ACÓRDÃO DO TRIBUNAL DE JUSTIÇA (Grande Secção)
13 de novembro de 2018 (*)
«Reenvio prejudicial — Regulamento (UE) n.o 604/2013 ‑ Regulamento (CE) n.o 1560/2003 — Determinação do Estado‑Membro responsável pela análise de um pedido de proteção internacional — Critérios e mecanismos de determinação — Pedido de tomada ou de retomada a cargo de um requerente de asilo — Resposta negativa do Estado‑Membro requerido — Pedido de reexame — Artigo 5.o, n.o 2, do Regulamento n.o 1560/2003 — Prazo de resposta — Termo — Efeitos»
Nos processos apensos C‑47/17 e C‑48/17,
que têm por objeto pedidos de decisão prejudicial apresentados, nos termos do artigo 267.o TFUE, pelo Rechtbank Den Haag (Tribunal de Primeira Instância da Haia, Países Baixos), por decisões de 23 de janeiro e de 26 de janeiro de 2017, que deram entrada no Tribunal de Justiça, respetivamente, em 1 de fevereiro e 3 de fevereiro de 2017, nos processos
X (C‑47/17),
X (C‑48/17)
contra
Staatssecretaris van Veiligheid en Justitie,
O TRIBUNAL DE JUSTIÇA (Grande Secção),
composto por: K. Lenaerts, presidente, R. Silva de Lapuerta, vice‑presidente, J.‑C. Bonichot, M. Vilaras e F. Biltgen, presidentes de secção, E. Juhász, M. Ilešič (relator), J. Malenovský, E. Levits, L. Bay Larsen e S. Rodin, juízes,
advogado‑geral: M. Wathelet,
secretário: L. Carrasco Marco, administradora,
vistos os autos e após a audiência de 16 de janeiro de 2018,
vistas as observações apresentadas:
– em representação de X (C‑47/17), por C. C. Westermann‑Smit, advocaat,
– em representação de X (C‑48/17), por D. G. J. Sanderink e A. Khalaf, advocaten,
– em representação do Governo neerlandês, por M. K. Bulterman e M. L. Noort, na qualidade de agentes,
– em representação do Governo alemão, por T. Henze e R. Kanitz, na qualidade de agentes,
– em representação do Governo húngaro, por M. M. Tátrai, M. Z. Fehér e G. Koós, na qualidade de agentes,
– em representação do Governo do Reino Unido, por S. Brandon, R. Fadoju e C. Crane, na qualidade de agentes, assistidos por D. Blundell, barrister,
– em representação do Governo suíço, por E. Bichet, na qualidade de agente,
– em representação da Comissão Europeia, por G. Wils e M. Condou‑Durande, na qualidade de agentes,
ouvidas as conclusões do advogado‑geral na audiência de 22 de março de 2018,
profere o presente
Acórdão
1 Os pedidos de decisão prejudicial têm por objeto a interpretação do artigo 5.o, n.o 2, do Regulamento (CE) n.o 1560/2003 da Comissão, de 2 de setembro de 2003, relativo às modalidades de aplicação do Regulamento (CE) n.o 343/2003 do Conselho, que estabelece os critérios e mecanismos de determinação do Estado‑Membro responsável pela análise de um pedido de asilo apresentado num dos Estados‑Membros por um nacional de um país terceiro (JO 2003, L 222, p. 3), conforme alterado pelo Regulamento de Execução (UE) n.o 118/2014 da Comissão, de 30 de janeiro de 2014 (JO 2014, L 39, p. 1) (a seguir «regulamento de execução»).
2 Estes pedidos foram apresentados no âmbito de litígios que opõem dois requerentes de asilo ao Staatssecretaris van Veiligheid en Justitie (Secretário de Estado da Segurança e da Justiça, Países Baixos, a seguir «Secretário de Estado»).
Quadro jurídico
Direito da União
Regulamento Eurodac
3 O Regulamento (UE) n.o 603/2013 do Parlamento Europeu e do Conselho, de 26 de junho de 2013, relativo à criação do sistema «Eurodac» de comparação de impressões digitais para efeitos da aplicação efetiva do Regulamento (UE) n.o 604/2013, que estabelece os critérios e mecanismos de determinação do Estado‑Membro responsável pela análise de um pedido de proteção internacional apresentado num dos Estados‑Membros por um nacional de um país terceiro ou um apátrida, e de pedidos de comparação com os dados Eurodac apresentados pelas autoridades responsáveis dos Estados‑Membros e pela Europol para fins de aplicação da lei e que altera o Regulamento (UE) n.o 1077/2011 que cria uma Agência europeia para a gestão operacional de sistemas informáticos de grande escala no espaço de liberdade, segurança e justiça (JO 2013, L 180, p. 1, a seguir «Regulamento Eurodac»), dispõe, no seu artigo 9.o:
«1. Cada Estado‑Membro recolhe sem demora as impressões digitais de todos os dedos de cada requerente de proteção internacional com, pelo menos, 14 anos de idade e transmite‑as o mais rapidamente possível e no prazo de 72 horas a contar da apresentação do pedido de proteção internacional, tal como definido no artigo 20.o, n.o 2, do Regulamento (UE) n.o 604/2013 […]
[…]
3. Os dados dactiloscópicos […] transmitidos por qualquer Estado‑Membro […] são comparados automaticamente com os dados dactiloscópicos transmitidos por outros Estados‑Membros e já conservados no Sistema Central.
[…]
5. O Sistema Central transmite automaticamente o acerto ou o resultado negativo da comparação ao Estado‑Membro de origem. […]
[…]»
4 O artigo 14.o do Regulamento Eurodac prevê:
«1. Cada Estado‑Membro recolhe sem demora as impressões digitais de todos os dedos dos nacionais de países terceiros ou apátridas com, pelo menos, 14 anos de idade, intercetados pelas autoridades de controlo competentes por ocasião da passagem ilegal das fronteiras terrestres, marítimas ou aéreas desse Estado‑Membro, provenientes de um país terceiro e que não sejam afastados ou que permaneçam fisicamente no território dos Estados‑Membros, mas não fiquem sob custódia policial, isolamento ou detenção durante todo o período compreendido entre a interceção e o afastamento com base na decisão de regresso.
2. O Estado‑Membro em questão transmite ao Sistema Central, o mais rapidamente possível e no prazo de 72 horas a contar da data da interceção, os […] dados relativos a qualquer nacional de país terceiro ou apátrida que se encontre nas condições mencionadas no n.o 1 e que não tenha sido afastado […]
[…]»
Regulamento Dublim III
5 Os considerandos 4, 5, 7 e 12 do Regulamento (UE) n.o 604/2013 do Parlamento Europeu e do Conselho, de 26 de junho de 2013, que estabelece os critérios e mecanismos de determinação do Estado‑Membro responsável pela análise de um pedido de proteção internacional apresentado num dos Estados‑Membros por um nacional de um país terceiro ou por um apátrida (JO 2013, L 180, p. 31, a seguir «Regulamento Dublim III»), enunciam:
«(4) As conclusões do Conselho [Europeu, na sua reunião especial] de Tampere [em 15 e 16 de outubro de 1999] precisaram igualmente que o [sistema europeu comum de asilo] deverá incluir, a curto prazo, um método claro e operacional para determinar o Estado‑Membro responsável pela análise dos pedidos de asilo.
(5) Este método deverá basear‑se em critérios objetivos e equitativos, tanto para os Estados‑Membros como para as pessoas em causa. Deverá […] permitir, nomeadamente, uma determinação rápida do Estado‑Membro responsável, por forma a garantir um acesso efetivo aos procedimentos de concessão de proteção internacional e a não comprometer o objetivo de celeridade no tratamento dos pedidos de proteção internacional.
[…]
(7) No Programa de Estocolmo, o Conselho Europeu reiterou o seu compromisso em relação ao objetivo de estabelecer até 2012, o mais tardar, um espaço comum de proteção e de solidariedade, de acordo com o artigo 78.o [TFUE], para as pessoas a quem é concedida proteção internacional. Salientou, além disso, que o sistema de Dublim continua a ser uma das pedras angulares da arquitetura do [sistema europeu comum de asilo], pois atribui claramente responsabilidades aos Estados‑Membros no exame dos pedidos de proteção internacional.
[…]
(12) A Diretiva 2013/32/UE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 26 de junho de 2013, relativa a procedimentos comuns de concessão e retirada do estatuto de proteção internacional [(JO 2013, L 180, p. 60)], deverá ser aplicável em complemento e sem prejuízo das disposições relativas às garantias processuais regidas pelo presente regulamento, dentro dos limites de aplicação dessa diretiva.»
6 Nos termos do artigo 2.o, alínea d), do Regulamento Dublim III, para efeitos desse regulamento, entende‑se por «[a]nálise de um pedido de proteção internacional», «o conjunto das medidas de análise, das decisões ou das sentenças relativas a um pedido de proteção internacional tomadas pelas autoridades competentes ou delas emanadas em conformidade com a Diretiva 2013/32/UE e com a Diretiva 2011/95/UE, com exceção dos procedimentos de determinação do Estado‑Membro responsável nos termos do presente regulamento».
7 O artigo 3.o, n.o 2, do Regulamento Dublim III dispõe:
«Caso o Estado‑Membro responsável não possa ser designado com base nos critérios enunciados no presente regulamento, é responsável pela análise do pedido de proteção internacional o primeiro Estado‑Membro em que o pedido tenha sido apresentado.
Caso seja impossível transferir um requerente para o Estado‑Membro inicialmente designado responsável por existirem motivos válidos para crer que há falhas sistémicas no procedimento de asilo e nas condições de acolhimento dos requerentes nesse Estado‑Membro, que impliquem o risco de tratamento desumano ou degradante na aceção do artigo 4.o da Carta dos Direitos Fundamentais da União Europeia, o Estado‑Membro que procede à determinação do Estado‑Membro responsável prossegue a análise dos critérios estabelecidos no Capítulo III a fim de decidir se algum desses critérios permite que outro Estado‑Membro seja designado responsável.
Caso não possa efetuar‑se uma transferência ao abrigo do presente número para um Estado‑Membro designado com base nos critérios estabelecidos no [c]apítulo III ou para o primeiro Estado‑Membro onde foi apresentado o pedido, o Estado‑Membro que procede à determinação do Estado‑Membro responsável passa a ser o Estado‑Membro responsável.»
8 O artigo 13.o, n.o 1, do Regulamento Dublim III tem a seguinte redação:
«Caso se comprove, com base nos elementos de prova ou nos indícios descritos nas duas listas referidas no artigo 22.o, n.o 3, do presente regulamento, incluindo os dados referidos no Regulamento [Eurodac], que o requerente de asilo atravessou ilegalmente a fronteira de um Estado‑Membro por via terrestre, marítima ou aérea e que entrou nesse Estado‑Membro a partir de um país terceiro, esse Estado‑Membro é responsável pela análise do pedido de proteção internacional. Essa responsabilidade cessa 12 meses após a data em que teve lugar a passagem ilegal da fronteira.»
9 O artigo 17.o, n.o 1, do Regulamento Dublim III enuncia:
«Em derrogação do artigo 3.o, n.o 1, cada Estado‑Membro pode decidir analisar um pedido de proteção internacional que lhe seja apresentado por um nacional de um país terceiro ou por um apátrida, mesmo que essa análise não seja da sua competência por força dos critérios definidos no presente regulamento.
[…]»
10 O artigo 18.o do referido regulamento dispõe:
«1. O Estado‑Membro responsável por força do presente regulamento é obrigado a:
a) Tomar a cargo, nas condições previstas nos artigos 21.o, 22.o e 29.o, o requerente que tenha apresentado um pedido noutro Estado‑Membro;
b) Retomar a cargo, nas condições previstas nos artigos 23.o, 24.o, 25.o e 29.o, o requerente cujo pedido esteja a ser analisado e que tenha apresentado um pedido noutro Estado‑Membro, ou que se encontre no território de outro Estado‑Membro sem possuir um título de residência;
[…]
2. Nos casos abrangidos pelo n.o 1, alíneas a) e b), o Estado‑Membro responsável deve analisar ou finalizar a análise do pedido de proteção internacional apresentado pelo requerente.
[…]»
11 O artigo 20.o, n.os 1 e 5, do mesmo regulamento prevê:
«1. O processo de determinação do Estado‑Membro responsável tem início a partir do momento em que um pedido de proteção internacional é apresentado pela primeira vez a um Estado‑Membro.
[…]
5. O Estado‑Membro a que tiver sido apresentado pela primeira vez o pedido de proteção internacional é obrigado, nas condições previstas nos artigos 23.o, 24.o, 25.o e 29.o e a fim de concluir o processo de determinação do Estado‑Membro responsável pela análise do pedido de proteção internacional, a retomar a cargo o requerente que se encontre presente noutro Estado‑Membro sem título de residência ou aí tenha formulado um pedido de proteção internacional, após ter retirado o seu primeiro pedido apresentado noutro Estado‑Membro durante o processo de determinação do Estado responsável.
[…]»
12 O artigo 21.o do Regulamento Dublim III enuncia:
«1. O Estado‑Membro ao qual tenha sido apresentado um pedido de proteção internacional e que considere que a responsabilidade pela análise desse pedido cabe a outro Estado‑Membro pode requerer a este último, o mais rapidamente possível e, em qualquer caso, no prazo de três meses a contar da apresentação do pedido na aceção do artigo 20.o, n.o 2, que proceda à tomada a cargo do requerente.
Não obstante o primeiro parágrafo, no caso de um acerto Eurodac com dados registados, nos termos do artigo 14.o do Regulamento [Eurodac], o pedido é enviado no prazo de dois meses a contar da receção desse acerto, nos termos do artigo 15.o, n.o 2, desse regulamento.
Se o pedido de tomada a cargo de um requerente não for formulado nos prazos previstos no primeiro e no segundo parágrafos, a responsabilidade pela análise do pedido de proteção internacional cabe ao Estado‑Membro ao qual o pedido tiver sido apresentado.
2. O Estado‑Membro requerente pode solicitar uma resposta com urgência nos casos em que o pedido de proteção internacional tenha sido introduzido na sequência de uma recusa de entrada ou de estadia, de uma detenção por estadia ilegal, de notificação ou de execução de uma medida de afastamento.
O pedido indica as razões que justificam uma resposta urgente e o prazo em que a resposta é aguardada. Esse prazo não pode ser inferior a uma semana.
3. Nos casos a que se referem os n.os 1 e 2, o pedido de tomada a cargo por outro Estado‑Membro deve fazer‑se num formulário‑tipo e conter os elementos de prova ou os indícios descritos nas duas listas referidas no artigo 22.o, n.o 3, e/ou elementos relevantes constantes da declaração do requerente que permitam às autoridades do Estado‑Membro requerido verificar a responsabilidade desse Estado com base nos critérios definidos no presente regulamento.
A Comissão adota atos de execução relativos à aplicação uniforme das regras de preparação e apresentação dos pedidos de tomada a cargo. […]»
13 O artigo 22.o do Regulamento Dublim III dispõe:
«1. O Estado‑Membro requerido procede às verificações necessárias e delibera sobre o pedido, para efeitos de tomada a cargo dum requerente, no prazo de dois meses a contar da data de receção do pedido.
[…]
3. A Comissão adota atos de execução relativos à elaboração e revisão periódica de duas listas com os elementos de prova e os indícios […]
[…]
6. Se o Estado‑Membro requerente tiver invocado urgência, nos termos do artigo 21.o, n.o 2, o Estado‑Membro requerido deve fazer todos os esforços necessários para cumprir o prazo solicitado. Em casos excecionais, sendo comprovável a especial complexidade da análise do pedido de tomada a cargo do requerente, o Estado‑Membro requerido pode responder depois do prazo solicitado, mas sempre no prazo de um mês. Nestes casos, o Estado‑Membro requerido deve, dentro do prazo solicitado inicialmente, comunicar ao Estado‑Membro requerente a sua decisão de protelar a resposta.
7. A ausência de resposta no termo do prazo de dois meses mencionado no n.o 1 e de um mês, previsto no n.o 6, equivale à aceitação do pedido e tem como consequência a obrigação de tomada a carga da pessoa, incluindo a obrigação de tomar as providências adequadas para a sua chegada.»
14 O artigo 23.o do Regulamento Dublim III prevê:
«1. Se o Estado‑Membro ao qual foi apresentado um novo pedido de proteção internacional pela pessoa referida no artigo 18.o, n.o 1, alíneas b), c) ou d), considerar que o responsável é outro Estado‑Membro, nos termos do artigo 20.o, n.o 5, e do artigo 18.o, n.o 1, alíneas b), c) ou d), pode solicitar a esse outro Estado‑Membro que retome essa pessoa a seu cargo.
2. O pedido de retomada a cargo é apresentado o mais rapidamente possível e, em qualquer caso, no prazo de dois meses após a receção do acerto do Eurodac, nos termos do artigo 9.o, n.o 5, do Regulamento [Eurodac].
Se o pedido de retomada a cargo se basear em elementos de prova diferentes dos dados obtidos através do sistema Eurodac, deve ser enviado ao Estado‑Membro requerido no prazo de três meses a contar da apresentação do pedido de proteção internacional, na aceção do artigo 20.o, n.o 2.
3. Se o pedido de retomada a cargo não for apresentado nos prazos previstos no n.o 2, a responsabilidade pela análise do pedido de proteção internacional cabe ao Estado‑Membro em que o pedido tiver sido apresentado.
4. Os pedidos de retomada a cargo são feitos num formulário‑tipo e devem conter as provas ou indícios descritos nas duas listas a que se refere o artigo 22.o, n.o 3, e/ou os elementos relevantes das declarações da pessoa em causa, que permitam às autoridades do Estado‑Membro requerido verificar se é responsável com base nos critérios definidos no presente regulamento.
A Comissão adota atos de execução relativos à aplicação uniforme das regras de preparação e apresentação dos pedidos de retomada a cargo. […]»
15 O artigo 25.o do Regulamento Dublim III enuncia:
«1. O Estado‑Membro requerido procede às verificações necessárias e toma uma decisão sobre o pedido de retomar a pessoa em causa a cargo o mais rapidamente possível e, em qualquer caso, dentro do prazo de um mês a contar da data em que o pedido foi recebido. Quando o pedido se baseie em dados obtidos através do sistema Eurodac, o prazo é reduzido para duas semanas.
2. A falta de uma decisão no prazo de um mês ou no prazo de duas semanas referidos no n.o 1 equivale à aceitação do pedido, e tem como consequência a obrigação de retomar a pessoa em causa a cargo, incluindo a obrigação de tomar as providências adequadas para a sua chegada.»
16 O artigo 29.o do Regulamento Dublim III prevê:
«1. A transferência do requerente […] do Estado‑Membro requerente para o Estado‑Membro responsável efetua‑se em conformidade com o direito nacional do Estado‑Membro requerente, após concertação entre os Estados‑Membros envolvidos, logo que seja materialmente possível e, o mais tardar, no prazo de seis meses a contar da aceitação do pedido de tomada ou retomada a cargo da pessoa em causa por outro Estado‑Membro ou da decisão final sobre o recurso ou revisão, nos casos em que exista efeito suspensivo […]
[…]
2. Se a transferência não for executada no prazo de seis meses, o Estado‑Membro responsável fica isento da sua obrigação de tomada ou retomada a cargo da pessoa em causa, e a responsabilidade é transferida para o Estado‑Membro requerente. Este prazo pode ser alargado para um ano, no máximo, se a transferência não tiver sido efetuada devido a retenção da pessoa em causa, ou para 18 meses, em caso de fuga.
[…]»
17 Segundo a tabela de correspondência, que figura no Anexo II do Regulamento Dublim III, o artigo 18.o e o artigo 20.o, n.o 1, alínea b), do Regulamento (CE) n.o 343/2003 do Conselho, de 18 de fevereiro de 2003, que estabelece os critérios e mecanismos de determinação do Estado‑Membro responsável pela análise e um pedido de asilo apresentado num dos Estados‑Membros por um nacional de um país terceiro (JO 2003, L 50, p. 1, a seguir «Regulamento Dublim II»), que foi revogado e substituído pelo Regulamento Dublim III, correspondem, respetivamente, ao artigo 22.o e ao artigo 25.o, n.o 1, deste último regulamento.
Regulamento de execução
18 Nos termos do preâmbulo do regulamento de execução, este foi adotado «[t]endo em conta o regulamento [Dublim II], e, nomeadamente, o n.o 5 do seu artigo 15.o, o n.o 3 do seu artigo 17.o, o n.o 3 do seu artigo 18.o, os n.os 3 e 5 do seu artigo 19.o, os n.os 1, 3 e 4 do seu artigo 20.o e o n.o 2 do seu artigo 22.o».
19 O artigo 5.o do regulamento de execução enuncia:
«1. Quando o Estado‑Membro requerido considerar, após verificação, que os elementos apresentados não permitem concluir pela sua responsabilidade, a resposta negativa que transmite ao Estado‑Membro requerente deve ser devidamente fundamentada e explicar em pormenor as razões da recusa.
2. Quando o Estado‑Membro requerente entender que a recusa que lhe foi comunicada se deve a um erro de apreciação ou quando puder invocar elementos complementares, pode solicitar um reexame do seu pedido. Esta faculdade deve ser exercida no prazo de três semanas subsequentes à receção da resposta negativa. O Estado‑Membro requerido deve esforçar‑se por responder no prazo de duas semanas. Em todo caso, este procedimento adicional não conduz à reabertura dos prazos previstos nos n.os 1 e 6 do artigo 18.o e no n.o 1, alínea b), do artigo 20.o do Regulamento [Dublim II].»
20 O Anexo X do regulamento de execução contém, na sua parte A, informações sobre o Regulamento Dublim III destinadas aos requerentes de proteção internacional. Sob a epígrafe «Quanto tempo é necessário para decidir qual o país que analisará o meu pedido? Quanto tempo passará até o meu pedido ser analisado?», expõe‑se, designadamente, que «[a] duração total do procedimento [definido pelo Regulamento Dublim III] até ser transferido para o país responsável pode, em circunstâncias normais, demorar até 11 meses. O seu pedido de asilo será, então, examinado no país responsável. Este prazo poderá ser diferente se se esconder das autoridades, estiver preso ou detido, ou se recorrer da decisão de transferência». A parte B desse anexo, que contém informações sobre esse procedimento destinadas aos requerentes de proteção internacional objeto do referido procedimento, expõe a esse respeito, de forma mais detalhada, os prazos previstos para a apresentação de um pedido de tomada ou retomada a cargo e para a resposta a esse pedido, bem como para a transferência do interessado.
Direito neerlandês
Lei geral do direito administrativo
21 O artigo 4:17, n.o 1, da Algemene wet bestuursrecht (Lei geral do direito administrativo) prevê que, caso não decida em tempo útil sobre um pedido, a autoridade administrativa deve pagar ao requerente uma quantia pecuniária compulsória por cada dia de incumprimento, não podendo, no entanto, esse período exceder 42 dias. O artigo 4:17, n.o 2, da mesma lei dispõe que a sanção pecuniária compulsória é de 20 euros por dia, nos primeiros catorze dias de atraso, de 30 euros por dia, nos catorze dias seguintes, e de 40 euros, nos restantes dias. Segundo o artigo 4:17, n.o 3, da referida lei, o primeiro dia a partir do qual é devida a quantia pecuniária compulsória é o dia em que termina o prazo de duas semanas que começa a correr no dia seguinte ao termo do prazo fixado para proferir a decisão e à receção, pela autoridade administrativa, da notificação para cumprir enviada pelo requerente. O artigo 4:17, n.o 5 da mesma lei dispõe que a interposição de recurso da não adoção atempada de uma decisão não tem por efeito suspender a sanção pecuniária compulsória. Por força do artigo 4:17, n.o 6, alínea c) da Lei geral do direito administrativo, não é devida uma sanção pecuniária compulsória se o pedido for manifestamente inadmissível ou manifestamente improcedente.
22 O artigo 6:2, alínea b), da referida lei prevê:
«Para efeitos de aplicação das disposições legais em matéria de recurso e de reclamação, a não adoção em tempo útil de uma decisão é equiparada a uma decisão.»
23 O artigo 6:12, n.o 2, da mesma lei dispõe:
«A petição de recurso pode ser apresentada quando o autoridade administrativa não tenha proferido uma decisão em tempo útil e tenha decorrido o prazo de duas semanas a contar do momento em que o interessado tiver notificado ao autoridade administrativa o incumprimento por escrito.»
24 O artigo 8:55b, n.o 1, da Lei geral do direito administrativo enuncia:
«No caso de ser interposto recurso da não adoção de uma decisão em tempo útil, o tribunal administrativo deverá pronunciar‑se, nos termos do artigo 8:54 [desta lei], no prazo de oito semanas a contar da data em que a petição de recurso for recebida e cumpridos os requisitos do artigo 6:5 da [referida lei], salvo se considerar necessária investigação em audiência.»
25 O artigo 8:55c da Lei geral do direito administrativo prevê:
«Se o recurso for fundado, o tribunal administrativo fixa igualmente, se tal lhe for pedido, o montante da sanção pecuniária compulsória devida.»
26 Nos termos do artigo 8:55d, n.o 1, da referida lei, se o recurso for fundado e ainda não tiver sido notificada nenhuma decisão, o tribunal administrativo ordena à autoridade administrativa que notifique uma decisão no prazo de duas semanas a contar do dia seguinte à notificação da sentença. Por força do n.o 2 deste artigo, o tribunal administrativo fixa ainda na sua sentença uma sanção pecuniária compulsória suplementar por cada dia de atraso no cumprimento da decisão pela autoridade administrativa.
Lei dos estrangeiros
27 O artigo 30.o, n.o 1, da Vreemdelingenwet 2000 (Lei dos estrangeiros de 2000), na sua versão aplicável aos factos no processo principal (a seguir «lei dos estrangeiros»), dispõe que um pedido de concessão de uma autorização de residência temporária para requerente de asilo não é apreciado se for determinado, nos termos do Regulamento Dublim III, que um outro Estado‑Membro é responsável pela análise do pedido.
28 O artigo 42.o, n.o 1, da lei dos estrangeiros determina que deve ser proferida uma decisão no prazo de seis meses a contar da data da receção do pedido de concessão de uma autorização de residência temporária para requerente de asilo.
29 O artigo 42.o, n.o 4, da referida lei dispõe que o prazo referido no n.o 1 pode ser prorrogado por um período que não exceda os nove meses, se:
«a. estiverem em causa questões de facto e/ou de direito complexas;
b. Um grande número de estrangeiros apresentar simultaneamente um pedido, tornando muito difícil, na prática, a conclusão do procedimento no prazo de seis meses; ou
c. O atraso na apreciação do pedido for imputável ao estrangeiro.»
30 O artigo 42.o, n.o 6, da lei dos estrangeiros enuncia que, quando, no âmbito de um pedido de concessão de uma autorização de residência temporária para requerente de asilo, é apreciada, nos termos do artigo 30.o dessa lei, a questão de saber se esse pedido deve ou não ser analisado, o prazo referido no n.o 1 desse artigo começa a contar a partir da data em que for determinado, nos termos do Regulamento Dublim III, que o Reino dos Países Baixos é responsável pelo tratamento do pedido.
Litígios nos processos principais e questões prejudiciais
Processo C‑47/17
31 Em 24 de janeiro de 2016, o recorrente no processo principal, de nacionalidade síria, apresentou nos Países Baixos, ao Secretário de Estado, um pedido de autorização de residência temporária para requerente de asilo.
32 Nesse mesmo dia, o Secretário de Estado, tendo consultado a base de dados Eurodac, recebeu um resultado positivo que indicava que o referido requerente tinha apresentado um pedido de proteção internacional na República Federal da Alemanha em 22 de janeiro de 2016, facto que, todavia, é contestado pelo interessado.
33 Em 24 de março de 2016, o Secretário de Estado apresentou às autoridades alemãs um pedido de retomada a cargo do recorrente no processo principal, ao abrigo do artigo 18.o, n.o 1, alínea b), do Regulamento Dublim III.
34 Por carta de 7 de abril de 2016, as autoridades alemãs recusaram o pedido de retomada a cargo. Nos termos dessa carta, as autoridades alemãs indicaram que, de momento, respondiam negativamente para respeitar o prazo de resposta previsto no artigo 25.o, n.o 1, do Regulamento Dublim III, uma vez que a resposta necessitava de um exame mais aprofundado na Alemanha, do qual as autoridades neerlandesas seriam informadas, sem para tal necessitarem de apresentar um pedido.
35 Em 14 de abril de 2016, o Secretário de Estado apresentou um pedido de reexame às autoridades alemãs, pedido esse a que, todavia, estas não responderam.
36 Por carta de 29 de agosto de 2016, o recorrente no processo principal solicitou ao Secretário de Estado que apreciasse o seu pedido e que considerasse a recusa das autoridades alemãs de 7 de abril de 2016 como recusa definitiva. O Secretário de Estado não se pronunciou quanto ao mérito desse pedido.
37 Em 17 de novembro de 2016, o recorrente no processo principal interpôs um recurso para o órgão jurisdicional de reenvio, alegando a falta de decisão, em tempo útil, sobre o seu pedido de autorização de residência temporária para requerente de asilo, e pedindo a esse órgão jurisdicional que condenasse o Secretário de Estado no pagamento de uma sanção pecuniária compulsória a partir do dia do seu incumprimento por omissão de decisão, ordenando‑lhe que se pronunciasse num prazo a fixar pelo referido órgão jurisdicional e que cominasse essa injunção com uma sanção pecuniária compulsória suplementar de 100 euros por cada dia de atraso.
38 Em 22 de dezembro de 2016, o Secretário de Estado informou o órgão jurisdicional de reenvio de que, em 14 de dezembro de 2016, tinha retirado o pedido de retomada a cargo apresentado às autoridades alemãs e que o pedido de asilo do recorrente no processo principal passaria a ser tratado ao abrigo do Nederlandse Algemene Asiel procedure (Procedimento Geral de Asilo Neerlandês).
39 As partes no processo principal estão em desacordo quanto à questão de saber se o prazo para o Secretário de Estado decidir sobre o pedido de autorização de residência temporária para requerente de asilo, apresentado pelo recorrente no processo principal em 24 de janeiro de 2016, tinha terminado entretanto.
40 A este respeito, o recorrente no processo principal alega, nomeadamente, que, após o termo dos prazos fixados pelo Regulamento Dublim III para o procedimento de retomada a cargo, o Estado‑Membro responsável pela análise do pedido de proteção internacional deve ter sido determinado. Se o Estado‑Membro requerido responder negativamente, dentro do prazo, ao pedido de retomada a cargo por parte do, a responsabilidade recai, a partir desse momento, sobre o Estado‑Membro requerente. Por conseguinte, o prazo de seis meses para decidir sobre o pedido de asilo começa a correr a partir desse momento. Uma vez que, em 7 de abril de 2016, as autoridades alemãs recusaram o pedido de retomada a cargo, o Reino dos Países Baixos é, desde essa data, responsável pela apreciação do pedido de asilo do requerente no processo principal, pelo que o prazo para decidir sobre esse pedido terminou em 7 de outubro de 2016.
41 Em contrapartida, segundo o Secretário de Estado, o prazo para decidir sobre o referido pedido só começou a correr em 14 de dezembro de 2016, data em que o Reino dos Países Baixos se declarou responsável pelo seu tratamento.
42 Nestas condições, o Rechtbank Den Haag (Tribunal de Primeira Instância da Haia, Países Baixos) decidiu suspender a instância e submeter ao Tribunal de Justiça as seguintes questões prejudiciais:
«1) Tendo em conta a finalidade, o conteúdo e o alcance do Regulamento [Dublim III] e da Diretiva [2013/32], deve o Estado‑Membro requerido responder no prazo de duas semanas ao pedido de [reexame] previsto no artigo 5.o, n.o 2, do [regulamento de execução]?
2) Em caso de resposta negativa à primeira questão, tendo em conta a última frase do artigo 5.o, n.o 2, do [regulamento de execução], o prazo aplicável é o prazo máximo de um mês conforme referido no artigo 20.o, n.o 1, alínea b), do Regulamento [Dublim II] (atual artigo 25.o, n.o 1, do Regulamento [Dublim III])?
3) Em caso de resposta negativa à primeira e segunda questões, dispõe o Estado‑Membro requerido, em virtude [da expressão “deve esforçar‑se” utilizada] no artigo 5.o, n.o 2, do [regulamento de execução], de um prazo razoável para responder ao pedido de [reexame]?
4) Se, de facto, houver um prazo razoável no qual o Estado‑Membro requerido deva, nos termos do artigo 5.o, n.o 2, do [regulamento de execução], responder ao pedido de [reexame], ainda se pode falar de um prazo razoável quando, como no caso em apreço, tenham decorrido mais de seis meses? Em caso de resposta negativa a esta questão, o que pode ser considerado um “prazo razoável”?
5) Qual deverá ser a consequência do facto de o Estado‑Membro requerido não responder ao pedido de [reexame] no prazo de duas semanas, de um mês ou de um prazo razoável? Nesse caso, o responsável pela análise do conteúdo do pedido de asilo do estrangeiro é o Estado‑Membro requerente ou é o Estado‑Membro requerido?
6) Se se partir do pressuposto de que o Estado‑Membro requerido é responsável pela análise do conteúdo do pedido de asilo devido à falta de resposta atempada ao pedido de [reexame], conforme referido no artigo 5.o, n.o 2, do [regulamento de execução], em que prazo deve o Estado‑Membro requerente, no caso em apreço o recorrido [no processo principal], comunicar esse facto ao estrangeiro?»
Processo C‑48/17
43 Em 22 de setembro de 2015, o recorrente no processo principal, de nacionalidade eritreia, apresentou ao Secretário de Estado um pedido de autorização de residência temporária para requerente de asilo nos Países Baixos. Segunda a base de dados Eurodac, já tinha apresentado, em 9 de junho de 2015, um pedido de proteção internacional na Suíça. Por outro lado, resulta dos autos submetidos ao Tribunal de Justiça que, tendo atravessado o mar Mediterrâneo, o recorrente no processo principal chegou a Itália no fim do mês de maio de 2015, onde, contudo, as suas impressões digitais parecem não ter sido recolhidas e onde este não parece ter apresentado pedido de proteção internacional.
44 Em 20 de novembro de 2015, o Secretário de Estado apresentou às autoridades suíças um pedido de retomada a cargo do recorrente no processo principal, ao abrigo do artigo 18.o, n.o 1, alínea b), do Regulamento Dublim III.
45 Em 25 de novembro de 2015, as autoridades suíças recusaram esse pedido pelo facto de, no âmbito do procedimento de determinação do Estado‑Membro responsável pelo tratamento do pedido de proteção internacional que o recorrente apresentara na Suíça, essas autoridades terem enviado às autoridades italianas um pedido de tomada ou de retomada a cargo, que ficou sem resposta, pelo que, a partir de 1 de setembro de 2015, a República Italiana se tornou responsável pelo tratamento desse pedido.
46 Em 27 de novembro de 2015, o Secretário de Estado apresentou às autoridades italianas um pedido de retomada a cargo do recorrente no processo principal.
47 Em 30 de novembro de 2015, as autoridades italianas recusaram esse pedido.
48 Em 1 de dezembro de 2015, o Secretário de Estado apresentou às autoridades italianas um pedido de reexame e, em 18 de janeiro de 2016, enviou a essas autoridades uma carta reiterando o pedido.
49 Em 26 de janeiro de 2016, as autoridades italianas aceitaram o referido pedido.
50 Por decisão de 19 de abril de 2016, o Secretário de Estado recusou analisar o pedido de autorização de residência temporária para requerente de asilo apresentado pelo recorrente no processo principal, com fundamento de a República Italiana ser responsável pelo tratamento do referido pedido.
51 O recorrente no processo principal interpôs recurso desta decisão para o órgão jurisdicional de reenvio. Além disso, solicitou ao juiz das medidas provisórias que proibisse ao Secretário de Estado, a título de medida provisória, que o expulsasse antes do termo de um prazo de quatro semanas a contar do dia em que o órgão jurisdicional de reenvio decidisse sobre o recurso. Por despacho de 30 de junho de 2016, o juiz das medidas provisórias deferiu esse pedido de medida provisória.
52 As partes no processo principal estão em desacordo, nomeadamente, quanto à questão de saber se o recorrido se tornou responsável ou não pela análise do pedido de autorização de residência temporária para requerente de asilo apresentado pelo recorrente no processo principal devido ao facto de as autoridades italianas, depois de terem recusado, num primeiro momento, o pedido de tomada ou retomada a cargo apresentado pelo Secretário de Estado, não terem respondido ao pedido de reexame no prazo previsto.
53 Nestas condições, o Rechtbank Den Haag (Tribunal de Primeira Instância da Haia) decidiu suspender a instância e submeter ao Tribunal de Justiça seis questões prejudiciais, que são, em substância, idênticas às submetidas no processo C‑47/17, entendendo‑se que, por um lado, o prazo referido na quarta questão foi adaptado à situação em causa no processo C‑48/17 ao referir‑se a um prazo de sete semanas e meia e, por outro, a quinta questão nesse processo refere apenas a hipótese do incumprimento de um prazo de duas semanas ou de um prazo razoável.
Tramitação do processo no Tribunal de Justiça
54 Por despacho do presidente do Tribunal de Justiça de 13 de fevereiro de 2017, os processos C‑47/17 e C‑48/17 foram apensados para efeitos das fases escrita e oral e do acórdão.
55 No seu pedido de decisão prejudicial no processo C‑47/17, o órgão jurisdicional de reenvio pediu a aplicação ao processo da tramitação acelerada prevista no artigo 105.o, n.o 1, do Regulamento de Processo do Tribunal de Justiça. Esse pedido foi indeferido por Despacho do presidente do Tribunal de Justiça de 15 de março de 2017, X (C‑47/17 e C‑48/17, não publicado, EU:C:2017:224). Embora, num primeiro momento, tenha contudo sido decidido conceder um tratamento prioritário aos presentes processos em razão da situação do recorrente no processo principal no processo C‑47/17, este referiu todavia ao Tribunal de Justiça, nas suas observações escritas, que, após a apresentação do pedido de decisão prejudicial, as autoridades neerlandesas pronunciaram‑se favoravelmente quanto ao seu pedido de asilo, pelo que o litígio no processo principal já só diz respeito a uma compensação financeira pela falta de decisão atempada sobre esse pedido. Não se justificando o tratamento prioritário nessas condições, foi decidido pôr termo ao mesmo e submeter o processo a tratamento comum.
Quanto às questões prejudiciais
56 Com as suas questões, que há que analisar em conjunto, o órgão jurisdicional de reenvio pergunta, em substância, se o artigo 5.o, n.o 2, do regulamento de execução deve ser interpretado no sentido de que, no âmbito do processo de determinação do Estado‑Membro competente para o tratamento do pedido de proteção internacional, o Estado‑Membro a que foi submetido o pedido de tomada ou retomada a cargo por força do artigo 21.o ou do artigo 23.o do Regulamento Dublim III, que respondeu negativamente a esse pedido nos prazos previstos no artigo 22.o ou no artigo 25.o deste regulamento e ao qual, em seguida, tenha sido apresentado um pedido de reexame nos termos do artigo 5.o, n.o 2, deve responder a este último num determinado prazo. Pergunta qual é, sendo caso disso, esse prazo e quais são os efeitos da falta de resposta, no referido prazo, do Estado‑Membro ao qual foi submetido o pedido de reexame do Estado‑Membro requerente.
57 A este respeito, cumpre recordar que os procedimentos de tomada e retomada a cargo devem obrigatoriamente ser conduzidos em conformidade com as regras enunciadas, nomeadamente, no capítulo VI do Regulamento Dublim III, e que devem, em especial, ser conduzidos no respeito de uma série de prazos imperativos (v., neste sentido, Acórdãos de 26 de julho de 2017, Mengesteab, C‑670/16, EU:C:2017:587, n.os 49 e 50, e de 25 de janeiro de 2018, Hasan, C‑360/16, EU:C:2018:35, n.o 60).
58 Assim, o artigo 21.o, n.o 1, do Regulamento Dublim III prevê que o pedido de tomada a cargo deve ser formulado o mais rapidamente possível e, em qualquer caso, no prazo de três meses a contar da apresentação do pedido de proteção internacional. Não obstante este primeiro prazo, no caso de um acerto Eurodac com dados registados nos termos do artigo 14.o do Regulamento Eurodac, este pedido deve ser formulado no prazo de dois meses a contar da receção desse acerto.
59 De forma análoga, o artigo 23.o, n.o 2, do Regulamento Dublim prevê que um pedido de retomada a cargo é apresentado o mais rapidamente possível e, em qualquer caso, no prazo de dois meses após a receção do acerto do Eurodac, nos termos do artigo 9.o, n.o 5, do Regulamento Eurodac. Se esse pedido se basear em elementos de prova diferentes dos dados obtidos através do sistema Eurodac, deve ser enviado ao Estado‑Membro requerido no prazo de três meses a contar da apresentação do pedido de proteção internacional na aceção do artigo 20.o, n.o 2, do Regulamento Dublim III.
60 A este respeito, importa salientar que o legislador da União definiu os efeitos do termo destes prazos precisando, no artigo 21.o, n.o 1, terceiro parágrafo, do Regulamento Dublim III, e no artigo 23.o, n.o 3, do mesmo que, se os referidos pedidos não forem formulado naqueles prazos, a responsabilidade pela análise do pedido de proteção internacional cabe ao Estado‑Membro requerente.
61 Além disso, o legislador da União fixou esses prazos imperativos e os efeitos do seu termo igualmente no que se refere à resposta a um pedido de tomada ou retomada a cargo.
62 Com efeito, no que respeita, por um lado, à resposta a um pedido de tomada a cargo, o artigo 22.o, n.o 1, do Regulamento Dublim III prevê que o Estado‑Membro requerido procede às verificações necessárias e delibera sobre o pedido no prazo de dois meses a contar da data de receção do pedido.
63 Por força do artigo 22.o, n.o 6, do Regulamento Dublim III, se o Estado‑Membro requerente tiver invocado urgência em conformidade com as disposições do artigo 21.o, n.o 2, desse regulamento, o Estado‑Membro requerido deve fazer todos os esforços necessários para respeitar o prazo solicitado, que não pode ser inferior a uma semana. Em casos excecionais, sendo comprovável a especial complexidade da análise do pedido de tomada a cargo do requerente, o Estado‑Membro requerido pode responder depois do prazo solicitado, mas sempre no prazo de um mês. Nestes casos, o Estado‑Membro requerido deve, dentro do prazo solicitado inicialmente, comunicar ao Estado‑Membro requerente a sua decisão de protelar a resposta.
64 Nos termos do artigo 22.o, n.o 7, do Regulamento Dublim III, a ausência de resposta no termo do prazo de dois meses mencionado no n.o 1 desse artigo, ou de um mês, previsto no n.o 6 do referido artigo, equivale à aceitação do pedido e tem como consequência a obrigação de tomada a carga da pessoa, incluindo a obrigação de tomar as providências adequadas para a sua chegada.
65 Por outro lado, no que se refere à resposta a um pedido de retomada a cargo, o artigo 25.o, n.o 1, do Regulamento Dublim III prevê que o Estado‑Membro requerido procede às verificações necessárias e toma uma decisão sobre o pedido o mais rapidamente possível e, em qualquer caso, dentro do prazo de um mês a contar da data em que o pedido foi recebido. Quando o pedido se baseie em dados obtidos através do sistema Eurodac, o prazo é reduzido para duas semanas.
66 Por força do artigo 25.o, n.o 2, do Regulamento Dublim III, a falta de uma decisão no prazo de um mês ou no prazo de duas semanas referidos no n.o 1 deste artigo equivale à aceitação do pedido, e tem como consequência a obrigação de retomar a pessoa em causa a cargo, incluindo a obrigação de tomar as providências adequadas para a sua chegada.
67 No que respeita aos efeitos que o artigo 22.o, n.o 7, e o artigo 25.o, n.o 2, do Regulamento Dublim III associam à ausência de resposta, no termo dos prazos imperativos previstos no artigo 22.o, n.os 1 e 6, e no artigo 25.o, n.o 1, desse regulamento, a um pedido de tomada ou retomada a cargo, cabe sublinhar que esses efeitos não podem ser contornados pelo envio de uma resposta puramente formal ao Estado‑Membro requerente. Com efeito, resulta inequivocamente desse artigo 22.o, n.o 1, e desse artigo 25.o, n.o 1, que o Estado‑Membro requerido deve, respeitando esses prazos imperativos, proceder a todas as verificações necessárias para poder decidir o pedido de tomada ou retomada a cargo. O artigo 5.o, n.o 1, do regulamento de execução precisa, por outro lado, que uma resposta negativa a esse pedido deve ser devidamente fundamentada e explicar em pormenor as razões da recusa.
68 Contudo, nos termos do artigo 29.o, n.o 2, do Regulamento Dublim III, se a transferência não for executada no prazo de seis meses, o Estado‑Membro responsável pela análise do pedido de proteção internacional fica isento da sua obrigação de tomada ou retomada a cargo da pessoa em causa, e a responsabilidade é transferida para o Estado‑Membro requerente. Este prazo pode ser alargado para um ano, no máximo, se a transferência não tiver sido efetuada devido a retenção da pessoa em causa, ou para 18 meses, no máximo, em caso de fuga.
69 Resulta das disposições referidas nos n.os 58 a 68 do presente acórdão que, através das mesmas, o legislador da União enquadrou os procedimentos de tomada e de retomada a cargo numa série de prazos imperativos que contribuem, de forma determinante, para a realização do objetivo de celeridade no tratamento dos pedidos de proteção internacional, referido no considerando 5 do Regulamento Dublim III, garantindo que o procedimento de retomada a cargo seja executado sem demora injustificada (v., neste sentido, Acórdãos de 26 de julho de 2017, Mengesteab, C‑670/16, EU:C:2017:587, n.os 53 e 54; de 25 de outubro de 2017, Shiri, C‑201/16, EU:C:2017:805, n.o 31; e de 25 de janeiro de 2018, Hasan, C‑360/16, EU:C:2018:35, n.o 62).
70 Essa série de prazos imperativos testemunha a importância especial que o legislador da União atribui à determinação rápida do Estado‑Membro responsável pela análise de um pedido de proteção internacional e o facto de, atendendo ao objetivo de garantir um acesso efetivo aos procedimentos de concessão de proteção internacional e a não comprometer o objetivo de celeridade no tratamento dos pedidos de proteção internacional, importa, segundo esse legislador, que esses pedidos sejam, sendo caso disso, apreciados por um Estado‑Membro diferente do designado como responsável nos termos dos critérios enunciados no capítulo III desse regulamento.
71 É tendo estas considerações em conta que se deve analisar as questões prejudiciais, conforme reformuladas no n.o 56 do presente acórdão, relativas aos prazos aplicáveis ao procedimento de reexame previsto no artigo 5.o, n.o 2, do regulamento de execução.
72 Nos termos do artigo 5.o, n.o 2, do regulamento de execução, quando o Estado‑Membro requerente entender que a recusa de tomada ou de retomada a cargo do requerente que lhe foi comunicada pelo Estado‑Membro requerido se deve a um erro de apreciação ou quando puder invocar elementos complementares, pode solicitar a este último Estado‑Membro um reexame do seu pedido para efeitos dessa tomada ou retomada a cargo. Esta faculdade deve ser exercida no prazo de três semanas subsequentes à receção da resposta negativa do Estado‑Membro requerido. Este último deve então esforçar‑se por responder no prazo de duas semanas. Em todo caso, este procedimento adicional não conduz à reabertura dos prazos previstos nos n.os 1 e 6 do artigo 18.o e no n.o 1, alínea b), do artigo 20.o do Regulamento Dublim II, que correspondem aos ora previstos no artigo 22.o, n.os 1 e 6, e no artigo 25.o, n.o 1, do Regulamento Dublim III.
73 Cabe observar que resulta da própria letra do artigo 5.o, n.o 2, do regulamento de execução que a possibilidade de o Estado‑Membro requerente submeter ao Estado‑Membro requerido um pedido de reexame, após este último ter recusado dar seguimento ao pedido de tomada ou retomada a cargo, constitui um «procedimento adicional». Esta disposição deve, na medida em que o regulamento de execução visa, segundo o seu considerando 1, assegurar a execução efetiva do Regulamento Dublim II, que foi revogado e substituído pelo Regulamento Dublim III, ser objeto de uma interpretação conforme às disposições deste último regulamento e aos objetivos prosseguidos pelo mesmo.
74 O artigo 5.o, n.o 2, do regulamento de execução deve, portanto, ser interpretado de modo a que o prazo do procedimento adicional de reexame, que é um procedimento facultativo, seja circunscrito de forma estrita e previsível, tanto por questões de segurança jurídica para todas as partes envolvidas, como para garantir a sua compatibilidade com o quadro temporal preciso instaurado pelo Regulamento Dublim III e não alterar o objetivo de celeridade no tratamento de pedidos de proteção internacional, prosseguido por este regulamento. Um procedimento de reexame que tivesse um prazo indeterminado, tendo por consequência deixar em suspenso a questão de saber qual é o Estado‑Membro responsável pela análise de um pedido de proteção internacional e atrasar assim de forma significativa, ou mesmo potencialmente ilimitada, a apreciação desse pedido, seria incompatível com esse objetivo de celeridade.
75 O referido objetivo, igualmente subjacente ao artigo 5.o, n.o 2, do regulamento de execução, traduz‑se, nos próprios termos dessa disposição, num enquadramento temporal estrito através da definição de um prazo de três semanas concedido ao Estado‑Membro requerente para poder submeter um pedido de reexame ao Estado‑Membro requerido e de um prazo de duas semanas para a eventual resposta deste último ao referido pedido.
76 Assim, em primeiro lugar, resulta inequivocamente dos termos do artigo 5.o, n.o 2, segundo período, do regulamento de execução que a faculdade oferecida nesse artigo 5.o, n.o 2, ao Estado‑Membro requerente de solicitar um pedido de reexame do seu pedido de tomada ou retomada a cargo ao Estado‑Membro requerido deve ser exercida nas três semanas subsequentes à resposta negativa deste último. Daqui decorre que, terminado esse prazo imperativo, o Estado‑Membro requerente perde essa faculdade.
77 Em segundo lugar, no que se refere ao prazo de que dispõe o Estado‑Membro requerido para responder a um pedido de reexame, o artigo 5.o, n.o 2, terceiro período, do regulamento de execução dispõe que este Estado deve esforçar‑se por responder no prazo de duas semanas. Esta disposição destina‑se a incitar o Estado‑Membro requerido a cooperar lealmente com o Estado‑Membro requerente reexaminado, no prazo previsto pela referida disposição, o pedido deste último Estado‑Membro para efeitos de uma tomada ou retomada a cargo do interessado, mas não tem por objetivo instaurar uma obrigação legal de responder a um pedido de reexame sob pena de lhe ser transferida a responsabilidade de apreciação do pedido de proteção internacional.
78 Esta constatação é corroborada pelo facto de, contrariamente ao artigo 22.o, n.o 7, e ao artigo 25.o, n.o 2, do Regulamento Dublim III, o artigo 5.o, n.o 2, do regulamento de execução não prever que a ausência de resposta uma vez terminado o prazo de duas semanas equivale à aceitação do pedido e implica a obrigação de retomar a cargo a pessoa em causa.
79 Estes efeitos também não podem ser associados à falta de resposta do Estado‑Membro requerido ao pedido de reexame do Estado‑Membro requerente no prazo máximo de um mês previsto no artigo 25.o, n.o 1, do Regulamento Dublim III e ao qual o órgão jurisdicional de reenvio faz referência nas suas segundas questões. Com efeito, além de tal interpretação ser contrária à própria letra do artigo 5.o, n.o 2, do regulamento de execução, o último período dessa disposição precisa expressamente que o procedimento adicional de reexame não reabre os prazos de que Estado‑Membro requerido dispõe para responder a um pedido de tomada ou de retomada a cargo, nos termos do artigo 22.o, n.os 1 e 6, e do artigo 25.o, n.o 1, do Regulamento Dublim III, prazos que, por definição, foram respeitados no caso em que o Estado‑Membro requerente pede um reexame.
80 Assim, resulta do artigo 5.o, n.o 2, do regulamento de execução que, quando, após ter procedido às verificações necessárias, o Estado‑Membro requerido respondeu negativamente a um pedido de tomada ou de retomada a cargo nos prazos definidos para esse efeito pelo Regulamento Dublim III, o procedimento adicional de reexame não pode desencadear os efeitos previstos no artigo 22.o, n.o 7, e no artigo 25.o, n.o 2, desse regulamento.
81 Em terceiro lugar, quanto à questão de saber qual é, então, o alcance jurídico do prazo de duas semanas previsto no artigo 5.o, n.o 2, terceiro período, do regulamento de execução, e quais os efeitos do termo do mesmo, deve recordar‑se que esta disposição deve, como se indicou no n.o 73 do presente acórdão, ser objeto de uma interpretação conforme com as disposições do Regulamento Dublim III e os objetivos prosseguidos por este, nomeadamente o de estabelecer um método claro e operacional para determinar rapidamente o Estado‑Membro responsável pela análise de um pedido de proteção internacional, a fim de garantir um acesso efetivo aos procedimentos de concessão dessa proteção e de não comprometer o objetivo de celeridade no tratamento dos pedidos de proteção internacional, mencionado nos considerandos 4 e 5 desse regulamento.
82 Ora, este objetivo do Regulamento Dublim III não seria respeitado por uma interpretação do artigo 5.o, n.o 2, do regulamento de execução segundo a qual o prazo de duas semanas previsto por essa disposição é puramente indicativo, de modo que o procedimento adicional de reexame não seria delimitado por nenhum prazo de resposta, ou seria unicamente delimitado por um prazo de resposta «razoável» cuja duração não se encontra predefinida, ao qual fazem referência as terceira e quarta questões prejudiciais, e que deve ser casuisticamente apreciado pelos órgãos jurisdicionais nacionais, tendo em conta todas as circunstâncias do caso.
83 Com efeito, a aplicação de tal prazo de resposta «razoável» daria lugar a grande insegurança jurídica uma vez que, tanto para as administrações dos Estados‑Membros envolvidos, como para os requerentes de proteção internacional, seria impossível determinar previamente a duração desse prazo numa determinada situação, o que poderia, por outro lado, levar esses requerentes a recorrerem aos órgãos jurisdicionais nacionais a fim verificar o cumprimento do referido prazo e, como tal, incitar à propositura de ações judiciais que, por seu turno, atrasariam a determinação do Estado‑Membro responsável pela análise do pedido de proteção internacional.
84 Assim, uma interpretação do artigo 5.o, n.o 2, do regulamento de execução segundo a qual o procedimento adicional de reexame é unicamente delimitado por um prazo de resposta «razoável» cuja duração não se encontra predefinida contraria os objetivos do Regulamento Dublim III e é também incompatível com a sistemática dos procedimentos de tomada e de retomada a cargo, conforme concebidos por esse regulamento, que o legislador da União teve o cuidado de enquadrar entre prazos claramente definidos, previsíveis e relativamente curtos.
85 Importa ainda salientar, a este respeito, que os presentes processos se distinguem daqueles em que o Tribunal de Justiça aplicou o conceito de «prazo razoável». Com efeito, ao passo que estes últimos processos se caracterizavam pela inexistência de disposições de direito da União que precisassem o prazo em causa (v., designadamente, Acórdãos de 28 de fevereiro de 2013, Reapreciação Arango Jaramillo e o./BEI, C‑334/12 RX‑II, EU:C:2013:134, n.os 5, 28 e 33; de 16 de julho de 2015, Lanigan, C‑237/15 PPU, EU:C:2015:474, n.os 44 e 48; de 5 de abril de 2016, Aranyosi e Căldăraru, C‑404/15 e C‑659/15 PPU, EU:C:2016:198, n.os 97 e 104; de 14 de junho de 2016, Marchiani/Parlamento, C‑566/14 P, EU:C:2016:437, n.os 89 e 95 a 97; de 13 de setembro de 2017, Khir Amayry, C‑60/16, EU:C:2017:675, n.o 41; de 12 de abril de 2018, A e S, C‑550/16, EU:C:2018:248, n.os 45 e 61; e de 27 de junho de 2018, Diallo, C‑246/17, EU:C:2018:499, n.os 58 e 69), a Comissão, em contrapartida, previu, no artigo 5.o, n.o 2, do regulamento de execução, um prazo preciso, de duas semanas, no qual o Estado‑Membro requerido se deve esforçar por responder a um pedido de reexame que lhe é dirigido pelo Estado‑Membro requerente.
86 Nestas condições, há que interpretar o artigo 5.o, n.o 2, terceiro período, do regulamento de execução no sentido de que o termo do prazo de resposta de duas semanas previsto por essa disposição encerra definitivamente o procedimento adicional de reexame, quer o Estado‑Membro requerido tenha ou não respondido nesse prazo ao pedido de reexame do Estado‑Membro requerente.
87 Portanto, a menos que disponha ainda do tempo necessário para poder apresentar, nos prazos imperativos previstos para esse efeito no artigo 21.o, n.o 1, e no artigo 23.o, n.o 2, do Regulamento Dublim III, um novo pedido de tomada ou retomada a cargo, o Estado‑Membro requerente deve considerar‑se responsável pela análise do pedido de proteção internacional em causa.
88 Em quarto lugar, cabe salientar que o prazo de resposta previsto, respetivamente, no artigo 22.o, n.os 1 e 6, do Regulamento Dublim III ou no artigo 25.o, n.o 1, desse regulamento não tem incidência na computação dos prazos previstos para o procedimento adicional de reexame. Com efeito, uma interpretação do artigo 5.o, n.o 2, do regulamento de execução no sentido de que esse procedimento só pode decorrer nos limites definidos por essas disposições do Regulamento Dublim III, de modo que só seria possível na medida em que o Estado‑Membro requerido não tivesse esgotado o prazo previsto para a sua resposta ao pedido de tomada ou de retomada a cargo, obstaria em grande medida, na prática, à aplicação do referido procedimento e, como tal, não poderia ser considerado útil para a execução do Regulamento Dublim III.
89 Portanto, o Estado‑Membro requerente tem o direito de enviar ao Estado‑Membro requerido um pedido de reexame no prazo, previsto no artigo 5.o, n.o 2, segundo período, do regulamento de execução, de três semanas a contar da receção da resposta negativa do Estado‑Membro requerido, ainda que o encerramento desse procedimento adicional de reexame no termo do prazo de duas semanas previsto no artigo 5.o, n.o 2, segundo período, do regulamento de execução ocorra após o termo dos prazos previstos, respetivamente, no artigo 22.o, n.os 1 e 6, do Regulamento Dublim III ou no artigo 25.o, n.o 1, deste regulamento.
90 Tendo em conta as considerações precedentes, importa responder às questões submetidas que:
– o artigo 5.o, n.o 2, do regulamento de execução deve ser interpretado no sentido de que, no âmbito do processo de determinação do Estado‑Membro competente para o tratamento do pedido de proteção internacional, o Estado‑Membro a que foi submetido o pedido de tomada ou retomada a cargo nos termos do artigo 21.o ou do artigo 23.o do Regulamento Dublim III, que, após ter procedido às verificações necessárias, respondeu negativamente ao mesmo nos prazos previstos no artigo 22.o ou no artigo 25.o deste regulamento e ao qual, em seguida, tenha sido apresentado um pedido de reexame nos termos do referido artigo 5.o, n.o 2, deve esforçar‑se, num espírito de cooperação leal, por responder a este último num prazo de duas semanas, e
– quando o Estado‑Membro requerido não responde nesse prazo de duas semanas ao referido pedido, o procedimento adicional de reexame fica definitivamente encerrado, pelo que o Estado‑Membro requerente deve, a contar do termo desse prazo, ser considerado responsável pela análise do pedido de proteção internacional, a menos que disponha ainda do tempo necessário para poder apresentar, nos prazos imperativos previstos para esse efeito no artigo 21.o, n.o 1, e no artigo 23.o, n.o 2, do Regulamento Dublim III, um novo pedido de tomada ou retomada a cargo.
Quanto às despesas
91 Revestindo o processo, quanto às partes na causa principal, a natureza de incidente suscitado perante o órgão jurisdicional de reenvio, compete a este decidir quanto às despesas. As despesas efetuadas pelas outras partes para a apresentação de observações ao Tribunal de Justiça não são reembolsáveis.
Pelos fundamentos expostos, o Tribunal de Justiça (Grande Secção) declara:
O artigo 5.o, n.o 2, do Regulamento (CE) n.o 1560/2003 da Comissão, de 2 de setembro de 2003, relativo às modalidades de aplicação do Regulamento (CE) n.o 343/2003 do Conselho, que estabelece os critérios e mecanismos de determinação do Estado‑Membro responsável pela análise de um pedido de asilo apresentado num dos Estados‑Membros por um nacional de um país terceiro, conforme alterado pelo Regulamento de Execução (UE) n.o 118/2014 da Comissão, de 30 de janeiro de 2014, deve ser interpretado no sentido de que, no âmbito do processo de determinação do Estado‑Membro competente para o tratamento do pedido de proteção internacional, o Estado‑Membro a que foi submetido o pedido de tomada ou retomada a cargo nos termos do artigo 21.o ou do artigo 23.o do Regulamento (UE) n.o 604/2013 do Parlamento Europeu e do Conselho, de 26 de junho de 2013, que estabelece os critérios e mecanismos de determinação do Estado‑Membro responsável pela análise de um pedido de proteção internacional apresentado num dos Estados‑Membros por um nacional de um país terceiro ou por um apátrida, que, após ter procedido às verificações necessárias, respondeu negativamente ao mesmo nos prazos previstos no artigo 22.o ou no artigo 25.o deste último regulamento e ao qual, em seguida, tenha sido apresentado um pedido de reexame nos termos do referido artigo 5.o, n.o 2, deve esforçar‑se, num espírito de cooperação leal, por responder a este último num prazo de duas semanas.
Quando o Estado‑Membro requerido não responde nesse prazo de duas semanas ao referido pedido, o procedimento adicional de reexame fica definitivamente encerrado, pelo que o Estado‑Membro requerente deve, a contar do termo desse prazo, ser considerado responsável pela análise do pedido de proteção internacional, a menos que disponha ainda do tempo necessário para poder apresentar, nos prazos imperativos previstos para esse efeito no artigo 21.o, n.o 1, e no artigo 23.o, n.o 2, do Regulamento n.o 604/2013, um novo pedido de tomada ou retomada a cargo.
Assinaturas