sollevata una questione di diritto dell’Unione, da un lato, e la ricevibilità di una siffatta questione, dall’altro. Infatti, la teoria dell’«acte éclairé», sancita dalla giurisprudenza Cilfit e a., prevede unicamente un’eccezione al summenzionato obbligo (18). Essa non incide, per contro, sulla ricevibilità di una questione pregiudiziale (19).
45. Al contrario, anche in presenza di una giurisprudenza della Corte che risolve il punto di diritto considerato, i giudici nazionali mantengono la completa libertà di adire la Corte (20). Il fatto che le disposizioni di cui si chiede l’interpretazione siano già state interpretate dalla Corte non ha l’effetto di ostacolare una nuova pronuncia da parte della stessa (21). I giudici nazionali non possono dunque essere privati della possibilità di chiedere alla Corte, tramite un rinvio pregiudiziale, un’inversione della sua giurisprudenza.
2. Nel merito
46. Secondo la giurisprudenza della Corte, la distinzione fra le diverse categorie di prestazioni previdenziali poggia sulla natura del rischio che esse sono intese a coprire (22).
47. Nella sentenza Commissione/Parlamento e Consiglio (23), la Corte ha qualificato la componente mancanza di autonomia del DLA come prestazione di malattia, in quanto, essenzialmente, si prefigge di aiutare la persona disabile a superare, per quanto possibile, la sua disabilità negli atti della vita quotidiana. È pacifico che tale assegno, all’epoca dei fatti all’origine della controversia di cui al procedimento principale, perseguiva questa stessa finalità.
48. Il giudice del rinvio mette sostanzialmente in dubbio una siffatta qualificazione, per il fatto che detto assegno presenta caratteristiche analoghe a quelle delle prestazioni elencate all’articolo 10 del regolamento n. 1408/71, nella misura in cui esse sono concesse sotto forma di prestazioni a lungo termine o di prestazioni uniche relative a condizioni permanenti.
49. Il rappresentante della sig.ra Tolley, sottolineando al contempo di non avere rimesso in discussione, nell’ambito della controversia di cui al procedimento principale, la qualificazione della componente mancanza di autonomia del DLA come prestazione di malattia, invoca parimenti taluni argomenti che depongono a favore di una sua qualificazione come prestazione di invalidità ai sensi dell’articolo 4, paragrafo 1, lettera b), di tale regolamento. In particolare, tale approccio verrebbe avvalorato dalla sentenza Stewart (24), in cui la Corte ha sottolineato il carattere temporaneo delle prestazioni di malattia. Il rappresentante della sig.ra Tolley rileva, inoltre, che la causa sfociata nella sentenza Commissione/Parlamento e Consiglio (25) verteva sulla linea di demarcazione fra le prestazioni previdenziali e le prestazioni speciali a carattere non contributivo. La Corte non sarebbe pertanto stata indotta, in tal sede, a distinguere le prestazioni di malattia dalle prestazioni di invalidità.
50. Tali considerazioni non giustificano, a mio avviso, il fatto che la Corte si discosti dalla qualificazione della componente mancanza di autonomia del DLA accolta in tale sentenza.
51. In primo luogo, si evince effettivamente dalla sentenza Stewart (26) che, in linea di principio, le prestazioni di malattia coprono il rischio legato ad uno stato morboso che determini una sospensione temporanea delle attività di una persona, mentre le prestazioni di invalidità coprono il rischio di un’inabilità, quando sia probabile che tale inabilità sarà permanente o di lunga durata.
52. Una siffatta constatazione non può tuttavia ergere il periodo che la prestazione in questione è destinata a coprire a criterio determinante ai fini della sua qualificazione. A tal riguardo, la Corte, nella sentenza Commissione/Parlamento e Consiglio (27), ha negato la rilevanza di un siffatto criterio, dal momento che la durata dell’inabilità coperta da un assegno di invalidità, da essa qualificato come prestazione di malattia, non era idonea a modificarne la finalità.
53. Analogamente, nella sentenza da Silva Martins (28), la Corte ha rilevato che, «a differenza delle prestazioni di malattia strictu sensu, prestazioni attinenti al rischio di perdita di autosufficienza – essendo generalmente di lunga durata – non sono, in linea di principio, di natura tale da essere versate a breve termine». Essa ha cionondimeno considerato che, benché queste ultime possano, a tale titolo, condividere talune caratteristiche con le prestazioni di invalidità o di vecchiaia, il carattere durevole di un assegno per persone non autosufficienti non rimetteva in discussione la sua classificazione quale prestazione di malattia (29).
54. In secondo luogo la Corte, pur se non ha esaminato espressamente la distinzione fra le prestazioni di malattia e di invalidità nella sentenza Commissione/Parlamento e Consiglio (30), si è pronunciata al riguardo nella sentenza Molenaar (31). Essa ha ivi qualificato come prestazione di malattia un assegno per mancanza di autonomia previsto a lungo termine, segnatamente in quanto era inteso a migliorare globalmente il livello di vita delle persone dipendenti dall’altrui assistenza, così da compensare le maggiori spese dovute dal loro stato di mancanza di autonomia (32). Sul medesimo fondamento, la Corte ha riservato tale qualificazione a prestazioni comparabili, segnatamente nelle sentenze Jauch (33) e Hosse (34). Orbene, la componente mancanza di autonomia del DLA persegue parimenti un siffatto obiettivo.
55. Inoltre, in assenza di disposizioni, nel regolamento n. 1408/71, che trattino in maniera specifica prestazioni concernenti il rischio di mancanza di autonomia, la scelta, operata dalla Corte, di considerarle prestazioni di malattia anche qualora esse siano versate a lungo termine, presenta, a mio avviso, taluni vantaggi in termini di certezza del diritto e di trasparenza.
56. Sottolineo, a tal riguardo, che le legislazioni nazionali degli Stati membri prevedono una grande diversità di prestazioni per mancanza di autonomia, alcune delle quali condividono talune caratteristiche con le prestazioni di invalidità, mentre altre assomigliano piuttosto alle prestazioni di vecchiaia o, ancora, alle prestazioni familiari. Di conseguenza, il collegamento caso per caso di ciascuna prestazione per mancanza di autonomia ad un determinato settore previdenziale rischierebbe non solo di complicare l’esercizio di qualificazione delle prestazioni per mancanza di autonomia, ma anche di renderne l’esito imprevedibile, pregiudicando in tal modo la certezza del diritto (35).
57. Di conseguenza, ritengo che la componente mancanza di autonomia del DLA costituisca una prestazione di malattia. Essa non rientra pertanto nell’ambito di applicazione ratione materiae dell’articolo 10 del regolamento n. 1408/71 e non può dunque essere esportata a tale titolo.
D – Determinazione della legge applicabile (seconda questione)
1. Osservazioni introduttive
58. Con la seconda questione, il giudice del rinvio chiede, in sostanza, quale sia la legislazione nazionale alla quale la sig.ra Tolley era soggetta, all’epoca dei fatti all’origine della controversia di cui al procedimento principale, in forza delle norme sui conflitti di legge enunciate all’articolo 13, paragrafo 2, del regolamento n. 1408/71. Più precisamente, tale giudice chiede se la legislazione del Regno Unito abbia cessato di essere applicabile all’interessata, ai sensi dell’articolo 13, paragrafo 2, lettera f), di tale regolamento, a seguito del trasferimento della sua residenza in Spagna, cosicché quest’ultima era soggetta alla legislazione spagnola.
59. Mi sembra opportuno chiarire anzitutto le implicazioni della risposta che la Corte fornirà a tale questione.
60. Da un lato, nel caso in cui la normativa del Regno Unito avesse continuato ad essere applicata alla sig.ra Tolley, la norma di conflitto enunciata all’articolo 13, paragrafo 2, lettera f), di detto regolamento non sarebbe applicabile. Si dovrebbe allora ritenere che l’interessata sia rimasta soggetta a tale legislazione in forza di una delle norme di conflitto previste all’articolo 13, paragrafo 2, lettere da a) a e), del medesimo regolamento (36). Pertanto, il Regno Unito costituirebbe incontestabilmente lo «Stato competente» ai sensi dell’articolo 22, paragrafo 1, lettera b), del medesimo regolamento. Incomberebbe ad esso, a tale titolo, continuare a versare alla sig.ra Tolley la componente mancanza di autonomia del DLA a seguito del trasferimento della sua residenza in Spagna (a condizione che abbia ottenuto un’autorizzazione a tal fine – ritornerò su tale punto).
61. Dall’altro, nel caso in cui la normativa del Regno Unito avesse cessato di essere applicabile alla sig.ra Tolley, quest’ultima sarebbe stata soggetta, ai sensi dell’articolo 13, paragrafo 2, lettera f), del regolamento n. 1408/71, al regime previdenziale spagnolo. Sarebbe allora necessario determinare se da ciò consegua che il Regno Unito non è più lo «Stato competente» ai sensi dell’articolo 22, paragrafo 1, lettera b), di tale regolamento – cosicché l’interessata non potrebbe far valere tale disposizione –, oppure se quest’ultima sia cionondimeno applicabile, a condizione che il Regno Unito resti lo «Stato competente», ai sensi di tale disposizione, per il fatto che la sua legislazione era applicabile al momento della domanda della prestazione della quale viene chiesta l’esportazione.
62. Peraltro, né la decisione di rinvio né le osservazioni sottoposte alla Corte indicano se il diritto spagnolo prevedeva, all’epoca dei fatti all’origine della controversia di cui al procedimento principale, prestazioni relative al rischio coperto dalla componente mancanza di autonomia del DLA (37).
2. Sulla nozione di «legislazione» ai sensi dell’articolo 13, paragrafo 2, lettera f), del regolamento n. 1408/71
63. Il giudice del rinvio nutre dei dubbi in ordine alla questione se la «legislazione» ai sensi dell’articolo 13, paragrafo 2, lettera f), del regolamento n. 1408/71, designi tutta la legislazione in materia di sicurezza sociale oppure soltanto quella concernente la prestazione di cui viene chiesto il beneficio. Esso chiede, in particolare, se, nel contesto della controversia di cui al procedimento principale, la conservazione di un eventuale diritto a percepire in futuro una pensione di vecchiaia a carico dell’istituzione del Regno Unito ostacoli la conclusione secondo la quale la legislazione di tale Stato membro ha cessato di essere applicabile alla sig.ra Tolley ai sensi di tale disposizione.
64. A tal riguardo, mi sembra utile distinguere anzitutto la questione della designazione della legislazione applicabile da quella del mantenimento dei diritti acquisiti (38).
65. La designazione, quale legislazione applicabile, della legislazione di uno Stato membro (denominato Stato competente o Stato di iscrizione) comporta l’applicabilità del regime previdenziale di tale Stato membro al lavoratore di cui trattasi. Eventualmente, tale lavoratore pagherà ivi i contributi previdenziali e/o beneficerà ivi di prestazioni qualora si materializzi uno dei rischi coperti da tale regime. In conformità al principio di unicità della legge applicabile, enunciato all’articolo 13, paragrafo 1, del regolamento n. 1408/71, ogni lavoratore è soggetto ad una sola (39) legislazione nazionale in materia di sicurezza sociale. In tale ottica, l’articolo 13, paragrafo 2, di tale regolamento è inteso, da un lato, ad evitare la simultanea applicazione di più normative nazionali e le complicazioni che possono derivarne, e, dall’altro, ad evitare che un lavoratore resti senza tutela in materia di previdenza sociale per mancanza di una normativa cui far ricorso nel suo caso (40).
66. Il mantenimento dei diritti acquisiti fa essenzialmente riferimento alla conservazione del beneficio di una prestazione previdenziale a seguito del trasferimento della residenza del lavoratore in uno Stato membro diverso da quello nella vigenza della cui legislazione egli ha acquisito (o è in procinto di acquisire) il diritto ad una siffatta prestazione (41).
67. Diverse disposizioni del regolamento n. 1408/71 sono in tal senso intese ad assicurare che i diritti acquisiti o in corso di acquisizione sussistano anche qualora, a seguito del trasferimento della residenza del lavoratore, la legislazione applicabile a quest’ultimo muti. In particolare, l’articolo 10 di tale regolamento prevede il diritto al mantenimento, segnatamente, delle prestazioni in denaro per invalidità e vecchiaia. Quanto alle prestazioni di malattia, l’articolo 19 e l’articolo 22, paragrafo 1, lettera b), di detto regolamento sanciscono parimenti, mi sembra, un siffatto diritto (42).
68. Un lavoratore può dunque essere iscritto al regime previdenziale di uno Stato membro e percepire al contempo, da parte di un altro Stato membro nel quale non è assicurato, una prestazione determinata sulla base di diritti da questi acquisiti in precedenza in quest’ultimo Stato membro. Qualora il regime previdenziale dello Stato membro d’iscrizione assicuri parimenti il rischio coperto da tale prestazione, i regimi anticumulo previsti dal diritto dell’Unione e le legislazioni nazionali impediscono il percepimento di più prestazioni della stessa natura riferentesi ad uno stesso periodo di assicurazione (43).
69. Il legislatore ha ormai eliminato qualsiasi ambiguità a tal riguardo a seguito dell’adozione del regolamento n. 883/2004, il cui articolo 11, paragrafo 3, lettera e), che riprende sostanzialmente l’articolo 13, paragrafo 2, lettera f), del regolamento n. 1408/71, prevede espressamente che la norma di conflitto da esso enunciata opera «fatte salve le altre disposizioni del presente regolamento che (…) garantiscono [alle persone interessate] l’erogazione di prestazioni in virtù della legislazione di uno o più altri Stati membri».
70. Alla luce di tali considerazioni, ritengo che la legislazione di uno Stato membro «cessi d’essere applicabile» ad un lavoratore, ai sensi dell’articolo 13, paragrafo 2, lettera f), del regolamento n. 1408/71, allorché tale lavoratore perde la sua iscrizione al regime previdenziale di tale Stato membro, indipendentemente dalla questione se egli conservi ivi diritti acquisiti o in corso di acquisizione (44).
71. Pertanto, il fatto che la sig.ra Tolley restasse assicurata contro il rischio di vecchiaia nel Regno Unito non osta a che il diritto di tale Stato membro abbia cessato di esserle applicabile ai sensi dell’articolo 13, paragrafo 2, lettera f), del regolamento n. 1408/71.
3. Sul momento a partire dal quale il diritto del Regno Unito ha cessato di essere applicabile alla sig.ra Tolley
72. Ai sensi dell’articolo 10 ter del regolamento n. 574/72, la data e le condizioni alle quali la normativa di uno Stato membro cessa di essere applicabile sono determinate da tale Stato membro (45).
73. L’allegato VI, voce «Regno Unito», punto 19, del regolamento n. 1408/71 dichiara, in sostanza, che la legislazione di tale Stato membro cessa di essere applicabile ad una persona, ai sensi dell’articolo 13, paragrafo 2, lettera f), di tale regolamento, alla scadenza del più recente degli eventi ivi elencati.
74. Secondo il governo del Regno Unito, tale legislazione ha cessato di essere applicabile alla sig.ra Tolley a partire dal giorno successivo a quello del trasferimento della sua residenza in Spagna, in forza di detto punto 19, lettera a) (vale a dire nel corso del 2002).
75. Per contro, il rappresentante della sig.ra Tolley afferma che la data della cessazione dell’applicazione della legislazione del Regno Unito corrisponde al giorno successivo alla scadenza del periodo di erogazione della componente mancanza di autonomia del DLA, iniziato prima della data del trasferimento della sua residenza, in forza di detto punto 19, lettera c), i) (vale a dire nel corso del 2007). Egli fa valere, a tal riguardo, che l’interessata ha continuato a percepire tale assegno fra il 2002 e il 2007 sebbene il ministro abbia successivamente ritenuto che non ne avesse più diritto per tale periodo in forza della legislazione del Regno Unito.
76. Al pari della Commissione, ritengo che, nella misura in cui la data e le condizioni alle quali la legislazione di uno Stato membro cessa di essere applicabile ad una persona rientrano nell’ambito di applicazione del diritto interno di tale Stato membro, spetti al giudice del rinvio determinare se la situazione della sig.ra Tolley sia disciplinata dal punto 19, lettera a), oppure dal punto 19, lettera c), i), della voce «Regno Unito» dell’allegato VI del regolamento n. 1408/71.
E – Mantenimento del beneficio della componente mancanza di autonomia del DLA sulla base dell’articolo 19, paragrafo 1, e/o dell’articolo 22, paragrafo 1, lettera b), del regolamento n. 1408/71 (terza questione)
1. Osservazioni introduttive
77. Con la terza questione, il giudice del rinvio chiede, in sostanza, se, quand’anche la legislazione del Regno Unito avesse cessato di essere applicabile alla sig.ra Tolley ai sensi dell’articolo 13, paragrafo 2, lettera f), del regolamento n. 1408/71, a seguito del trasferimento della sua residenza, quest’ultima disponesse cionondimeno del diritto di continuare a percepire la componente mancanza di autonomia del DLA sulla base dell’articolo 19, paragrafo 1, e/o dell’articolo 22, paragrafo 1, lettera b), di tale regolamento (46).
78. I governi del Regno Unito e norvegese, nonché la Commissione, fanno valere che la situazione dell’interessata non rientra nell’ambito di applicazione di tali disposizioni sollevando, essenzialmente, i seguenti argomenti:
– in primo luogo, il governo del Regno Unito e la Commissione affermano che la sig.ra Tolley non riveste la qualità di lavoratore ai sensi di tali disposizioni, le quali riguarderebbero unicamente le persone che esercitano un’attività professionale al momento della domanda di mantenimento del beneficio della prestazione in questione, e
– in secondo luogo, i governi del Regno Unito e norvegese ritengono che il Regno Unito non sia lo «Stato competente» ai sensi di dette disposizioni (47). Tale nozione riguarderebbe lo Stato membro la cui legislazione si applica in forza delle norme sui conflitti di legge enunciate all’articolo 13, paragrafo 2, del regolamento n. 1408/71 nel corso del periodo per il quale il mantenimento della prestazione in questione è richiesto – ossia, secondo tali governi, la Spagna –, e non quello la cui legislazione era applicabile al momento della domanda di concessione di tale prestazione.
79. Nel caso in cui tali argomenti dovessero essere respinti, occorrerà stabilire se l’articolo 19, paragrafo 1, e/o l’articolo 22, paragrafo 1, lettera b), di tale regolamento, ostino a che uno Stato membro subordini il mantenimento del beneficio di una prestazione di malattia ad un requisito di residenza. Dovranno poi essere valutate, in caso di risposta affermativa, le conseguenze connesse al difetto di autorizzazione preventiva al trasferimento della residenza del suo beneficiario.
80. Prima di analizzare tali questioni, mi sembra utile sottolineare che tali disposizioni trattano indistintamente prestazioni di malattia «stricto sensu» e prestazioni intese a coprire il rischio di mancanza di autonomia, le quali, a differenza delle prime, sono destinate ad essere versate a lungo termine (48). L’interpretazione di tali disposizioni terrà dunque globalmente conto di questi due tipi di prestazioni.
81. Spetterebbe, eventualmente, al legislatore, aggiungere, nel regolamento n. 1408/71, disposizioni che coprono in maniera specifica le prestazioni intese a coprire il rischio di mancanza di autonomia nel caso in cui intendesse assoggettare queste ultime ad un regime particolare, alla luce, segnatamente, della portata economica ad esse connessa.
2. Sui rispettivi ambiti di applicazione dell’articolo 19 e dell’articolo 22, paragrafo 1, lettera b), del regolamento n. 1408/71
82. Come rilevato dalla Corte nella sentenza von Chamier‑Glisczinski (49), l’articolo 19 e l’articolo 22, paragrafo 1, lettera b), del regolamento n. 1408/71, riguardano situazioni diverse ed hanno quindi scopi distinti.
83. L’articolo 22, paragrafo 1, lettera b), di tale regolamento (figurante al titolo che menziona il «[r]itorno o trasferimento di residenza in un altro Stato membro durante una malattia o una maternità»), riguarda la situazione di una persona che trasferisce la propria residenza dallo Stato membro in cui ha iniziato a percepire una prestazione di malattia o di maternità in un altro Stato membro. Tale disposizione subordina il mantenimento di tale prestazione alla condizione dell’autorizzazione da parte dell’istituzione competente del primo Stato membro.
84. Per contro, l’articolo 19 di detto regolamento (intitolato «Residenza in uno Stato membro diverso dallo Stato competente – Norme generali») – il quale non prevede una siffatta condizione – consente, a mio avviso, soltanto ad un lavoratore che già al momento in cui chiede una siffatta prestazione risieda in uno Stato membro diverso da quello in cui lavora di beneficiarne nello Stato membro in cui risiede (50).
85. Tale interpretazione discende, in particolare, da una lettura sistematica dello stesso regolamento. Infatti, se l’articolo 19 del medesimo fosse applicabile allorché il lavoratore ha iniziato a percepire la prestazione in questione prima del trasferimento della sua residenza – vale a dire in una situazione coperta parimenti dall’articolo 22, paragrafo 1, lettera b), del regolamento n. 1408/71 –, la condizione dell’autorizzazione prevista da quest’ultima disposizione verrebbe privata di qualsiasi effetto utile.
86. Dal momento che la sig.ra Tolley ha iniziato a percepire la componente mancanza di autonomia del DLA quando risiedeva nel Regno Unito, la sua situazione deve essere esaminata alla luce del solo articolo 22, paragrafo 1, lettera b), di tale regolamento.
3. Sulla nozione di «lavoratore» ai sensi dell’articolo 22, paragrafo 1, lettera b), del regolamento n. 1408/71
87. Con la prima parte della terza questione, il giudice del rinvio chiede se una persona che si trovi nella situazione della sig.ra Tolley rivesta la qualità di lavoratore ai sensi dell’articolo 22, paragrafo 1, del regolamento n. 1408/71, cosicché rientra nell’ambito di applicazione ratione personae di tale disposizione.
88. Secondo il rappresentante della sig.ra Tolley, la nozione di lavoratore riveste una portata uniforme in tutte le disposizioni di tale regolamento. Pertanto, poiché risponde alla definizione di lavoratore ai sensi dell’articolo 1, lettera a), di detto regolamento, la sig.ra Tolley deve parimenti essere considerata tale ai fini dell’applicazione dell’articolo 22, paragrafo 1, del medesimo regolamento.
89. Per contro, il governo del Regno Unito e la Commissione affermano che la nozione di lavoratore ai sensi degli articoli da 19 a 22 del regolamento n. 1408/71 abbia un significato proprio. Tale nozione designerebbe i soli lavoratori in attività al momento in cui cercano di beneficiare delle prestazioni in questione sulla base di una di tali disposizioni.
90. Quest’ultimo argomento mi sembra essere contrario alla sentenza Pierik (51), dalla quale si evince che il riferimento al lavoratore figurante all’articolo 22, paragrafo 1, lettera b), di detto regolamento, non intende limitare l’ambito d’applicazione di tale disposizione ai lavoratori occupati rispetto ai lavoratori non in attività.
91. Inoltre, poiché la nozione di lavoratore è definita all’articolo 1, lettera a), del medesimo regolamento, il legislatore, allorché ha utilizzato tale espressione in altre disposizioni del regolamento, intendeva designare, a mio avviso, le persone coperte da tale definizione. Viceversa, come osservato dal rappresentante della sig.ra Tolley, quando il legislatore ha voluto designare specificamente i lavoratori in attività, ha impiegato una terminologia differente (52).
92. Di conseguenza, ritengo che, se la sig.ra Tolley riveste la qualità di lavoratore ai sensi dell’articolo 1, lettera a), di tale regolamento, lo stesso vale parimenti ai sensi dell’articolo 22, paragrafo 1, lettera b), di detto regolamento.
93. Tale conclusione non viene rimessa in discussione dall’argomento sollevato dai governi del Regno Unito e norvegese, nonché dalla Commissione, secondo il quale la distinzione fra i lavoratori (la cui situazione è disciplinata dagli articoli da 19 a 22 del regolamento n. 1408/71, figuranti alla sezione 2 del capo 1 del titolo III di tale regolamento), da un lato, e i disoccupati (di cui all’articolo 25 di tale regolamento, figurante alla sezione 3 di tale capo), dall’altro, verrebbe del tutto svuotata di significato se le persone che hanno definitivamente cessato di esercitare un’attività professionale fossero considerate lavoratori.
94. Osservo, a tal riguardo, che la sig.ra Tolley, se non fosse considerata un lavoratore ai sensi degli articoli da 19 a 22 di detto regolamento, non sarebbe coperta da nessuna delle disposizioni rilevanti del capo 1 del titolo III del medesimo regolamento. Infatti, non può essere qualificata come richiedente o titolare di una pensione o di una rendita ai sensi delle disposizioni di cui alle sezioni 4 e 5 del capo 1 del titolo III del regolamento n. 1408/71. A mio avviso, occorre applicare gli articoli da 19 a 22 di tale regolamento alle situazioni che non sono disciplinate dalle disposizioni specifiche contenute alle sezioni da 3 a 5 di tale capo. Ciò vale nonostante il fatto che una siffatta applicazione potrebbe portare a consentire l’esportazione di una prestazione di malattia a beneficio di una persona nella situazione della sig.ra Tolley, mentre, eventualmente, altre categorie di persone economicamente inattive non ne beneficerebbero.
4. Sulla nozione di «Stato competente» ai sensi dell’articolo 22, paragrafo 1, lettera b), del regolamento n. 1408/71
a) Esposizione della problematica
95. L’esame della seconda parte della terza questione rende necessario, in un primo tempo, chiarire la nozione di «Stato competente» ai sensi dell’articolo 22, paragrafo 1, lettera b), del regolamento n. 1408/71, e precisare, a tal fine, le interazioni fra tale disposizione e l’articolo 13, paragrafo 2, lettera f), di tale regolamento.
96. La presente causa solleva la questione se, in una situazione come quella di cui al procedimento principale, lo Stato competente ai sensi dell’articolo 22, paragrafo 1, lettera b), di detto regolamento, designi lo Stato la cui legislazione è applicabile dopo il trasferimento della residenza del lavoratore, oppure lo Stato nella vigenza della cui legislazione i diritti alle prestazioni di malattia sono stati acquisiti.
97. I governi del Regno Unito e norvegese si esprimono a favore della prima di queste alternative. Dal momento che la Spagna dovrebbe essere considerata lo Stato competente (53), l’articolo 22, paragrafo 1, lettera b), del regolamento n. 1408/71, il quale ha ad oggetto la situazione dei lavoratori che risiedono in uno Stato membro diverso dallo Stato competente, non si applicherebbe (54).
98. Un siffatto approccio equivarrebbe, in definitiva, a ritenere che l’articolo 22, paragrafo 1, lettera b), di tale regolamento, non consenta ad una persona che abbia cessato qualsiasi attività professionale di beneficiare delle prestazioni di malattia acquisite nello Stato membro dell’ultima occupazione successivamente al trasferimento della sua residenza in un altro Stato membro. Pertanto, per effetto dell’articolo 13, paragrafo 2, lettera f), di detto regolamento, l’articolo 22, paragrafo 1, lettera b), del medesimo si applicherebbe unicamente ai lavoratori in attività al momento del trasferimento della loro residenza.
99. Il rappresentante della sig.ra Tolley difende, da parte sua, la seconda di dette alternative. L’articolo 13, paragrafo 1, lettera f), di tale regolamento, non pregiudicherebbe pertanto il diritto, per un lavoratore che abbia cessato qualsiasi attività professionale, di continuare a beneficiare delle prestazioni di malattia che ha iniziato a percepire in uno Stato membro dopo avere trasferito la propria residenza in un altro Stato membro.
100. Per le ragioni illustrate in prosieguo, sono persuaso da quest’ultimo approccio.
b) Interpretazione letterale
101. In forza del combinato disposto dell’articolo 1, lettera o), i), e lettera q), del regolamento n. 1408/71, lo «Stato competente» designa, segnatamente, lo Stato membro in cui si trova l’istituzione alla quale il lavoratore è iscritto «al momento della domanda di prestazioni» (55).
102. In conformità a tale definizione, lo «Stato competente» al quale fa riferimento l’articolo 22, paragrafo 1, lettera b), di tale regolamento, designa, a mio avviso, quello competente, sulla base delle disposizioni di cui al titolo II, all’epoca dell’acquisizione del diritto alle prestazioni delle quali viene chiesta l’esportazione. Si tratta, nella specie, del Regno Unito, dal momento che la sig.ra Tolley ha proposto ivi la sua domanda intesa ad ottenere la prestazione di cui al procedimento principale diversi anni prima del trasferimento della sua residenza in Spagna.
103. Al fine di corroborare tale interpretazione, osservo, anzitutto, che un aspetto temporale equiparabile è connesso già alla nozione di «Stato competente» nel contesto di un’altra disposizione di detto regolamento, ossia il suo articolo 71, paragrafo 1, lettera a) (56). Come risulta dalla sentenza Adanez‑Vega (57), tale nozione designa lo Stato che era competente all’epoca dell’ultima occupazione dell’interessato.
104. Inoltre, è sempre in tale ottica, a mio avviso, che l’allegato VI, voce «Regno Unito», punto 20, del regolamento n. 1408/71, prevede che «[i]l fatto che una persona sia soggetta alla legislazione di un altro Stato membro a norma dell’articolo 13, paragrafo 2, lettera f) [di tale] regolamento (…) non osta a che», segnatamente, «il Regno Unito, in qualità di Stato competente, applichi a tale persona le disposizioni relative ai lavoratori subordinati o ai lavoratori autonomi del titolo III, capitolo 1 [relativo alle prestazioni di malattia e di maternità] (…) se tale persona conserva la qualità di lavoratore subordinato o di lavoratore autonomo a questi fini ed era assicurata da ultimo in tale qualità conformemente alla legislazione del Regno Unito».
105. Tale punto indica che il Regno Unito ammette la possibilità di restare lo Stato competente ai sensi delle disposizioni del titolo III, capo 1, del regolamento n. 1408/71 anche qualora la legislazione di tale Stato membro cessi di essere applicata al lavoratore ai sensi dell’articolo 13, paragrafo 2, lettera f), di tale regolamento. A mio avviso, detto punto constata dunque che tale disposizione non osta all’applicazione delle disposizioni del titolo III di detto regolamento relative al mantenimento dei diritti acquisiti, fra le quali figura l’articolo 22, paragrafo 1, lettera b).
106. Infine, la conservazione del beneficio di una prestazione di malattia in denaro ricevuta da uno Stato membro anche qualora il trasferimento della residenza del suo beneficiario in un altro Stato membro comporti un cambiamento della legislazione applicabile, corrisponde alla situazione che ormai prevale nella vigenza del regolamento n. 883/2004. Infatti, tale regolamento non contiene alcuna disposizione specifica che preveda il mantenimento del beneficio delle prestazioni di malattia analoga all’articolo 22, paragrafo 1, lettera b), del regolamento n. 1408/71. Per contro, esso contiene, al suo articolo 7, una disposizione relativa all’abolizione delle clausole di residenza che comprende tutte le prestazioni previdenziali in denaro (e non più soltanto quelle elencate all’articolo 10 del regolamento n. 1408/71).
107. Inoltre, contrariamente a quanto fatto valere dal governo del Regno Unito, la sentenza Kuusijärvi (58) non osta a tale interpretazione. Infatti, dopo avere qualificato come prestazione familiare (e non come prestazione di malattia) la prestazione di cui al procedimento sfociato in tale sentenza, la Corte si è pronunciata in relazione all’interpretazione non dell’articolo 22, paragrafo 1, lettera b), bensì degli articoli 73 e 74 del regolamento n. 1408/71 (59). Orbene, tali disposizioni non riguardano il mantenimento del beneficio di una prestazione che il lavoratore ha iniziato a percepire prima del trasferimento della sua residenza (60).
c) Interpretazione teleologica
108. L’interpretazione letterale descritta supra è corroborata da una lettura teleologica dell’articolo 13, paragrafo 2, lettera f), del regolamento n. 1408/71.
109. Prima dell’introduzione dell’articolo 13, paragrafo 2, lettera f), di detto regolamento da parte del regolamento (CEE) n. 2195/91 (61), la Corte aveva deciso, nella sentenza Ten Holder (62), che, in assenza di una disposizione che disciplina specificamente la legislazione applicabile ai lavoratori che cessano di esercitare un’attività professionale in uno Stato membro e che non vanno a lavorare in un altro Stato membro, a tali lavoratori continua ad applicarsi la legislazione dello Stato membro di ultima occupazione, in applicazione dell’articolo 13, paragrafo 2, lettera a), dello stesso regolamento.
110. La Corte ha successivamente limitato tale conclusione alle ipotesi in cui il lavoratore abbia cessato solo temporaneamente ogni attività professionale (63). Di conseguenza, la situazione di una persona che ha definitivamente cessato di lavorare non era più coperta da nessuna delle norme sui conflitti di legge enunciate al titolo II del regolamento n. 1408/71 (64).
111. Introducendo l’articolo 13, paragrafo 2, lettera f), del regolamento n. 1408/71, il legislatore mirava a colmare la lacuna individuata a seguito di tale giurisprudenza (65). A tal fine, esso ha optato per l’applicazione, ad un lavoratore che ha cessato – definitivamente o temporaneamente (66) – qualsiasi attività professionale, del diritto dello Stato membro della sua residenza.
112. Se tale Stato membro fosse considerato lo Stato competente ai sensi dell’articolo 22, paragrafo 1, lettera b), di tale regolamento, un siffatto lavoratore non rientrerebbe più nell’ambito di applicazione di tale disposizione. Infatti, egli non risiederebbe, per definizione, in uno «Stato membro diverso dallo Stato competente» (67).
113. In primo luogo, nella misura in cui una siffatta conseguenza sarebbe contraria al principio del mantenimento dei diritti acquisiti sancito dal regolamento n. 1408/71 (68), dubito che essa sia stata voluta dal legislatore. Del resto, nulla, né nel testo di tale regolamento né nei lavori preparatori, suggerisce che quest’ultimo, con l’introduzione dell’articolo 13, paragrafo 2, lettera f), di detto regolamento, intendeva precludere l’applicazione dell’articolo 22, paragrafo 1, lettera b), del medesimo regolamento alla situazione dei lavoratori inattivi.
114. In secondo luogo, se il beneficiario di una prestazione di malattia in denaro ne fosse privato a partire dal trasferimento della sua residenza in un altro Stato membro, allo stesso verrebbe de facto impedito di spostare la sua residenza, salvo interrompere le sue cure mediche. Una siffatta conseguenza si scontrerebbe, a mio avviso, con l’obiettivo della promozione della mobilità dei lavoratori perseguito dallo stesso regolamento, nonché dall’articolo 48 TFUE (69).
115. L’interpretazione da me sostenuta mi sembra, in terzo luogo, coerente rispetto ad altre disposizioni del regolamento n. 1408/71 che testimoniano la volontà del legislatore di evitare di far gravare i costi di talune prestazioni di malattia sullo Stato membro di residenza di una persona che non vi ha mai lavorato. In particolare, l’articolo 28, paragrafo 1, di tale regolamento, prevede che il titolare di una pensione o rendita dovuta in virtù della legislazione di uno Stato membro, qualora non abbia diritto alle prestazioni di malattia in base alla legislazione dello Stato membro nel cui territorio risiede, benefici nondimeno di tali prestazioni a carico dell’istituzione del primo Stato membro, a condizione che, qualora vi risiedesse, ne avrebbe diritto.
d) Conclusione
116. Alla luce dell’insieme di tali considerazioni, ritengo che lo Stato competente ai sensi dell’articolo 22, paragrafo 1, lettera b), del regolamento n. 1408/71, designi lo Stato membro nella vigenza della cui legislazione è stato acquisito il diritto il cui mantenimento è chiesto in forza di tale disposizione. Pertanto, quand’anche la legislazione del Regno Unito avesse cessato di essere applicabile alla sig.ra Tolley a seguito del trasferimento della sua residenza, cosicché quest’ultima sarebbe stata soggetta alla legge spagnola in forza dell’articolo 13, paragrafo 2, lettera f), di tale regolamento, il Regno Unito resterebbe lo Stato competente ai sensi dell’articolo 22, paragrafo 1, lettera b), di detto regolamento per quanto riguarda il mantenimento del beneficio della componente mancanza di autonomia del DLA.
5. Sull’illegittimità dei requisiti di residenza
117. Per risolvere la seconda parte della terza questione, occorre stabilire, in un secondo tempo, se l’articolo 22, paragrafo 1, lettera b), del regolamento n. 1408/71 osti ad un requisito di residenza come quello prevista dalla legislazione del Regno Unito.
118. A tal riguardo, il governo del Regno Unito ha fatto valere che, anche ammesso che tale Stato membro sia designato come Stato competente ai sensi di tale disposizione, quest’ultima si applica, come risulta dal suo testo, solo a condizione che il lavoratore soddisfi i requisiti richiesti da tale Stato per avere diritto alle prestazioni. Orbene, il Regno Unito subordinerebbe tale diritto al requisito della residenza, la cui legittimità è contestata nell’ambito della controversia di cui al procedimento principale.
119. Un siffatto argomento non può essere accolto. Infatti, come osservato dall’avvocato generale Jacobs nelle sue conclusioni nella causa Kuusijärvi, «se [il diritto conferito dall’articolo 22, paragrafo 1, lettera b), del regolamento n. 1408/71] dovesse venir meno a causa del requisito della residenza posto dalla normativa nazionale, tale disposizione diverrebbe del tutto priva di scopo» (70).
120. In tali circostanze, il diritto dell’Unione non impedisce, a mio avviso, allo Stato competente ai sensi di tale disposizione di rivalutare, nella misura in cui il suo diritto interno lo preveda, il diritto alla prestazione o l’importo della medesima in funzione di fattori come il tenore di vita nello Stato di residenza o il mutamento delle esigenze dell’interessato. Per contro, esso non può privare quest’ultimo di un siffatto diritto per il solo fatto che egli risiede in un altro Stato membro.
6. Sulle conseguenze dell’assenza di autorizzazione
121. In conformità all’articolo 22, paragrafo 1, lettera b), del regolamento n. 1408/71, il beneficiario di una prestazione di malattia in denaro ha diritto al mantenimento della medesima a seguito del trasferimento della sua residenza solo a condizione di avere ricevuto un’autorizzazione a tal fine da parte dell’istituzione competente. Orbene, si evince dalla decisione di rinvio che la sig.ra Tolley non ha sollecitato, né a fortiori ha ottenuto, una siffatta autorizzazione da parte dell’istituzione competente del Regno Unito. Il giudice del rinvio considera tuttavia che, se avesse proposto la relativa domanda, essa avrebbe dovuto esserle accordata (71). Infatti, l’articolo 22, paragrafo 2, di tale regolamento, limita la possibilità di negarne il rilascio ai casi – nei quali non rientrerebbe la situazione della sig.ra Tolley – in cui «è accertato che lo spostamento dell’interessato è tale da compromettere il suo stato di salute o l’applicazione delle cure mediche».
122. Di conseguenza, sempre nell’ambito dell’analisi della seconda parte della terza questione, occorre valutare, in un terzo tempo, se la mancanza di autorizzazione precluda l’applicazione dell’articolo 22, paragrafo 1, lettera b), di detto regolamento, anche qualora un’autorizzazione non avrebbe potuto essere negata se fosse stata richiesta.
123. Il regolamento n. 1408/71 non prevede la sanzione applicabile allorché, benché non ricorra nessuna delle circostanze che consentono allo Stato membro competente di negare il rilascio di un’autorizzazione, l’interessato non disponga di un’autorizzazione sul piano amministrativo.
124. A tal riguardo, reputo utile esaminare più da vicino gli obiettivi del requisito dell’autorizzazione enunciato all’articolo 22, paragrafo 1, lettera b), di detto regolamento. L’articolo 22, paragrafo 2, del medesimo regolamento, indica, a mio avviso, che tale requisito è inteso ad evitare di far gravare oneri eccessivi sullo Stato debitore della prestazione allorché il suo beneficiario si rechi in un altro Stato membro in cui il suo stato di salute rischia di deteriorarsi oppure nel quale la realizzazione delle cure potrebbe essere compromessa, comportando in tal modo un aumento delle spese in capo al primo Stato membro (72).
125. Orbene, un’interpretazione secondo la quale, anche in assenza di un’autorizzazione a tal fine, il lavoratore avrebbe diritto al mantenimento del beneficio di una prestazione purché il suo spostamento non sia tale da compromettere il suo stato di salute o l’applicazione delle cure mediche, rischierebbe di ostacolare la realizzazione di un siffatto obiettivo. Un’interpretazione del genere potrebbe infatti indurre un lavoratore a trasferire la sua residenza senza avere sollecitato o ottenuto l’autorizzazione. Potrebbe allora accadere, a posteriori, che tale trasferimento sia idoneo a nuocere al suo stato di salute o alle sue cure mediche.
126. In tali circostanze, l’articolo 22, paragrafo 1, lettera b), e paragrafo 2, del regolamento n. 1408/71 non può obbligare gli Stati membri ad accordare ad un lavoratore il beneficio di cui all’articolo 22, paragrafo 1, lettera b), di tale regolamento qualora non sia stata ottenuta un’autorizzazione a tal fine preliminarmente al trasferimento della residenza del lavoratore (73).
127. Tuttavia, ricordo che il regolamento n. 1408/71 coordina, senza armonizzarli, i regimi nazionali di previdenza sociale (74). In tale ottica, dal momento che tale regolamento non prevede le conseguenze dell’assenza di un’autorizzazione ai sensi dell’articolo 22, paragrafo 1, lettera b), del medesimo, gli Stati membri conservano la facoltà di riconoscere ad un lavoratore, in forza dei loro diritti nazionali, il beneficio dell’esportazione delle prestazioni previsto da tale disposizione anche in una siffatta situazione (75). Lo stesso vale, a maggior ragione, in quanto un siffatto riconoscimento, concedendo ai lavoratori migranti una tutela previdenziale più ampia di quella risultante dall’applicazione di detto regolamento, contribuisce alla realizzazione dell’obiettivo di facilitare la libera circolazione dei lavoratori ad esso sottesa (76).
V – Conclusione
128. Alla luce delle considerazioni suesposte, propongo alla Corte di rispondere nei seguenti termini alle questioni sollevate dalla Supreme Court of the United Kingdom (Corte suprema del Regno Unito):
1) Un assegno come la componente mancanza di autonomia del Disability Living Allowance (assegno di sussistenza per persone con disabilità) costituisce una prestazione di malattia ai sensi dell’articolo 4, paragrafo 1, lettera a), del regolamento (CEE) n. 1408/71 del Consiglio, del 14 giugno 1971, relativo all’applicazione dei regimi di sicurezza sociale ai lavoratori subordinati, ai lavoratori autonomi e ai loro familiari che si spostano all’interno della Comunità, nella sua versione modificata e aggiornata dal regolamento (CE) n. 118/97 del Consiglio, del 2 dicembre 1996, come modificato dal regolamento (CE) n. 1386/2001 del Consiglio del 5 giugno 2001.
2) L’articolo 13, paragrafo 2, lettera f), del regolamento n. 1408/71, nella sua versione modificata e aggiornata dal regolamento n. 118/97, come modificato dal regolamento n. 1386/2001, deve essere interpretato nel senso che una persona cessa di essere soggetta alla legislazione di uno Stato membro allorché la stessa cessi di essere iscritta al regime previdenziale di tale Stato membro in forza del diritto nazionale di quest’ultimo. Ciò vale anche qualora tale persona resti assicurata contro il rischio di vecchiaia in forza della legislazione di detto Stato membro, nel senso che avrebbe diritto, da parte sua, ad una pensione di vecchiaia, purché soddisfi i requisiti relativi al pagamento dei contributi al raggiungimento dell’età pensionabile.
Spetta al giudice nazionale, alla luce delle circostanze che caratterizzano la controversia della quale è investito, stabilire il momento in cui la legislazione del Regno Unito cessa di essere applicabile, ai sensi dell’articolo 13, paragrafo 2, lettera f), di tale regolamento, in conformità ai criteri stabiliti all’allegato VI, voce «Regno Unito», punto 19, di detto regolamento.
3) Una persona che cessa di essere soggetta alla legislazione di uno Stato membro senza che la legislazione di un altro Stato membro le divenga applicabile in forza dei punti da a) a e) dell’articolo 13, paragrafo 2, del regolamento n. 1408/71, nella sua versione modificata e aggiornata dal regolamento n. 118/97, come modificato dal regolamento n. 1386/2001, e che è dunque soggetta alla legislazione dello Stato membro in cui risiede ai sensi del punto f) di tale disposizione, ha cionondimeno diritto, in forza dell’articolo 22, paragrafo 1, lettera b), di detto regolamento e secondo le modalità previste da tale disposizione, al mantenimento del beneficio delle prestazioni di malattia che la stessa ha iniziato a percepire a carico dell’istituzione del primo Stato membro prima del trasferimento della sua residenza nel secondo Stato membro.
4) La nozione di «lavoratore subordinato o autonomo», definita all’articolo 1, lettera a), del regolamento n. 1408/71, nella sua versione modificata e aggiornata dal regolamento n. 118/97, come modificato dal regolamento n. 1386/2001, e figurante, segnatamente, all’articolo 22, paragrafo 1, lettera b), di tale regolamento, include una persona che ha cessato ogni attività subordinata o autonoma, a condizione che tale persona sia coperta da assicurazione obbligatoria o facoltativa, pur anche contro un solo rischio, presso un regime previdenziale generale o speciale menzionato all’articolo 1, lettera a), di detto regolamento, e ciò indipendentemente dall’esistenza di un rapporto di lavoro.
5) L’articolo 22, paragrafo 1, lettera b), del regolamento n. 1408/71, nella sua versione modificata e aggiornata dal regolamento n. 118/97, come modificato dal regolamento n. 1386/2001, osta a che uno Stato membro subordini il mantenimento del beneficio di una prestazione di malattia in denaro ad un requisito attinente alla residenza come quello di cui al procedimento principale.
6) L’articolo 22, paragrafo 1, lettera b), e paragrafo 2, del regolamento n. 1408/71, nella sua versione modificata e aggiornata dal regolamento n. 118/97, come modificato dal regolamento n. 1386/2001, deve essere interpretato nel senso che una persona che ha cessato ogni attività subordinata o autonoma e che ha iniziato a percepire prestazioni di malattia in denaro in uno Stato membro prima di trasferire la propria residenza in un altro Stato membro, conserva il diritto di percepire tali prestazioni da parte dell’istituzione del primo Stato membro dopo tale trasferimento, a condizione che abbia ottenuto un’autorizzazione a tal fine.