ACÓRDÃO DO TRIBUNAL DE JUSTIÇA (Primeira Secção)
6 de junho de 2018 (*)
«Reenvio prejudicial – Política agrícola comum – Financiamento pelo FEADER – Regulamento (CE) n.o 1122/2009 – Apoio ao desenvolvimento rural – Incumprimento das regras de condicionalidade – Reduções e exclusões – Cúmulo de reduções»
No processo C‑667/16,
que tem por objeto um pedido de decisão prejudicial apresentado, nos termos do artigo 267.o TFUE, pelo College van Beroep voor het bedrijfsleven (Tribunal de Recurso do Contencioso Administrativo em matéria económica, Países Baixos), por decisão de 20 de dezembro de 2016, que deu entrada no Tribunal de Justiça em 23 de dezembro de 2016, no processo
M.N.J.P.W. Nooren,
J.M.F.D.C. Nooren,
herdeiros de M.N.F.M. Nooren,
contra
Staatssecretaris van Economische Zaken,
O TRIBUNAL DE JUSTIÇA (Primeira Secção),
composto por: R. Silva de Lapuerta, presidente de secção, C. G. Fernlund, J.‑C. Bonichot, A. Arabadjiev e S. Rodin (relator), juízes,
advogado‑geral: H. Saugmandsgaard Øe,
secretário: I. Illéssy, administrador,
vistos os autos e após a audiência de 7 de novembro de 2017,
vistas as observações apresentadas:
– em representação do Governo neerlandês, por M. Gijzen e M. K. Bulterman, na qualidade de agentes,
– em representação da Comissão Europeia, por A. Bouquet e A. Sauka, na qualidade de agentes,
ouvidas as conclusões do advogado‑geral na audiência de 21 de fevereiro de 2018,
profere o presente
Acórdão
1 O pedido de decisão prejudicial tem por objeto a interpretação dos artigos 70.o a 72.o do Regulamento (CE) n.o 1122/2009 da Comissão, de 30 de novembro de 2009, que estabelece regras de execução do Regulamento (CE) n.o 73/2009 do Conselho no que respeita à condicionalidade, à modulação e ao sistema integrado de gestão e de controlo, no âmbito dos regimes de apoio direto aos agricultores previstos no referido regulamento, bem como regras de execução do Regulamento (CE) n.o 1234/2007 do Conselho no que respeita à condicionalidade no âmbito do regime de apoio previsto para o setor vitivinícola (JO 2009, L 316, p. 65).
2 Este pedido foi apresentado no âmbito de um litígio que opõe M.N.J.P.W. e J.M.F.D.C. Nooren, herdeiros de M.N.F.M Nooren, ao Staatssecretaris van Economische Zaken (Secretário de Estado dos Assuntos Económicos, Países Baixos) a respeito de uma redução das ajudas agrícolas em razão do incumprimento das regras de condicionalidade relativas à proteção dos vitelos.
Quadro jurídico
3 O artigo 23.o do Regulamento (CE) n.o 73/2009 do Conselho, de 19 de janeiro de 2009, que estabelece regras comuns para os regimes de apoio direto aos agricultores no âmbito da Política Agrícola Comum e institui determinados regimes de apoio aos agricultores, que altera os Regulamentos (CE) n.o 1290/2005, (CE) n.o 247/2006 e (CE) n.o 378/2007, e revoga o Regulamento (CE) n.o 1782/2003 (JO 2009, L 30, p. 16), intitulado «Redução ou exclusão de pagamentos em caso de incumprimento das regras de condicionalidade», dispõe no seu n.o 1, primeiro parágrafo:
«Sempre que, a qualquer momento de um determinado ano civil (a seguir designado por “ano civil em causa”), não sejam respeitados os requisitos legais de gestão ou as boas condições agrícolas e ambientais, em resultado de um ato ou omissão diretamente imputável ao agricultor que apresentou o pedido de ajuda no ano civil em causa, o montante total dos pagamentos diretos concedidos ou a conceder a esse agricultor, após aplicação dos artigos 7.o, 10.o e 11.o, é reduzido ou excluído de acordo com as regras previstas no artigo 24.o»
4 O artigo 24.o deste mesmo regulamento, intitulado «Regras aplicáveis às reduções e exclusões em caso de incumprimento das regras de condicionalidade», dispõe:
«1. As regras aplicáveis às reduções e exclusões referidas no artigo 23.o são estabelecidas nos termos do n.o 2 do artigo 141.o Nesse contexto, são tidas em conta a gravidade, extensão, permanência e reiteração do incumprimento constatado, bem como os critérios definidos nos n.os 2, 3 e 4 do presente artigo.
2. Em caso de negligência, a percentagem de redução não pode exceder 5% e, em caso de incumprimento reiterado, 15%.
[…]
3. Em caso de incumprimento deliberado, a percentagem de redução não pode, em princípio, ser inferior a 20%, podendo ir até à exclusão total de um ou vários regimes de ajuda num ou vários anos civis.
4. Em qualquer caso, o montante total das reduções e exclusões respeitantes a um ano civil não pode exceder o montante total a que se refere o n.o 1 do artigo 23.o»
5 Incluído no capítulo III do título IV da parte II do Regulamento n.o 1122/2009, com a epígrafe «Constatações relativas à condicionalidade», o artigo 70.o, intitulado «Princípios gerais e definições», prevê no seu n.o 6:
«Se tiverem sido constatados mais do que um caso de incumprimento relativamente a vários atos ou normas do mesmo domínio abrangido pela condicionalidade, esses casos são, para efeitos da fixação da redução em conformidade com os artigos 71.o, n.o 1, e 72.o, n.o 1, considerados como um incumprimento.»
6 O artigo 71.o desse regulamento, que figura no referido capítulo III sob a epígrafe «Aplicação de reduções em caso de negligência», dispõe o seguinte:
«1. Sem prejuízo do artigo 77.o, sempre que um incumprimento constatado resulte da negligência do agricultor, é aplicada uma redução. Essa redução é, como regra, de 3% do somatório a que se refere o artigo 70.o, n.o 8.
No entanto, o organismo pagador pode, com base na avaliação apresentada pela autoridade de controlo competente na parte correspondente do relatório de controlo em conformidade com o artigo 54.o, n.o 1, alínea c), decidir reduzir essa percentagem para 1% ou aumentá‑la para 5% desse somatório ou, nos casos referidos no artigo 54.o, n.o 1, alínea c), segundo parágrafo, do presente regulamento, não impor quaisquer reduções.
[…]
6. Se for constatada uma reiteração de um incumprimento juntamente com outro incumprimento ou com a reiteração de outro incumprimento, as percentagens de redução resultantes são adicionadas. Sem prejuízo do n.o 5, terceiro parágrafo, a redução máxima não deve, porém, exceder 15% do somatório a que se refere o artigo 70.o, n.o 8.»
7 O artigo 72.o do referido regulamento, que figura no mesmo capítulo III com o título «Aplicação de reduções e exclusões em casos de incumprimento deliberado», enuncia, no seu n.o 1:
«Sem prejuízo do artigo 77.o, sempre que o incumprimento constatado tiver sido cometido deliberadamente pelo agricultor, a redução a aplicar ao somatório a que se refere o artigo 70.o, n.o 8, é, como regra, de 20% desse somatório.
No entanto, o organismo pagador pode, com base na avaliação apresentada pela autoridade de controlo competente na parte correspondente do relatório de controlo em conformidade com o artigo 54.o, n.o 1, alínea c), decidir reduzir essa percentagem para não menos de 15%, ou, se for caso disso, aumentá‑la até 100% daquele somatório.»
Litígio no processo principal e questões prejudiciais
8 M. Nooren, criador de gado, solicitou pagamentos diretos sob a forma de ajudas para o ano de 2011. Nesse ano, os inspetores do Algemene Inspectiedienst (Serviço Geral de Inspeção, Países Baixos) constataram dez vezes nos seus relatórios infrações a várias obrigações relacionadas com a proteção de vitelos, cometidas por M. Nooren.
9 Por decisão de 18 de setembro de 2014, após ter recalculado várias vezes a redução do montante total dos pagamentos diretos concedidos ou a conceder ao interessado, o Secretário de Estado dos Assuntos Económicos fixou essa redução em 55%.
10 A referida redução compunha‑se, por um lado, de uma redução de 15% por diversos casos de incumprimento por negligência e, por outro, de uma redução de 40% por incumprimento deliberado.
11 Os recorrentes no processo principal interpuseram um recurso para o órgão jurisdicional de reenvio contra a decisão de 18 de setembro de 2014.
12 Aquele órgão jurisdicional considera que essas reduções de 15% e de 40% foram corretamente estabelecidas.
13 Os recorrentes no processo principal sustentam que a redução total do montante dos pagamentos diretos não pode ultrapassar 15%. O Secretário de Estado dos Assuntos Económicos alega que a redução aplicada neste caso eleva‑se, acertadamente, a 55%, que representa um cúmulo das reduções de 15% e de 40%.
14 Segundo o órgão jurisdicional de reenvio, os artigos 70.o a 72.o do Regulamento n.o 1122/2009 não permitem determinar se as reduções do montante global dos pagamentos diretos em casos de incumprimento por negligência ou deliberado podem ser somados nem se o Secretário de Estado dos Assuntos Económicos fixou corretamente o montante da redução total em 55%.
15 Nestas condições, o College van Beroep voor het bedrijfsleven (Tribunal de Recurso do Contencioso Administrativo em matéria económica, Países Baixos) decidiu suspender a instância e submeter ao Tribunal de Justiça as seguintes questões prejudiciais:
«1) O legislador da União previu, nos artigos 70.o, 71.o e 72.o do [Regulamento n.o 1122/2009] a faculdade de – como sucede no caso em apreço, em que existem múltiplos incumprimentos no mesmo domínio [abrangido pela] condicionalidade – somar as reduções [da] ajuda devid[as] a incumprimentos, reiterados e não reiterados, [por] negligência, por um lado, e incumprimentos deliberados da condicionalidade, por outro?
2) Em caso afirmativo, qual o artigo […] que serve de base para essa soma, e qual o seu método de cálculo?
3) Em caso de resposta negativa, a base [jurídica para esta soma] encontra‑se noutra norma do direito da União?»
Quanto às questões prejudiciais
Quanto à primeira e segunda questões
16 Com a sua primeira e segunda questões, que convém examinar conjuntamente, o órgão jurisdicional de reenvio pergunta, em substância, se os artigos 70.o a 72.o do Regulamento n.o 1122/2009 devem ser interpretados no sentido de que, numa situação como a do processo principal, em que foram constatados vários casos de incumprimento num mesmo domínio, se deve somar, por um lado, a redução do montante total dos pagamentos diretos recebidos ou a receber aplicável aos casos de incumprimento por negligência e, por outro, a redução aplicável aos casos de incumprimento deliberado.
17 Nos seus artigos 70.o a 72.o, o Regulamento n.o 1122/2009 fixa, nomeadamente, as regras de execução dos artigos 23.o e 24.o do Regulamento n.o 73/2009. Por conseguinte, para responder às duas primeiras questões, há que examinar, a título preliminar, as exigências descritas nos artigos 23.o e 24.o do Regulamento n.o 73/2009.
18 O artigo 23.o, n.o 1, primeiro parágrafo, do Regulamento n.o 73/2009 prevê uma redução, de acordo com as regras previstas no artigo 24.o deste regulamento, do montante dos pagamentos diretos concedidos ou a conceder a um agricultor que tenha apresentado um pedido de ajuda, sempre que não sejam respeitados os requisitos legais de gestão ou as boas condições agrícolas e ambientais em qualquer momento do ano civil para o qual foi apresentado o pedido de ajuda e a situação de incumprimento em causa se dever a um ato ou a uma omissão diretamente imputável ao agricultor (v., neste sentido, Acórdão de 13 de dezembro de 2012, Maatschap L.A. en D.A.B. Langestraat en P. Langestraat‑Troost, C‑11/12, EU:C:2012:808, n.o 22).
19 Decorre do enunciado daquela disposição que cada ato ou omissão dá lugar, em princípio, a uma redução do montante global dos pagamentos diretos concedidos ou a conceder a um agricultor, estando essa redução sujeita às regras previstas no artigo 24.o do referido regulamento.
20 O artigo 24.o do Regulamento n.o 73/2009 prevê no seu n.o 2 que a percentagem de redução não pode exceder 5% em caso de negligência, nem 15% em caso de incumprimento reiterado das regras de condicionalidade. O n.o 3 do mesmo artigo prevê que, em caso de incumprimento deliberado dessas regras, a percentagem de redução não pode ser inferior a 20%, podendo ir até à exclusão total de um ou vários regimes de ajuda num ou vários anos civis. O n.o 4 do referido artigo prevê que, em qualquer caso, o montante total das reduções e exclusões respeitantes a um ano civil não pode exceder o montante total a que se refere o artigo 23.o, n.o 1, do Regulamento n.o 73/2009.
21 Assim, o artigo 24.o do Regulamento n.o 73/2009 fixa os diferentes limites das reduções e das exclusões dos pagamentos diretos recebidos ou a receber em caso de negligência e de incumprimento deliberado das regras de condicionalidade, bem como um limite máximo para todos os casos respeitantes a um mesmo ano civil.
22 As regras de execução dos n.os 2 e 3 daquele artigo estão, em conformidade com o n.o 1, precisadas, respetivamente, nos artigos 71.o e 72.o do Regulamento n.o 1122/2009, intitulando‑se o primeiro «Aplicação de reduções em caso de negligência» e o segundo «Aplicação de reduções e exclusões em casos de incumprimento deliberado».
23 Considerando que o artigo 71.o do Regulamento n.o 1122/2009 se aplica aos casos de negligência e que o artigo 72.o deste regulamento se aplica aos casos de incumprimento deliberado, nenhum deles pode, por si só, cobrir uma situação como a do processo principal, que compreende casos de incumprimento deliberado e casos de incumprimento por negligência.
24 Além disso, o artigo 71.o, n.o 6, do Regulamento n.o 1122/2009 prevê que, se for constatada uma reiteração de um incumprimento juntamente com outro incumprimento ou com a reiteração de outro incumprimento, as percentagens de redução daí resultantes são somadas, desde que a redução máxima não exceda 15% do somatório a que se refere o artigo 70.o, n.o 8, deste regulamento, sem prejuízo do n.o 5, terceiro parágrafo, do artigo 71.o Em contrapartida, nos casos de incumprimento deliberado, o artigo 72.o, n.o 1, do referido regulamento prevê uma redução de 20%, que pode, todavia, ser reduzida até 15% ou aumentada até 100% do montante total dos pagamentos diretos recebidos ou a receber.
25 Conclui‑se que, se o artigo 71.o, n.o 6, do regulamento cobrisse sozinho, como sustentam os recorrentes no processo principal, uma situação como a controvertida, a percentagem de redução do montante total dos pagamentos diretos recebidos ou a receber não ultrapassaria 15%, que representa a percentagem mínima no caso de se constatar um único caso de incumprimento deliberado, e ficaria abaixo de 20%, que corresponde à percentagem a aplicar de um modo geral nesse caso.
26 Essa interpretação teria por efeito, desde logo, como o advogado‑geral sublinhou no n.o 37 das suas conclusões, privar o artigo 72.o do Regulamento n.o 1122/2009 do seu efeito útil. Seguidamente, seria contrária ao objetivo deste regulamento, que, segundo o n.o 35 do Acórdão de 13 de dezembro de 2012, Maatschap L.A. en D.A.B. Langestraat en P. Langestraat‑Troost (C‑11/12, EU:C:2012:808), é a promoção do cumprimento das regras de condicionalidade. Por último, violaria o artigo 23.o, n.o 1, do Regulamento n.o 73/2009, que estabelece que cada ato e omissão dá lugar, em princípio, a uma redução do montante total dos pagamentos diretos concedidos ou a conceder, e o artigo 24.o, n.o 1, deste regulamento, que obriga as autoridades nacionais a ter em conta, nomeadamente, a gravidade da situação de incumprimento das regras de condicionalidade.
27 De igual modo, o artigo 72.o, n.o 1, do Regulamento n.o 1122/2009 não pode, como o advogado‑geral destacou no n.o 51 das suas conclusões, cobrir por si só uma situação como a que está em causa no processo principal, não apenas em razão do título deste artigo, mas também em razão do enunciado desta disposição, que menciona unicamente o caso de incumprimento «cometido deliberadamente».
28 Além disso, de acordo com a letra do artigo 70.o, n.o 6, do Regulamento n.o 1122/2009, para efeitos da fixação da redução em conformidade com os artigos 71.o, n.o 1, e 72.o, n.o 1, deste regulamento, deve considerar-se que vários casos de incumprimento constatados relativamente a vários atos ou normas do mesmo domínio são um único incumprimento.
29 Decorre desta disposição, em conjunção com os artigos 71.o e 72.o do referido regulamento, que, por um lado, vários casos de incumprimento por negligência de um mesmo domínio constituem um único caso de incumprimento por negligência e, por outro, que os casos de incumprimento deliberado de um mesmo domínio constituem igualmente um único caso de incumprimento deliberado.
30 Conclui‑se que, numa situação como a do processo principal, há que estabelecer a percentagem da redução do montante total dos pagamentos diretos recebidos ou a receber decorrente dos incumprimentos por negligência em conformidade com o artigo 71.o do Regulamento n.o 1122/2009 e, paralelamente, a percentagem da redução decorrente dos incumprimentos deliberados em conformidade com o artigo 72.o do Regulamento n.o 1122/2009.
31 Seguidamente, sem prejuízo do artigo 24.o, n.o 4, do Regulamento n.o 73/2009, que prevê um limite máximo para todas as reduções e exclusões respeitantes a um ano civil, e dada a inexistência de outra disposição nos Regulamentos n.o 73/2009 e n.o 1122/2009 que vise ambos os casos de incumprimento por negligência e de incumprimento deliberado, há que somar as duas percentagens estabelecidas em conformidade com os artigos 71.o e 72.o do Regulamento n.o 1122/2009.
32 Resulta das considerações anteriores que há que responder à primeira e segunda questões que os artigos 70.o a 72.o do Regulamento n.o 1122/2009, em conjugação com os artigos 23.o e 24.o do Regulamento n.o 73/2009, devem ser interpretados no sentido de que, numa situação como a do processo principal, em que foram constatados vários casos de incumprimento num mesmo domínio, há que adicionar, por um lado, a redução do montante total dos pagamentos diretos recebidos ou a receber aplicável aos casos de incumprimento por negligência e, por outro, a redução aplicável aos casos de incumprimento deliberado, devendo o montante total das reduções respeitantes a um ano civil respeitar o princípio da proporcionalidade e não ultrapassar o montante total referido no artigo 23.o, n.o 1, do Regulamento n.o 73/2009.
Quanto à terceira questão
33 Uma vez que a terceira questão é submetida a título subsidiário, no caso de a resposta à primeira e segunda questões ser negativa, não há que responder à terceira questão.
Quanto às despesas
34 Revestindo o processo, quanto às partes na causa principal, a natureza de incidente suscitado perante o órgão jurisdicional de reenvio, compete a este decidir quanto às despesas. As despesas efetuadas pelas outras partes para a apresentação de observações ao Tribunal de Justiça não são reembolsáveis.
Pelos fundamentos expostos, o Tribunal de Justiça (Primeira Secção) declara:
Os artigos 70.o a 72.o do Regulamento (CE) n.o 1122/2009 da Comissão, de 30 de novembro de 2009, que estabelece regras de execução do Regulamento (CE) n.o 73/2009 do Conselho, de 30 de novembro de 2009, que estabelece regras de execução do Regulamento (CE) n.o 73/2009 do Conselho no que respeita à condicionalidade, à modulação e ao sistema integrado de gestão e de controlo, no âmbito dos regimes de apoio direto aos agricultores previstos no referido regulamento, bem como regras de execução do Regulamento (CE) n.o 1234/2007 do Conselho no que respeita à condicionalidade no âmbito do regime de apoio previsto para o setor vitivinícola, no que respeita à condicionalidade, à modulação e ao sistema integrado de gestão e de controlo, no âmbito dos regimes de apoio direto aos agricultores previstos no referido regulamento, bem como regras de execução do Regulamento (CE) n.o 1234/2007 do Conselho no que respeita à condicionalidade no âmbito do regime de apoio previsto para o setor vitivinícola, em conjugação com os artigos 23.o e 24.o do Regulamento n.o 73/2009, devem ser interpretados no sentido de que, numa situação como a do processo principal, em que foram constatados vários casos de incumprimento num mesmo domínio, há que adicionar, por um lado, a redução do montante total dos pagamentos diretos recebidos ou a receber aplicável aos casos de incumprimento por negligência e, por outro, a redução aplicável aos casos de incumprimento deliberado, devendo o montante total das reduções respeitantes a um ano civil respeitar o princípio da proporcionalidade e não ultrapassar o montante total referido no artigo 23.o, n.o 1, do Regulamento n.o 73/2009.
Assinaturas