CONCLUSIONES DEL ABOGADO GENERAL
SR. NILS WAHL
presentadas el 28 de febrero de 2018(1)
Asunto C‑15/17
Bosphorus Queen Shipping Ltd Corp.
contra
Rajavartiolaitos
[Petición de decisión prejudicial planteada por el korkein oikeus (Tribunal Supremo, Finlandia)]
«Convención de las Naciones Unidas sobre el Derecho del Mar — Artículo 220, apartado 6 — Competencia en materia de ejecución de un Estado ribereño — Competencia del Tribunal de Justicia para interpretar las disposiciones del Derecho internacional — Directiva 2005/35/CE — Contaminación procedente de buques — Artículo 7, apartado 2 — Convenio Marpol 73/78 — Vertido de hidrocarburos en la zona económica exclusiva por un buque extranjero en tránsito — Circunstancias en las que un Estado ribereño puede iniciar un procedimiento contra un buque extranjero — Libertad de navegación — Protección del medio marino — Proximidad — Graves daños o amenaza de graves daños a las costas, los intereses conexos o a cualesquiera recursos del mar territorial o de la zona económica exclusiva — Prueba objetiva y clara»
1. La presente petición de decisión prejudicial tiene por objeto, en particular, la correcta interpretación del artículo 220, apartado 6, del Convención de las Naciones Unidas sobre el Derecho del Mar (en lo sucesivo, «CNUDM») (2) y del artículo 7, apartado 2, de la Directiva 2005/35/CE (3) relativa a la contaminación procedente de buques, una disposición que reproduce el contenido del artículo 220, apartado 6, de la CNUDM. Concretamente, el órgano jurisdiccional remitente interroga al Tribunal de Justicia sobre las circunstancias en las que un Estado ribereño puede iniciar un procedimiento contra un buque extranjero que sea el origen de un vertido de hidrocarburos en la zona económica exclusiva (en lo sucesivo, «ZEE») del Estado ribereño de que se trata.
2. Este asunto plantea una cuestión de principio importante que constituye un elemento crucial en la interpretación de principios ampliamente reconocidos del Derecho del mar. Más concretamente, al responder las cuestiones prejudiciales que se le han planteado, el Tribunal de Justicia tendrá la oportunidad de precisar, por primera vez, (4) las circunstancias en las que un Estado ribereño puede, desde el punto de vista del Derecho de la Unión, ejercer su competencia en su ZEE contra un buque extranjero con el fin de proteger el medio marino sin interferir de forma indebida en la libertad de navegación.
I. Marco jurídico
A. Derecho internacional
1. Convenio de Intervención
3. El Convenio Internacional relativo a la Intervención en Alta Mar en Casos de Accidentes que causen o puedan causar una Contaminación por Hidrocarburos se celebró en Bruselas el 29 de noviembre de 1969 (en lo sucesivo, «Convenio de Intervención»). Panamá y Finlandia son Estados Parte en dicho Convenio, mientras que la Unión Europea y algunos de sus Estados miembros no lo son.
4. De conformidad con el artículo I, apartado 1, del Convenio de Intervención, las Partes de dicho Convenio «pueden tomar en alta mar las medidas necesarias para prevenir, atenuar o eliminar los peligros graves e inminentes que representan para sus costas o intereses conexos una contaminación o una amenaza de contaminación de las aguas del mar por los hidrocarburos, a consecuencia de un accidente de mar u otros actos relacionados con tal accidente, que puedan con toda probabilidad tener consecuencias dañosas muy importantes».
5. El artículo II, apartado 4, del Convenio define «intereses conexos» como «los intereses de un Estado ribereño directamente afectados o amenazados por el accidente de mar, y que se refieren especialmente: a) A las actividades marítimas costeras, portuarias o de estuarios, incluidas las actividades de pesquerías que constituyen un medio de subsistencia esencial para los interesados; b) Al atractivo turístico de la región considerada; c) A la salud de las poblaciones ribereñas y al bienestar de la región considerada, incluida la conservación de los recursos biológicas marinos de la fauna y de la flora».
2. Convenio Marpol 73/78
6. El Convenio internacional para prevenir la contaminación por los buques fue celebrado en Londres el 2 de noviembre de 1973 y complementado mediante el Protocolo de 17 de febrero de 1978 (en lo sucesivo, «Convenio Marpol 73/78»). Dicho Convenio estableció normas que pretendían minimizar la contaminación en el medio marino. A diferencia de todos los Estados miembros, la Unión Europea no es parte del Convenio Marpol 73/78.
7. Con arreglo al artículo 4, apartado 2, del Convenio Marpol 73/78, toda transgresión de las disposiciones del Convenio estará prohibida y será sancionada. Esta disposición también especifica que siempre que ocurra tal transgresión, una Parte en el Convenio deberá, o bien incoar un procedimiento de conformidad con su legislación, o bien facilitar al Estado del pabellón toda información y pruebas que lleguen a su poder de que se ha producido una transgresión.
8. El anexo I del Convenio contiene reglas sobre la prevención de la contaminación por hidrocarburos. La Regla 1 en el capítulo I del anexo I («Reglas para prevenir la contaminación por hidrocarburos») define el Mar Báltico como una zona especial a los efectos de dicho anexo. En tales zonas, por razones técnicas relativas a sus condiciones oceanográficas y ecológicas y a su tráfico marítimo, se deberán adoptar procedimientos especiales obligatorios para prevenir la contaminación del mar. Según el Convenio Marpol 73/78, las zonas especiales disfrutarán de un nivel de protección más elevado que otras zonas del mar.
9. La Regla 15A, de la parte C del capítulo 3 del anexo I del Convenio Marpol 73/78 se refiere al control de la descarga de hidrocarburos. Establece, en esencia, que está prohibida cualquier descarga de efluentes con una concentración de hidrocarburos que exceda de las 15 partes por millón (ppm) en lo relativo a buques cuyo arqueo bruto sea igual o superior a 400 toneladas. La Regla 15B, de la parte C del capítulo 3 del anexo I reitera, en esencia, esa misma regla en relación con las zonas especiales.
3. CNUDM
10. La Unión Europea es signataria de la CNUDM, al igual todos los Estados miembros.
11. El artículo 1 de la CNUDM explica que, para los efectos de la Convención:
«1) Por “Zona” se entiende los fondos marinos y oceánicos y su subsuelo fuera de los límites de la jurisdicción nacional;
[...]
4) Por “contaminación del medio marino” se entiende la introducción por el hombre, directa o indirectamente, de sustancias o de energía en el medio marino incluidos los estuarios, que produzca o pueda producir efectos nocivos tales como daños a los recursos vivos y a la vida marina, peligros para la salud humana, obstaculización de las actividades marítimas, incluidos la pesca y otros usos legítimos del mar, deterioro de la calidad del agua del mar para su utilización y menoscabo de los lugares de esparcimiento;
[...]»
12. El artículo 56 de la Convención establece la regla que rige la jurisdicción de los Estados ribereños en la ZEE. Reza así:
«1. En la [ZEE], el Estado ribereño tiene:
a) Derechos de soberanía para los fines de exploración y explotación, conservación y administración de los recursos naturales, tanto vivos como no vivos, de las aguas suprayacentes al lecho y del lecho y el subsuelo del mar, y con respecto a otras actividades con miras a la exploración y explotación económicas de la zona, tal como la producción de energía derivada del agua, de las corrientes y de los vientos;
b) Jurisdicción, con arreglo a las disposiciones pertinentes de esta Convención, con respecto a:
[...]
(iii) La protección y preservación del medio marino;
[...]»
13. Los derechos y deberes de otros Estados en la ZEE de un Estado ribereño se establecen en el artículo 58 de la Convención. Con arreglo a esta disposición, los demás Estados deberán asegurarse de que cumplen con lo dispuesto en la Convención al ejercitar sus derechos en la ZEE, tienen debidamente en cuenta los derechos y deberes del Estado ribereño y cumplen con las leyes y reglamentos dictados por el Estado ribereño de conformidad con las disposiciones de la CNUDM y otras normas de Derecho internacional.
14. La parte XII de la CNUDM tiene por objeto la protección y preservación del medio marino.
15. Según el artículo 192 de la CNUDM, los Estados tienen la obligación de proteger y preservar el medio marino.
16. De conformidad con lo dispuesto en el artículo 217 de la CNUDM, los Estados del pabellón deberán velar por la ejecución efectiva de las reglas y estándares relativos a la prevención, reducción y control de la contaminación del medio marino por buques dondequiera que se cometa una infracción.
17. El artículo 220, que trata sobre la competencia de los Estados ribereños en materia de ejecución, se encuentra en esta parte de la Convención.
18. El artículo 220, apartados 3 a 6, establece los criterios de competencia en virtud de los cuales un Estado ribereño puede adoptar medidas de ejecución contra un buque que haya cometido una infracción de las reglas y estándares relativos a la contaminación procedente de buques en su ZEE. Esos apartados tienen el siguiente tenor literal:
«3. Cuando haya motivos fundados para creer que un buque que navega en la [ZEE] o el mar territorial ha cometido, en la [ZEE], una infracción de las reglas y estándares internacionales aplicables para prevenir, reducir y controlar la contaminación causada por buques o de las leyes y reglamentos dictados por ese Estado que sean conformes y den efecto a dichas reglas y estándares, ese Estado podrá exigir al buque información sobre su identidad y su puerto de registro, sus escalas anterior y siguiente y cualquier otra información pertinente que sea necesaria para determinar si se ha cometido una infracción.
4. Los Estados dictarán leyes y reglamentos y tomarán otras medidas para que los buques que enarbolen su pabellón cumplan las solicitudes de información con arreglo al párrafo 3.
5. Cuando haya motivos fundados para creer que un buque que navega en la [ZEE] o en el mar territorial de un Estado ha cometido, en la [ZEE], una infracción de las mencionadas en el párrafo 3 que haya tenido como resultado una descarga importante que cause o amenace causar una contaminación considerable del medio marino, ese Estado podrá realizar una inspección física del buque referente a cuestiones relacionadas con la infracción en caso de que el buque se haya negado a facilitar información o la información por él facilitada esté en manifiesta contradicción con la situación fáctica evidente y las circunstancias del caso justifiquen esa inspección.
6. Cuando exista una prueba objetiva y clara de que un buque que navega en la [ZEE] o en el mar territorial de un Estado ha cometido, en la [ZEE], una infracción de las mencionadas en el párrafo 3 que haya tenido como resultado una descarga que cause o amenace causar graves daños a las costas o los intereses conexos del Estado ribereño, o a cualesquiera recursos de su mar territorial o de su [ZEE], ese Estado podrá, con sujeción a la sección 7, y si las pruebas lo justifican, iniciar un procedimiento, incluida la retención del buque, de conformidad con su Derecho interno.»
B. Derecho de la Unión
19. La Directiva 2005/35 tiene por objeto la contaminación procedente de buques y la respuesta adecuada que deben adoptar los Estados miembros para luchar contra dicha contaminación.
20. En particular, puede apreciarse de lo dispuesto en los considerandos 2 y 3 que la Directiva pretende mejorar la aplicación del Convenio Marpol 73/78 mediante la armonización de su aplicación a nivel de la Unión. Se consideró que la necesidad de armonización era especialmente urgente porque, por un lado, un número muy elevado de buques que navegaban por las aguas de la Unión incumplían a diario las normas contenidas en el Convenio Marpol 73/78, sin que se adoptaran medidas correctoras. Por otro lado, antes de la adopción de la Directiva, las prácticas de los Estados miembros variaban de manera considerable en cuanto a la imposición de sanciones por la descarga de sustancias contaminantes desde los buques.
21. El artículo 1 de la Directiva describe su objeto. Tiene el siguiente tenor literal:
«1. El objetivo de la presente Directiva es incorporar las normas internacionales en materia de contaminación procedente de buques en el Derecho comunitario y garantizar que los responsables de las descargas de sustancias contaminantes estén sujetos a las sanciones adecuadas, incluidas sanciones penales, con el fin de mejorar la seguridad marítima y la protección del medio ambiente marino en relación con la contaminación procedente de buques.
2. La presente Directiva no impide a los Estados miembros adoptar medidas más restrictivas en materia de contaminación procedente de buques con arreglo al Derecho internacional.»
22. Con arreglo al artículo 3, apartado 1, de la Directiva:
«La presente Directiva se aplicará, de conformidad con el Derecho internacional, a las descargas de sustancias contaminantes realizadas en:
[…]
b) las aguas territoriales de un Estado miembro;
c) los estrechos utilizados para navegación internacional sujetos al régimen de paso en tránsito, según lo establecido en la parte III, sección 2, de la [CNUDM], en la medida en que un Estado miembro ejerza jurisdicción sobre ellos;
d) la [ZEE] o la zona equivalente de un Estado miembro, establecida de conformidad con el Derecho internacional; y
e) alta mar.»
23. El artículo 7 de la Directiva 2005/35 tiene por objeto las medidas aplicadas por los Estados ribereños a los buques en tránsito. Dispone lo siguiente:
«1. Si la supuesta descarga de sustancias contaminantes tiene lugar en una de las zonas indicadas en el artículo 3, apartado 1, letras b), c), d) o e), y el buque sospechoso no hace escala en ningún puerto del Estado miembro que posea la información relativa a dicha descarga, se aplicará lo siguiente:
a) si el buque realiza su siguiente escala en un puerto de otro Estado miembro, los dos Estados miembros interesados colaborarán estrechamente en las inspecciones prescritas en el artículo 6, apartado 1, así como en la decisión sobre las medidas pertinentes en relación con la descarga en cuestión;
b) si el buque realiza su siguiente escala en un puerto de un Estado no comunitario, el Estado miembro tomará las medidas necesarias para que dicho puerto reciba la información pertinente sobre la supuesta descarga, y solicitará al Estado rector del mismo que emprenda las actuaciones apropiadas en relación con la descarga en cuestión.
2. Cuando existan pruebas objetivas claras de que un buque que navegue en las zonas indicadas en el artículo 3, apartado 1, letras b) o d), haya cometido, en la zona indicada en el artículo 3, apartado 1, letra d), una infracción que dé lugar a una descarga que suponga un perjuicio considerable o amenace con suponer un perjuicio considerable para la costa o intereses conexos del Estado miembro ribereño de que se trate, o para cualquiera de los recursos de las zonas indicadas en el artículo 3, apartado 1, letras b) o d), dicho Estado, con arreglo a lo dispuesto en la parte XII, sección 7, de la [CNUDM], y siempre que haya pruebas que así lo justifiquen, procederá a someter el asunto a sus autoridades competentes con miras a entablar procedimientos, incluida la detención del buque, acordes con su legislación nacional.
3. En cualquier caso, deberá informarse a las autoridades del Estado del pabellón.»
C. Derecho finlandés
24. El capítulo 3, apartado 1, de la Merenkulun ympäristönsuojelulaki (1672/2009) (Ley sobre protección medioambiental en la navegación marítima) dispone:
«Las infracciones de la prohibición de descarga de hidrocarburos o mezclas oleosas en las aguas territoriales de Finlandia o en su [ZEE], establecida en el capítulo 2, apartado 1, se sancionarán con una multa (multa por descarga de hidrocarburos) si dicha descarga no puede considerarse de carácter menor por su cantidad o impacto. No obstante, las infracciones de la prohibición de descargas cometidas por buques extranjeros en tránsito a través de la [ZEE] de Finlandia únicamente se sancionarán con una multa por descarga de hidrocarburos si la descarga supone un perjuicio considerable o amenaza con suponer un perjuicio considerable a las costas de Finlandia o sus intereses conexos, o a cualesquiera recursos del mar territorial de Finlandia o de su [ZEE].»
II. Hechos, procedimiento y cuestiones prejudiciales
25. El Bosphorus Queen es un buque de carga seca registrado en Panamá. Según la Rajavartiolaitos (Guardia de Fronteras, Finlandia), ese buque vertió hidrocarburos al mar mientras estaba en tránsito por la ZEE de Finlandia el 11 de julio de 2011.
26. El vertido tuvo lugar en el límite externo de la ZEE de Finlandia, aproximadamente a unos 25 a 30 kilometres de las costas finlandesas. Los hidrocarburos se esparcieron a lo largo de unos 37 kilómetros formando una franja de cerca de 10 metros de ancho. La superficie del vertido se estimó en aproximadamente 0,222 kilómetros cuadrados y su volumen en 0,898 a 9,050 metros cúbicos.
27. No se adoptaron medidas de control con respecto al vertido de hidrocarburos. No se observó que los hidrocarburos alcanzaran la costa ni se concluyó que hubieran ocasionado daños concretos.
28. Cuando el Bosphorus Queen regresó de San Petersburgo a través de la ZEE de Finlandia, la Guardia de Fronteras exigió al propietario del buque, la sociedad Bosphorus Queen Shipping Ltd Corp. («Bosphorus»), mediante resolución de 23 de julio de 2011, una fianza de 17 112 euros para el cumplimiento de una posible obligación de abonar una multa por descarga de hidrocarburos. Tras el depósito de la fianza el 25 de julio de 2011, el buque reanudó su viaje.
29. El 26 de julio de 2011, la Suomen ympäristökeskus (Agencia Finlandesa de Medio Ambiente; en lo sucesivo, «Agencia») entregó a la Guardia de Fronteras un informe sobre los riesgos asociados al vertido de hidrocarburos. Se estimó el impacto medioambiental del vertido de hidrocarburos en base a la cantidad mínima estimada de hidrocarburos vertidos. Según dicho informe:
– Al menos parte de los hidrocarburos podían alcanzar la zona costera finlandesa. En tal caso, el uso de dicha zona para fines recreativos se vería afectado de manera negativa.
– Una parte de los hidrocarburos continuó produciendo sus efectos en alta mar en los alrededores de la zona de la descarga.
– La descarga perjudicó la evolución favorable del estado del medio ambiente en el Mar Báltico.
– La descarga puso en peligro para las aves que se alimentan y reposan en alta mar.
– Los hidrocarburos causaron perjuicios al plancton vegetal y animal. Los compuestos de hidrocarburos entraron en la cadena alimenticia.
– Era probable que el espinoso de aguas superficiales de alta mar haya resultado directamente perjudicado para la descarga de hidrocarburos, por lo que no se podían descartar efectos negativos más graves para las poblaciones de peces.
– En esta zona hay una fuerte sedimentación y es probable que una parte de los compuestos de los hidrocarburos alcance los fondos marinos y perjudique a la fauna de estos.
– En las cercanías de esa zona se encuentran numerosos espacios naturales de gran valor que forman parte de la Red Natura 2000.
– El momento en el que se produjo la descarga de hidrocarburos fue especialmente perjudicial para las poblaciones de aves marinas, puesto que entre estas se encontraban crías incapaces aún de volar, que vivían en grandes colonias en la zona marítima comprendida entre los islotes externos de la península de Hanko (Finlandia) y el archipiélago finlandés, y los ejemplares jóvenes del pato de flojel circulaban a gran distancia de la costa.
– En el momento en que se produjo la descarga de hidrocarburos había decenas de miles de patos de flojel en la zona de la península de Hanko. La descarga causó un grave peligro para las poblaciones de aves en la costa finlandesa.
30. El 16 de septiembre de 2011, la Guardia de Fronteras impuso a Bosphorus una multa de 17 112 euros por descarga de hidrocarburos. En base al informe pericial, la Guardia consideró que la descarga había supuesto un perjuicio considerable o amenazaba con suponer un perjuicio considerable a las costas o intereses conexos de Finlandia, o a los recursos de sus aguas territoriales o de la ZEE.
31. Posteriormente Bosphorus interpuso una demanda ante el Helsingin käräjäoikeus (Tribunal de Primera Instancia de Helsinki, Finlandia) actuando en calidad de Tribunal Marítimo. Mediante dicha demanda solicitó la anulación de las resoluciones relativas a la obligación de depositar una fianza y a la imposición de una multa por descarga de hidrocarburos.
32. En su sentencia de 30 de enero de 2012, el Tribunal Marítimo estimó que había quedado acreditado que el Bosphorus Queen había vertido al mar una cantidad mínima de aproximadamente 900 litros de hidrocarburos. En virtud de la evaluación de impacto ambiental, el referido Tribunal consideró que, a los efectos de lo dispuesto en el capítulo 3, apartado 1, de la Ley sobre protección medioambiental en la navegación marítima, el vertido de hidrocarburos había supuesto una amenaza de un perjuicio considerable. En base a estos motivos, dicho Tribunal desestimó la demanda.
33. Mediante una resolución de 18 de noviembre de 2014, el Helsingin hovioikeus (Tribunal de Apelación de Helsinki, Finlandia) desestimó el recurso de apelación interpuesto contra la sentencia del Tribunal Marítimo.
34. Entonces Bosphorus interpuso un recurso ante el órgano jurisdiccional remitente, solicitando a dicho Tribunal que anulara la resolución del Helsingin hovioikeus (Tribunal de Apelación de Helsinki) y la sentencia del Tribunal Marítimo, anulara las resoluciones relativas al depósito de una fianza y al pago de la multa por descarga de hidrocarburos, respectivamente, y revocara la multa por descarga de hidrocarburos.
35. Al albergar dudas sobre la correcta interpretación de las disposiciones pertinentes de la CNUDM y la Directiva 2005/35, el órgano jurisdiccional remitente decidió suspender el procedimiento y plantear al Tribunal de Justicia las siguientes cuestiones prejudiciales:
«1) ¿Debe interpretarse la expresión “las costas o los intereses conexos” del artículo 220, apartado 6, de la [CNUDM] o la expresión “la costa o intereses conexos” del artículo 7, apartado 2, de la Directiva [2005/35] sobre la base de la definición de la expresión “costa o intereses conexos” recogida en el artículo II, apartado 4, del [Convenio de Intervención]?
2) Según la definición contenida en el artículo II, apartado 4, letra c), del [Convenio de Intervención] citado en la primera cuestión prejudicial, la expresión “intereses conexos” hace referencia, entre otros aspectos, al bienestar de la región considerada, incluida la conservación de los recursos biológicos marinos de la fauna y la flora. ¿Debe aplicarse esta disposición también a la conservación de los recursos biológicos marinos de la fauna y la flora en la [ZEE], o por el contrario esta disposición del Convenio se aplica únicamente a la conservación de los intereses de la zona costera?
3) En caso de respuesta negativa a la primera cuestión, ¿a qué se refiere la expresión “las costas o los intereses conexos” en el artículo 220, apartado 6, de la [CNUDM] o la expresión “la costa o intereses conexos” en el artículo 7, apartado 2, de la Directiva [2005/35]?
4) ¿Qué significan las expresiones “recursos de su mar territorial o de su [ZEE]” que figura en el artículo 220, apartado 6, de la Convención [de Montego Bay] y “recursos de [las aguas territoriales o de la ZEE de] dicho Estado”, que figura en el artículo 7, apartado 2, de la Directiva [2005/35]? ¿Se entienden como recursos biológicos solamente las especies capturadas o se incluyen también en dicha expresión las especies asociadas o dependientes de ellas en el sentido del artículo 61, apartado 4, de la Convención [de Montego Bay], como por ejemplo, las especies de flora y fauna utilizadas como alimento por las especies capturadas?
5) ¿Cómo deben definirse las expresiones “amenace causar” del artículo 220, apartado 6, de la [CNUDM] y “amenace con suponer” del artículo 7, apartado 2, de la Directiva [2005/35]? ¿Debe determinarse la causalidad de la amenaza partiendo del concepto de riesgo abstracto o concreto o de algún otro modo?
6) Al valorar los requisitos para el ejercicio de la competencia por parte del Estado ribereño, establecidos en el artículo 220, apartado 6, de la [CNUDM] y en el artículo 7, apartado 2, de la Directiva [2005/35], ¿debe considerarse que los graves daños causados o la amenaza de causarlos suponen un daño mayor que la contaminación considerable del medio marino causada o la amenaza de causarla en el sentido del artículo 220, apartado 5? ¿Cómo debe definirse la “contaminación considerable del medio marino” y cómo ponderarse dicha contaminación al valorar los graves daños causados o la amenaza de causarlos?
7) ¿Qué circunstancias deben tenerse en cuenta al valorar la gravedad de los daños causados o de la amenaza de causarlos? ¿Deben tenerse en cuenta en la valoración, por ejemplo, la duración y la extensión geográfica de los efectos perjudiciales que suponen un daño? En caso de respuesta afirmativa, ¿cómo deben valorarse la duración y el alcance de los daños?
(8) La Directiva [2005/35] es una directiva de mínimos y no impide a los Estados miembros adoptar medidas más restrictivas en materia de contaminación procedente de buques con arreglo al Derecho internacional (artículo [1, apartado 2,]). ¿Es posible aplicar normas más restrictivas que las del artículo 7, apartado 2, de dicha Directiva, donde se regula el ejercicio de la competencia del Estado ribereño para intervenir contra un buque en tránsito?
9) A la hora de interpretar los requisitos para el ejercicio de la competencia del Estado ribereño establecidas en el artículo 220, apartado 6, de la [CNUDM] y en el artículo 7, apartado 2, de la Directiva, ¿pueden tenerse en cuenta las características geográficas y ecológicas específicas así como la sensibilidad de la Zona del Mar Báltico?
10) Al hablar de una “prueba objetiva y clara” en el sentido del artículo 220, apartado 6, de la [CNUDM] y del artículo 7, apartado 2, de la Directiva [2005/35], ¿además de a la prueba de que un buque ha cometido una infracción contra las disposiciones indicadas, se hace referencia a la prueba de las consecuencias de la descarga? ¿Qué tipo de prueba debe exigirse referente a la amenaza de graves daños a las costas o los intereses conexos o a los recursos de su mar territorial o de su [ZEE], como por ejemplo a las poblaciones de aves o peces o al medio marino en la zona? ¿Significa el requisito de una prueba objetiva y clara, por ejemplo, que la valoración de los efectos perjudiciales del vertido de hidrocarburos sobre el medio marino se tiene que basar siempre en investigaciones y estudios concretos sobre los efectos de las descargas de hidrocarburos que se han producido?»
36. Han presentado observaciones escritas los Gobiernos belga, griego, francés, neerlandés y finlandés, así como la Comisión Europea. Casi como si pretendieran conmemorar el centenario del momento en que Finlandia se convirtió en una nación marítima por derecho propio, Bosphorus, los Gobiernos francés, neerlandés y finlandés y la Comisión formularon alegaciones orales en la vista celebrada el 6 de diciembre de 2017.
III. Análisis
37. El órgano jurisdiccional remitente ha planteado numerosas cuestiones prejudiciales al Tribunal de Justicia relativas, en particular, a la correcta interpretación, desde el punto de vista del Derecho de la Unión, del artículo 220, apartado 6, de la CNUDM (y por extensión, del artículo 7, apartado 2, de la Directiva 2005/35). Aunque abordan esta materia desde diversos ángulos, las cuestiones prejudiciales se refieren, en esencia, a dos temas interrelacionados relativos a las circunstancias en las que un Estado ribereño puede reivindicar su jurisdicción en su ZEE; a saber, los intereses amparados por la jurisdicción del Estado ribereño y la prueba que se exige para justificar la adopción de medidas de ejecución contra un buque en tránsito.
38. Tras realizar algunas observaciones preliminares, me ocuparé de las cuestiones prejudiciales planteadas por el órgano jurisdiccional remitente en grupos temáticos: 1) los intereses amparados por la jurisdicción del Estado ribereño en la ZEE con arreglo al artículo 220, apartado 6, de la CNUDM y el artículo 7, apartado 2, de la Directiva 2005/35 (cuestiones prejudiciales primera a cuarta); 2) la prueba exigida con arreglo al artículo 220, apartado 6, de la CNUDM y al artículo 7, apartado 2, de la Directiva 2005/35 para que el Estado ribereño pueda iniciar un procedimiento contra un buque extranjero (cuestiones prejudiciales quinta a séptima y novena y décima); y 3) la discrecionalidad de que disponen los Estados miembros al amparo del artículo 7, apartado 2, de la Directiva 2005/35 (octava cuestión prejudicial).
A. Observaciones preliminares
39. Para lograr una mayor comprensión de las cuestiones problemáticas que subyacen a esta petición de decisión prejudicial, considero que es útil comenzar mi análisis con una serie de observaciones preliminares. En primer lugar, teniendo en cuenta que la petición de decisión prejudicial se refiere a diversos acuerdos internacionales en el ámbito del Derecho del mar, comenzaré por recordar los principios que rigen la competencia del Tribunal de Justicia, en el marco del procedimiento prejudicial, para interpretar las disposiciones del Derecho internacional. En segundo lugar, esbozaré la arquitectura jurídica relativa al reparto de competencias entre los Estados del pabellón y los Estados ribereños en el marco del Derecho del mar. En ese contexto, explicaré, en particular, cómo aborda la CNUDM la necesidad de establecer un justo equilibrio entre la libertad de navegación y la protección del medio marino.
1. Competencia del Tribunal de Justicia para interpretar las disposiciones del Derecho internacional
40. El órgano jurisdiccional remitente identifica tres conjuntos de normas de Derecho internacional que son relevantes en el presente caso. Se trata de la CNUDM, el Convenio Marpol 73/78 y el Convenio de Intervención. Cada uno de estos convenios o convenciones disfruta de un estatuto diferente desde el punto de vista del Derecho de la Unión.
41. En primer lugar, como reconocen todas las partes, el Tribunal de Justicia es competente para interpretar las disposiciones de la CNUDM. Según reiterada jurisprudencia del Tribunal de Justicia, este es competente para interpretar las disposiciones del Derecho internacional que forman parte del ordenamiento de la Unión. (5) Dado que la Unión Europea se ha adherido a la CNUDM, dicha Convención forma parte integrante del ordenamiento jurídico de la Unión. Por consiguiente, el Tribunal de Justicia es competente para interpretar las disposiciones de dicha Convención.
42. En segundo lugar, por lo que se refiere al Convenio Marpol 73/78, todos los Estados miembros de la Unión Europea están vinculados por dicho Convenio pero no la Unión Europea. Precisamente porque los Estados miembros están vinculados por dicho Convenio, el Tribunal de Justicia ha admitido que el Convenio Marpol 73/78 debe tenerse en cuenta al interpretar, por una parte, la CNUDM y, por otra parte, las disposiciones del Derecho derivado que entran dentro del ámbito de aplicación del Convenio Marpol 73/78. Esto sucede en particular en el caso de la Directiva 2005/35. (6)
43. En tercer lugar, ni la Unión Europea ni todos sus Estados miembros están vinculados por el Convenio de Intervención. Las partes que presentaron observaciones escritas plantearon puntos de vista opuestos acerca del alcance de la competencia del Tribunal de Justicia para interpretar las disposiciones de dicho Convenio. Mientras que los Gobiernos belga y francés parecen sostener que el Tribunal de Justicia puede interpretar las disposiciones de dicho Convenio, la Comisión y los Gobiernos neerlandés y finlandés consideran que dicha interpretación queda fuera del ámbito de la competencia del Tribunal de Justicia. Cuando se le preguntó sobre este punto durante la vista, la Comisión matizó su postura: admitió que el Convenio de Intervención efectivamente puede ser una fuente de inspiración para el Tribunal de Justicia al interpretar el artículo 220 de la CNUDM.
44. Opino que todas las partes que han tratado este asunto tienen razón.
45. Por una parte, en principio, el Tribunal de Justicia carece de competencia para realizar una interpretación auténtica, en un procedimiento prejudicial, de los acuerdos internacionales celebrados entre los Estados miembros y terceros países. Esta postura se ve confirmada por la jurisprudencia del Tribunal de Justicia en esa materia. (7) En efecto, sin perjuicio del caso particular de convenios como el Convenio Marpol 73/78 mencionado más arriba, y las situaciones en las que la Unión Europea haya asumido competencias anteriormente ejercidas por los Estados miembros en el ámbito de aplicación del acuerdo internacional en cuestión, (8) la competencia en materia de interpretación que tiene el Tribunal de Justicia abarca únicamente las normas que forman parte del ordenamiento jurídico de la Unión.
46. Este principio fue confirmado en la sentencia del Tribunal de Justicia en el asunto Manzi, (9) respecto de un protocolo posterior del Convenio Marpol 73/78 al que no se habían adherido algunos Estados miembros. En ese caso, el Tribunal de Justicia estimó que no era posible interpretar las disposiciones del Derecho derivado en relación con una obligación impuesta por un acuerdo internacional que no vinculara a todos los Estados miembros. De lo contrario, se extendería el alcance de dicha obligación a esos Estados miembros que no eran partes contratantes en dicho acuerdo. (10)
47. Aunque ésa puedo ser, en la práctica, la solución derivada de las circunstancias concretas del caso Manzi, en mi opinión, la afirmación del Tribunal de Justicia no puede entenderse en el sentido de que, al interpretar las disposiciones del Derecho de la Unión, el Tribunal de Justicia no puede tener en cuenta las normas de Derecho internacional que no vinculan a la Unión Europea, o a todos sus Estados miembros.
48. Según se acepta generalmente, la interpretación judicial no se realiza en el vacío. Si bien está claro que el Tribunal de Justicia carece de competencia para realizar una interpretación auténtica de normas que no formen parte del ordenamiento jurídico de la Unión, encuentro difícil de aceptar que no se pueda extraer conclusiones de dichas normas, cuando corresponda, a los efectos de la interpretación de las disposiciones del Derecho de la Unión. Esto es así, en particular, cuando los antecedentes legislativos de un acuerdo internacional que vincula a la Unión Europea, o a sus Estados miembros, sugieren una relación estrecha con un acuerdo que no los vincula.
49. Dicho de otro modo, de la clara falta de competencia para interpretar el Convenio de Intervención no se deduce que no sea posible inspirarse en dicho Convenio al interpretar conceptos similares que se encuentran en la CNUDM. En otras palabras, no se puede descartar que el Tribunal de Justicia pueda interpretar la CNUDM de una manera que coincida con la terminología utilizada en el Convenio de Intervención. Como ilustraré en el marco de la valoración de las cuestiones prejudiciales primera, segunda, tercera y cuarta, las disposiciones pertinentes del Convenio de Intervención pueden proporcionar una ayuda muy útil para interpretar el artículo 220, apartado 6, de la CNUDM desde el punto de vista del Derecho de la Unión. (11)
50. Antes de abordar esta cuestión, no obstante, deben esbozarse los principios básicos del marco legal que regula el reparto de competencias entre el Estado del pabellón y el Estado ribereño en el contexto particular de la CNUDM.
2. Principios que regulan la competencia de ejecución de los Estados ribereños: la libertad de navegación y la protección del medio marino
51. Tal como ha afirmado el Tribunal de Justicia, la CNUDM pretende establecer un justo equilibrio entre los intereses de los Estados ribereños y los de los demás Estados, que pueden entrar en conflicto. (12) Esos intereses se refieren, entre otros, a los intereses legítimos de la navegación con independencia de la localización geográfica del Estado, la explotación de los recursos naturales y la necesidad de preservar el medio marino.
52. En este contexto, la libertad de navegación tiene una importancia particular. En efecto, como emanación del antiguo principio de la libertad de los mares, (13) la libertad de navegación constituye el fundamento de Derecho internacional del mar. Para evitar la fragmentación del mar con fines proteccionistas, la libertad de navegación garantiza que todo lo que se encuentra más allá de las aguas territoriales permanece abierto para su uso en pro del bien común. (14)
53. Este principio se refleja en la CNUDM: como corolario de la libertad de navegación, por regla general los Estados ribereños solo tienen competencia sobre los buques que navegan en sus aguas territoriales, que están limitadas a las 12 millas náuticas contadas desde la línea de base. (15) Incluso en esa zona, dicha competencia está limitada por la obligación de garantizar el libre paso de los buques en tránsito. (16) Más allá de dicha zona, el principio básico es que el Estado del pabellón es competente sobre los buques que enarbolen su pabellón. Más concretamente, el Estado del pabellón debe establecer los estándares de seguridad, en materia social y medioambiental que son aplicables y hacer cumplir esas normas en relación con los buques que enarbolan su pabellón de conformidad con las normas y estándares internacionales. (17) Sin embargo, esto no es todo, con arreglo al artículo 217 de la CNUDM, el Estado del pabellón debe hacer cumplir de forma efectiva las normas y estándares internacionales en cuanto a la contaminación procedente de buques, con independencia de dónde se produzca las infracciones.
54. Sin embargo, bajo el sistema de competencias establecido por la CNUDM, la competencia del Estado del pabellón más allá de las aguas territoriales de un Estado ribereño está sujeta a importantes excepciones. Una de esas excepciones se refiere a la competencia del Estado ribereño en la ZEE.
55. La ZEE se define en el artículo 57 de la CNUDM como la zona que se extiende más allá del mar territorial y adyacente a este, por un máximo de 200 millas marinas contadas desde las líneas de base. La ZEE está sujeta al régimen jurídico específico establecido en la parte V de la CNUDM (artículos 55 a 75 de dicha Convención). En virtud del artículo 56 de dicha Convención, el Estado ribereño tiene, en particular, una competencia (limitada) en materia de ejecución en dicha zona a los efectos de proteger el medio marino de forma adecuada. Por otra parte, con arreglo al artículo 58 de la CNUDM, los demás Estados deben asegurarse de que cumplen lo dispuesto en la Convención al ejercitar sus derechos en la ZEE, tienen debidamente en cuenta los derechos y deberes del Estado ribereño y cumplen las leyes y reglamentos dictados por el Estado ribereño de conformidad con las disposiciones de la CNUDM y otras normas de Derecho internacional.
56. Puede decirse que estos principios reflejan el amplio consenso internacional que existe en cuanto a la necesidad de proteger el medio marino de la contaminación (procedente de buques). En particular, la competencia en materia de ejecución que se concede a los Estados ribereños en virtud del artículo 220, apartados 3 a 6, de la CNUDM en la ZEE para adoptar medidas contra los buques en tránsito se puede entender como una expresión concreta de dicha preocupación.
57. Más concretamente, en la segunda parte del siglo XX se celebraron varios tratados como respuesta a la creciente preocupación sobre la contaminación marina. (18) Por ejemplo, el Convenio de Intervención se concluyó en 1969 tras el terrible desastre del Torrey Canyon. Dicho Convenio concedió a todas las partes en este la competencia de intervenir en alta mar en casos en los que existiera una amenaza de contaminación por hidrocarburos que afectara al mar o a las costas a consecuencia de un accidente marítimo. Este principio del derecho de intervención fue ratificado en el artículo 221 de la CNUDM. (19)
58. En efecto, parece generalmente aceptado que la competencia del Estado del pabellón por sí sola es insuficiente para combatir la contaminación procedente de buques. (20) Desde ese punto de vista, las competencias concedidas a los Estados ribereños en el artículo 220 de la CNUDM —que puede decirse que amplía las competencias que otorgan el Convenio de Intervención y el artículo 221 la CNUDM a los Estados ribereños al permitir al Estado ribereño iniciar un procedimiento también en los supuestos en los que no se haya producido un accidente marítimo— pueden entenderse, en mi opinión, en el sentido de que reflejan el deseo de la comunidad internacional de diseñar herramientas para combatir de forma más eficaz la contaminación procedente de buques y proteger el medio marino como un bien común. A este respecto, debo señalar el Convenio de Intervención no solo ha influido en la redacción del artículo 221 de la CNUDM, sino también en la de su artículo 220. (21)
59. En este momento, procede destacar que el artículo 220, apartados 3 a 6, de la CNUDM únicamente confiere facultades en materia de ejecución al Estado ribereño en un conjunto de circunstancias claramente definido, que se suman a la competencia del Estado del pabellón. Concede una competencia (limitada) a los Estados ribereños para la protección del medio marino en caso de una infracción de las reglas y estándares internacionales aplicables en materia de contaminación procedente de buques. Las normas sustantivas contenidas en el Convenio Marpol 73/78 relativas a la prevención de la contaminación por hidrocarburos constituyen un conjunto de este tipo de normas. En efecto, no debe olvidarse que la CNUDM es una convención marco que ha sido complementada por otros acuerdos internacionales, como el Convenio Marpol 73/78. (22)
60. A la inversa, el artículo 220, apartados 3 a 6, de la CNUDM no impone, por ejemplo, estándares de contaminación más restrictivos que los que de otro modo serían aplicables en alta mar. Esas normas tampoco confieren a los Estados ribereños una facultad para intervenir contra los buques extranjeros que exceda de la del Estado del pabellón. En efecto, como puede apreciarse en virtud del artículo 228, apartado 1, de la CNUDM, el Estado del pabellón pueden asumir los procedimientos dentro de los seis meses siguientes a que el Estado ribereño le haya informado de las medidas adoptadas contra un buque que enarbole su pabellón. (23)
61. Como todos los demás Estados, los Estados del pabellón también están obligados, en virtud del artículo 192 de la CNUDM, a proteger y preservar en medio marino. Con arreglo al artículo 217 de la CNUDM, también deben garantizar la aplicación efectiva de las reglas y estándares internacionales en materia de contaminación procedente de buques. No obstante, de conformidad con el principio de proximidad, el artículo 220, apartados 3 a 6, de la CNUDM también confiere competencia al Estado que tenga el interés más obvio en hacerlo, esto es, el Estado ribereño. En la práctica, cabe afirmar que el Estado ribereño es el que se encuentra mejor situado para identificar una infracción de las normas internacionales relevantes en materia de la contaminación procedente de buques y para adoptar, en su caso, las medidas de ejecución contra el buque de que se trata.
62. Desde este punto de vista, los criterios de competencia establecidos en el artículo 220, apartados 3 a 6, de la CNUDM en relación con la competencia de un Estado ribereño en su ZEE están pensados para garantizar el efectivo cumplimiento de las normas de dicha Convención relativas a la protección y preservación del medio marino.
63. En resumen, en virtud de la CNUDM, la regla general sigue siendo la competencia del Estado del pabellón en alta mar. No obstante, al otorgar una competencia concurrente al Estado ribereño en la ZEE en caso de la infracción de las normas internacionales relevantes, la CNUDM refleja la reconocida necesidad de proteger de forma efectiva los intereses del Estado ribereño y de proteger y preservar, en una época de creciente explotación de los mares, el medio marino como un bien común de la humanidad. (24)
64. Las consideraciones precedentes deben tenerse en cuenta al valorar las cuestiones prejudiciales planteadas al Tribunal de Justicia en el presente caso.
B. Sobre las cuestiones prejudiciales primera a cuarta: los intereses amparados por el artículo 220, apartado 6, de la CNUDM
65. Con carácter preliminar, debo señalar que el Tribunal de Justicia no es competente para responder a la segunda cuestión prejudicial planteada dado que mediante dicha cuestión se solicita expresamente una interpretación del Convenio de Intervención. Tal como he expuesto más arriba, el Tribunal de Justicia no puede responder a dicha cuestión prejudicial dado que carece de competencia para ello. (25)
66. No obstante, considerada en su contexto, entiendo que dicha cuestión prejudicial, en relación con las cuestiones prejudiciales primera, tercera y cuarta, intenta averiguar, en esencia, cómo deben interpretarse los intereses amparados por el artículo 220, apartado 6, de la CNUDM y mencionados de nuevo en el artículo 7, apartado 2, de la Directiva 2005/35. No debe olvidarse que, además de los otros elementos contemplados en el artículo 220, apartado 6, de la CNUDM, el Estado ribereño es competente para iniciar un procedimiento únicamente en la medida en que los intereses que pretende proteger al reivindicar su competencia coincidan con los mencionados en dicha disposición.
67. Para saber si sucede esto en el caso del que está conociendo, el órgano jurisdiccional remitente solicita al Tribunal de Justicia que precise el significado de los conceptos de «las costas o los intereses conexos » y «cualesquiera recursos de su mar territorial o de su [ZEE]». En efecto, se puede deducir de la resolución de remisión que el órgano jurisdiccional remitente alberga dudas sobre si los intereses identificados en el informe pericial emitido por la Agencia están amparados por dichos conceptos. (26)
68. Tal como he expuesto anteriormente, el artículo 220, apartado 6, de la CNUDM está pensado para garantizar la efectiva protección y preservación del medio marino. Los intereses a los que hace referencia dicha disposición deben interpretarse a la luz de este objetivo.
1. Concepto de «las costas o los intereses conexos»
69. En primer lugar, en lo referente al concepto de «las costas o los intereses conexos», el hecho de que el Tribunal de Justicia carezca de competencia para interpretar las disposiciones del Convenio de Intervención no puede suponer que se deban ignorar completamente las disposiciones de dicho Convenio, o que no se pueda llegar a la misma interpretación que la que se da en dicho Convenio, en lo referente a la interpretación del artículo 220, apartado 6, de la CNUDM. Al mismo tiempo, está claro que no existe ninguna obligación de extrapolar la definición de «intereses conexos» que aparece en el artículo II, apartado 4, del Convenio de Intervención al artículo 220, apartado 6, de la CNUDM.
70. Más concretamente, de los antecedentes legislativos del artículo 220, apartado 6, de la CNUDM se deduce claramente que las partes contratantes se inspiraron en el Convenio de Intervención al establecer que los Estados ribereños también deberían ser competentes para adoptar medidas contra los buques extranjeros que hubieran cometido infracciones en la ZEE. (27) Es cierto que no existe ninguna indicación de que también pretendieran extrapolar las definiciones adoptadas en el Convenio de Intervención a la CNUDM, que no contiene una definición de la expresión «las costas o los intereses conexos» ni tampoco de la expresión «cualesquiera recursos de su mar territorial o de su ZEE».
71. Sin embargo, tal como se ha ilustrado con anterioridad, no cabe duda de que el Convenio de Intervención forma parte de un contexto legislativo más amplio en el que opera el artículo 220, apartado 6, de la CNUDM. Habida cuenta de que las normas contenidas en la CNUDM parecen destinadas a complementar y ampliar las que aparecen en el Convenio de Intervención relativas a la competencia del Estado ribereño para intervenir en caso de accidente marítimo, el significado que se atribuye a la expresión «intereses conexos» en el Convenio de Intervención constituye un punto de referencia muy útil para definir los intereses amparados por el artículo 220, apartado 6, de la CNUDM.
72. A este respecto, debo señalar que la definición de la expresión «intereses conexos» adoptada en el Convenio de Intervención es amplia. Con arreglo al artículo II, apartado 4, del Convenio de Intervención, los «intereses conexos» comprenden los intereses de un Estado ribereño directamente afectados o amenazados por el accidente de mar, y que se refieren especialmente a las actividades marítimas costeras, portuarias o de estuarios, incluidas las actividades de pesquerías que constituyen un medio de subsistencia esencial para los interesados, al atractivo turístico de la región considerada y a la salud de las poblaciones ribereñas y al bienestar de la región considerada, incluida la conservación de los recursos biológicos marinos de la fauna y de la flora.
73. No logro identificar ninguna razón que permita apoyar la postura de que se debería adoptar una interpretación distinta en el contexto de la CNUDM. En efecto, no se debe olvidar que el artículo 220, apartado 6, de la CNUDM pretende garantizar una protección adecuada del medio marino. Para poder lograrlo, dicha disposición confiere a los Estados ribereños la facultad de intervenir en la ZEE. Claramente, la posibilidad de intervenir se vería enormemente limitada si se diera a los intereses mencionados en dicha disposición una interpretación restrictiva.
74. Sencillamente no existe indicación alguna de que dicha protección solo se refiera a algunos aspectos del medio ambiente o de que únicamente se deberían incluir los intereses del Estado ribereño en las aguas territoriales. Por los motivos expuestos, opino que la expresión «las costas o los intereses conexos» debe interpretarse en el sentido de que comprende todos los intereses del Estado ribereño, tanto en las aguas territoriales como en la ZEE, vinculados a la explotación del mar y a un entorno saludable.
2. Concepto de «cualesquiera recursos de su mar territorial o de su [ZEE]»
75. En segundo lugar, en lo tocante al concepto de «cualesquiera recursos de su mar territorial o de su [ZEE]», debo observar que, en todo caso, el hecho de que el artículo 220, apartado 6, de la CNUDM también hace referencia expresa a «cualesquiera recursos de su mar territorial o de su [ZEE]» parece reflejar un deseo de incluir en el ámbito de aplicación del artículo 220, apartado 6, de la CNUDM, todos los aspectos del medio marino que pueden verse afectados por la contaminación procedente de buques.
76. En lo referente a la cuestión prejudicial concreta planteada por el órgano jurisdiccional remitente, las siguientes razones me llevan a considerar que los intereses amparados por el concepto de «cualesquiera recursos de su mar territorial o de su [ZEE]» deben incluir las especies de flora y fauna utilizadas como alimento por las especies aprovechables.
77. En primer lugar, el uso de la palabra «cualesquiera» para describir los recursos de que se trata sugiere que debe adoptarse una interpretación amplia, conforme al sentido ordinario de esa palabra; esto es, que se debe entender en el sentido de que se refiere a todos los recursos biológicos y no biológicos con independencia de si dichos recursos pueden explotarse o no.
78. En segundo lugar, una interpretación de la expresión «cualesquiera recursos» según la cual las especies de flora y fauna utilizadas como alimento por las especies aprovechables deben quedar comprendidas en el concepto de «cualesquiera recursos de su mar territorial o de su [ZEE]» concuerda con el enfoque ecosistémico adoptado en la política sobre el medio marino y la política pesquera común defendido por la Unión Europea. (28) Dicho enfoque reconoce las interacciones dentro de un ecosistema, inclusive entre especies, en lugar de considerar a las especies de forma aislada del ecosistema en su conjunto. (29) Esas relaciones también se reconocen claramente en la CNUDM, y en particular en su artículo 61, apartado 4, (30) al que el órgano jurisdiccional remitente también hace referencia.
79. En tercer lugar, y de manera más fundamental, no debe olvidarse que el artículo 220 de la CNUDM está diseñado para garantizar una protección y preservación efectivas del medio marino en su conjunto. Sencillamente, limitar el alcance de esta disposición a los recursos que no son explotados directamente por el Estado ribereño sería contrario a dicho objetivo.
80. En consecuencia, sugiero que la respuesta a las cuestiones prejudiciales primera, segunda, tercera y cuarta debería ser que el artículo 220, apartado 6, de la CNUDM y el artículo 7, apartado 2, de la Directiva 2005/35 deben interpretarse en el sentido de que, por una parte, el concepto de «las costas o los intereses conexos» comprende todos los intereses del Estado ribereño, tanto en las aguas territoriales como en la ZEE, vinculados a la explotación del mar y a un entorno saludable y de que, por otra parte, el concepto de «cualesquiera recursos de su mar territorial o de su [ZEE]» comprende tanto los recursos biológicos, como las especies de flora y fauna utilizadas como alimento por las especies aprovechables, como los recursos no biológicos.
C. Sobre las cuestiones prejudiciales quinta a séptima, novena y décima: la prueba exigida de conformidad con el artículo 220, apartado 6, de la CNUDM para justificar la adopción de medidas de ejecución por un Estado ribereño
81. Mediante sus cuestiones prejudiciales quinta, sexta, séptima, novena y décima, el órgano jurisdiccional remitente se pregunta, en esencia, sobre la prueba exigida para que el Estado ribereño pueda iniciar un procedimiento contra un buque extranjero que navegue en su ZEE de conformidad con el artículo 220, apartado 6, de la CNUDM y el artículo 7, apartado 2, de la Directiva 2005/35.
82. Abordaré este asunto en dos fases. En primer lugar examinaré la interrelación entre el artículo 220, apartados 3, 5 y 6, de la CNUDM. En segundo lugar, me ocuparé del elemento de «amena[za de] causar graves daños» al que se refiere el artículo 220, apartado 6, de la CNUDM.
1. Interrelación entre el artículo 220, apartados 3, 5 y 6 de la CNUDM: tres criterios de competencia distintos
83. Para comprender mejor la lógica interna del artículo 220 de la CNUDM, y cómo funciona el artículo 220, apartado 6, de la CNUDM, es útil comenzar examinando la interrelación entre el artículo 220, apartados 3, 5 y 6, de la CNUDM, de los cuales los dos últimos fueron examinados con detalle en la vista.
84. Con carácter preliminar, se acepta generalmente que el artículo 220 de la CNUDM está basado en un planteamiento progresivo.
85. En el contexto del presente caso son de especial relevancia los criterios de competencia establecidos en el artículo 220, apartados 3, 5 y 6, de la CNUDM, que confiere al Estado ribereño competencia sobre los buques extranjeros que naveguen en su ZEE. De hecho, como se verá a continuación, cada una de estas disposiciones contiene un criterio de competencia distinto en favor del Estado ribereño. Dichos criterios son aplicables en circunstancias distintas y difieren de manera significativa en cuanto a las medidas que puede adoptar el Estado ribereño en base a cada uno de ellos. En consecuencia, los elementos relevantes de cada criterio de competencia deben evaluarse de forma independiente a la luz de las circunstancias de cada caso concreto.
86. El planteamiento progresivo se deduce del nivel de intervención que permite cada una de esas disposiciones. En primer lugar, el artículo 220, apartado 3, de la CNUDM concede al Estado ribereño el derecho a solicitar información a un buque extranjero para poder determinar la existencia de una infracción de las reglas y estándares internacionales en materia de contaminación procedente de buques. En segundo lugar, el artículo 220, apartado 5, de la CNUDM concede al Estado ribereño el derecho a realizar una inspección de un buque extranjero. En tercer lugar, el artículo 220, apartado 6, de la CNUDM concede al Estado ribereño el derecho a iniciar un procedimiento contra un buque extranjero.
87. Los criterios de competencia establecidos en el artículo 220, apartados 3 y 5, están claramente conectados. Por una parte, ambas disposiciones se refieren a circunstancias en las que el Estado ribereño sospecha (es decir, el Estado tiene motivos fundados para creer) que un buque extranjero ha incumplido las reglas y estándares internacionales relativos a la contaminación procedente de buques. Las medidas contempladas en dichas disposiciones pretenden establecer que el buque es el origen de la infracción de que se trata. Por otra parte, con arreglo al artículo 220, apartado 5, de la CNUDM, el Estado ribereño solo puede realizar una inspección de un buque extranjero —que se haya negado a cooperar con las autoridades del Estado ribereño en cuanto a las peticiones de información de conformidad con el artículo 220, apartado 3— cuando la infracción que se investiga haya tenido como resultado una descarga importante que cause o amenace causar una contaminación considerable del medio marino.
88. En otras palabras, una negativa a cooperar no significa automáticamente que el Estado ribereño pueda realizar una inspección al amparo del artículo 220, apartado 5, de la CNUDM. Al contrario, las inspecciones solo son posibles con sujeción a requisitos estrictos cuando el volumen del vertido y la contaminación derivada de este tengan suficiente envergadura.
89. A diferencia del artículo 220, apartados 3 y 5, el artículo 220, apartado 6, de la CNUDM tiene por objeto una situación en la que el Estado ribereño tiene una prueba objetiva y clara de la infracción. (31) Asimismo, para que el Estado ribereño tenga derecho a iniciar un procedimiento, la infracción debe haber tenido como resultado una descarga que cause o amenace causar graves daños a los intereses protegidos por dicha disposición.
90. Es importante destacar que a diferencia del artículo 220, apartados 3 y 5, de la CNUDM, no existe ninguna indicación de que la aplicación del artículo 220, apartado 6, de la CNUDM dependa de la previa aplicación del artículo 220, apartado 5, de la CNUDM. Estas disposiciones sencillamente regulan circunstancias distintas.
91. Es cierto que resulta perfectamente concebible que una inspección en el sentido del artículo 220, apartado 5, de la CNUDM pueda proporcionar la prueba objetiva y clara de la infracción que se exige para la aplicación del artículo 220, apartado 6, de la CNUDM. Sin embargo, no siempre sucede así. En efecto, el Estado ribereño puede disponer, por ejemplo, de pruebas fotográficas (fotografías aéreas) que demuestren que el buque extranjero de que se trata ha cometido una violación de las reglas y estándares internacionales aplicables en materia de contaminación procedente de buques. El presente caso es ilustrativo en este sentido: en la vista se explicó que la Guardia de Fronteras disponía de grabaciones aéreas que confirmaban que el Bosphorus Queen era el origen del vertido en cuestión.
92. No obstante, tal como se ha afirmado con anterioridad, la prueba objetiva y clara de una infracción por parte de un buque extranjero concreto no basta por sí sola para justificar la incoación de un procedimiento contra dicho buque de conformidad con el artículo 220, apartado 6, de la CNUDM. Dicha infracción debe haber resultado de una descarga que haya causado o amenazado con causar graves daños.
93. Según mi interpretación, el órgano jurisdiccional remitente alberga dudas sobre si, en las circunstancias del presente caso, existe una «amena[za de] causar graves daños» en el sentido del artículo 220, apartado 6, de la CNUDM. Dicho tribunal alberga dudas, en particular, sobre el tipo de prueba que debe poseer el Estado ribereño respecto de dicha amenaza para poder reivindicar su competencia al amparo del artículo 220, apartado 6, de la CNUDM (y del artículo 7, apartado 2, de la Directiva 2005/35).
94. Sin más dilación, pasaré a continuación a considerar cómo se debe interpretar dicho elemento en las circunstancias concretas del presente caso.
2. La amenaza de causar graves daños a la que se refiere el artículo 220, apartado 6, de la CNUDM: una valoración concreta en base al Convenio Marpol 73/78
95. Es útil recordar desde un principio que el artículo 220, apartado 6, de la CNUDM establece el criterio de competencia que permite a un Estado ribereño iniciar un procedimiento contra un buque extranjero que navegue en su ZEE. De conformidad con el planteamiento progresivo del artículo 220, el apartado 6 de dicha disposición concede al Estado ribereño las facultades más amplias en relación con los buques extranjeros.
96. Sin embargo, es importante destacar que la prueba exigida para poder imponer sanciones al buque extranjero en el procedimiento al que se refiere el artículo 220, apartado 6, de la CNUDM —como la multa por descarga de hidrocarburos impuesta en el presente caso— no se rige por dicha disposición. Por el contrario, tanto la prueba exigida para la imposición de sanciones en dichos procedimientos como el importe de tales sanciones siguen siendo cuestiones reservadas al Derecho nacional del Estado ribereño afectado. (32)
97. En este contexto, se plantea la cuestión de cómo debe valorar el órgano jurisdiccional remitente si existe una amenaza de causar graves daños a los efectos de iniciar un procedimiento de conformidad con el artículo 220, apartado 6, de la CNUDM.
98. En primer lugar, al definir la «amena[za de] causar graves daños» a la que se refiere el artículo 220, apartado 6, de la CNUDM, se debe resistir la tentación de comparar ese concepto con el de «una amenaza de causar una contaminación considerable» contenido en el artículo 220, apartado 5, de la CNUDM. Tal como ya he señalado con anterioridad, las circunstancias en las que un Estado ribereño puede reivindicar su competencia en base a los criterios de competencia establecidos en dichas disposiciones son diferentes y los elementos que aparecen en estas deben valorarse de forma independiente. En particular, no se debe olvidar que, «contaminación» y «daños» son dos conceptos distintos. Dependiendo de las circunstancias, una contaminación considerable puede, o no, causar (una amenaza de causar) graves daños a intereses concretos. Dicho de otro modo, el vínculo entre ambos conceptos no es automático.
99. En segundo lugar, el artículo 220, apartado 6, de la CNUDM exige una prueba objetiva y clara de la comisión de una infracción de las reglas y estándares internacionales relativos a la contaminación procedente de buques. Tal como se ha expuesto brevemente con anterioridad, el Convenio Marpol 73/78 establece las normas sustantivas internacionales que regulan la contaminación por hidrocarburos. Tanto el artículo 220, apartado 3, de la CNUDM como la Directiva 2005/35 hacen referencia expresa a dicho Convenio.
100. Con arreglo a la Regla 15 de la parte C del capítulo 3 del anexo I del Convenio Marpol 73/78, en lo relativo a buques cuyo arqueo bruto sea igual o superior a 400 toneladas, está prohibida cualquier descarga de efluentes con una concentración de hidrocarburos que exceda de las 15 partes por millón (ppm). Dicho de otro modo, cualquier descarga que supere dicha concentración constituye una violación del Convenio Marpol 73/78 en virtud de la cual se debe imponer una sanción con arreglo al artículo 4, apartado 2, de dicho Convenio.
101. Cuando, como sucede en este caso, el vertido de hidrocarburos es visible a simple vista, ese límite se ha excedido de forma significativa. (33) Sin embargo, determinar si eso es suficiente para ocasionar una amenaza de causar graves daños, tal como exige el artículo 220, apartado 6, de la CNUDM depende, a mi juicio, de las circunstancias concretas en las que se haya producido el vertido.
102. Dicho de otro modo, la gravedad de la amenaza de causar daños no debería determinarse de forma abstracta. De lo contrario, tal como alega en esencia el Gobierno francés, el Estado ribereño podría iniciar un procedimiento contra un buque extranjero que navegara en su ZEE de forma automática, en todos los casos en que dicho Estado tuviera pruebas de que el buque hubiera vertido hidrocarburos en la ZEE de dicho Estado en violación de las normas pertinentes del Convenio Marpol 73/78. En efecto, dicho Gobierno alega que la amenaza de graves daños puede asumirse siempre que existan pruebas de que el buque en cuestión es el origen de un vertido que exceda (de forma significativa) el límite establecido en la Regla 15 de la Parte C del capítulo 3 del anexo I del Convenio Marpol 73/78.
103. No cabe duda de que tal enfoque estaría en línea con el objetivo del artículo 220 de la CNUDM de garantizar la efectiva protección y preservación del medio marino. Sin embargo, tal como he explicado con anterioridad, la regla general de la CNUDM sigue siendo la de la competencia del Estado del pabellón. En efecto, no debe olvidarse que, por encima de todo, los Estados del pabellón deben velar por que los buques que enarbolen su pabellón cumplan las reglas y estándares internacionales aplicables y adoptar las medidas de ejecución adecuadas en caso de que sus buques vulneren dichas reglas. Únicamente en circunstancias excepcionales y claramente definidas tiene el Estado ribereño, de conformidad con el principio de proximidad, la competencia para adoptar medidas contra un buque extranjero en la ZEE. Por lo tanto, para evitar que la competencia del Estado ribereño, que constituye una excepción, se convierta, en cambio, en la regla general, no se debe simplemente presumir la existencia de una amenaza de causar graves daños.
104. Por este motivo, entiendo que el elemento de la «amena[za de] causar graves daños» debería basarse en una valoración concreta de las circunstancias en base a las cuales se puede presumir de forma razonable que la descarga supone una amenaza de causar graves daños a los intereses del Estado ribereño mencionados en el artículo 220, apartado 6, de la CNUDM. Los factores relevantes para valorar si existe una amenaza de causar graves daños pueden incluir, por ejemplo, la vulnerabilidad de la zona afectada por la descarga, el volumen, la localización geográfica y la extensión de esta, así como la duración de la descarga y las condiciones meteorológicas prevalentes en la zona en el momento de la descarga.
105. En el caso de autos, el vertido de hidrocarburos tuvo lugar en el Mar Báltico y más concretamente en el golfo de Finlandia. El Mar Báltico está internacionalmente reconocido como una zona especial caracterizada por particularidades geográficas y un ecosistema especialmente vulnerable que requiere una especial protección. (34) Sin duda, esta circunstancia debe tenerse en cuenta al interpretar el artículo 220, apartado 6, de la CNUDM: es relevante para determinar si la descarga ha generado una amenaza de causar graves daños en las circunstancias del caso concreto.
106. Tal como señaló la Comisión en la vista, una amenaza abstracta de daños (graves) (es decir, la existencia de un vertido visible) se convierte, de manera en cierto modo paradójica, en una amenaza concreta de causar graves daños en las circunstancias específicas de un vertido en una zona especialmente vulnerable. Esto se debe a que, en tales circunstancias, puede presumirse razonablemente que la mera existencia de un vertido del tipo considerado en el litigio principal genera una amenaza de causar graves daños.
107. Dicho de otro modo: las características geográficas y ecológicas específicas y la sensibilidad de la Zona del Mar Báltico no afectan al alcance de la competencia del Estado ribereño en virtud del artículo 220, apartado 6, de la CNUDM en el sentido de ampliar dicho criterio de competencia a situaciones en las que una infracción de las normas aplicables del Convenio Marpol 73/78 no genere una amenaza de causar graves daños. Dichas características influyen en la determinación de la existencia de una amenaza de causar graves daños.
108. En base a las consideraciones precedentes, considero que las cuestiones prejudiciales quinta, sexta, séptima, novena y décima deben responderse en el sentido de que un Estado ribereño puede ejercitar la competencia en materia de ejecución establecida en el artículo 220, apartado 6, de la CNUDM y en el artículo 7, apartado 2, de la Directiva 2005/35 en circunstancias en las que, por una parte, dicho Estado tenga una prueba objetiva y clara de que un buque extranjero es el origen de una descarga que vulnere las reglas y estándares internacionales aplicables en materia de contaminación procedente de buques y, por otra parte, pueda razonablemente presumirse, en las circunstancias concretas del caso, que dicha descarga genera una amenaza de causar graves daños al medio marino. Al determinar si existe una amenaza de causar graves daños, se debe otorgar una particular importancia a la vulnerabilidad de la zona afectada por la descarga, al volumen, a la localización geográfica y a la extensión de esta, así como a la duración de la descarga y a las condiciones meteorológicas predominantes en la zona afectada.
D. Sobre la octava cuestión prejudicial: la discrecionalidad de los Estados miembros con arreglo al artículo 7, apartado 2, de la Directiva 2005/35
109. En último lugar, haré una breve referencia a la octava cuestión prejudicial. Mediante esta cuestión prejudicial, el órgano jurisdiccional remitente pregunta, en esencia, cómo debe influir el artículo 1, apartado 2, de la Directiva 2005/35 en la interpretación del artículo 7, apartado 2, de la misma Directiva, que regula la facultad del Estado ribereño para entablar un procedimiento contra un buque en tránsito. Esto se debe a que el artículo 1, apartado 2, establece que esa Directiva no impide a los Estados miembros adoptar medidas más restrictivas en materia de contaminación procedente de buques siempre y cuando dichas medidas sean conformes al Derecho internacional.
110. Por una parte, no existe ninguna indicación en la Directiva 2005/35 de que la posibilidad de aplicar medidas más restrictivas para combatir la contaminación no se refiera a todas las disposiciones de dicha Directiva. Por lo tanto, en principio, la posibilidad de aplicar medidas más restrictivas también se refiere al artículo 7, apartado 2, de la Directiva.
111. Por otra parte, no obstante, en la medida en que dichas normas deben ser conformes con el Derecho internacional, los Estados miembros no pueden adoptar medidas contra un buque extranjero al amparo del artículo 7, apartado 2, de la Directiva 2005/35 salvo que tales medidas estén permitidas con arreglo al artículo 220, apartado 6, de la CNUDM. Esa disposición define, desde el punto de vista del Derecho internacional, el criterio de competencia que permite a un Estado ribereño iniciar un procedimiento contra un buque extranjero. En la práctica, eso supone que el artículo 220, apartado 6, de la CNUDM, interpretado en relación con las disposiciones relevantes del Convenio Marpol 73/78, define los límites de la facultad de un Estado miembro para interponer acciones legales contra un buque en tránsito de conformidad con el artículo 7, apartado 2, de la Directiva 2005/35. (35) Simplemente, la discrecionalidad de que disponen los Estados miembros en virtud de la Directiva 2005/35 para adoptar medidas de mayor alcance para combatir la contaminación procedente de buques, está limitada por las normas internacionales aplicables, que, desde el punto de vista del Derecho de la Unión, no pueden ser excedidas.
112. A este respecto, no obstante, es importante destacar que, siempre que no excedan de tales límites, al reivindicar su competencia con arreglo al artículo 220, apartado 6, de la CNUDM y al artículo 7, apartado 2, de la Directiva 2005/35, los Estados miembros pueden tener en cuenta las características especiales y, en su caso, la vulnerabilidad de la zona en la que se haya producido el vertido. Como he expuesto con anterioridad, dichas características son relevantes para determinar si una infracción de las normas relevantes del Convenio Marpol 73/78 genera (una amenaza de) graves daños a los intereses del Estado ribereño en cuestión en el sentido del artículo 220, apartado 6, de la CNUDM.(36) Dicho de otro modo, incluso dentro de los límites establecidos por las normas internacionales aplicables, los Estados miembros siguen teniendo un margen de discreción considerable para valorar en qué medida es adecuado iniciar un procedimiento contra un buque extranjero en tránsito a los efectos de proteger y preservar el medio marino de forma adecuada en las circunstancias concretas del caso.
113. Por consiguiente, la octava cuestión prejudicial debe responderse en el sentido de que, sin perjuicio de lo dispuesto en el artículo 1, apartado 2, de la Directiva 2005/35, los Estados miembros no pueden extender su competencia en materia de ejecución establecida en el artículo 7, apartado 2, de la Directiva más allá de lo que permite el artículo 220, apartado 6, de la CNUDM.
IV. Conclusión
114. A tenor de las consideraciones precedentes, sugiero al Tribunal de Justicia responder de la siguiente manera a las cuestiones prejudiciales planteadas por el korkein oikeus (Tribunal Supremo, Finlandia):
«1) El artículo 220, apartado 6, de la Convención de las Naciones Unidas sobre el Derecho del Mar, celebrada el 10 de diciembre de 1982 en Montego Bay (CNUDM), y el artículo 7, apartado 2, de la Directiva 2005/35/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 7 de septiembre de 2005, relativa a la contaminación procedente de buques y a la introducción de sanciones, incluidas las sanciones penales, para las infracciones de contaminación, en su redacción resultante de la Directiva 2009/123/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 21 de octubre de 2009, deben interpretarse en el sentido de que, por una parte, el concepto de «las costas o los intereses conexos» comprende todos los intereses del Estado ribereño, tanto en las aguas territoriales como en la zona económica exclusiva, vinculados a la explotación del mar y a un entorno saludable y de que, por otra parte, el concepto de «cualesquiera recursos de su mar territorial o de su zona económica exclusiva» comprende tanto los recursos biológicos, como las especies de flora y fauna utilizadas como alimento por las especies aprovechables, como los recursos no biológicos.
2) Un Estado ribereño puede ejercer la competencia en materia de ejecución que le reconocen el artículo 220, apartado 6, de la CNUDM y el artículo 7, apartado 2, de la Directiva 2005/35 en circunstancias en las que, por una parte, dicho Estado ribereño tenga pruebas objetivas y claras de que un buque extranjero es el origen de una descarga que vulnera las reglas y estándares internacionales aplicables en materia de contaminación procedente de buques y, por otra parte, pueda presumirse de forma razonable que dicha descarga, en las circunstancias concretas del caso, puede suponer una amenaza de graves daños al medio marino. Al determinar si existe una amenaza de graves daños, se debe otorgar una particular importancia a la vulnerabilidad de la zona afectada por la descarga, al volumen, a la situación geográfica y a la extensión de esta, así como a la duración de la descarga y a las condiciones meteorológicas prevalentes en la zona afectada.
3) Sin perjuicio de lo dispuesto en el artículo 1, apartado 2, de la Directiva 2005/35, los Estados miembros no pueden extender su competencia en materia de ejecución establecida en el artículo 7, apartado 2, de la Directiva más allá de lo que permite el artículo 220, apartado 6, de la CNUDM.»