ARREST VAN HET HOF (Grote kamer)
26 november 2014 (*)
„Beroepen tot nietigverklaring – Besluit 2012/19/EU – Rechtsgrondslag – Artikel 43, leden 2 en 3, VWEU – Bilaterale overeenkomst tot verlening van een exploitatiemachtiging voor het overschot van de toegestane vangst – Keuze van de betrokken derde staat waaraan de Unie een machtiging verleent om biologische rijkdommen te exploiteren – Exclusieve economische zone – Politiek besluit – Vaststelling van de vangstmogelijkheden”
In de gevoegde zaken C‑103/12 en C‑165/12,
betreffende beroepen tot nietigverklaring krachtens artikel 263 VWEU, ingesteld op respectievelijk 24 februari en 3 april 2012,
Europees Parlement, vertegenwoordigd door L. G. Knudsen, I. Liukkonen en I. Díez Parra als gemachtigden (C‑103/12),
Europese Commissie, vertegenwoordigd door A. Bouquet en E. Paasivirta als gemachtigden, domicilie gekozen hebbende te Luxemburg (C‑165/12),
verzoekers,
tegen
Raad van de Europese Unie, vertegenwoordigd door A. Westerhof Löfflerová en A. de Gregorio Merino als gemachtigden,
verweerder,
ondersteund door:
Tsjechische Republiek, vertegenwoordigd door M. Smolek, E. Ruffer en D. Hadroušek als gemachtigden,
Koninkrijk Spanje, vertegenwoordigd door N. Díaz Abad als gemachtigde,
Franse Republiek, vertegenwoordigd door G. de Bergues, D. Colas en N. Rouam als gemachtigden,
Republiek Polen, vertegenwoordigd door B. Majczyna en M. Szpunar als gemachtigden,
interveniënten,
wijst
HET HOF (Grote kamer),
samengesteld als volgt: V. Skouris, president, K. Lenaerts, vicepresident, R. Silva de Lapuerta, M. Ilešič en L. Bay Larsen, kamerpresidenten, A. Rosas, A. Borg Barthet, J. Malenovský (rapporteur), C. Toader, C. G. Fernlund en J. L. da Cruz Vilaça, rechters,
advocaat-generaal: E. Sharpston,
griffier: V. Tourrès, administrateur,
gezien de stukken en na de terechtzitting op 19 november 2013,
gehoord de conclusie van de advocaat-generaal ter terechtzitting van 15 mei 2014,
het navolgende
Arrest
1 Het Europees Parlement en de Europese Commissie vorderen nietigverklaring van besluit 2012/19/EU van de Raad van 16 december 2011 houdende goedkeuring, namens de Europese Unie, van een verklaring inzake de toekenning van vangstmogelijkheden in wateren van de EU aan vissersvaartuigen die de vlag van de Bolivariaanse Republiek Venezuela voeren in de exclusieve economische zone voor de kust van Frans-Guyana (PB 2012, L 6, blz. 8; hierna: „bestreden besluit”).
Toepasselijke bepalingen
Volkenrecht
2 Het op 10 december 1982 te Montego Bay ondertekende Verdrag van de Verenigde Naties inzake het recht van de zee (hierna: „zeerechtverdrag”) is op 16 november 1994 in werking getreden. Het zeerechtverdrag is namens de Europese Gemeenschap goedgekeurd bij besluit 98/392/EG van de Raad van 23 maart 1998 (PB L 179, blz. 1).
3 De Bolivariaanse Republiek Venezuela is geen partij bij dat verdrag.
4 De artikelen 55 tot en met 75 van het zeerechtverdrag staan vermeld in deel V van dat verdrag, dat het opschrift „Exclusieve economische zone” draagt.
5 Artikel 55 van dat verdrag luidt als volgt:
„De exclusieve economische zone is een gebied buiten en grenzend aan de territoriale zee en bezit de specifieke juridische status, ingesteld in dit deel, ingevolge welke de rechten en rechtsmacht van de kuststaat en de rechten en vrijheden van andere staten worden geregeld bij de desbetreffende bepalingen van dit verdrag.”
6 Artikel 56, lid 1, van het verdrag bepaalt:
„In de exclusieve economische zone bezit de kuststaat:
a) soevereine rechten ten behoeve van de exploratie en exploitatie, het behoud en het beheer van de natuurlijke rijkdommen, levend en niet-levend, van de wateren boven de zeebodem en van de zeebodem en de ondergrond daarvan [...];
[...]”
7 Volgens artikel 61, lid 1, van het zeerechtverdrag „[bepaalt] [d]e kuststaat [...] de toegestane vangst van de levende rijkdommen in zijn exclusieve economische zone”.
8 Artikel 62 van dat verdrag, met het opschrift „Gebruik van de levende rijkdommen”, bepaalt in de leden 1 tot en met 4 ervan:
„1. Onverminderd artikel 61 bevordert de kuststaat het doel van een optimaal gebruik van de levende rijkdommen in de exclusieve economische zone.
2. De kuststaat stelt zijn vermogen vast de levende rijkdommen van de exclusieve economische zone te oogsten. Wanneer de kuststaat niet over het vermogen beschikt om de gehele toelaatbare vangst te oogsten, verleent hij, door middel van overeenkomsten of andere regelingen en ingevolge de voorwaarden, bedingen, wetten en voorschriften bedoeld in het vierde lid, andere staten toegang tot het overschot van de toelaatbare vangst, daarbij in het bijzonder in acht nemend de bepalingen van de artikelen 69 en 70, vooral met betrekking tot de daarin bedoelde ontwikkelingslanden.
3. Bij het verlenen van toegang aan andere staten tot zijn exclusieve economische zone ingevolge dit artikel, houdt de kuststaat rekening met alle van belang zijnde factoren, met inbegrip van onder meer de betekenis van de levende rijkdommen van het gebied voor de economie van de betrokken kuststaat en zijn andere nationale belangen, de bepalingen van de artikelen 69 en 70, de behoeften van de ontwikkelingslanden in de subregio of regio aan het oogsten van een deel van het overschot en de noodzaak de economische ontwrichting in de staten wier onderdanen gewoonlijk visten in die zone of die aanzienlijke inspanningen hebben verricht bij het onderzoek en de waarneming van visstapels tot een minimum te beperken.
4. Onderdanen van andere staten die in de exclusieve economische zone vissen, dienen de beschermende maatregelen en de andere voorwaarden en bedingen vastgesteld in de wetten en voorschriften van de kuststaat na te leven. Deze wetten en voorschriften dienen verenigbaar te zijn met dit verdrag [...].”
Unierecht
9 Verordening (EG) nr. 1006/2008 van de Raad van 29 september 2008 betreffende machtigingen voor visserijactiviteiten van communautaire vissersvaartuigen buiten de communautaire wateren en de toegang van vaartuigen van derde landen tot de communautaire wateren, en houdende wijziging van verordeningen (EEG) nr. 2847/93 en (EG) nr. 1627/94 en houdende intrekking van verordening (EG) nr. 3317/94 (PB L 286, blz. 33) bepaalt in artikel 18, lid 1, sub a, ervan dat „[v]issersvaartuigen van derde landen [...] visserijactiviteiten in de [...] wateren [van de Europese Unie] [mogen] verrichten op voorwaarde dat [...] een vismachtiging voor die vaartuigen is afgegeven”.
10 Artikel 21, sub a, van die verordening bepaalt dat „[d]e Commissie [...] slechts vismachtigingen af[geeft] voor vissersvaartuigen van derde landen als [...] die vaartuigen voor een vismachtiging krachtens de betrokken overeenkomst in aanmerking komen en, in voorkomend geval, zijn opgenomen in de lijst van vaartuigen waarvoor gemeld is dat zij visserijactiviteiten zullen uitvoeren krachtens die overeenkomst”.
11 Artikel 22 van de verordening luidt als volgt:
„Vissersvaartuigen van derde landen waarvoor overeenkomstig dit hoofdstuk een vismachtiging is afgegeven, moeten voldoen aan de bepalingen van het gemeenschappelijk visserijbeleid inzake instandhoudings‑ en controlemaatregelen en aan de bepalingen inzake de visserij door [...] vissersvaartuigen [van de Unie] in de visserijzone waar zij hun activiteiten verrichten, alsmede aan de bepalingen van de betrokken overeenkomst.”
12 De Raad van de Europese Unie gaat middels verordeningen met betrekking tot de totaal toegestane vangsten en quota jaarlijks over tot vaststelling van de vangstmogelijkheden in de wateren van de Unie en, voor vaartuigen van de Unie, in bepaalde wateren buiten de Unie.
13 Een van die verordeningen is verordening (EU) nr. 44/2012 van de Raad van 17 januari 2012 tot vaststelling, voor 2012, van de vangstmogelijkheden in de EU-wateren en, voor EU-vaartuigen, in bepaalde niet-EU-wateren, voor sommige visbestanden en groepen visbestanden waarvoor internationale onderhandelingen worden gevoerd of internationale overeenkomsten gelden (PB L 25, blz. 55).
14 Artikel 36, lid 1, van die verordening bepaalt dat „[h]et maximumaantal vismachtigingen voor vaartuigen van derde landen die in [wateren van de Unie] vissen, wordt vastgesteld in bijlage VIII”.
15 Wat de wateren van het overzeese departement Guyana (Frankrijk; hierna: „Frans-Guyana”) betreft, is in die bijlage het aantal vismachtigingen voor vaartuigen die onder Venezolaanse vlag varen, vastgesteld op 45. Voorts is in de voetnoot van de bijlage, welke voetnoot betrekking heeft op de Bolivariaanse Republiek Venezuela, aangegeven dat „[v]oordat die vismachtigingen worden afgegeven moet worden aangetoond dat er een geldig contract bestaat tussen de eigenaar van het vaartuig die de vismachtiging aanvraagt en een in [...] Frans-Guyana gevestigd verwerkingsbedrijf, en dat in dat contract staat dat minstens 75 % van alle door het vaartuig in kwestie gevangen snappers in dat departement moet worden aangeland voor verwerking in dat bedrijf. [...]”
Voorgeschiedenis van het geding
16 Op 30 september 1977 heeft de Raad verordening (EEG) nr. 2159/77 vastgesteld houdende wijziging van verordening (EEG) nr. 1014/77 tot vaststelling van bepaalde overgangsmaatregelen voor de instandhouding en het beheer van visbestanden, die van toepassing zijn ten aanzien van schepen die de vlag voeren van bepaalde derde landen in de 200-mijlzone gelegen langs de kusten van het Franse departement Guyana (PB L 250, blz. 15). Met die verordening heeft de Raad aan onder Venezolaanse vlag varende vaartuigen een machtiging verleend om visserijactiviteiten te verrichten in de exclusieve economische zone voor de kust van Frans-Guyana (hierna: „exclusieve economische zone van Frans-Guyana”).
17 Deze machtiging is periodiek verlengd middels verordeningen met betrekking tot de totaal toegestane vangsten en quota, waarin vangstmogelijkheden werden toegekend ofschoon er geen internationale visserijovereenkomst was gesloten met de Bolivariaanse Republiek Venezuela.
18 De Commissie was van mening dat deze situatie een juridische lacune vormde en dat het, gelet op artikel 21, sub a, van verordening nr. 1006/2008, ging om een beletsel voor de afgifte van vismachtigingen aan onder Venezolaanse vlag varende vaartuigen voor de exclusieve economische zone van Frans-Guyana. Om die reden heeft zij op 7 januari 2011 een voorstel ingediend voor een besluit van de Raad inzake toegang van vissersvaartuigen die de vlag van de Bolivariaanse Republiek Venezuela voeren tot de exclusieve economische zone voor de kust van het Franse departement Guyana [COM(2010) 807]. Met dit voorstel werd beoogd te voorzien in een volkenrechtelijke grondslag voor de door die vaartuigen in dat gebied verrichte activiteiten. De Commissie heeft in dit verband voorgesteld om het besluit vast te stellen op grond van artikel 43, lid 2, VWEU juncto artikel 218, lid 6, sub a‑v, VWEU.
19 Na het voorstel te hebben onderzocht, heeft de Raad de rechtsgrondslag van het vast te stellen besluit gewijzigd en het besluit gebaseerd op artikel 43, lid 3, VWEU juncto artikel 218, lid 6, sub b, VWEU.
20 Overeenkomstig die bepalingen heeft de Raad het Parlement verzocht advies uit te brengen.
21 Het Parlement was het niet eens met die rechtsgrondslag en heeft voorgesteld dat de Raad deze zou wijzigen en met een nieuw voorstel zou komen waarin zou worden uitgegaan van de door de Commissie initieel voorgestelde rechtsgrondslag.
22 De Raad heeft geweigerd om de rechtsgrondslag van het vast te stellen besluit te wijzigen en het Parlement tweemaal, bij brieven van 28 oktober en 1 december 2011, verzocht om een spoedbehandeling. Het Parlement heeft deze verzoeken op respectievelijk 15 november en 13 december 2011 afgewezen. In beide gevallen heeft het Parlement erop gewezen dat het zich niet verzette tegen de inhoud van het besluit, maar van mening was dat het besluit van een onjuiste rechtsgrondslag was voorzien.
23 Op 16 december 2011 heeft de Raad, zonder het standpunt van het Parlement af te wachten, het bestreden besluit vastgesteld op grond van artikel 43, lid 3, VWEU en artikel 218, lid 6, sub b, VWEU.
24 Artikel 1 van het bestreden besluit luidt als volgt:
„De tot de Bolivariaanse Republiek Venezuela gerichte verklaring inzake de toekenning van vangstmogelijkheden in de wateren van de EU aan vissersvaartuigen die de vlag van de Bolivariaanse Republiek Venezuela voeren in de exclusieve economische zone [...] van Frans-Guyana [...] wordt namens de Europese Unie goedgekeurd [hierna: ,litigieuze verklaring’].
[...]”
25 Deze verklaring, die aan het besluit is gehecht, luidt als volgt:
„1. De Europese Unie geeft voor een beperkt aantal vissersvaartuigen die de vlag van de Bolivariaanse Republiek Venezuela voeren, vismachtigingen af om te vissen in het deel van de exclusieve economische zone [...] van Frans-Guyana buiten 12 zeemijlen gemeten vanaf de basislijnen, mits daarbij aan de in deze verklaring vervatte voorwaarden wordt voldaan.
2. Overeenkomstig artikel 22 van [verordening nr. 1006/2008] leven gemachtigde vissersvaartuigen die de vlag van de Bolivariaanse Republiek Venezuela voeren, wanneer ze in het in lid 1 bedoelde gebied vissen, de bepalingen na van het gemeenschappelijke visserijbeleid van de Europese Unie inzake instandhoudings‑ en controlemaatregelen en de andere bepalingen van de Europese Unie inzake de visserij in het betrokken gebied.
3. Meer in het bijzonder leven gemachtigde vissersvaartuigen die de vlag van de Bolivariaanse Republiek Venezuela voeren, alle relevante wet‑ en regelgeving van de Europese Unie na, waarin onder meer de visbestanden die mogen worden bevist, het maximumaantal gemachtigde vissersvaartuigen en het aandeel van de vangsten dat in de havens van Frans-Guyana moet worden aangeland, zijn vastgesteld.
4. Behalve dat zij machtigingen die verstrekt zijn aan individuele vissersvaartuigen die de vlag van de Bolivariaanse Republiek Venezuela voeren, kan intrekken wanneer deze de geldende wet‑ of regelgeving van de Europese Unie niet naleven, kan de Europese Unie te allen tijde middels een unilaterale verklaring de in deze verklaring uitgedrukte specifieke verbintenis om vangstmogelijkheden toe te staan, intrekken.”
26 Op 16 december 2011 heeft de Raad de litigieuze verklaring doen toekomen aan de Bolivariaanse Republiek Venezuela, die de ontvangst ervan diezelfde dag heeft bevestigd.
27 Op 17 januari 2012 heeft de Raad verordening nr. 44/2012 vastgesteld, waarvan de rechtsgrondslag artikel 43, lid 3, VWEU is.
28 In een nota van 30 januari 2012 heeft de Bolivariaanse Republiek Venezuela de Raad verzocht om nadere toelichting omtrent de vraag of het voornemen van het Parlement om de geldigheid van het bestreden besluit aan te vechten van invloed kon zijn op de visserijactiviteiten van onder Venezolaanse vlag varende vaartuigen in de exclusieve economische zone van Frans-Guyana.
29 Op 20 maart 2012 heeft die staat, via de bevoegde Franse autoriteiten, bij de Commissie machtigingen om in dat gebied te vissen aangevraagd voor onder Venezolaanse vlag varende vaartuigen. Bij de aanvragen waren contracten gevoegd die met in Frans-Guyana gevestigde verwerkingsbedrijven waren gesloten.
30 Op 26 maart 2012 heeft de Commissie besluit C(2012) 2162 vastgesteld en 38 onder Venezolaanse vlag varende vaartuigen, die in de bijlage bij het besluit worden genoemd, een machtiging verleend om te vissen in de exclusieve economische zone van Frans-Guyana. Blijkens artikel 2 van dat besluit zijn de Bolivariaanse Republiek Venezuela als vlaggenstaat en de Franse Republiek als kuststaat van dat gebied daarvan in kennis gesteld.
31 Op respectievelijk 24 februari en 3 april 2012 hebben het Parlement en de Commissie de onderhavige beroepen ingesteld.
32 Bij beschikking van de president van het Hof van 2 mei 2012 zijn de zaken C‑103/12 en C‑165/12 gevoegd voor de schriftelijke en de mondelinge behandeling en het arrest.
33 Bij beschikking van de president van het Hof van 29 augustus 2012 zijn de Tsjechische Republiek, het Koninkrijk Spanje, de Franse Republiek en de Republiek Polen toegelaten tot interventie aan de zijde van de Raad.
Beroepen
34 In zaak C‑103/12 voert het Parlement twee middelen aan. Met zijn eerste middel betoogt het dat het bestreden besluit op een onjuiste rechtsgrondslag berust. Met zijn tweede middel stelt het subsidiair dat bij de vaststelling van dat besluit is uitgegaan van een onjuiste procedureregel.
35 In zaak C‑165/12 voert de Commissie drie middelen aan. Het eerste middel valt uiteen in drie onderdelen. In het eerste en het tweede onderdeel van het eerste middel betoogt zij dat de rechtsgrondslag van het bestreden besluit onjuist is. Volgens het eerste onderdeel heeft de Raad de litigieuze verklaring ten onrechte op één lijn gesteld met de externe vaststelling van vangstmogelijkheden. Volgens het tweede onderdeel heeft de Raad ten onrechte geoordeeld dat uit die externe vaststelling van vangstmogelijkheden voortvloeit dat onder Venezolaanse vlag varende vaartuigen aan het gemeenschappelijk visserijbeleid gebonden zijn. Met het derde onderdeel van haar eerste middel stelt de Commissie dat het besluit ontoereikend is gemotiveerd. Met haar tweede middel voert zij aan dat de Raad voorbij is gegaan aan de institutionele prerogatieven van het Parlement. Het derde middel stelt dat is uitgegaan van een onjuiste opvatting van het op 7 januari 2011 ingediende voorstel voor een besluit.
Argumenten van partijen
36 Met het eerste middel van het beroep van het Parlement en de eerste twee onderdelen van het eerste middel van de Commissie betogen deze instellingen dat de Raad het bestreden besluit ten onrechte niet op grond van artikel 43, lid 2, VWEU juncto artikel 218, lid 6, sub a‑v, VWEU, maar op grond van artikel 43, lid 3, VWEU en artikel 218, lid 6, sub b, VWEU heeft vastgesteld.
37 Het Parlement en de Commissie menen in de eerste plaats dat artikel 43, lid 3, VWEU een uitzondering vormt op de in artikel 43, lid 2, VWEU opgenomen algemene rechtsgrondslag, zodat lid 3, net als alle uitzonderingen op een regel, restrictief moet worden uitgelegd wat zijn werkingssfeer betreft. Op grond van lid 3 kunnen dus uitsluitend maatregelen die expliciet zien op de vaststelling en verdeling van specifieke vangstmogelijkheden, worden vastgesteld. Bij die vangstmogelijkheden gaat het noodzakelijkerwijs om gekwantificeerde vangstrechten. Hieruit volgt dat een handeling op grond van artikel 43, lid 2, VWEU moet worden vastgesteld wanneer daarmee een andere doelstelling van het gemeenschappelijk visserijbeleid wordt beoogd dan het louter toekennen van vangstmogelijkheden in kwantitatieve en geografische zin.
38 Dat is het geval voor het bestreden besluit en de litigieuze verklaring. In de verklaring heeft de Unie immers toegezegd vismachtigingen af te geven aan vaartuigen die de Venezolaanse vlag voeren, alsmede de betrokken marktdeelnemers ertoe verplicht om de bepalingen van de Unie ter zake van de instandhouding van visbestanden na te leven en een deel van hun vangsten in Frans-Guyana aan te landen. Met dergelijke aan toegang verbonden voorwaarden wordt beoogd ervoor te zorgen dat de doelstellingen van het gemeenschappelijk visserijbeleid worden gerealiseerd, zodat het doel en de inhoud van het besluit betrekking hebben op de doelstellingen van dat beleid en verder gaan dan het louter vaststellen en verdelen van vangstmogelijkheden in de zin van artikel 43, lid 3, VWEU.
39 In de tweede plaats zijn het Parlement en de Commissie van mening dat een onderscheid moet worden gemaakt tussen de toegang tot de wateren voor de visvangst en de toegang tot de visbestanden in de vorm van de toekenning van specifieke vangstmogelijkheden in die wateren (hierna respectievelijk: „toegang tot de wateren” en „toegang tot de visbestanden”). Wanneer de Unie in het kader van het gemeenschappelijk visserijbeleid marktdeelnemers uit derde landen toegang wil verlenen tot haar wateren en de daarin aanwezige visbestanden, wordt voorzien in een rechtskader met twee componenten. Allereerst krijgt de derde staat overeenkomstig de procedure van artikel 218, lid 6, sub a‑v, VWEU toegang via een internationale overeenkomst. Vervolgens gaat de Raad krachtens artikel 43, lid 3, VWEU over tot toekenning van vangstmogelijkheden.
40 In het onderhavige geval moet de litigieuze verklaring worden geacht de eerste stap te zijn aangezien de Unie daarin toegang heeft verleend tot de wateren, maar geen specifieke vangstmogelijkheden aan onder Venezolaanse vlag varende vaartuigen heeft toegekend. Dat is pas gebeurd nadat de verklaring was vastgesteld, bij de vaststelling door de Raad van de vangstmogelijkheden voor 2012 in verordening nr. 44/2012.
41 De Raad stelt, daarin gesteund door de Tsjechische Republiek, het Koninkrijk Spanje, de Franse Republiek en de Republiek Polen, dat het bestreden besluit terecht is gebaseerd op artikel 43, lid 3, VWEU juncto artikel 218, lid 6, sub b, VWEU.
42 Deze instelling en de genoemde lidstaten menen ten eerste dat het gemaakte onderscheid tussen de toegang tot de wateren en de toegang tot de visbestanden kunstmatig is. Met de litigieuze verklaring kan immers geen toegang worden verleend tot de wateren van de Unie zonder tegelijkertijd ook toegang te verlenen tot de visbestanden.
43 Ten tweede omvat het begrip „vangstmogelijkheden” in de zin van artikel 43, lid 3, VWEU ook de vismachtigingen. Reeds uit de bewoordingen van het bestreden besluit volgt dat dit besluit betrekking heeft op de afgifte van vismachtigingen. Bij het doel en de inhoud van de litigieuze verklaring gaat het dus om het toekennen van vangstmogelijkheden aan onder Venezolaanse vlag varende vaartuigen en niet om het verlenen van toegang tot de wateren van de Unie.
44 Ten derde is de werkingssfeer van artikel 43, lid 3, VWEU van dien aard dat maatregelen kunnen worden vastgesteld die niet beperkt blijven tot het cijfermatig vaststellen van vangstmogelijkheden. Deze uitlegging is in overeenstemming met de letter en de geest van die bepaling omdat de Raad op grond daarvan alle maatregelen kan vaststellen „voor” de vaststelling en verdeling van de vangstmogelijkheden.
45 In het onderhavige geval worden de toegekende vangstmogelijkheden weliswaar in het bestreden besluit niet in cijfers weergegeven, maar is er sprake van een dergelijke maatregel. Het betreft immers een internationale titel om op het niveau van de interne regels van de Unie over te gaan tot vaststelling en verdeling van de vangstmogelijkheden, aangezien met het besluit de Unie de Bolivariaanse Republiek Venezuela ervan in kennis stelt dat zij bereid blijft vangstmogelijkheden toe te kennen aan onder Venezolaanse vlag varende vaartuigen.
46 Ten vierde blijft het bestreden besluit inhoudelijk binnen de grenzen van artikel 43, lid 3, VWEU. De punten 2 en 3 van de litigieuze verklaring zijn slechts bedoeld om te wijzen op de reeds bestaande regels die de vaartuigen van derde staten in de wateren van de Unie moeten naleven. Het gaat om twee declaratoire bepalingen aangezien voor die vaartuigen geen nieuwe rechten of verplichtingen in het leven worden geroepen. Ook het in punt 4 van de verklaring genoemde recht op intrekking van de aan de betrokken vaartuigen verleende vismachtigingen is een maatregel die betrekking heeft op de vaststelling en verdeling van vangstmogelijkheden.
Beoordeling door het Hof
47 Met het eerste middel van het beroep van het Parlement en het eerste en het tweede onderdeel van het eerste middel van de Commissie betogen deze instellingen dat de Raad een onjuiste rechtsgrondslag heeft gebruikt daar het bestreden besluit is gebaseerd op artikel 43, lid 3, VWEU juncto artikel 218, lid 6, sub b, VWEU en niet op artikel 43, lid 2, VWEU juncto artikel 218, lid 6, sub a‑v, VWEU.
48 Wat de bewoordingen van artikel 43 VWEU betreft, blijkt uit artikel 43, lid 2, VWEU dat de bevoegde instellingen van de Unie volgens de gewone wetgevingsprocedure de bepalingen moeten vaststellen die nodig zijn om de doelstellingen van het gemeenschappelijk landbouw‑ en visserijbeleid na te streven.
49 Verder volgt uit artikel 43, lid 3, VWEU, gelezen in samenhang met artikel 43, lid 2, VWEU, dat met name de maatregelen voor de vaststelling en verdeling van de vangstmogelijkheden als zodanig niet worden geacht te vallen onder de categorie bepalingen die nodig zijn ter realisering van het gemeenschappelijk visserijbeleid in de zin van artikel 43, lid 2, VWEU, en niet onderworpen zijn aan de gewone wetgevingsprocedure.
50 Het vaststellen van de in artikel 43, lid 2, VWEU bedoelde bepalingen omvat immers noodzakelijkerwijs een beoordeling van de vraag of die bepalingen „nodig” zijn om de doelstellingen van in het VWEU geregeld gemeenschappelijk beleid na te streven, zodat sprake is van een aan de Uniewetgever voorbehouden politiek besluit. Voor het overeenkomstig artikel 43, lid 3, VWEU vaststellen van de maatregelen voor de vaststelling en verdeling van de vangstmogelijkheden is dat echter niet het geval omdat dergelijke maatregelen overwegend technisch van aard zijn en bedoeld zijn om uitvoering te geven aan de krachtens artikel 43, lid 2, VWEU vastgestelde bepalingen.
51 Om te beginnen moet in herinnering worden geroepen dat volgens vaste rechtspraak van het Hof de keuze van de rechtsgrondslag van een Uniehandeling moet berusten op objectieve gegevens die voor rechterlijke toetsing vatbaar zijn, waaronder met name het doel en de inhoud van de handeling (arresten Parlement/Raad, C‑130/10, EU:C:2012:472, punt 42, en Verenigd Koninkrijk/Raad, C‑431/11, EU:C:2013:589, punt 44).
52 In het onderhavige geval strekt het bestreden besluit uitsluitend tot goedkeuring van de litigieuze verklaring. Derhalve moet bij de beoordeling van de rechtsgrondslag van het besluit worden gekeken naar het doel en de inhoud van de betrokken verklaring.
53 Wat de inhoud van de litigieuze verklaring betreft, heeft de Unie de Bolivariaanse Republiek Venezuela er in punt 1 van de verklaring op gewezen dat zij voor een beperkt aantal onder Venezolaanse vlag varende vissersvaartuigen vismachtigingen zou afgeven om te vissen in de exclusieve economische zone van Frans-Guyana.
54 In de punten 2 en 3 van de verklaring heeft de Unie aan de afgifte van de vismachtigingen de voorwaarde verbonden dat de onder Venezolaanse vlag varende vaartuigen die in dat gebied mogen vissen, de bepalingen van het gemeenschappelijk visserijbeleid van de Unie inzake instandhoudings‑ en controlemaatregelen en de andere bepalingen van de Unie inzake de visserij in het betrokken gebied naleven.
55 Bij het doel van de litigieuze verklaring moet rekening worden gehouden met de context van het zeerechtverdrag, dat de internationale regeling van de exclusieve economische zone bevat. Dit verdrag, waaraan de Unie gebonden is, is het kader voor de beleidskeuzes die de Unie in dat gebied maakt, en bepaalt in het bijzonder welke juridische instrumenten en vormen aan de Unie ter beschikking staan bij het maken van die keuzes.
56 Blijkens artikel 55 van het zeerechtverdrag bezit de exclusieve economische zone een bijzondere status op grond waarvan de rechten en rechtsmacht van de kuststaat en de rechten en vrijheden van andere staten worden geregeld in de desbetreffende bepalingen van dat verdrag.
57 Volgens artikel 56, lid 1, sub a, van het zeerechtverdrag bezit de kuststaat in zijn exclusieve economische zone het recht om de levende rijkdommen te exploiteren. Wanneer de kuststaat niet over het vermogen beschikt om de gehele toegestane vangst te oogsten, moet hij volgens artikel 62, lid 2, van dat verdrag andere staten toegang verlenen tot het overschot van de toegestane vangst.
58 Bij de nakoming van die verplichting heeft de kuststaat enige speelruimte. Enerzijds kan de kuststaat, mits hij voldoet aan de eisen van artikel 62, lid 3, van het zeerechtverdrag, kiezen aan welke staten hij toegang verleent tot dat overschot. Anderzijds houdt de kuststaat rekening met een aantal aspecten, namelijk de betekenis van de levende rijkdommen van het betrokken gebied voor de economie van de kuststaat en zijn andere nationale belangen, de behoeften van de ontwikkelingslanden in de betrokken regio en de noodzaak om de economische ontwrichting in de staten wier onderdanen gewoonlijk visten in die zone of die aanzienlijke inspanningen hebben verricht bij het onderzoek en de waarneming van visstapels, tot een minimum te beperken.
59 Voorts bepaalt artikel 62, lid 2, van het zeerechtverdrag dat de kuststaat toegang verleent tot het overschot van de toegestane vangst „door middel van overeenkomsten of andere regelingen”. De kuststaat dient het dus eens te worden met de betrokken staten. De betrekkingen tussen de kuststaat en de andere staten brengen immers hun in punt 57 van het onderhavige arrest genoemde wederzijdse rechten en verplichtingen tot uiting, zodat de kuststaat niet eenzijdig zijn voorwaarden kan opleggen.
60 Uit de specifieke verantwoordelijkheid van de kuststaat voor de exploitatie van de levende rijkdommen in zijn exclusieve economische zone kan worden afgeleid dat het gewoonlijk de taak van de kuststaat is om een gericht aanbod te doen aan bepaalde andere geïnteresseerde staten, die vervolgens het aanbod al dan niet kunnen accepteren of eventueel kunnen vragen om het aanbod te wijzigen.
61 Aan het einde van dit proces kan de uitdrukking van de wilsovereenstemming tussen de kuststaat en de betrokken staat worden aangemerkt als een overeenkomst als bedoeld in artikel 62, lid 2, van het zeerechtverdrag, waarbij het in het volkenrecht irrelevant is of die overeenkomst formeel is vastgelegd in één enkel gezamenlijk document of in twee of meer samenhangende schriftelijke instrumenten (zie in die zin advies 1/13, EU:C:2014:2303, punt 37).
62 De overeenkomst tussen de kuststaat en de betrokken staat bevat wederzijdse rechten en verplichtingen die concreet invulling geven aan de in punt 57 van het onderhavige arrest genoemde rechten en verplichtingen. In dit verband volgt met name uit artikel 62, lid 4, van het zeerechtverdrag dat onderdanen van andere staten dan de kuststaat die in de exclusieve economische zone van de kuststaat vissen, de beschermende maatregelen en de andere in de wetten en voorschriften van de kuststaat vastgestelde voorwaarden en bedingen dienen na te leven.
63 Aangezien particulieren in beginsel geen autonome status krachtens het zeerechtverdrag genieten, dient elke betrokken staat voor de vaartuigen die zijn vlag voeren, alle maatregelen te nemen om de belangen van de kuststaat te beschermen (zie in die zin arrest Intertanko e.a., C‑308/06, EU:C:2008:312, punten 59‑62).
64 Hieruit volgt dat de betrokken staat jegens de kuststaat, in ruil voor zijn deelname aan de exploitatie van de levende rijkdommen in de exclusieve economische zone van de kuststaat, de verplichting op zich moet nemen om ervoor te zorgen dat onder zijn vlag varende vaartuigen voldoen aan de maatregelen die de kuststaat in dat gebied heeft genomen.
65 Deze door middel van een overeenkomst of een andere regeling met de kuststaat gegeven waarborg is des te noodzakelijker als de betrokken staat geen partij is bij het zeerechtverdrag en dus niet gebonden is aan artikel 62, lid 4, van het zeerechtverdrag.
66 Na de sluiting van de overeenkomst of regeling tussen de betrokken staat en de kuststaat kan de kuststaat deze overeenkomst of regeling uitvoeren via specifieke nationaalrechtelijke regels en maatregelen die zijn vastgesteld in overeenstemming met de bepalingen van het zeerechtverdrag en worden toegepast met inachtneming van die bilaterale overeenkomst.
67 Tegen de achtergrond van de overwegingen in de punten 56 tot en met 66 van het onderhavige arrest moet om te beginnen worden beoordeeld of de litigieuze verklaring een bestanddeel van een overeenkomst in de zin van artikel 62, lid 2, van het zeerechtverdrag is.
68 In het licht van hetgeen in punt 60 van het onderhavige arrest ter sprake is gebracht, moet de litigieuze verklaring worden beschouwd als een door de Unie namens de betrokken kuststaat gedaan aanbod aan de Bolivariaanse Republiek Venezuela, waarbij de Unie aan die staat voorstelt om een deel van het overschot van de toegestane vangst in de exclusieve economische zone van Frans-Guyana te oogsten, mits voldaan wordt aan een aantal specifieke voorwaarden, waaronder met name de voorwaarde dat die staat ervoor zorgt dat de onder zijn vlag varende vaartuigen die in dat gebied vissen, de aldaar geldende bepalingen van het gemeenschappelijk visserijbeleid van de Unie naleven.
69 Nadat de Bolivariaanse Republiek Venezuela in kennis was gesteld van de litigieuze verklaring, heeft die staat de ontvangst ervan bevestigd en daar op twee manieren op gereageerd. In de eerste plaats heeft de Bolivariaanse Republiek Venezuela formeel bij de Unie machtigingen om te vissen in de exclusieve economische zone van Frans-Guyana aangevraagd voor onder haar vlag varende vaartuigen en bij de aanvragen contracten omtrent de verwerking in Frans-Guyana gevoegd, zoals vereist in punt 3 van de verklaring en de voetnoot van bijlage VIII bij verordening nr. 44/2012. In de tweede plaats heeft die staat zijn bezorgdheid geuit over het feit dat de verklaring mogelijkerwijs ter discussie komt te staan, en de Raad om nadere inlichtingen verzocht met betrekking tot de vraag of het voornemen van het Parlement om de geldigheid van het bestreden besluit aan te vechten van invloed kon zijn op de visserijactiviteiten van onder zijn vlag varende vaartuigen in dat gebied.
70 Door zich aldus te gedragen, lijkt de Bolivariaanse Republiek Venezuela de litigieuze verklaring dus te hebben beschouwd als een aanbod om onder de in dat document genoemde voorwaarden een deel van het overschot van de toegestane vangst in de exclusieve economische zone van Frans-Guyana te oogsten, op welk aanbod zij verzocht werd te reageren.
71 Naar aanleiding van het door de Unie gedane aanbod heeft de Bolivariaanse Republiek Venezuela specifieke aanvragen voor vismachtigingen ingediend bij de Unie en bij de indiening daarvan geen voorbehoud gemaakt bij de voorwaarden van dat aanbod, zodat zij moet worden geacht daarmee te hebben ingestemd.
72 Derhalve moet de handelwijze van die staat worden beschouwd als een aanvaarding van het door de Unie middels de litigieuze verklaring gedane aanbod.
73 Gelet op een en ander moeten de litigieuze verklaring van de Unie en de instemming daarmee van de Bolivariaanse Republiek Venezuela tezamen worden aangemerkt als een tussen hen gesloten overeenkomst met betrekking tot de machtiging om onder de in de verklaring genoemde voorwaarden een deel van het overschot van de toegestane vangst in de exclusieve economische zone van Frans-Guyana te oogsten.
74 In het licht van de voorgaande beoordeling van de inhoud en het doel van de litigieuze verklaring moet vervolgens worden nagegaan of de verklaring een maatregel is die onder de aan de Uniewetgever voorbehouden bevoegdheid valt, dan wel of slechts sprake is van een technische uitvoeringsmaatregel als bedoeld in punt 50 van het onderhavige arrest.
75 Dienaangaande moet ongeacht de titel van de litigieuze verklaring en bepaalde daarin gebruikte begrippen worden vastgesteld dat met de verklaring niet wordt beoogd te zorgen voor „de vaststelling en verdeling van de vangstmogelijkheden” in de zin van artikel 43, lid 3, VWEU, maar, zoals volgt uit punt 68 van het onderhavige arrest, de Bolivariaanse Republiek Venezuela de mogelijkheid wordt geboden om onder de door de Unie gestelde voorwaarden deel te nemen aan de exploitatie van de levende rijkdommen in de exclusieve economische zone van Frans-Guyana.
76 Bij de beoordeling die vooraf moet gaan aan een dergelijk aanbod, houden de bevoegde instellingen van de Unie allereerst rekening met de aspecten van bilateraal beleid. Verder beoordelen deze instellingen, gelet op de specifieke verantwoordelijkheid van de namens de kuststaat handelende Unie voor de exploitatie van de levende rijkdommen in diens exclusieve economische zone, of de betrokken staat in staat is ervoor te zorgen dat de onder zijn vlag varende vaartuigen voldoen aan de aan exploitatie verbonden voorwaarden, zoals met name naleving van de in het betrokken gebied geldende bepalingen van het gemeenschappelijk visserijbeleid van de Unie. Ten slotte staan de instellingen van de Unie stil bij de in punt 58 van het onderhavige arrest genoemde factoren, waarbij gekeken moet worden naar verschillende aspecten die kenmerkend zijn voor de situatie van de staten van de betrokken regio en in elk geval die van de betrokken staat.
77 Bovendien blijkt uit punt 3 van de considerans van het bestreden besluit en de punten 1 tot en met 3 van de litigieuze verklaring dat de verklaring niet slechts ertoe strekt de Bolivariaanse Republiek Venezuela in beginsel de mogelijkheid te bieden om deel te nemen aan de exploitatie van de levende rijkdommen in de exclusieve economische zone van Frans-Guyana, maar dat, zoals in punt 54 van het onderhavige arrest is aangegeven, aan die mogelijkheid ook de voorwaarde wordt verbonden dat sprake is van naleving van de bepalingen van het gemeenschappelijk visserijbeleid van de Unie inzake instandhoudings‑ en controlemaatregelen en de andere bepalingen van de Unie inzake de visserij in het betrokken gebied, zoals de wet‑ en regelgeving van de Unie waarin met name de visbestanden die mogen worden bevist, het maximumaantal gemachtigde vissersvaartuigen en het aandeel van de vangsten dat in de havens van Frans-Guyana moet worden aangeland, zijn vastgesteld.
78 De litigieuze verklaring strekt dus ertoe een algemeen kader tot stand te brengen voor het machtigen van onder Venezolaanse vlag varende vissersvaartuigen om in dat gebied te vissen, welk kader later nader is uitgewerkt in achtereenvolgens artikel 36, lid 1, van verordening nr. 44/2012 en bijlage VIII bij die verordening, artikel 34, lid 1, van verordening (EU) nr. 40/2013 van de Raad van 21 januari 2013 tot vaststelling, voor 2013, van de vangstmogelijkheden in de EU-wateren en, voor EU-vaartuigen, in bepaalde niet-EU-wateren, voor sommige visbestanden en groepen visbestanden waarvoor internationale onderhandelingen worden gevoerd of internationale overeenkomsten gelden (PB L 23, blz. 54) en bijlage VIII bij die verordening, en artikel 40, lid 1, van verordening (EU) nr. 43/2014 van de Raad van 20 januari 2014 tot vaststelling, voor 2014, van de vangstmogelijkheden voor sommige visbestanden en groepen visbestanden welke in de wateren van de Unie en, voor vaartuigen van de Unie, in bepaalde wateren buiten de Unie van toepassing zijn (PB L 24, blz. 1) en bijlage VIII bij die verordening. Dienaangaande moet erop worden gewezen dat die drie verordeningen zijn vastgesteld op grond van artikel 43, lid 3, VWEU.
79 Hieruit volgt dat het aan de Bolivariaanse Republiek Venezuela gedane aanbod geen technische maatregel of uitvoeringsmaatregel is, maar een maatregel waarvoor een autonoom besluit moet worden genomen dat moet worden vastgesteld met inachtneming van de politieke belangen die de Unie in haar gemeenschappelijk beleid, en met name het gemeenschappelijk visserijbeleid, nastreeft.
80 De litigieuze verklaring betreft dus een bevoegdheid waarbij het aan de Uniewetgever is om een besluit te nemen.
81 Derhalve valt het bestreden besluit binnen de werkingssfeer van artikel 43, lid 2, VWEU, en niet binnen die van artikel 43, lid 3, VWEU.
82 Ten slotte moet worden nagegaan welke bepaling van het VWEU de procedure bevat volgens welke het bestreden besluit had moeten worden vastgesteld.
83 Aangezien de litigieuze verklaring, die is goedgekeurd bij het bestreden besluit, een bestanddeel van een internationale overeenkomst is (zie punt 73 van het onderhavige arrest), valt deze verklaring onder artikel 218 VWEU. Dit artikel regelt immers het onderhandelen over en het sluiten van overeenkomsten tussen de Unie en derde landen of internationale organisaties, met dien verstande dat volgens vaste rechtspraak de in het artikel gebruikte term „overeenkomst” moet worden opgevat in algemene zin, namelijk ter aanduiding van elke door volkenrechtelijke subjecten aangegane verbintenis met verbindende kracht, ongeacht de formele kwalificatie ervan (zie in die zin adviezen 1/75, EU:C:1975:145, blz. 1360, en 2/92, EU:C:1995:83, punt 8, en arrest Frankrijk/Commissie, C‑327/91, EU:C:1994:305, punt 27).
84 Voorts moet erop worden gewezen dat artikel 218, lid 6, sub a‑v, VWEU de te volgen procedure bevat voor overeenkomsten betreffende gebieden waarop de gewone wetgevingsprocedure van toepassing is. Daar in artikel 43, lid 2, VWEU, de bepaling op grond waarvan het bestreden besluit had moeten worden vastgesteld, juist sprake is van de gewone wetgevingsprocedure, had dat besluit moeten worden vastgesteld op grond van artikel 218, lid 6, sub a‑v, VWEU.
85 Gelet op het voorgaande had het bestreden besluit, waarbij de litigieuze verklaring namens de Unie is goedgekeurd, moeten worden vastgesteld op grond van artikel 43, lid 2, VWEU juncto artikel 218, lid 6, sub a‑v, VWEU, en niet op grond van artikel 43, lid 3, VWEU juncto artikel 218, lid 6, sub b, VWEU.
86 Hieruit volgt dat het eerste middel van het beroep van het Parlement en het eerste en het tweede onderdeel van het eerste middel van het beroep van de Commissie slagen.
87 Het bestreden besluit moet dus nietig worden verklaard zonder dat behoeft te worden ingegaan op de andere middelen die het Parlement en de Commissie in hun beroepen hebben aangevoerd.
Verzoek om handhaving van de gevolgen van het bestreden besluit
88 De Raad en de Commissie, daarin gesteund door de Tsjechische Republiek, het Koninkrijk Spanje en de Franse Republiek, verzoeken het Hof, voor het geval dat het Hof het bestreden besluit nietig zou verklaren, de gevolgen van het besluit te handhaven totdat een nieuw besluit wordt vastgesteld. Het Parlement heeft aangegeven zich niet te verzetten tegen toewijzing van dat verzoek.
89 Volgens artikel 264, tweede alinea, VWEU kan het Hof, zo het dit nodig oordeelt, bepalen welke gevolgen van de nietig verklaarde handeling als definitief moeten worden beschouwd.
90 Uit de rechtspraak van het Hof volgt dat met het oog op de rechtszekerheid de gevolgen van een dergelijke handeling gehandhaafd kunnen blijven, met name wanneer er bij de directe gevolgen van de nietigverklaring sprake zou zijn van ernstige negatieve gevolgen voor de betrokkenen en de rechtmatigheid van de bestreden handeling niet vanwege het doel of de inhoud van de handeling wordt aangevochten, maar wegens onbevoegdheid van degene die de handeling heeft vastgesteld, of schending van wezenlijke vormvoorschriften. Het gaat daarbij met name ook om de omstandigheid dat de bestreden handeling op een onjuiste rechtsgrondslag is gebaseerd (zie in die zin arresten Parlement/Raad, C‑414/04, EU:C:2006:742, punt 59; Parlement en Denemarken/Commissie, C‑14/06 en C‑295/06, EU:C:2008:176, punt 86, en Parlement/Raad, C‑490/10, EU:C:2012:525, punten 91 en 92).
91 In het onderhavige geval blijkt uit punt 2 van de considerans van het bestreden besluit dat hiermee, door middel van de aan de Bolivariaanse Republiek Venezuela verleende machtiging om het overschot van de toegestane vangst in de exclusieve economische zone van Frans-Guyana te oogsten, wordt beoogd te zorgen voor de continuïteit van de aanlandingen van onder Venezolaanse vlag varende vaartuigen in Frans-Guyana, aangezien de in dat Franse departement gevestigde verwerkende industrie afhankelijk is van die aanlandingen. De nietigverklaring van dat besluit met onmiddellijke ingang zou er echter toe kunnen leiden dat die continuïteit in het gedrang komt en de betrokken marktdeelnemers dus ernstige negatieve gevolgen ondervinden.
92 Derhalve is er sprake van ernstige redenen van rechtszekerheid die rechtvaardigen dat het Hof het verzoek om handhaving van de gevolgen van het bestreden besluit toewijst. Bovendien moet worden vastgesteld dat noch het Parlement noch de Commissie de rechtmatigheid van dat besluit heeft aangevochten vanwege het doel of de inhoud ervan, zodat er geen beletsel is dat het Hof de handhaving van de gevolgen gelast.
93 De gevolgen van dat besluit moeten dus worden gehandhaafd tot aan de inwerkingtreding, binnen een redelijke termijn na de uitspraak van dit arrest, van een nieuw besluit dat is gebaseerd op de juiste rechtsgrondslag, namelijk artikel 43, lid 2, VWEU juncto artikel 218, lid 6, sub a‑v, VWEU.
Kosten
94 Volgens artikel 138, lid 1, van het Reglement voor de procesvoering van het Hof wordt de in het ongelijk gestelde partij in de kosten verwezen, voor zover dit is gevorderd. Aangezien de Raad in het ongelijk is gesteld, dient hij overeenkomstig de vordering van het Parlement en de Commissie te worden verwezen in de kosten. Ingevolge artikel 140, lid 1, van het Reglement voor de procesvoering dragen de Tsjechische Republiek, het Koninkrijk Spanje, de Franse Republiek en de Republiek Polen, die in de onderhavige gedingen hebben geïntervenieerd, hun eigen kosten.
Het Hof (Grote kamer) verklaart:
1) Besluit 2012/19/EU van de Raad van 16 december 2011 houdende goedkeuring, namens de Europese Unie, van een verklaring inzake de toekenning van vangstmogelijkheden in wateren van de EU aan vissersvaartuigen die de vlag van de Bolivariaanse Republiek Venezuela voeren in de exclusieve economische zone voor de kust van Frans-Guyana wordt nietig verklaard.
2) De gevolgen van besluit 2012/19/EU blijven gehandhaafd tot aan de inwerkingtreding, binnen een redelijke termijn na de uitspraak van dit arrest, van een nieuw besluit dat is gebaseerd op de juiste rechtsgrondslag, namelijk artikel 43, lid 2, VWEU juncto artikel 218, lid 6, sub a‑v, VWEU.
3) De Raad van de Europese Unie wordt verwezen in de kosten.
4) De Tsjechische Republiek, het Koninkrijk Spanje, de Franse Republiek en de Republiek Polen dragen hun eigen kosten.
ondertekeningen