SENTENCIA DEL TRIBUNAL DE JUSTICIA (Gran Sala)
de 8 de septiembre de 2015 (*)
«Recurso de anulación — Reglamento (UE) nº 1052/2013 — Cruce de las fronteras exteriores — Sistema Eurosur — Desarrollo de las disposiciones del acervo de Schengen — Participación — Cooperación con Irlanda y el Reino Unido — Validez»
En el asunto C‑44/14,
que tiene por objeto un recurso de anulación interpuesto, con arreglo al artículo 263 TFUE, el 27 de enero de 2014,
Reino de España, representado por el Sr. A. Rubio González, en calidad de agente,
parte demandante,
contra
Parlamento Europeo, representado por los Sres. D. Moore y S. Alonso de León y por la Sra. A. Pospíšilová Padowska, en calidad de agentes, que designa domicilio en Luxemburgo,
Consejo de la Unión Europea, representado por los Sres. M. Chavrier y F. Florindo Gijón y por las Sras. M.-M. Joséphidès y P. Plaza García, en calidad de agentes,
partes demandadas,
apoyados por:
Irlanda, representada por las Sras. E. Creedon y G. Hodge y por el Sr. A. Joyce, en calidad de agentes, asistidos por la Sra. G. Gilmore, Barrister,
Reino Unido de Gran Bretaña e Irlanda del Norte, representado por el Sr. L. Christie, en calidad de agente, asistido por el Sr. J. Holmes, Barrister,
Comisión Europea, representada por los Sres. J. Baquero Cruz y G. Wils, en calidad de agentes, que designa domicilio en Luxemburgo,
partes coadyuvantes,
EL TRIBUNAL DE JUSTICIA (Gran Sala),
integrado por el Sr. V. Skouris, Presidente, el Sr. K. Lenaerts, Vicepresidente, la Sra. R. Silva de Lapuerta, los Sres. M. Ilešič, L. Bay Larsen (Ponente), A. Ó Caoimh, C. Vajda y S. Rodin y la Sra. K. Jürimäe, Presidentes de Sala, y los Sres. E. Juhász, A. Borg Barthet, J. Malenovský, E. Levits, J.L. da Cruz Vilaça y F. Biltgen, Jueces;
Abogado General: Sr. N. Wahl;
Secretario: Sra. M. Ferreira, administradora principal;
habiendo considerado los escritos obrantes en autos y celebrada la vista el 17 de marzo de 2015;
oídas las conclusiones del Abogado General, presentadas en audiencia pública el 13 de mayo de 2015;
dicta la siguiente
Sentencia
1 Mediante su recurso, el Reino de España solicita la anulación del artículo 19 del Reglamento (UE) nº 1052/2013 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 22 de octubre de 2013, por el que se crea un Sistema Europeo de Vigilancia de Fronteras (Eurosur) (DO L 295, p. 11; en lo sucesivo, «Reglamento Eurosur»).
Marco jurídico
Decisión 2000/365/CE
2 En virtud del artículo 4 del Protocolo (nº 19) sobre el acervo de Schengen integrado en el marco de la Unión Europea (en lo sucesivo, «Protocolo de Schengen»), el Consejo de la Unión Europea adoptó, el 29 de mayo de 2000, la Decisión 2000/365/CE, sobre la solicitud del Reino Unido de Gran Bretaña e Irlanda del Norte de participar en algunas de las disposiciones del acervo de Schengen (DO L 131, p. 43).
3 El artículo 1 de esta Decisión enumera las disposiciones del acervo de Schengen en las que participa el Reino Unido de Gran Bretaña e Irlanda del Norte. Las disposiciones de dicho acervo relativas al cruce de las fronteras exteriores no figuran entre las disposiciones enumeradas.
Decisión 2002/192/CE
4 En virtud del artículo 4 del Protocolo de Schengen, el Consejo adoptó, el 28 de febrero de 2002, la Decisión 2002/192/CE, sobre la solicitud de Irlanda de participar en algunas de las disposiciones del acervo de Schengen (DO L 64, p. 20).
5 El artículo 1 de esta Decisión enumera las disposiciones del acervo de Schengen en las que participa Irlanda. Las disposiciones de dicho acervo relativas al cruce de las fronteras exteriores no figuran entre las disposiciones enumeradas.
Reglamento Eurosur
6 Los considerandos 16, 20 y 21 del Reglamento Eurosur tienen la siguiente redacción:
«(16) El presente Reglamento contiene disposiciones sobre la posibilidad de una estrecha cooperación con Irlanda y el Reino Unido, lo que puede contribuir a lograr mejor los objetivos de Eurosur.
[...]
(20) El presente Reglamento constituye un desarrollo de las disposiciones del acervo de Schengen en las que el Reino Unido no participa de conformidad con la [Decisión 2000/365]; por lo tanto, el Reino Unido no participa en su adopción y no queda vinculado por el mismo ni sujeto a su aplicación.
(21) El presente Reglamento constituye un desarrollo de las disposiciones del acervo de Schengen en las que Irlanda no participa de conformidad con la [Decisión 2002/192]; por lo tanto, Irlanda no participa en su adopción y no queda vinculada por el mismo ni sujeta a su aplicación.»
7 El artículo 1 de este Reglamento dispone:
«El presente Reglamento establece un marco común para el intercambio de información y la cooperación entre los Estados miembros y la Agencia [Europea para la gestión de la cooperación operativa en las fronteras exteriores de los Estados miembros de la Unión Europea (en lo sucesivo, “Agencia”)] destinado a mejorar el conocimiento de la situación y aumentar la capacidad de reacción en las fronteras exteriores de los Estados miembros de la Unión […] con el fin de permitirles detectar, prevenir y combatir la inmigración ilegal y la delincuencia transfronteriza, y contribuir a garantizar la protección y salvamento de las vidas de los inmigrantes (“Eurosur”).»
8 El artículo 4 del referido Reglamento, que lleva por título «Marco de Eurosur», dispone en sus apartados 1 a 3:
«1. Para el intercambio de información y la cooperación en el ámbito de la vigilancia de fronteras, y teniendo en cuenta los mecanismos de intercambio de información y de cooperación ya existentes, los Estados miembros y la Agencia deberán utilizar el marco de Eurosur, que constará de los siguientes componentes:
a) centros nacionales de coordinación;
b) mapas de situación nacionales;
c) red de comunicaciones;
d) mapa de situación europeo;
e) mapa común de información prefronteriza;
f) aplicación común de los instrumentos de vigilancia.
[...]
3. La Agencia ofrecerá a los centros nacionales de coordinación, a través de la red de comunicaciones, acceso ilimitado al mapa de situación europeo y al mapa común de información prefronteriza.»
9 El artículo 9, apartados 9 y 10, del mismo Reglamento precisa:
«9. Los centros nacionales de coordinación de los Estados miembros vecinos compartirán entre sí, directamente y en tiempo cuasirreal, el mapa de situación de las zonas vecinas de la frontera exterior en relación con:
a) incidentes y otros hechos importantes contenidos en el nivel relativo a los hechos;
b) informes tácticos de análisis de riesgos recogidos en el nivel analítico.
10. Los centros nacionales de coordinación de Estados miembros vecinos podrán compartir, directamente y en tiempo cuasirreal, el mapa de situación de las zonas vecinas de la frontera exterior, intercambiando datos recogidos en el nivel operativo relativos a las posiciones, estado y tipo de medios propios que operen en las mencionadas zonas.»
10 Los artículos 14 a 16 del Reglamento Eurosur establecen las normas que rigen la capacidad de reacción en las fronteras exteriores de los Estados miembros.
11 El artículo 19 de dicho Reglamento, que lleva por título «Cooperación con Irlanda y el Reino Unido», tiene la siguiente redacción:
«1. A efectos del presente Reglamento, el intercambio de información y la cooperación con Irlanda y el Reino Unido podrán realizarse sobre la base de acuerdos bilaterales o multilaterales entre cualquiera de dichos países y uno o varios Estados miembros vecinos, o a través de redes regionales fundamentadas en esos acuerdos. Los centros nacionales de coordinación de los Estados miembros serán el punto de contacto para el intercambio de información con las autoridades correspondientes de Irlanda y del Reino Unido en el marco de Eurosur. Los mencionados acuerdos se notificarán a la Comisión cuando se celebren.
2. Los acuerdos a que se refiere el apartado 1 se limitarán al intercambio de la información que se especifica a continuación entre el centro nacional de coordinación de un Estado miembro y la autoridad correspondiente de Irlanda o del Reino Unido:
a) la información contenida en el mapa de situación nacional de un Estado miembro en la medida en que se haya transmitido a la Agencia a los efectos del mapa de situación europeo y del mapa común de información prefronteriza,
b) la información recopilada por Irlanda y el Reino Unido que sea pertinente a los efectos del mapa de situación europeo y del mapa común de información prefronteriza,
c) la información a que se refiere el artículo 9, apartado 9.
3. La información que, en el contexto de Eurosur, proporcionen la Agencia o un Estado miembro que no participe en los acuerdos a que se refiere el apartado 1, no se compartirá con Irlanda o el Reino Unido sin la aprobación previa de la Agencia o de aquel Estado miembro. La negativa a compartir dicha información con Irlanda o con el Reino Unido será vinculante para los Estados miembros y para la Agencia.
4. Queda prohibida la transmisión, o cualquier otra comunicación, de la información intercambiada al amparo del presente artículo, a terceros países o a otras terceras partes.
5. Los acuerdos a que se refiere el apartado 1 incluirán disposiciones sobre los costes financieros resultantes de la participación de Irlanda y el Reino Unido en la aplicación de dichos acuerdos.»
Pretensiones de las partes y procedimiento ante el Tribunal de Justicia
12 El Reino de España solicita al Tribunal de Justicia que:
– Anule el artículo 19 del Reglamento Eurosur.
– Condene en costas al Parlamento y al Consejo.
13 El Parlamento y el Consejo solicitan al Tribunal de Justicia que:
– Desestime el recurso por infundado.
– Condene en costas al Reino de España.
14 Mediante auto del Presidente del Tribunal de Justicia de 19 de mayo de 2014, se admitió la intervención de Irlanda, el Reino Unido y la Comisión en apoyo de las pretensiones del Parlamento y del Consejo.
Sobre el recurso
Alegaciones de las partes
15 En apoyo de su recurso, el Reino de España invoca un motivo único, basado en la infracción del artículo 4 del Protocolo de Schengen en relación con el artículo 5 de dicho Protocolo.
16 El Reino de España sostiene a este respecto que el artículo 19 del Reglamento Eurosur es contrario a estas disposiciones, puesto que establece, al margen del artículo 4 del referido Protocolo, un procedimiento ad hoc de participación de Irlanda y del Reino Unido en dicho Reglamento a través de acuerdos de cooperación.
17 En efecto, según el Reino de España, la asociación de Irlanda y del Reino Unido al sistema Eurosur prevista en el artículo 19 del Reglamento Eurosur es una forma de participación en el sentido del Protocolo de Schengen, puesto que la cooperación de estos Estados miembros en el referido sistema constituye una participación en la ejecución de dicho Reglamento y su integración en el intercambio de información les incluye en el marco común para el intercambio de información y la cooperación que el referido Reglamento pretende establecer de conformidad con su artículo 1. En consecuencia, considera que cualquier distinción entre la asociación de Irlanda y del Reino Unido al sistema Eurosur y una participación en el sentido del Protocolo de Schengen resulta artificial.
18 Además, sostiene que admitir la conformidad a Derecho de la creación de un procedimiento ad hoc de participación privaría de efecto útil al artículo 4 del Protocolo de Schengen, puesto que un Estado miembro al que se hubiera denegado la autorización de participar en la adopción de una medida de desarrollo del acervo de Schengen, podría, a pesar de dicha negativa, participar en tal medida a través de dicho procedimiento ad hoc. En consecuencia, considera que tal régimen es incompatible con la solución dada por el Tribunal de Justicia en las sentencias Reino Unido/Consejo (C‑77/05, EU:C:2007:803) y Reino Unido/Consejo (C‑137/05, EU:C:2007:805).
19 El Reino de España recuerda igualmente que el Tribunal de Justicia declaró en la sentencia Reino Unido/Consejo (C‑482/08, EU:C:2010:631), que los Estados miembros que participan en el acervo de Schengen no están obligados a establecer medidas especiales de adaptación para los otros Estados miembros.
20 Asimismo, según el Reino de España, el artículo 19 del Reglamento Eurosur constituye una infracción particularmente grave del artículo 4 del Protocolo de Schengen, puesto que trata a Irlanda y al Reino Unido como si fueran países terceros, coloca a dichos Estados miembros en una posición más favorable que la de los demás Estados miembros, los acuerdos mencionados en dicho artículo 19 incluyen disposiciones sobre los costes derivados de su aplicación y el sistema resultante de dichos acuerdos supone una fragmentación de la gestión del cruce de las fronteras exteriores. Así pues, considera que el legislador de la Unión ha creado ilícitamente una situación especial no contemplada por el Derecho primario que es contraria al objetivo perseguido por el artículo 4 del Protocolo de Schengen.
21 El Parlamento, el Consejo, Irlanda y el Reino Unido sostienen que el término «participación» se utiliza en el Protocolo de Schengen para referirse tanto a la participación en la adopción de medidas de desarrollo del acervo de Schengen como a la participación en la aplicación de las disposiciones ya adoptadas pertenecientes a dicho acervo. Pues bien, según afirman, Irlanda y el Reino Unido no participaron en la adopción del Reglamento Eurosur y tampoco participan en su aplicación, tal y como se recuerda en los considerandos 20 y 21 de dicho Reglamento.
22 Según el Parlamento, el Consejo, Irlanda, el Reino Unido y la Comisión, el artículo 19 del referido Reglamento se limita a establecer, en realidad, una forma de cooperación limitada, que permite lograr mejor los objetivos de Eurosur, sin que Irlanda y el Reino Unido se asimilen a los Estados que participan en las disposiciones del acervo de Schengen relativas al cruce de las fronteras exteriores. En efecto, los distintos límites que enmarcan el alcance de los acuerdos mencionados en el artículo 19 implican que éstos no pueden llevar a incluir a Irlanda ni al Reino Unido en el marco común establecido en ese mismo Reglamento.
23 El Parlamento y la Comisión sostienen, además, que los artículos 4 y 5 del Protocolo de Schengen pretenden únicamente regular aquellas situaciones en las que Irlanda y el Reino Unido solicitan participar en un ámbito del acervo de Schengen y no regir el estatuto de dichos Estados miembros cuando no presentan tal solicitud.
24 Además, según el Parlamento y el Reino Unido, la solución propuesta por el Reino de España llevaría a tratar a Irlanda y al Reino Unido con más desconfianza que a países terceros.
25 Por último, el Consejo, el Reino Unido y la Comisión refutan las alegaciones formuladas por el Reino de España según las cuales el artículo 19 del Reglamento Eurosur podría dar lugar a diversas consecuencias nefastas y aducen, en particular, que la complejidad que pueda derivarse de la celebración de acuerdos de cooperación no pone en entredicho la finalidad del Protocolo de Schengen y es parte integrante de la realidad de la cooperación reforzada en el Espacio Schengen y de la cooperación más limitada que se desea realizar con los países terceros vecinos y con los Estados miembros no participantes.
Apreciación del Tribunal de Justicia
26 Procede recordar que el artículo 1 del Protocolo de Schengen autoriza a 25 Estados miembros, entre los que no figuran ni Irlanda ni el Reino Unido, a establecer entre sí una cooperación reforzada en los ámbitos referentes al acervo de Schengen.
27 Puesto que Irlanda y el Reino Unido no participan en todas las disposiciones del acervo de Schengen, estos dos Estados se hallan en una situación especial que el Protocolo de Schengen tuvo en cuenta en un doble sentido (véase, en este sentido, la sentencia Reino Unido/Consejo, C‑77/05, EU:C:2007:803, apartado 57).
28 Por una parte, el artículo 4 de dicho Protocolo otorga a estos dos Estados miembros la facultad de solicitar, en cualquier momento, participar en algunas o en todas las disposiciones del acervo de Schengen vigentes en la fecha de la solicitud de participación. Por otra parte, el artículo 5 del referido Protocolo, que regula la adopción de las propuestas y de las iniciativas basadas en dicho acervo, permite a los referidos Estados miembros elegir si participan o no en la adopción de una medida de este tipo, elección que únicamente se ofrece a uno de dichos Estados miembros cuando la medida forma parte de un ámbito del acervo de Schengen que el Estado miembro de que se trata haya asumido con arreglo al artículo 4 del mismo Protocolo o cuando la referida medida constituya un desarrollo de dicho ámbito (véanse, en este sentido, las sentencias Reino Unido/Consejo, C‑77/05, EU:C:2007:803, apartados 58, 62 y 65, y Reino Unido/Consejo, C‑482/08, EU:C:2010:631, apartado 61).
29 En este contexto, debe señalarse que es pacífico que, si bien de conformidad con el artículo 4 del Protocolo de Schengen y con las Decisiones 2000/365 y 2002/192, Irlanda y el Reino Unido participan en algunas disposiciones del acervo de Schengen, esta participación no se extiende a las disposiciones de dicho acervo relativas al cruce de las fronteras exteriores.
30 Así pues, Irlanda y el Reino Unido sólo pueden participar en las disposiciones en vigor del acervo de Schengen relativas a este ámbito o en la adopción de propuestas e iniciativas basadas en tal acervo relativas a este ámbito si el Estado miembro de que se trata presenta una solicitud a tal fin, la cual ha de ser aceptada posteriormente por el Consejo, de conformidad con el procedimiento establecido en el artículo 4 del Protocolo de Schengen.
31 De ello se desprende que el legislador de la Unión no puede válidamente establecer un procedimiento diferente del dispuesto en el artículo 4 de dicho Protocolo, ya sea reforzándolo o aligerándolo, para permitir la participación de Irlanda o del Reino Unido en tales disposiciones o en la adopción de tales propuestas e iniciativas (véase, en este sentido, la sentencia Parlamento/Consejo, C‑133/06, EU:C:2008:257, apartado 56).
32 Asimismo, el legislador de la Unión no puede atribuir a los Estados miembros la facultad de celebrar entre sí acuerdos que tengan ese efecto.
33 En el caso de autos, el artículo 19 del Reglamento Eurosur, que constituye un desarrollo del acervo de Schengen en el ámbito del cruce de las fronteras exteriores, prevé la facultad de establecer una cooperación mediante el intercambio de información sobre la base de acuerdos bilaterales o multilaterales entre Irlanda o el Reino Unido y uno o varios Estados miembros vecinos, sin que el Consejo haya de adoptar con carácter previo una decisión, en virtud del artículo 4 del Protocolo de Schengen, con el fin de autorizar tal participación.
34 Habida cuenta del objeto de estos acuerdos, el artículo 19 del Reglamento Eurosur no permite a Irlanda ni al Reino Unido participar en la adopción de propuestas ni de iniciativas basadas en el acervo de Schengen en el ámbito del cruce de las fronteras exteriores.
35 Sin embargo, en la medida en que dichos acuerdos pretenden establecer una cooperación entre Irlanda o el Reino Unido y uno o varios Estados miembros vecinos, es necesario determinar, para apreciar la procedencia del motivo único invocado por el Reino de España en apoyo de su recurso, si dicha cooperación puede calificarse de «participación» en las disposiciones del Reglamento Eurosur, en el sentido del artículo 4 del Protocolo de Schengen.
36 A este respecto, procede comenzar señalando, por un lado, que de los considerandos 20 y 21 del Reglamento Eurosur se desprende que Irlanda y el Reino Unido no se hallan ni vinculados por dicho Reglamento ni sujetos a su aplicación, y por otro lado, que el artículo 19 del referido Reglamento no dispone que los acuerdos mencionados en dicho artículo tengan como finalidad modificar esta situación.
37 A continuación, de los artículos 1 y 4 del Reglamento Eurosur resulta que éste crea un marco común para el intercambio de información y la cooperación entre los Estados miembros y la Agencia que consta de los seis componentes enumerados en el artículo 4, apartado 1, de dicho Reglamento. Pues bien, en virtud de su artículo 19, apartado 2, los acuerdos mencionados en el artículo 19 del referido Reglamento se refieren únicamente a dos de esos seis componentes, ya que permiten el intercambio de información sólo con los centros nacionales de coordinación de aquellos Estados miembros que hayan celebrado tales acuerdos en relación con la información contenida en el mapa nacional de situación de dichos Estados miembros.
38 Esta limitación del objeto de los acuerdos mencionados en el artículo 19 del Reglamento Eurosur implica, en particular, tal y como señaló el Abogado General en los puntos 27 y 31 de sus conclusiones, que estos acuerdos no pueden establecer una relación entre Irlanda o el Reino Unido y la Agencia y que se excluye igualmente todo acceso directo a la red de comunicación, al mapa de situación europeo y al mapa común de información, a los que los demás Estados miembros pueden acceder de manera ilimitada en virtud del artículo 4, apartado 3, de este Reglamento, y que constituyen el núcleo central del marco común establecido por el referido Reglamento.
39 Por otro lado, los acuerdos mencionados en el artículo 19 del Reglamento Eurosur no pueden tener por objeto la parte operativa de dicho Reglamento, a saber, la capacidad de reacción en las fronteras exteriores de los Estados miembros, sobre la que versan los artículos 14 a 16 del referido Reglamento.
40 Por último, es necesario señalar que la información que puede transmitirse a Irlanda y al Reino Unido sobre la base de los acuerdos mencionados en el artículo 19 del Reglamento Eurosur se identifica con precisión en el artículo 19, apartados 2 y 3, de dicho Reglamento. En particular, no se compartirá con Irlanda o el Reino Unido ni la información mencionada en el artículo 9, apartado 10, del referido Reglamento, ni la información que, en el contexto de Eurosur, proporcionen la Agencia o un Estado miembro que no participe en los referidos acuerdos, sin la aprobación previa de la Agencia o de aquel Estado miembro.
41 Por lo tanto, por un lado, la cooperación permitida por el artículo 19 del Reglamento Eurosur sólo puede tener por objeto una parte limitada de los ámbitos regulados por dicho Reglamento, y por otro lado, en tales ámbitos, los acuerdos mencionados en dicho artículo no permiten acceder, ni tan siquiera indirectamente, a la información intercambiada en el marco común creado por este Reglamento sin que los Estados miembros que han proporcionado tal información hayan dado su consentimiento con carácter previo.
42 De cuanto antecede se desprende que los acuerdos mencionados en el artículo 19 del Reglamento Eurosur permiten establecer una forma limitada de cooperación entre Irlanda y el Reino Unido, por un lado, y uno o varios Estados miembros vecinos, por otro, pero no permiten equiparar a Irlanda o al Reino Unido a los otros Estados miembros, ya que dichos acuerdos no pueden conferir válidamente derechos a estos dos Estados miembros ni imponerles obligaciones comparables a las de los otros Estados miembros en el marco del sistema Eurosur o de una parte sustancial de éste.
43 No obstante, el Reino de España sostiene, en contra de lo que afirman el Parlamento y el Consejo, que incluso una forma limitada de cooperación debe considerarse una participación en el sentido del artículo 4 del Protocolo de Schengen, lo que a su parecer implica que, a pesar de los límites que enmarcan la cooperación prevista en el artículo 19 del Reglamento Eurosur, este último artículo es incompatible con el referido Protocolo.
44 A este respecto procede recordar que, según reiterada jurisprudencia del Tribunal de Justicia, para interpretar una disposición de Derecho de la Unión han de tenerse en cuenta a la vez su tenor, su contexto y sus objetivos (véanse, en este sentido, las sentencias Reino Unido/Consejo, C‑77/05, EU:C:2007:803, apartado 55, y van der Helder y Farrington, C‑321/12, EU:C:2013:648, apartado 36).
45 En primer lugar, en lo que concierne al tenor del artículo 4 del Protocolo de Schengen, cabe señalar que de éste se deriva que tanto Irlanda como el Reino Unido tienen la facultad de solicitar participar en algunas o en todas las disposiciones del acervo de Schengen. Sin embargo, los términos de este artículo no evocan la posibilidad de que el Consejo modifique, por medio del procedimiento previsto en él, la intensidad de esta participación, estableciendo, en lo que concierne a estos dos Estados miembros, una aplicación limitada o adaptada de las disposiciones en las que están autorizados a participar, como la contemplada en el artículo 19 del Reglamento Eurosur.
46 En segundo lugar, en lo que atañe al contexto en el que se inscribe el artículo 4 del Protocolo de Schengen, es necesario comenzar señalando que el preámbulo de dicho Protocolo precisa que éste contempla la posibilidad de que Irlanda y el Reino Unido «acepten» disposiciones del acervo de Schengen, e indica de este modo que el procedimiento establecido en el artículo 4 del referido Protocolo tiene como finalidad ratificar la plena adhesión de estos Estados miembros a las disposiciones en vigor de dicho acervo y no establecer mecanismos de cooperación limitados en los ámbitos de tal acervo no asumidos por dichos Estados miembros. Este análisis queda corroborado por el hecho de que el término «aceptar» también se utiliza en el artículo 7 del mismo Protocolo en lo que respecta a los nuevos Estados miembros de Unión.
47 A continuación, procede recordar que tanto del preámbulo del Protocolo de Schengen como de su artículo 1 se desprende que la integración del acervo de Schengen en el marco de la Unión Europea se basa en las disposiciones de los tratados relativas a la cooperación reforzada.
48 Pues bien, del título III de la sexta parte del Tratado FUE y, en particular, del artículo 327 TFUE, resulta que la ejecución de la cooperación reforzada se estructura en torno a la distinción que se lleva a cabo entre los Estados participantes, que están vinculados por los actos adoptados en dicho marco, y los Estados no participantes, que no lo están. El paso del estatuto de Estado miembro no participante al de Estado miembro participante se rige, por regla general, por el artículo 331 TFUE e implica, como indica dicho artículo, que el Estado miembro interesado habrá de aplicar los actos ya adoptados en el marco de la cooperación reforzada de que se trate.
49 En consecuencia, debe considerarse que el artículo 4 del Protocolo de Schengen, que se aplica en lugar del artículo 331 TFUE en el marco de la cooperación reforzada en los ámbitos pertenecientes al acervo de Schengen, tiene como finalidad situar a Irlanda y al Reino Unido en una posición equivalente a la de los Estados miembros que participan en el acervo de Schengen en lo que concierne a algunas disposiciones en vigor de dicho acervo, y no regular los derechos y obligaciones que incumben a estos dos Estados miembros cuando optan por permanecer, en algunos ámbitos, al margen de esta cooperación reforzada.
50 En tercer lugar, es preciso desestimar la alegación del Reino de España de que el objetivo perseguido por el artículo 4 del Protocolo de Schengen se opone a la admisión de la conformidad a Derecho del establecimiento de formas limitadas de cooperación con Irlanda y con el Reino Unido.
51 En efecto, por un lado, tanto del sistema general del Protocolo de Schengen como de la Declaración nº 45, sobre el artículo 4 del Protocolo por el que se integra el acervo de Schengen en el marco de la Unión, y del principio de cooperación leal se desprende que no puede considerarse que el sistema establecido en los artículos 4 y 5 del Protocolo de Schengen pretenda obligar a Irlanda y al Reino Unido a participar en todo el acervo de Schengen, excluyendo cualquier tipo de cooperación limitada con estos Estados miembros (véase, en este sentido, la sentencia Reino Unido/Consejo, C‑77/05, EU:C:2007:803, apartado 66).
52 Por otro lado, procede señalar que interpretar el artículo 4 del Protocolo de Schengen en el sentido de que no se aplica a las formas limitadas de cooperación no pone en entredicho el efecto útil de este artículo, puesto que esta interpretación no permite a Irlanda ni al Reino Unido obtener derechos comparables a los de los otros Estados miembros en lo que respecta a las disposiciones en vigor del acervo de Schengen, ni participar en la adopción de propuestas e iniciativas basadas en disposiciones de dicho acervo, sin haber obtenido previamente la autorización de participar en tales disposiciones mediante una decisión unánime del Consejo adoptada de conformidad con dicho artículo.
53 Asimismo, el hecho de que los Estados miembros que participan en el acervo de Schengen no se vean obligados a prever, cuando desarrollan y profundizan en la cooperación reforzada que pueden establecer con arreglo al artículo 1 del Protocolo de Schengen, medidas especiales de adaptación para los otros Estados miembros (sentencia Reino Unido/Consejo, C‑482/08, EU:C:2010:631, apartado 49) no implica que el legislador de la Unión no pueda adoptar tales medidas cuando lo estime oportuno y permitir, en particular, algunas formas limitadas de cooperación con estos últimos Estados miembros.
54 A mayor abundamiento, la solución contraria obstaculizaría la plena realización de los objetivos del acervo de Schengen, al limitar, por ejemplo, la eficacia de la vigilancia de las fronteras exteriores en las zonas geográficas vecinas al territorio de los Estados que no participan en el acervo de Schengen en el ámbito del cruce de tales fronteras.
55 El hecho de que el establecimiento de formas limitadas de cooperación pueda llevar a una fragmentación de las normas aplicables en este ámbito, suponiéndolo acreditado, no desvirtúa esta conclusión, puesto que la realización de una cooperación reforzada conlleva inevitablemente una cierta fragmentación de las normas aplicables a los Estados miembros en el ámbito de que se trate.
56 En consecuencia, en este contexto carece de pertinencia el hecho de que Irlanda o el Reino Unido se hallen, en lo que respecta al marco común creado por el Reglamento Eurosur, en una situación distinta de la de los otros Estados miembros, que, en cierta medida, podría asimilarse a la de un país tercero.
57 Asimismo, procede señalar que el artículo 19 del Reglamento Eurosur puede contribuir a reducir esta fragmentación, al enmarcar el contenido de los acuerdos que los Estados miembros pueden celebrar con Irlanda y el Reino Unido en el ámbito del intercambio de información relativa al cruce de las fronteras exteriores.
58 De las anteriores consideraciones se deduce que las formas limitadas de cooperación no constituyen una forma de participación en el sentido del artículo 4 del Protocolo de Schengen.
59 De ello se desprende que, habida cuenta de las afirmaciones que figuran en el apartado 42 de la presente sentencia, no puede considerarse que el artículo 19 del Reglamento Eurosur otorgue a los Estados miembros la facultad de celebrar acuerdos que permitan a Irlanda y al Reino Unido participar en disposiciones en vigor del acervo de Schengen pertenecientes al ámbito del cruce de las fronteras exteriores.
60 Por consiguiente, procede desestimar en su totalidad el motivo único formulado por el Reino de España en apoyo de su recurso, y desestimar, en consecuencia, el presente recurso.
Costas
61 A tenor del artículo 138, apartado 1, del Reglamento de Procedimiento del Tribunal de Justicia, la parte que pierda el proceso será condenada en costas, si así lo hubiera solicitado la otra parte. Dado que el Parlamento y el Consejo solicitaron la condena en costas del Reino de España y dado que ha sido desestimado el motivo único formulado por éste, procede condenarlo en costas.
62 Con arreglo al artículo 140, apartado 1, del mismo Reglamento, Irlanda, el Reino Unido de Gran Bretaña e Irlanda del Norte y la Comisión cargarán con sus propias costas.
En virtud de todo lo expuesto, el Tribunal de Justicia (Gran Sala) decide:
1) Desestimar el recurso.
2) Condenar en costas al Reino de España.
3) Irlanda, el Reino Unido de Gran Bretaña e Irlanda del Norte y la Comisión Europea cargarán con sus propias costas.
Firmas