CONCLUSIE VAN ADVOCAAT-GENERAAL
E. SHARPSTON
van 26 maart 2019 (1)
Gevoegde zaken C‑95/18 en C‑96/18
Sociale Verzekeringsbank
in tegenwoordigheid van
F. van den Berg,
H.D. Giesen (C‑95/18),
C.E. Franzen (C‑96/18)
[verzoeken om een prejudiciële beslissing, ingediend door de Hoge Raad der Nederlanden]
„Prejudiciële verwijzing – Sociale zekerheid van migrerende werknemers – Verordening (EEG) nr. 1408/71 – Artikel 13, lid 2 – Beroepsactiviteiten van beperkte omvang beneden een bepaalde drempel qua aantal uren en vergoeding in een andere lidstaat dan de woonlidstaat – Toepasselijke wetgeving – Weigering van toekenning van kinderbijslag en vermindering van het ouderdomspensioen door de woonlidstaat – Belemmering van het vrije verkeer van werknemers – Artikel 17 – Overeenkomst tussen twee lidstaten waarbij in het belang van bepaalde personen of bepaalde categorieën personen een uitzondering op artikel 13 wordt gemaakt”
1. Met deze verzoeken om een prejudiciële beslissing wordt het Hof door de Hoge Raad der Nederlanden uitgenodigd om na te gaan of de lidstaten, in de bijzondere omstandigheden van de hoofdgedingen, niet langer alleen de mogelijkheid(2), maar wellicht de verplichting hebben om, in weerwil van het in artikel 13 van verordening (EEG) nr. 1408/71(3) bedoelde beginsel dat de wetgeving van slechts één lidstaat van toepassing is, als woonlidstaten socialezekerheidsuitkeringen toe te kennen aan migrerende werknemers die onder de wetgeving van de werklidstaat vallen.
I. Toepasselijke bepalingen, hoofdgedingen en prejudiciële vragen
2. De onderhavige prejudiciële verwijzingen zijn nogal ongebruikelijk, aangezien het Hof hiermee, na een eerder arrest te hebben gewezen(4), wordt verzocht zich opnieuw te buigen over een van de in dat eerdere arrest gerezen rechtsvragen.
3. Bijgevolg hoeft in deze conclusie niet te worden teruggekomen op de toepasselijke bepalingen, de procedure of de feiten van de hoofdgedingen die in zowel de conclusie van advocaat-generaal Szpunar(5) als het arrest van het Hof(6) uit de doeken zijn gedaan.
4. Ter verduidelijking van het belang van de onderhavige prejudiciële verwijzingen moet daarentegen wel de uitlegging van het Hof in dit arrest in herinnering worden gebracht en moeten het verdere verloop van de hoofdgedingen alsmede de motivering van de onderhavige prejudiciële verwijzingen worden weergegeven.
5. In de zaak die is uitgemond in het arrest Franzen e.a. had de Centrale Raad van Beroep (Nederland) het Hof drie prejudiciële vragen gesteld.
6. In antwoord op de eerste prejudiciële vraag heeft het Hof geoordeeld dat artikel 13, lid 2, onder a), van verordening nr. 1408/71 in die zin moest worden uitgelegd dat de ingezetene van een lidstaat die enkele dagen per maand op het grondgebied van een andere lidstaat werkt op basis van een oproepcontract, zowel gedurende de dagen waarop hij werkzaamheden in loondienst verricht als gedurende de dagen waarop hij dat niet doet, onderworpen is aan de wetgeving van de werklidstaat.
7. In antwoord op de tweede prejudiciële vraag heeft het Hof geoordeeld dat in omstandigheden als die van de hoofdgedingen artikel 13, lid 2, onder a), van verordening nr. 1408/71 zich niet ertegen verzet dat een migrerende werknemer op wie de wetgeving van de werklidstaat van toepassing is, krachtens een nationale wettelijke regeling van de woonlidstaat uitkeringen van het ouderdomspensioenstelsel en kinderbijslag van laatstbedoelde lidstaat ontvangt.
8. Ten slotte was het Hof van oordeel dat, gelet op het antwoord op de tweede vraag en op het feit dat de verwijzende rechter voornemens was om op basis van een zogenoemde „hardheidsclausule” in de relevante nationale wetgeving(7) geen toepassing te geven aan de nationale bepaling die zorgde voor de uitsluiting van F. van den Berg en H.D. Giesen alsmede van C.E. Franzen(8) van het Nederlandse socialezekerheidsstelsel in geval van een ontkennend antwoord op de tweede vraag, de derde vraag niet behoefde te worden beantwoord.
9. De Centrale Raad van Beroep heeft vervolgens op 6 juni 2016 twee arresten gewezen waarin hij, gelet op de uitlegging van het Hof, heeft verklaard dat een uitzondering op het beginsel dat de wetgeving van slechts één lidstaat van toepassing is(9), kon worden aanvaard, en bijgevolg de hardheidsclausule heeft toegepast en de vorderingen van de betrokkenen in de hoofdgedingen heeft toegewezen.
10. De SVB(10) heeft tegen deze arresten beroep in cassatie ingesteld bij de Hoge Raad der Nederlanden, de verwijzende rechter in deze zaak, op grond dat de hardheidsclausule niet toestaat om artikel 6a, aanhef en onder b), van de AKW en de AOW buiten toepassing te laten.
11. De verwijzende rechter acht zich, gelet op het arrest Franzen e.a., niet in staat om zonder enige redelijke twijfel te antwoorden op de vraag of het Unierecht, in de omstandigheden van de zaak, inhoudt dat deze bepalingen niettemin buiten toepassing worden gelaten.
12. In die omstandigheden heeft de Hoge Raad der Nederlanden besloten de behandeling van de twee zaken te schorsen en het Hof de volgende prejudiciële vragen voor te leggen:
In de zaak Van den Berg en Giesen (C‑95/18):
„1) a. Moeten de artikelen 45 en 48 VWEU aldus worden uitgelegd dat die bepalingen in gevallen als de onderhavige in de weg staan aan een nationale regeling als artikel 6a, aanhef en letter b, van de AOW? Die regeling brengt mee dat een ingezetene van Nederland niet verzekerd is voor de volksverzekeringen van die woonstaat, indien deze ingezetene in een andere lidstaat werkt en, op grond van artikel 13 van verordening nr. 1408/71, is onderworpen aan de socialezekerheidswetgeving van de werkstaat. De onderhavige gevallen kenmerken zich erdoor dat de betrokkenen op grond van de wettelijke regeling van de werkstaat niet voor een ouderdomspensioen in aanmerking komen vanwege de beperkte omvang van hun werkzaamheden aldaar.
b. Is bij de beantwoording van vraag l) a. van belang dat voor een ingezetene van een op grond van artikel 13 van verordening nr. 1408/71 niet-bevoegde woonstaat geen premieplicht bestaat voor de volksverzekeringen van die woonstaat? Voor de tijdvakken waarin die ingezetene in een andere lidstaat werkt valt hij immers op grond van artikel 13 van verordening nr. 1408/71 bij uitsluiting onder het sociale zekerheidsstelsel van de werkstaat, en ook de nationale Nederlandse wetgeving voorziet in een dergelijk geval niet in premieplicht.
2) Is voor de beantwoording van vraag 1 van belang dat voor betrokkenen de mogelijkheid bestond een vrijwillige verzekering op grond van de AOW af te sluiten, dan wel dat voor hen de mogelijkheid bestond de SVB te verzoeken om een overeenkomst als bedoeld in artikel 17 van verordening nr. 1408/71 tot stand te brengen?
3) Staat artikel 13 van verordening nr. 1408/71 eraan in de weg dat voor iemand als de echtgenote van Giesen, die vóór 1 januari 1989 enkel beoordeeld naar de nationale wetgeving in haar woonland Nederland verzekerd was voor de AOW, op basis van die verzekering recht op ouderdomsuitkeringen wordt opgebouwd, voor zover het gaat om tijdvakken waarin zij, op grond van die [bepaling van verordening nr. 1408/71] wegens werkzaamheden in een andere lidstaat onderworpen was aan de wetgeving van die werkstaat? Of moet het recht op een uitkering op grond van de AOW worden aangemerkt als een recht op uitkering dat in de nationale wetgeving niet afhankelijk is gesteld van voorwaarden inzake werkzaamheden in loondienst of inzake verzekering zoals bedoeld in het arrest Bosmann, zodat de gedachtegang van dat arrest in haar geval kan worden toegepast?”
In de zaak Franzen (C‑96/18):
„1) Moeten de artikelen 45 en 48 VWEU aldus worden uitgelegd dat die bepalingen in een geval als het onderhavige in de weg staan aan een nationale regeling als artikel 6a, aanhef en letter b), van de AKW? Die regeling brengt mee dat een ingezetene van Nederland niet verzekerd is voor de volksverzekeringen van die woonstaat, indien deze ingezetene in een andere lidstaat werkt en, op grond van artikel 13 van verordening nr. 1408/71, is onderworpen aan de socialezekerheidswetgeving van de werkstaat. Het onderhavig geval kenmerkt zich erdoor dat belanghebbende op grond van de wettelijke regeling van de werkstaat niet voor kinderbijslag in aanmerking komt vanwege de beperkte omvang van haar werkzaamheden aldaar.
2) Is voor de beantwoording van de vorige vraag van belang dat voor belanghebbende de mogelijkheid bestond de SVB te verzoeken om een overeenkomst als bedoeld in artikel 17 van verordening nr. 1408/71 tot stand te brengen?”
13. Schriftelijke opmerkingen zijn ingediend door Van den Berg, de SVB, de Tsjechische, de Nederlandse en de Zweedse regering en door de Europese Commissie. Met uitzondering van de Tsjechische regering zijn deze partijen en Franzen ter terechtzitting van 23 januari 2019 voor het Hof verschenen en in hun mondelinge opmerkingen gehoord.
II. Analyse
A. Ontvankelijkheid van het verzoek om een prejudiciële beslissing in de zaak Van den Berg en Giesen (C‑95/18)
14. Volgens Van den Berg is het verzoek om een prejudiciële beslissing in de zaak Van den Berg en Giesen (C‑95/18) niet-ontvankelijk. Wat dit betreft, betoogt hij dat aangezien in de zaken betreffende artikel 6a van de AOW cassatieberoep bij de verwijzende rechter niet mogelijk was, deze rechterlijke instantie zich niet over de zaak had moeten buigen en niet bevoegd is om het Hof prejudiciële vragen te stellen.
15. Aangezien het volgens vaste rechtspraak niet aan het Hof staat om te onderzoeken of de verwijzingsbeslissing tot stand is gekomen met inachtneming van de nationale regels betreffende de rechterlijke organisatie en de procesgang(11), ben ik van mening dat dit betoog moet worden afgewezen en dat het verzoek om een prejudiciële beslissing in de zaak Van den Berg en Giesen (C‑95/18) ontvankelijk is.
B. Eerste en tweede vraag in de zaak Van den Berg en Giesen (C‑95/18) en de vragen in de zaak Franzen (C‑96/18)
16. Met de eerste en de tweede vraag in de zaak Van den Berg en Giesen (C‑95/18) en de twee vragen in de zaak Franzen (C‑96/18), die ik samen zou willen onderzoeken, wenst de verwijzende rechter in wezen van het Hof te vernemen of de artikelen 45 en 48 VWEU aldus moeten worden uitgelegd dat zij in de weg staan aan een nationale wettelijke regeling van een lidstaat krachtens welke een migrerende werknemer die in deze lidstaat woont en op grond van artikel 13 van verordening nr. 1408/71 gedurende de betrokken tijdvakken onderworpen was aan de socialezekerheidswetgeving van de werklidstaat, niet verzekerd is uit hoofde van de sociale zekerheid en bijgevolg noch recht heeft op ouderdomspensioen, noch op kinderbijslag, ook al kent het toepasselijke recht van de werklidstaat hem voor deze tijdvakken geen enkel recht op een ouderdomspensioen of kinderbijslag toe. De verwijzende rechter vraagt tevens aan het Hof of het, wat dit betreft, van belang is dat de mogelijkheid bestond een vrijwillige verzekering op grond van de AOW af te sluiten, dan wel een overeenkomst als bedoeld in artikel 17 van verordening nr. 1408/71 tot stand te brengen.
17. Ter beantwoording van deze vragen moet een aantal voorafgaande overwegingen de revue passeren.
18. Wat, ten eerste, de omstandigheden en de situatie van de betrokkenen in de hoofdgedingen betreft, herinner ik er om te beginnen aan dat de betrokkenen in de hoofdgedingen, omdat zij vanwege de beperkte omvang van hun beroepswerkzaamheden een bepaalde drempel in termen van uren of inkomen niet overschreden, enkel verplicht waren aangesloten bij de Unfallversicherung (Duitse wettelijke regeling voor arbeidsongevallen), welke verzekering waarschijnlijk meer ter bescherming van de werkgever dan van de werknemer strekt, zonder tijdens de betrokken tijdvakken onder enig ander socialezekerheidsstelsel in die lidstaat te vallen. Vervolgens is ter terechtzitting gebleken dat de betrokkenen in de hoofdgedingen door de Nederlandse autoriteiten zijn aangemoedigd om, in plaats van in Nederland werkloos te blijven, werk in Duitsland te aanvaarden in weerwil van het ontbreken van sociale bescherming als gevolg van de aard van die banen. Ter terechtzitting werd er ook op gewezen dat, indien de betrokkenen in de hoofdgedingen in Nederland waren gebleven zonder daar beroepsactiviteiten uit te oefenen, zij aangesloten zouden zijn geweest bij het socialezekerheidsstelsel van die lidstaat en kinderbijslag zouden hebben ontvangen alsook ouderdomspensioen zouden hebben opgebouwd, aangezien de premies voor rekening van de staat zelf zouden zijn gekomen. Wat ten slotte de zaak van Franzen betreft: zij heeft het recht op kinderbijslag voor haar door haar alleen grootgebrachte dochter volledig verloren, terwijl de ouderdomspensioenen of partnertoeslag van Van den Berg en Giesen met respectievelijk 10 % en 16 % werden verlaagd, wat een zonder meer aanzienlijke vermindering is.(12)
19. Met betrekking tot, in de tweede plaats, de juridische context van de onderhavige prejudiciële verwijzingen heeft de Nederlandse regering bevestigd dat de Nederlandse uitsluitingsclausules, volgens welke de persoon die krachtens een verdrag of een besluit van een internationale organisatie aan de wetgeving van een andere staat is onderworpen niet als verzekerd wordt beschouwd, uitvoering geven aan artikel 13 van verordening nr. 1408/71.
20. Dienaangaande herinner ik eraan dat het bij deze verordening ingevoerde stelsel van coördinatie van de socialezekerheidsstelsels, volgens de tweede en de vierde overweging van deze verordening, tot doel heeft het vrije verkeer van werknemers en zelfstandigen binnen de Europese Unie te verzekeren zonder afbreuk te doen aan de kenmerken van de nationale wetgevingen inzake sociale zekerheid.(13) Daarom maken de fundamentele beginselen van die verordening het mogelijk de doelstelling van bescherming van werknemers te verwezenlijken zonder evenwel de sociale zekerheid te harmoniseren.(14)
21. In dit kader is, krachtens het beginsel dat de wetgeving van slechts één lidstaat van toepassing is, dat in het bijzonder in artikel 13, lid 1, van verordening nr. 1408/71 uitdrukking vindt, de werknemer op wie deze verordening van toepassing is, slechts aan de wetgeving van één enkele lidstaat onderworpen.(15)
22. Voorts voorziet artikel 13, lid 2, onder a), van deze verordening, krachtens hetwelk op de werknemer die werkzaam is op het grondgebied van een lidstaat de wetgeving van die staat van toepassing is zelfs indien hij op het grondgebied van een andere lidstaat woont, in de toepassing van de lex loci laboris.
23. Het beginsel dat de wetgeving van slechts één lidstaat van toepassing is, dat formeel is ingevoerd bij verordening nr. 1408/71(16), is een collisieregel die net als de andere collisieregels van titel II van deze verordening bedoeld is om conflicten tussen wetgevingen te voorkomen die anders het vrije verkeer kunnen belemmeren.
24. Concreet heeft het beginsel dat de wetgeving van slechts één lidstaat van toepassing is, om te beginnen tot doel de samenloop van verschillende nationale regelingen tijdens een bepaald tijdvak van arbeid en de mogelijke hieruit voorkomende complicaties te voorkomen(17) en voorts „te beletten dat binnen de werkingssfeer van verordening nr. 1408/71 vallende personen wegens het ontbreken van een toepasselijke wettelijke regeling geen enkele socialezekerheidsbescherming genieten”.(18)
25. De coördinatie die voortvloeit uit verordening nr. 1408/71, en met name uit artikel 13 ervan, is ook gebaseerd op de gedachte dat, in weerwil van de verschillen tussen de socialezekerheidsstelsels, de migrerende werknemer onder elk van deze wetgevingsstelsels een in het geheel genomen betrekkelijk gelijkwaardige bescherming zal genieten die min of meer alle risico’s dekt die onder deze verordening vallen.(19)
26. Uit de rechtspraak blijkt dat de draagwijdte van het beginsel dat de wetgeving van slechts één lidstaat van toepassing is, niet zo strikt is als de eerste arresten van het Hof te verstaan hebben gegeven, met name voor de zogenoemde „niet-bevoegde” lidstaat, dat wil zeggen de lidstaat waarvan de wetgeving niet van toepassing is.
27. Weliswaar heeft het Hof aanvankelijk geoordeeld dat de bepaling van het recht van een lidstaat als het op een werknemer van toepassing zijnde recht tot gevolg had dat alleen die wetgeving op hem van toepassing was, waardoor werd verhinderd dat een niet-bevoegde lidstaat hem uitkeringen betaalt.(20) Bijgevolg heeft het Hof eveneens verklaard dat artikel 13 van verordening nr. 1408/71 verbiedt dat de niet-bevoegde lidstaat premie heft over het loon dat een werknemer met zijn arbeid in een andere lidstaat heeft verdiend en waarop uit dien hoofde de sociale wetgeving van die andere staat van toepassing is.(21)
28. Later heeft het Hof dit standpunt evenwel enigszins bijgesteld.
29. Zo heeft het Hof in het arrest Bosmann, hoewel het heeft verklaard dat het Unierecht een volgens verordening nr. 1408/71 niet‑bevoegde lidstaat niet verplicht om een uitkering te verstrekken, niettemin hieraan toegevoegd dat artikel 13, lid 2, onder a), van deze verordening niet eraan in de weg staat dat een migrerende werknemer die onder het socialezekerheidsstelsel van de werklidstaat valt, met toepassing van de nationale wetgeving van de woonlidstaat gezinsbijslagen in laatstgenoemde staat ontvangt. Het Hof heeft dit standpunt herhaald in het arrest van 16 juli 2009, von Chamier‑Glisczinski(22), waarin het eveneens heeft verklaard dat, rekening houdend met de verschillen tussen de stelsels van sociale zekerheid en de wetgeving van de onderscheiden lidstaten, de uitoefening van het recht van vrij verkeer, wat de sociale zekerheid betreft, meer of minder voordelig of onvoordelig kan zijn voor de betrokken persoon en dat in deze omstandigheden het Unierecht niet aan een verzekerde kan garanderen dat een verplaatsing naar een andere lidstaat voor de sociale zekerheid neutraal is. Het Hof heeft bijgevolg benadrukt dat een socialezekerheidsstelsel dus niet kan worden aangemerkt als de oorzaak van een discriminatie of van een nadeel louter omdat het ongunstige gevolgen heeft wanneer het, overeenkomstig de coördinatiemechanismen, in combinatie met het stelsel van een andere lidstaat wordt toegepast.(23)
30. Tot slot heeft het arrest van 12 juni 2012, Hudzinski en Wawrzyniak(24), de uit het arrest Bosmann voortvloeiende mogelijkheden voor de niet‑bevoegde lidstaat vergroot, aangezien de situaties van Waldemar Hudzinski en Jaroslaw Wawrzyniak erg verschilden van die van Brigitte Bosmann. Om te beginnen volgt uit dit arrest dat het feit dat de betrokken werknemers door de uitoefening van hun recht van vrij verkeer geen rechten op socialezekerheidsuitkeringen hebben verloren en evenmin het bedrag ervan verminderd zagen in de bevoegde lidstaat (Republiek Polen), op zich niet kan uitsluiten dat een niet‑bevoegde lidstaat de mogelijkheid heeft om dergelijke uitkeringen toe te kennen. Verder volgt uit dit arrest dat de woonplaats niet het enige aanknopingspunt met de niet‑bevoegde lidstaat vormt, maar dat andere aanknopingspunten, zoals het moeten betalen van inkomstenbelasting, voldoende nauw kunnen worden geacht om de verstrekking van een uitkering te funderen.
31. Het is duidelijk dat in die arresten, aangezien het Hof geen enkele verplichting van de niet-bevoegde lidstaat heeft erkend om socialezekerheidsuitkeringen toe te kennen, het beginsel dat de wetgeving van slechts één lidstaat van toepassing is, niet ter discussie werd gesteld. Een analyse van deze arresten, en met name van het arrest van 12 juni 2012, Hudzinski en Wawrzyniak(25), toont, de casuïstiek ten gevolge van de verschillen wat de feiten betreft terzijde gelaten, evenwel aan dat het Hof de toepassing van artikel 13 van verordening nr. 1408/71 onderwerpt aan de eerbiediging van het evenredigheidsbeginsel.(26)
32. Tegen de achtergrond van deze overwegingen moeten de vragen van de verwijzende rechter worden beantwoord.
33. In casu hebben de betrokkenen in de hoofdgedingen, Nederlandse onderdanen die in Nederland woonachtig zijn, gebruikgemaakt van hun recht van vrij verkeer, zoals erkend in artikel 45 VWEU, om in Duitsland te werken.
34. Volgens vaste rechtspraak van het Hof is het zo dat het geheel van Verdragsbepalingen inzake het vrije verkeer van personen „beoogt het de burgers van de Unie gemakkelijker te maken, om het even welke beroepsactiviteiten uit te oefenen op het grondgebied van de Unie, en in de weg staat aan regelingen die deze burgers zouden kunnen benadelen wanneer zij op het grondgebied van een andere lidstaat dan hun lidstaat van herkomst een activiteit willen uitoefenen”. Bijgevolg staat artikel 45 VWEU in de weg aan elke nationale maatregel van de lidstaat van ontvangst of de lidstaat van herkomst die het gebruik van de in dat artikel gewaarborgde vrijheid door burgers van de Unie kan belemmeren of minder aantrekkelijk kan maken.(27)
35. Zoals de regeringen die opmerkingen bij het Hof hebben ingediend, hebben benadrukt, volgt uit de rechtspraak ook dat het primaire recht van de Unie een verzekerde niet kan garanderen dat een overgang naar een andere lidstaat, wat de sociale zekerheid betreft, neutraal is. Het Hof heeft aldus reeds erkend dat de toepassing, in voorkomend geval krachtens de bepalingen van verordening nr. 1408/71, van een nationale regeling die, wat socialezekerheidsuitkeringen betreft, minder gunstig is, in beginsel verenigbaar kan zijn met de vereisten van het primaire recht van de Unie inzake het vrije verkeer van personen.(28)
36. Dit standpunt van het Hof is gebaseerd op het feit dat artikel 48 VWEU voorziet in de coördinatie van de wetgevingen van de lidstaten, niet in de harmonisatie ervan. Bijgevolg worden de materiële en procedurele verschillen tussen de socialezekerheidsstelsels van elke lidstaat en, bijgevolg, de rechten van de hierbij aangesloten personen niet aangetast door die bepaling, aangezien elke lidstaat bevoegd blijft om in overeenstemming met het Unierecht in zijn wetgeving de voorwaarden voor het toekennen van socialezekerheidsuitkeringen te bepalen.
37. Dit gezegd zijnde, worden de lidstaten bij het bepalen van deze toekenningsvoorwaarden evenwel onder meer beperkt door het evenredigheidsbeginsel bij de toepassing van nationale uitsluitingsmaatregelen. Dit beginsel maakt het aldus mogelijk om het juiste evenwicht te vinden tussen het in verordening nr. 1408/71 neergelegde beginsel dat de wetgeving van slechts één lidstaat van toepassing is, en de bescherming die aan migrerende werknemers moet worden verleend via de reeds in de rechtspraak van het Hof erkende mogelijkheid voor de niet-bevoegde staat om uitkeringen te verstrekken.
38. Dienaangaande wijs ik erop dat in de bijzondere omstandigheden van het onderhavige geval de toepassing van de uitsluitingsclausules voor de betrokkenen in de hoofdgedingen niet gewoon een nadeel oplevert, maar hun uiteindelijk in de lidstaat van de woonplaats bescherming ontzegt omwille van het enkele feit dat zij in een andere lidstaat hebben gewerkt terwijl zij in de werklidstaat van elke vorm van sociale bescherming tijdens de betrokken tijdvakken zijn uitgesloten.(29) De betrokkenen in de hoofdgedingen worden dus niet alleen ongunstiger behandeld dan een werknemer die zijn hele loopbaan in Nederland heeft doorgebracht, maar ook op een manier die de grenzen van het evenredigheidsbeginsel overschrijdt.
39. De toepassing van de in de Nederlandse wettelijke regeling opgenomen uitsluitingsclausules voor de uitvoering van het beginsel dat de wetgeving van slechts één lidstaat van toepassing is, heeft immers gevolgen die duidelijk onevenredig zijn en die (overduidelijk) de uitoefening van het recht van vrij verkeer van werknemers door in Nederland wonende Unieburgers belemmeren of minder aantrekkelijk maken. Deze situatie is niet louter een nadeel dat volgt uit een gebrek aan harmonisatie van de socialezekerheidswetgeving binnen de Unie. Zij is het rechtstreekse gevolg van de toepassing van de Nederlandse uitsluitingsclausules.
40. Bovendien voldoet een dergelijke beperking van het vrije verkeer van werknemers niet aan alle vereisten van dit klassieke beginsel van Unierecht.(30)
41. In dit verband hebben de Nederlandse en de Zweedse regering, met name ter terechtzitting, betoogd dat de collisieregels en de verdeling van de bevoegdheden die zijn ingevoerd bij verordening nr. 1408/71 tot doel hebben, naast de bescherming van werknemers, de financiële lasten tussen de lidstaten billijk en rechtvaardig te verdelen door de afstemming tussen de bekostiging van de socialezekerheidsstelsels en de daarmee verband houdende uitgaven, aangezien wanneer een lidstaat op grond van deze verordening de bevoegde lidstaat voor de sociale zekerheid van een werknemer is, de bijdragen en uitkeringen ook overeenkomstig het recht van die staat moeten worden bekostigd en uitgekeerd.
42. Hoewel ik geen twijfels koester met betrekking tot de legitimiteit van een dergelijke doelstelling, vooral omdat de beginselen van verordening nr. 1408/71 en door deze verordening in het leven geroepen coördinatie tevens de integriteit van de nationale socialezekerheidsstelsels en in het bijzonder hun verschillen zowel wat de dekking als wat de bekostiging betreft waarborgen(31), ben ik van mening dat de Nederlandse regeling hoe dan ook verder gaat dan nodig is om dit te bereiken.
43. Het is juist dat volgens de in punt 27 van deze conclusie aangehaalde rechtspraak de krachtens verordening nr. 1408/71 niet‑bevoegde lidstaat geen premies kan heffen en dat de betrokkenen in de hoofdgedingen dus niet hebben bijgedragen aan het Nederlandse socialezekerheidsstelsel voor de tijdvakken waarin zij in Duitsland werkten.
44. Het Koninkrijk der Nederlanden had evenwel kunnen zorgen voor alternatieven voor de toepassing van de uitsluitingsclausules die waren toegesneden op de situatie van de betrokkenen in de hoofdgedingen, waardoor dezen tegen betaling van premies in het Nederlandse socialezekerheidsstelsel konden worden opgenomen.
45. Ook al heeft het Hof verklaard dat de niet-bevoegde staten geen premieplicht kunnen opleggen, deze beperking staat mijns inziens niet eraan in de weg dat zij toekenning van een uitkering in ruil voor vrijwillige premiebetaling bieden, indien een dergelijke mogelijkheid daadwerkelijk overeenkomt met de toekenningsvoorwaarden die gelden voor andere personen die onder de nationale wetgeving vallen. In dit verband wijs ik erop dat wanneer zij in Nederland werkloos waren gebleven, de betrokkenen op kosten van die lidstaat onder het Nederlandse socialezekerheidsstelsel zouden zijn gevallen.(32)
46. Bovendien had het Koninkrijk der Nederlanden het voortouw kunnen nemen en tot overeenstemming met de Bondsrepubliek Duitsland kunnen komen in de zin van artikel 17 van verordening nr. 1408/71.(33) Een dergelijk akkoord had kunnen voorzien in de opneming van de betrokkenen in de hoofdgedingen in het Nederlandse socialezekerheidsstelsel, in de betaling van premies naar rato van de bijzonder lage inkomens van de betrokkenen in de hoofdgedingen alsmede in een regeling tussen de lidstaten over dat deel van de premies dat normaal gesproken door de werkgever wordt betaald.
47. Evenzo kan de mogelijkheid van vrijwillige verzekering in het kader van de AOW niet garanderen dat artikel 6a, aanhef en onder b), AOW in overeenstemming is met het Unierecht, wanneer die mogelijkheid niet zodanig is ingericht dat zij rekening houdt met de bijzondere situatie van werknemers zoals Van den Berg en Giesen, en vooral met hun lage inkomens.
48. In deze omstandigheden gaan de toepassing van de uitsluitingsclausules en het gewoonweg uitsluiten van de betrokkenen in de hoofdgedingen van het socialezekerheidsstelsel in Nederland verder dan nodig is om het financiële evenwicht van het socialezekerheidsstelsel te waarborgen.
49. Gelet op al deze overwegingen ben ik van mening dat de artikelen 45 en 48 VWEU zich verzetten tegen de toepassing van de uitsluitingsclausules die zijn vervat in artikel 6a, aanhef en onder b), AKW en in artikel 6a, aanhef en onder b), AOW.
C. Derde vraag in de zaak Van den Berg en Giesen (C‑95/18)
50. Met zijn derde vraag in de zaak Van den Berg en Giesen (C‑95/18) wenst de verwijzende rechter in wezen van het Hof te vernemen of het recht op een uitkering op grond van de AOW moet worden aangemerkt als een recht op uitkering dat in de nationale wetgeving niet afhankelijk is gesteld van voorwaarden inzake werkzaamheden in loondienst of inzake verzekering.
51. Met deze vraag, die betrekking heeft op de situatie van de echtgenote van Giesen(34), vraagt de verwijzende rechter zich in feite af wat de strekking is van het arrest Bosmann. In het bijzonder wil hij uitmaken of het Hof, in dat arrest en in het arrest Franzen e.a., de mogelijkheid voor de woonlidstaat om de betrokken uitkeringen toe te kennen afhankelijk heeft gesteld van het feit dat in de wetgeving van die staat deze uitkeringen niet waren onderworpen aan voorwaarden inzake werkzaamheden in loondienst of inzake verzekering.
52. Ook al staat het aan de nationale rechter om te bepalen wat, voor de betrokken tijdvakken, de voorwaarden voor het toekennen van ouderdomsuitkeringen waren, het is natuurlijk de taak van het Hof om zich krachtens zijn bevoegdheden op prejudicieel gebied uit te spreken over de strekking en de uitlegging van de arresten Bosmann en Franzen e.a.
53. Het Hof heeft in het arrest Bosmann weliswaar een groot belang toegekend aan de specifieke omstandigheden van die zaak. Zo heeft het in punt 28 van dat arrest, onder voorbehoud van verificatie door de verwijzende rechter, verklaard dat Bosmann krachtens de Duitse wettelijke regeling alleen al doordat zij in Duitsland woonde gezinsbijslagen kon ontvangen. Tegelijkertijd heeft het Hof echter in punt 32 van dat arrest verwezen naar het feit dat het recht op een gezinsbijslag niet afhankelijk was gesteld van voorwaarden inzake werkzaamheden in loondienst of inzake verzekering. Niettemin betekent het feit dat het Hof in de specifieke context van die zaak rekening heeft gehouden met een dergelijke omstandigheid mijns inziens niet dat het de mogelijkheid van de toekenning van dergelijke uitkeringen afhankelijk heeft gesteld van dergelijke voorwaarden.
54. Deze analyse vindt in mijn ogen steun in het arrest van 12 juni 2012, Hudzinski en Wawrzyniak(35), waarin het feit dat de betrokken uitkering niet afhankelijk was gesteld van voorwaarden inzake werkzaamheden in loondienst of inzake verzekering niet bepalend was voor de uitlegging van het Hof, en zij is mijns inziens in stand gelaten in het arrest Franzen e.a.
55. In de eerste plaats liggen de door het Hof in punt 64 van het arrest Franzen e.a. in kaart gebrachte omstandigheden namelijk in het verlengde van de in het voorafgaande punt aangevangen analyse, waarin het Hof erop heeft gewezen dat de materiële voorwaarden ter verkrijging van de uitkeringen overeenkomstig de Nederlandse wettelijke regeling bleken te zijn vervuld, en dat de toekenning van deze uitkeringen niet leidde tot cumulatie van uitkeringen.
56. In de tweede plaats wijs ik erop dat impliciet, maar noodzakelijkerwijs, uit de slotsom van het Hof in punt 65 van het arrest Fransen e.a. (volgens welke, naar analogie van het arrest Bosmann, artikel 13 van verordening nr. 1408/71 zich niet verzet tegen de toekenning van dergelijke uitkeringen door de woonlidstaat) voortvloeit dat de in laatstgenoemd arrest erkende uitzondering op het beginsel dat de wetgeving van slechts één lidstaat van toepassing is, niet afhankelijk is van het feit dat de lidstaat van de woonplaats de toekenning van socialezekerheidsuitkeringen niet onderwerpt aan voorwaarden inzake werkzaamheden in loondienst of inzake verzekering.
57. Uit deze arresten volgt evenwel dat deze mogelijkheid voor de lidstaat van de woonplaats alleen bestaat voor zover de toekenning van de betrokken uitkering voortvloeit uit de wetgeving van die staat en de werknemer de hiervoor geldende voorwaarden vervult, mits deze voorwaarden evenredig zijn aan de situatie van die werknemer en niet strenger zijn dan de voorwaarden die gelden voor de andere begunstigden van die uitkering.
58. Wat dit betreft, wijs ik erop dat het Hof in punt 64 van het arrest Franzen e.a. heeft benadrukt dat tijdens de mondelinge behandeling van deze zaak voor het Hof was verklaard dat de woonvoorwaarde volstond om aangesloten te zijn bij het Nederlandse wettelijke stelsel van ouderdomspensioenverzekering. Bovendien volgt uit de punten 63 en 64 van datzelfde arrest dat het Hof heeft vastgesteld dat aansluiting bij het stelsel een voorwaarde voor de toekenning van ouderdomsuitkeringen was. In de onderhavige zaken heeft de Nederlandse regering ter terechtzitting echter verklaard dat, ook al volstaat de verblijfsvoorwaarde inderdaad om aangesloten te zijn bij het Nederlandse wettelijke stelsel van ouderdomspensioenverzekering, de betaling van premies noodzakelijk is voor de toekenning van ouderdomsuitkeringen. Het staat aan de nationale rechter om na te gaan welke voor de betrokken tijdvakken de voorwaarden voor de toekenning van ouderdomsuitkeringen waren.
59. In deze context moet de verwijzende rechter rekening houden met het feit dat, zoals is benadrukt in punt 18 van de onderhavige conclusie, voor werklozen die in Nederland woonachtig zijn, de staat kennelijk zelf de bijdragen aan het socialezekerheidsstelsel betaalt.
60. Bijgevolg ben ik van mening dat artikel 13 van verordening nr. 1408/71 niet eraan in de weg staat dat een persoon die in de lidstaat van zijn woonplaats volgens de nationale bepalingen als verzekerd werd beschouwd, recht heeft op ouderdomsuitkeringen gedurende het tijdvak tijdens hetwelk hij in een andere lidstaat werkte. Het staat aan de verwijzende rechter om na te gaan of de toekenning van de betrokken uitkering voortvloeit uit de wetgeving van die lidstaat en of de werknemer aan de hiervoor vereiste voorwaarden voldoet.
III. Conclusie
61. Gelet op het voorgaande geef ik het Hof in overweging de prejudiciële vragen van de Hoge Raad der Nederlanden te beantwoorden als volgt:
„1) De artikelen 45 en 48 VWEU staan in de weg aan de nationale regelingen van een lidstaat krachtens welke een migrerende werknemer die in deze lidstaat woont en op grond van artikel 13 van verordening (EEG) nr. 1408/71 van de Raad van 14 juni 1971 betreffende de toepassing van de socialezekerheidsregelingen op werknemers en zelfstandigen, alsmede op hun gezinsleden, die zich binnen de Gemeenschap verplaatsen, in de gewijzigde en bijgewerkte versie van verordening (EG) nr. 118/97 van de Raad van 2 december 1997, zoals gewijzigd bij verordening (EG) nr. 1992/2006 van het Europees Parlement en de Raad van 18 december 2006, onderworpen was aan de socialezekerheidswetgeving van de werklidstaat, niet verzekerd is uit hoofde van de sociale zekerheid en bijgevolg noch recht heeft op ouderdomspensioen, noch op gezinsbijslagen, ook al kent het toepasselijke recht van de werklidstaat hem, behalve de bescherming tegen arbeidsongevallen gedurende zijn tijdvakken van arbeid, geen enkel recht op socialezekerheidsuitkeringen toe.
2) Artikel 13 van verordening nr. 1408/71, in de gewijzigde en bijgewerkte versie van verordening nr. 118/97, zoals gewijzigd bij verordening nr. 1992/2006, staat niet eraan in de weg dat een persoon die in de lidstaat van zijn woonplaats volgens de nationale bepalingen als verzekerd werd beschouwd, recht heeft op ouderdomsuitkeringen gedurende het tijdvak tijdens hetwelk hij in een andere lidstaat werkte. Het staat aan de verwijzende rechter om na te gaan of de toekenning van de betrokken uitkering voortvloeit uit de wetgeving van die lidstaat en of de werknemer aan de hiervoor gestelde voorwaarden voldoet.”