CONCLUSIONES DEL ABOGADO GENERAL
SR. MELCHIOR WATHELET
presentadas el 4 de septiembre de 2014 (1)
Asuntos acumulados C‑401/13 y C‑432/13
Vasiliki Balazs
contra
Casa Judeţeană de Pensii Cluj (asunto C‑401/13)
y
Casa Judeţeană de Pensii Cluj
contra
Attila Balazs (asunto C‑432/13)
[Peticiones de decisión prejudicial
planteadas por la Curtea de Apel Cluj (Rumanía)]
«Seguridad social de los trabajadores migrantes — Prestaciones de vejez — Aplicabilidad de los convenios de seguridad social entre Estados miembros — Negativa de las autoridades de un Estado miembro a conceder una prestación de vejez por los períodos de trabajo completados en su territorio a un repatriado originario de otro Estado miembro sobre la base de la normativa de la Unión»
1. Las peticiones de decisión prejudicial de la Curtea de Apel Cluj (Rumanía) tienen por objeto la interpretación del artículo 7, apartado 2, letra c), del Reglamento (CEE) nº 1408/71 del Consejo, de 14 de junio de 1971, relativo a la aplicación de los regímenes de seguridad social a los trabajadores por cuenta ajena, a los trabajadores por cuenta propia y a sus familias que se desplazan dentro de la Comunidad (DO L 149, p. 2; EE 05/01, p. 98), en su versión modificada y actualizada por el Reglamento (CEE) nº 118/97 del Consejo, de 2 de diciembre de 1996 (DO 1997, L 28, p. 1), en su versión modificada por el Reglamento (CE) nº 1992/2006 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 18 de diciembre de 2006 (2) (en lo sucesivo, «Reglamento nº 1408/71»).
2. Dichas peticiones se formularon en el marco de litigios entre, por una parte, la Sra. Vasiliki Balazs y la Casa Judeţeană de Pensii Cluj (Caja provincial de pensiones de Cluj en Rumanía, en lo sucesivo «Casa Judeţeană de Pensii») y, por otra parte, esta última y el Sr. Attila Balazs, en relación con la concesión de pensiones de vejez al Sr. y a la Sra. Balazs (en lo sucesivo, conjuntamente, «esposos Balazs»).
I. Marco jurídico
A. Derecho de la Unión
3. Conforme al sexto considerando del Reglamento nº 1408/71:
«[...] las normas de coordinación deben asegurar a los trabajadores que se desplazan dentro de la Comunidad, a sus derechohabientes y a sus supervivientes, el mantenimiento de los derechos y beneficios adquiridos y en curso de adquisición.»
4. El artículo 6 de dicho Reglamento tiene el siguiente tenor:
«En el marco del campo de aplicación personal y del campo de aplicación material, el presente Reglamento, sin perjuicio de las disposiciones de los artículos 7, 8 y del apartado 4 del artículo 46, sustituye a cualquier convenio de seguridad social que vincule:
a) […] ya sea exclusivamente a dos o varios Estados miembros;
[…]»
5. Como excepción a este artículo 6, el artículo 7, apartado 2, letra c), del Reglamento nº 1408/71 establece:
«No obstante las disposiciones del artículo 6, seguirán siendo aplicables:
[…]
c) determinadas disposiciones de convenios de seguridad social suscritos por los Estados miembros con anterioridad a la fecha de aplicación del presente Reglamento, siempre que resulten más favorables para los beneficiarios o deriven de circunstancias históricas específicas y tengan un efecto temporal limitado, a condición de que dichas disposiciones estén enumeradas en el anexo III.»
6. El artículo 45 del Reglamento nº 1408/71 regula el cómputo de los períodos de seguro o de residencia en materia de pensiones (vejez y muerte). Conforme al primer apartado de este artículo, «cuando, en virtud de un régimen que no sea un régimen especial de acuerdo con los apartados 2 o 3, la legislación de un Estado miembro subordine la adquisición, la conservación o la recuperación del derecho a las prestaciones al requisito de que hayan sido cumplidos determinados períodos de seguro o de residencia, la institución competente de dicho Estado miembro tendrá en cuenta, en la medida necesaria, los períodos de seguro o de residencia cumplidos de acuerdo con la legislación de cualquier otro Estado miembro, ya sea en un régimen general o especial, aplicable a trabajadores por cuenta ajena o por cuenta propia. Para ello, tendrá en cuenta dichos períodos como si se tratara de períodos cumplidos de acuerdo con la legislación que aplique».
7. El artículo 46 de dicho Reglamento explica, a su vez, la forma en que deben liquidarse las prestaciones:
«1. Cuando se reúnan las condiciones requeridas por la legislación de un Estado miembro para tener derecho a las prestaciones sin que sea preciso recurrir a lo dispuesto en el artículo 45 ni al apartado 3 del artículo 40, se aplicarán las reglas siguientes:
a) la institución competente calculará la cuantía de la prestación que será debida:
i) por una parte, en virtud únicamente de las disposiciones de la legislación que aplique, y
ii) por otra, en aplicación de lo dispuesto en el apartado 2;
b) no obstante, la institución competente podrá renunciar al cálculo que habrá de ser efectuado de acuerdo con lo dispuesto en el inciso ii) de la letra a), si el resultado de éste es idéntico o inferior al del cálculo efectuado con arreglo a lo dispuesto en el inciso i) de la letra a), haciendo abstracción de las diferencias debidas a la utilización de números redondos, siempre y cuando dicha institución no aplique una legislación que contenga cláusulas de acumulación como las señaladas en los artículos 46 ter y 46 quater, o si la legislación las incluye en el caso señalado en el artículo 46 quater, a condición de que establezca que el cómputo de las prestaciones de naturaleza distinta se efectuará sólo proporcionalmente a la duración de los períodos de seguro o de residencia cumplidos de acuerdo con su legislación, y a la duración de los períodos de seguro y de residencia exigidos por dicha legislación para tener derecho a una prestación completa.
En la parte C del anexo IV se enumeran para cada Estado miembro afectado los casos en los que ambos cálculos conducirían a dicho resultado.
2. En el supuesto de que sea preciso recurrir a lo dispuesto en el artículo 45 y/o en el apartado 3 del artículo 40 para satisfacer los requisitos exigidos por la legislación de un Estado miembro con el fin de tener derecho a las prestaciones, se aplicarán las reglas siguientes:
a) la institución competente calculará la cuantía teórica de la prestación que el interesado podría obtener en el supuesto de que todos los períodos de seguro y/o de residencia cumplidos de acuerdo con las diversas legislaciones de los Estados miembros a que haya estado sometido el trabajador por cuenta ajena o por cuenta propia hubieran sido cumplidos en el Estado miembro en que radique la institución de que se trate y de acuerdo con la legislación que ésta aplique en la fecha en que se liquide la prestación. Cuando, con arreglo a dicha legislación, la cuantía de la prestación sea independiente de la duración de los períodos cumplidos, dicha cuantía será considerada como la cuantía teórica objeto de la presente letra;
b) a continuación, la institución competente determinará el importe efectivo de la prestación, prorrateando la cuantía teórica señalada en la letra a) entre la duración de los períodos de seguro o de residencia cumplidos antes de la fecha del hecho causante de acuerdo con la legislación que ésta aplica, en relación con la duración total de los períodos de seguro y de residencia cumplidos antes de la fecha del hecho causante de acuerdo con las legislaciones de todos los Estados miembros afectados.
3. El interesado tendrá derecho a percibir de la institución competente de cada Estado miembro afectado la prestación más elevada, determinada de acuerdo con lo dispuesto en los apartados 1 y 2, sin perjuicio, llegado el caso, de la aplicación del conjunto de las cláusulas de reducción, suspensión o supresión previstas por la legislación en virtud de la cual dicha prestación habrá de ser abonada.
En tal caso, la comparación que ha de realizarse se refiere a las cuantías determinadas tras la aplicación de dichas cláusulas.
[...]»
8. Por último, el artículo 94, apartados 1 y 2, del Reglamento nº 1408/71 establece:
«1. El presente Reglamento no abre derecho alguno por un período anterior al 1 de octubre de 1972 o a la fecha de su aplicación en el territorio del Estado miembro interesado o en una parte del territorio de ese Estado.
2. Todo período de seguro y, en su caso, todo período de empleo o de residencia cubierto bajo la legislación de cualquier Estado miembro antes del 1 de octubre de 1972 o antes de la fecha de aplicación del presente Reglamento en el territorio de ese Estado miembro, o en una parte del territorio de ese Estado se tomará en cuenta para la determinación de los derechos abiertos conforme a lo que dispone el presente Reglamento.»
9. El Reglamento (CEE) nº 574/72 del Consejo, de 21 de marzo de 1972, (3) en su versión modificada, en particular, por el Reglamento (CE) n°1791/2006 del Consejo, de 20 de noviembre de 2006 (4) (en lo sucesivo, «Reglamento nº 574/72»), establece las modalidades de aplicación del Reglamento nº 1408/71.
B. Acuerdo bilateral
10. El acuerdo bilateral entre el Gobierno de Rumanía y el Gobierno de la República Helénica, celebrado el 23 de febrero de 1996, relativo a la regulación definitiva de la compensación de las cotizaciones sociales de los refugiados políticos griegos repatriados de Rumanía (en lo sucesivo, «Acuerdo bilateral») no está incluido en el anexo III del Reglamento nº 1408/71.
11. En el artículo 1, letras a) y e), del Acuerdo bilateral, se definen los conceptos de «repatriado» y de «tiempo de seguro» a efectos de dicho Acuerdo de la siguiente manera:
«a) repatriado: persona de origen griego establecida en Rumanía después del 1 de enero de 1945 que tiene la condición de refugiado político, así como los miembros de su familia, que regresaron o van a regresar para establecer su domicilio en Grecia en los seis años siguientes a la entrada en vigor del presente Acuerdo;
[…]
e) tiempo de seguro: período durante el que se abonaron cotizaciones a la seguridad social en Rumanía, con arreglo a la normativa rumana.»
12. Conforme al artículo 2 del Acuerdo bilateral:
«1. Las Partes contratantes establecen que la compensación de las cotizaciones a la seguridad social de los repatriados se regulará por lo dispuesto en los apartados 2 y 3 de este artículo y en el artículo 3 del presente Acuerdo.
2. La Parte rumana se compromete a pagar a la Parte griega un importe a tanto alzado en concepto de compensación para el pago, por la Parte griega, de las pensiones y la cobertura del tiempo de seguro de los repatriados.
3. La Parte griega se compromete a pagar las pensiones a los pensionistas repatriados y a reconocer el tiempo de seguro completado en Rumanía por los asegurados repatriados, con arreglo a la normativa griega sobre los seguros sociales.»
13. La compensación prevista en el artículo 2, apartado 2, del Acuerdo bilateral asciende, conforme al artículo 3 de dicho Acuerdo, a 15 millones de dólares estadounidenses (en lo sucesivo, USD).
14. Con arreglo al artículo 5 de dicho Acuerdo, «una vez efectuado el pago de los 15 millones de USD quedará extinguida cualquier obligación de la Parte rumana respecto de los derechos de seguridad social de los refugiados políticos griegos repatriados».
II. Hechos del litigio principal
15. Los esposos Balazs, de nacionalidad griega y con domicilio en Salónica (Grecia), tienen la condición de refugiados políticos griegos repatriados.
16. En 1948, cuando el Sr. y la Sra. Balazs, tenían 7 y 9 años respectivamente, se establecieron en Rumanía como refugiados políticos. Ambos se afiliaron al sistema público de seguridad social rumano y cotizaron respectivamente durante 34 años, 7 meses y 6 días y 28 años. Regresaron a Grecia el 18 de agosto de 1990.
17. En 1998, a raíz de las solicitudes presentadas por los esposos Balazs para que se les reconocieran los períodos de trabajo cumplidos en Rumanía, las autoridades griegas consideraron que el Sr. y la Sra. Balazs habían cumplido respectivamente 9 382 y 8 351 días de trabajo en Rumanía. Sobre la base de estos períodos, dichas autoridades reconocieron, conforme a la legislación griega aplicable en materia de seguridad social, 4 500 días de trabajo.
18. Posteriormente, las autoridades griegas concedieron pensiones de vejez a los esposos Balazs.
19. Asimismo, se reconoció a la Sra. Balazs un período total de seguro que ascendía a 6 993 días de trabajo, de los cuales 4 500 días correspondían a su tiempo de trabajo en Rumanía y 2 493 a su período de trabajo en Grecia. Sobre esta base, se le concedió una pensión mensual de 136 910 dragmas griegos (GRD) (aproximadamente 390 euros), con efectos a partir del 1 de abril de 1999.
20. En lo que respecta al Sr. Balazs, el período total de seguro considerado ascendía a 7 733 días, de los cuales, 4 500 días correspondían a su tiempo de trabajo en Rumanía y 3 233 días a su tiempo de trabajo en Grecia. Sobre esta base y tras haber recibido en un primer momento una pensión de invalidez, las autoridades griegas concedieron al Sr. Balazs una pensión de jubilación cuyos pagos mensuales ascendían a 596,99 euros, con efectos a partir de 2009.
21. El 11 de octubre y el 27 de noviembre de 2007, la Sra. y el Sr. Balazs solicitaron, respectivamente, a la Casa Judeţeană de Pensii que se les concediera una pensión de vejez en virtud de lo dispuesto en los Reglamentos nos 1408/71 y 574/72.
22. Ambas solicitudes fueron desestimadas mediante decisiones de 5 de octubre de 2011 porque como las autoridades griegas habían considerado a los esposos Balazs refugiados políticos griegos repatriados, en virtud del artículo 5 del Acuerdo bilateral las autoridades rumanas no tenían ninguna obligación de concederles pensiones de vejez.
23. Mediante sentencias civiles de 26 de septiembre de 2012, el Tribunalul Cluj anuló estas decisiones y ordenó a la Casa Judeţeană de Pensii que adoptara nuevas decisiones en el sentido de conceder a los esposos Balazs pensiones de vejez de conformidad con los Reglamentos nos 1408/71 y 574/72, teniendo en cuenta los períodos totales de cotización de los esposos cumplidos en Rumanía. A este respecto, dicho órgano jurisdiccional señaló que esos Reglamentos eran aplicables a las solicitudes de los esposos Balazs, ya que el Acuerdo bilateral no está comprendido en el artículo 7, apartado 2, letra c), del Reglamento nº 1408/71, dado que no tiene un efecto temporal limitado, no está recogido en el anexo III de dicho Reglamento y sus disposiciones no son manifiestamente más favorables para los beneficiarios.
24. En ejecución de estas sentencias, la Casa Judeţeană de Pensii adoptó dos nuevas decisiones los días 20 y 27 de febrero de 2013 por las que, en aplicación de las disposiciones del Reglamento nº 1408/71, concedió al Sr. y a la Sra. Balazs pensiones de vejez que ascendían a 405 y 500 lei rumanos (RON) mensuales respectivamente. En ellas se precisó que, conforme a las disposiciones del Reglamento nº 574/72, se habían eliminado 4 500 días de los períodos totales de 7 733 y de 6 993 días calculados por las autoridades griegas, dado que estos días se solapaban con los períodos de seguro obligatorio cumplidos por los esposos Balazs en Rumanía, correspondientes al período comprendido entre el 1 de junio de 1975 y el 31 de mayo de 1990.
25. En cada uno de los dos litigios, las sentencias civiles del Tribunalul Cluj fueron recurridas en casación ante la Curtea de Apel Cluj por el Sr. y la Sra. Balazs y por la Casa Judeţeană de Pensii. Esta última sostenía, en esencia, que las disposiciones de los Reglamentos nos 1408/71 y 574/72 no eran aplicables al caso de autos debido a la existencia del Acuerdo bilateral. Ahora bien, en virtud de dicho Acuerdo, una vez cumplida por el Estado rumano la obligación de pagar al Estado Griego 15 millones de USD, se extinguía cualquier obligación del primero respecto de los refugiados políticos griegos. Por su parte, los esposos Balazs solicitaban, sobre la base de las disposiciones de esos Reglamentos, el reconocimiento de su derecho a una pensión de vejez correspondiente a la totalidad de los períodos de cotización que habían cumplido en Rumanía. Afirmaban, en esencia, que a raíz de la adhesión de Rumanía a la Unión Europea, dicho Estado miembro estaba obligado a aplicar los Reglamentos nos 1408/71 y 574/72. En efecto, en su opinión, el Acuerdo bilateral, menos favorable y no recogido en el anexo III del Reglamento nº 1408/71, no está comprendido en el ámbito de aplicación del artículo 7, apartado 2, letra c), de dicho Reglamento.
26. En tales circunstancias, la Curtea de Apel Cluj decidió suspender los dos procedimientos y plantear al Tribunal de Justicia una cuestión prejudicial.
III. Cuestión prejudicial y procedimiento ante el Tribunal de Justicia
27. Mediante resoluciones de 27 de junio y 2 de julio de 2013, recibidas en el Tribunal de Justicia, respectivamente, el 31 y el 16 de julio de 2013, la Curtea de Apel Cluj suspendió ambos procedimientos y, con arreglo al artículo 267 TFUE, planteó al Tribunal de Justicia la siguiente cuestión prejudicial:
«Si el artículo 7, apartado 2, letra c), del Reglamento (CEE) nº 1408/71 debe interpretarse en el sentido de que en su ámbito de aplicación entra un acuerdo bilateral celebrado entre dos Estados miembros con anterioridad a la fecha a partir de la cual se aplica el Reglamento, acuerdo por el que convinieron la extinción de la obligación relativa a los derechos de seguridad social generados en un Estado miembro por los nacionales del otro Estado que tuvieron la condición de refugiados políticos en el territorio del primer Estado y han sido repatriados al territorio del segundo Estado, a cambio del abono por el primer Estado de un importe a tanto alzado destinado a pagar las pensiones y a cubrir el período de cotización a la seguridad social en el primer Estado miembro.»
28. Mediante decisión del Presidente del Tribunal de Justicia de 4 de septiembre de 2013 se ordenó la acumulación de los asuntos.
29. Presentaron observaciones escritas los esposos Balazs, los Gobiernos griego y rumano y la Comisión Europea.
30. El 4 de junio de 2014 se celebró una vista en la que presentaron sus observaciones orales los esposos Balazs, los Gobiernos griego y rumano y la Comisión.
IV. Análisis
A. Objeto de la cuestión prejudicial
31. La cuestión planteada por el órgano jurisdiccional remitente versa sobre un problema de coordinación entre, por una parte, un acuerdo bilateral en materia de seguridad social celebrado en una fecha en la que uno de los dos Estados firmantes no era aún miembro de la Unión Europea y, por otra parte, el Reglamento nº 1408/71.
32. El problema de la aplicabilidad ratione temporis del Reglamento nº 1408/71 ha sido resuelto por reiterada jurisprudencia, según la cual el Reglamento entra en vigor con respecto a un nuevo Estado miembro al producirse la adhesión. (5) Además, si bien el Reglamento nº 1408/71 sólo rige, en principio, para el futuro, también se aplica a los efectos futuros de situaciones nacidas durante la vigencia de la ley anterior. (6)
33. La circunstancias de que el artículo 5 del Acuerdo bilateral prevea que el pago por parte del Estado rumano de la suma de 15 millones de USD extingue «cualquier obligación de [éste] respecto de los derechos de seguridad social de los refugiados políticos griegos repatriados» no puede modificar, en mi opinión, el enfoque del Tribunal de Justicia según el cual el Reglamento nº 1408/71 entró en vigor con respecto a Rumanía al producirse su adhesión a la Unión y se aplica, por tanto, a los efectos futuros de situaciones pasadas.
34. En efecto, conforme al tenor de los artículos 6 y 7 de dicho Reglamento, el principio de la sustitución es indiscutible. A título de excepción, el artículo 7, apartado 2, letra c), establece dos requisitos acumulativos. (7) En primer lugar, el convenio internacional debe resultar más favorable para los beneficiarios o derivar de circunstancias históricas específicas y, en este caso, tener un efecto temporal limitado. En segundo lugar, debe estar enumerado en el anexo III del Reglamento nº 1408/71. En el presente caso, la excepción no debería aplicarse, dado que el Acuerdo bilateral no figura en el anexo III de dicho Reglamento. (8)
35. No obstante, la sentencia Rönfeldt (C‑227/89, EU:C:1991:52) establece que el principio de la sustitución debe descartarse en favor de la aplicación del convenio internacional si éste ofrece un tratamiento más favorable a los potenciales beneficiarios independientemente de si figura en el anexo III del Reglamento nº 1408/71. Por tanto, lo que debe examinarse en el presente asunto es la aplicabilidad de esta jurisprudencia.
B. Sustitución por el Reglamento nº 1408/71 a la luz de la jurisprudencia Rönfeldt y de su evolución
36. La cuestión de la coordinación del Reglamento nº 1408/71 con un convenio internacional anterior está regulada expresamente en los artículos 6 y 7 de dicho Reglamento.
37. La norma es su sustitución por el Reglamento nº 1408/71. En efecto, conforme a su artículo 6, el Reglamento «sin perjuicio de las disposiciones de los artículos 7, 8 y del apartado 4 del artículo 46, sustituye a cualquier convenio de seguridad social que vincule […] a dos o varios Estados miembros».
38. El artículo 7, apartado 2, letra c), prevé como excepción que «determinadas disposiciones de convenios de seguridad social suscritos por los Estados miembros con anterioridad a la fecha de aplicación del presente Reglamento [sigan siendo aplicables], siempre que resulten más favorables para los beneficiarios o deriven de circunstancias históricas específicas y tengan un efecto temporal limitado, a condición de que dichas disposiciones estén enumeradas en el anexo III».
39. Hasta la sentencia Rönfeldt (EU:C:1991:52), el principio y la excepción se aplicaron de manera estricta: el Reglamento sustituye los convenios de seguridad social celebrados entre los Estados miembros que no estén mencionados en el anexo III «aunque la aplicación de estos convenios suponga beneficios superiores a los que se derivan de dicho Reglamento para la persona que tenga derecho a las prestaciones». (9)
40. Según el Tribunal de Justicia, esta severidad se justifica por la naturaleza imperativa del principio de la sustitución por el Reglamento nº 1408/71 que «no reconoce ninguna excepción fuera de los casos expresamente previstos por el Reglamento». (10)
41. En la sentencia Rönfeldt (EU:C:1991:52), pese a recordar el carácter imperativo del principio de la sustitución y la imposibilidad de admitir cualquier excepción que no haya sido prevista en el propio Reglamento, (11) el Tribunal de Justicia declaró no obstante que los artículos 45 TFUE y 48 TFUE «se oponen a la pérdida de las ventajas de seguridad social que se derivaría […] de la inaplicabilidad, como consecuencia de la entrada en vigor del Reglamento nº 1408/71, de los convenios vigentes entre dos o más Estados miembros y que estén integrados en su Derecho nacional». (12)
42. Sin embargo, en la sentencia Thévenon, (13) refiriéndose a las «circunstancias específicas que, en el asunto Rönfeldt, [le] llevaron […] a admitir la excepción a la norma prevista en el artículo 6 del Reglamento nº 1408/71», (14) el Tribunal de Justicia señaló que la jurisprudencia Rönfeldt no puede aplicarse a aquellos trabajadores que no han ejercitado su derecho a la libre circulación hasta después de la entrada en vigor del Reglamento.
43. En conclusión, como el Tribunal de Justicia ha expuesto en el apartado 27 de la sentencia Kaske (C‑277/99, EU:C:2002:74), «los principios que se establecen en la sentencia Rönfeldt, antes citada, tienen el objetivo único de perpetuar un derecho adquirido en materia social que no estaba regulado en el ámbito del Derecho comunitario en el momento en que podía ejercitarlo el nacional de un Estado miembro que lo invoca. Por consiguiente, la circunstancia de que el Reglamento nº 1408/71 haya pasado a ser aplicable en el Estado miembro de origen en el momento en que se produjo la adhesión de dicho Estado miembro a la Comunidad Europea no incide en su derecho adquirido a ampararse en una normativa bilateral que era la única que se le podía aplicar cuando ejerció su derecho a la libre circulación. Tal solución se basa en la idea de que el interesado podía confiar legítimamente en que podría ampararse en las disposiciones del convenio bilateral». (El subrayado es mío).
C. Inaplicabilidad de la jurisprudencia Rönfeldt al presente asunto
44. Aunque de la jurisprudencia Rönfeldt se desprende que el principio de la sustitución por el Reglamento nº 1408/71 debe rechazarse en beneficio de la aplicación de un acuerdo internacional que ofrece un tratamiento más favorable a los potenciales beneficiarios, es necesario examinar si esta jurisprudencia debe aplicarse a un caso como el de los esposos Balazs.
45. Considero que no debe ser así.
1. El criterio decisivo es la fecha en que se ha ejercitado el derecho a la libre circulación.
46. En mi opinión, la extensión de las condiciones de exclusión del principio de la sustitución por el Reglamento nº 1408/71 que se deriva de la jurisprudencia Rönfeldt debe interpretarse de forma restrictiva.
47. Considero que dicha interpretación es conforme a la propia sentencia Rönfeldt (EU:C:1991:52) y a las sentencias posteriores a ella. En dichas sentencias, el Tribunal de Justicia recuerda el carácter imperativo del principio de la sustitución de las disposiciones de los convenios de seguridad social celebrados entre Estados miembros por el Reglamento. (15)
48. Siguiendo el mismo enfoque restrictivo, el Tribunal de Justicia se negó a aceptar dicha extensión de la excepción para los trabajadores que no han ejercitado su derecho a la libre circulación hasta después de la entrada en vigor del Reglamento nº 1408/71. (16)
49. Asimismo, una interpretación restrictiva es idónea para hacer frente a una parte de las críticas formuladas por la doctrina que considera que la sentencia Rönfeldt (EU:C:1991:52) pone en peligro la coherencia de la coordinación de los regímenes de seguridad social y supone una violación del principio de primacía del Derecho de la Unión frente al Derecho nacional, aunque sea de origen convencional. (17)
50. A este respecto, la situación en la que se encuentran los esposos Balazs presenta una diferencia fáctica fundamental con los supuestos en los que se aplica la jurisprudencia Rönfeldt. En esos asuntos, el beneficiario del convenio internacional, no sólo había ejercitado su derecho a la libre circulación antes de la entrada en vigor del Reglamento nº 1408/71 (condición expuesta en la sentencia Thévenon) (18) sino también después de la firma de dicho convenio internacional. (19)
51. En cambio, en el caso de los esposos Balazs, el Acuerdo bilateral se firmó el 23 de febrero de 1996, es decir, con posterioridad al ejercicio de su derecho a la libre circulación. En efecto, los esposos Balazs, nacionales griegos, se establecieron en Rumanía en 1948 y regresaron a Grecia el 18 de agosto de 1990, es decir, más de seis años antes de la firma del Acuerdo bilateral.
52. Por consiguiente, es indiscutible que los esposos Balazs no tenían, parafraseando el apartado 27 de la sentencia Kaske (EU:C:2002:74), citado en el apartado 43 de las presentes conclusiones, ningún derecho adquirido a ampararse en el Acuerdo bilateral, dado que éste no era aplicable cuando ejercitaron su derecho a la libre circulación. En otras palabras, los esposos Balazs no podían confiar legítimamente en que pudieran acogerse a las disposiciones de un convenio bilateral que aún no existía en el momento en que ejercitaron su derecho a la libre circulación.
53. En estas circunstancias, considero que la extensión de la excepción al principio de la sustitución por el Reglamento nº 1408/71 derivada de la sentencia Rönfeldt (EU:C:1991:52) no puede aplicarse a una situación como la del litigio principal.
54. Propongo, pues, al Tribunal de Justicia que responda a la cuestión planteada por el órgano jurisdiccional remitente en el sentido de que no pueden admitirse excepciones a la aplicación del Reglamento nº 1408/71, conforme a lo dispuesto en el artículo 6 del Reglamento nº 1408/71, cuando los trabajadores que están comprendidos en el ámbito de aplicación de un convenio internacional de seguridad social han ejercitado su derecho a la libre circulación antes de su entrada en vigor.
2. Consecuencias de la aplicación del Reglamento nº 1408/71
55. En el marco de los litigios principales, que el Reglamento nº 1408/71 haya sustituido al Acuerdo bilateral significa concretamente que desde el 1 de enero de 2007 (fecha de la adhesión de Rumanía a la Unión Europea) las autoridades griegas y rumanas deben aplicar a los esposos Balazs las normas de cómputo de los períodos de seguro y de liquidación de prestaciones previstas en el Reglamento nº 1408/71.
56. En otras palabras, las pensiones debidas tanto por Grecia como por Rumanía a los esposos Balazs desde el 1 de enero de 2007 deben calcularse con arreglo a los artículos 45, 46 y 94, apartado 2, del Reglamento nº 1408/71.
57. En consecuencia, tanto Rumanía como Grecia deben tomar en cuenta para determinar los derechos a prestaciones todo período de seguro, de empleo o de residencia cubierto bajo la legislación de cualquier Estado miembro antes de la fecha de aplicación del Reglamento en el territorio de Rumanía.
58. En efecto, según reiterada jurisprudencia del Tribunal de Justicia, del artículo 94, apartado 2, del Reglamento nº 1408/71 se desprende que un Estado miembro «al determinar una pensión de jubilación, no puede denegar el cómputo de los períodos de seguro cubiertos en el territorio de otro Estado miembro por la única razón de que hayan sido cubiertos antes de la entrada en vigor del Reglamento en el primer Estado». (20)
59. En consecuencia, este artículo ha de ser interpretado en conexión con el artículo 2, apartado 1, del mismo Reglamento, en el sentido de que «garantizan el cómputo de todos los períodos de seguro, de empleo o de residencia cubiertos bajo la legislación de un Estado miembro antes de la fecha de entrada en vigor de dicho Reglamento, para la determinación de los derechos adquiridos conforme a las disposiciones de éste, siempre y cuando el trabajador migrante haya sido nacional de uno de los Estados miembros en la época en que cubrió dichos períodos de seguro» (21) (como ocurre en el caso de los esposos Balazs).
60. Con arreglo al artículo 46, apartado 2, del Reglamento nº 1408/71, la cuantía efectiva de la prestación adeudada por cada uno de los Estados miembros en cuestión se determinará prorrateando la duración de los períodos de seguro o de residencia cubiertos por los esposos Balazs en el territorio respectivo de cada uno de dichos Estados miembros antes de la fecha del hecho causante con arreglo a su legislación nacional.
61. En efecto, como confirma el artículo 15, apartado 1, del Reglamento nº 574/72, dado que «se trat[a] de prestaciones de […] vejez […] que h[an] de ser liquidadas por las instituciones de dos o varios Estados miembros, con arreglo a lo dispuesto en el apartado 2 del artículo 46 del Reglamento, cada una de las instituciones afectadas practicará por separado esta totalización, computando el conjunto de los períodos de seguro o de residencia cubiertos por el trabajador bajo las legislaciones de todos los Estados miembros a que haya estado sometido [...]».
62. Por último, conforme al artículo 46, apartado 3, del Reglamento nº 1408/71, los esposos Balazs «[tendrán] derecho a percibir de la institución competente de cada Estado miembro afectado la prestación más elevada» entre la cuantía efectiva descrita anteriormente y la cuantía calculada únicamente sobre la base de la legislación nacional en aplicación del artículo 46, apartado 1, del Reglamento nº 1408/71.
3. Observaciones complementarias sobre las consecuencias de la aplicación del Reglamento nº 1408/71
63. Quisiera completar mi análisis con dos observaciones complementarias relativas a las consecuencias concretas de la aplicación del Reglamento nº 1408/71 para Grecia y Rumanía, por una parte, y para los esposos Balazs, por otra.
64. En primer lugar, soy consciente de que excluir la aplicación del Acuerdo bilateral en cuestión en el litigio principal puede incidir sobre el alcance de los derechos y de las obligaciones contraídas por los Estados miembros parte en dicho Acuerdo puesto que, en relación con el período posterior al 1 de enero de 2007, la prestación de vejez pagada por Grecia a los esposos Balazs únicamente corresponderá a la prorrata de los períodos de seguro cubiertos en Grecia.
65. No obstante, las consecuencias de que el Acuerdo bilateral sea cuestionado por uno u otro de los Estados miembros parte del mismo no entran dentro de la competencia del Tribunal de Justicia.
66. En segundo lugar, me gustaría abordar la tesis defendida por la Comisión según la cual las decisiones adoptadas los días 20 y 27 de febrero de 2013 por la Casa Judeţeană de Pensii, en cumplimiento de las sentencias de 26 de septiembre de 2012 del Tribunalul Cluj, respetan el Derecho de la Unión al aplicar el Reglamento nº 1408/71.
67. El Tribunal de Justicia preguntó expresamente a la Comisión si, con este análisis, en realidad propone una tercera opción, consistente en la aplicación conjunta del Reglamento nº 1408/71 (por las autoridades rumanas, mediante las decisiones de 20 y 27 de febrero de 2013) y del Acuerdo bilateral (por las autoridades griegas). En la vista de 4 de junio de 2014, la Comisión respondió que su análisis únicamente permitía conciliar los principios establecidos en las sentencias Walder (EU:C:1973:62) y Rönfeldt (EU:C:1991:52), es decir, por una parte, la sustitución del Acuerdo bilateral por el Reglamento nº 1408/71 y, por otra, la preservación de los elementos más favorables recogidos en dicho Acuerdo.
68. No obstante, considero que esta solución, independientemente del carácter práctico que presenta para los esposos Balazs, no es jurídicamente conforme al Reglamento nº 1408/71.
69. Por el contrario, como ha puesto de manifiesto el representante del Gobierno rumano durante esta misma vista, el artículo 7 del Reglamento nº 1408/71 no permite la aplicación conjunta del mismo y de un convenio internacional. Pues bien, ese sería el resultado al que llevaría la solución que preconiza la Comisión, al margen de lo que esta institución afirme.
D. Con carácter subsidiario, sobre la competencia del Tribunal de Justicia para determinar la norma más favorable
70. En el supuesto de que el Tribunal de Justicia no siga mi interpretación y decida extender la jurisprudencia Rönfeldt al caso de los esposos Balazs, únicamente se plantearía la cuestión del criterio de la norma más favorable.
1. Alegaciones de las partes
71. En sus observaciones escritas, Grecia, la Comisión y los esposos Balazs consideran que la aplicación del Reglamento nº 1408/71 daría lugar a una situación más favorable para los beneficiarios, dado que les permitiría obtener una pensión de vejez por todo el período de trabajo y de cotización cubierto en Rumanía.
72. El Gobierno rumano es el único que afirma lo contrario, alegando fundamentalmente dos argumentos:
– en primer lugar, considera que tanto de los artículos 1, letra e), 2, apartado 2, y 5 del Acuerdo bilateral, como de su objetivo consistente en liquidar de forma definitiva la compensación de las cotizaciones de seguridad social de los refugiados políticos griegos repatriados, se desprende que Grecia se comprometió a reconocer la totalidad del período de seguro cumplido en Rumanía y a pagar las pensiones por la totalidad de dicho período. En otras palabras, al limitar la valoración de este período a quince años, Grecia estaría modificando de forma unilateral las obligaciones que ha de asumir en virtud del Acuerdo bilateral, y
– en segundo lugar, en lo que respecta a la cuestión de si los derechos establecidos en el Acuerdo bilateral son más favorables para los beneficiarios que los previstos en el Reglamento nº 1408/71, el Gobierno rumano considera que el Acuerdo bilateral se limita a determinar la legislación nacional aplicable a efectos de la concesión de la pensión. Por consiguiente, habida cuenta de las circunstancias de cada caso específico, debe dilucidarse de forma concreta cuál es el régimen jurídico más favorable para los beneficiarios. En el presente caso, la aplicación del Acuerdo bilateral les sería más favorable, dado que la cuantía de la pensión pagada por las autoridades griegas a los esposos Balazs es mayor que la cuantía pagada por las autoridades rumanas, incluso para el caso de que el Tribunal de Justicia considere que las autoridades griegas pueden fijar unilateralmente el período de seguro tenido en cuenta.
2. Apreciación
73. Considero que para determinar si es más favorable para los esposos Balazs el Reglamento nº 1408/71 o el Acuerdo bilateral es necesario interpretar con carácter previo dicho Acuerdo y, en su caso, la ley nacional aplicable en virtud del mismo.
a) Interpretación de un convenio internacional
74. Si bien puedo entender la interpretación del Acuerdo bilateral defendida por el Gobierno rumano, considero que no corresponde al Tribunal de Justicia pronunciarse acerca del alcance de las obligaciones de Grecia en virtud del Acuerdo bilateral. (22)
75. No obstante, conviene señalar a este respecto que el Tribunal de Justicia consideró, en el apartado 37 de su sentencia Wencel (EU:C:2013:303), que «una disposición de la Unión que, como el artículo 7, apartado 2, [del] Reglamento [nº 1408/71] prioriza la aplicación de un convenio bilateral no puede tener un alcance que pugne con los principios que inspiran la normativa de la que forma parte».
76. Así pues, el Tribunal de Justicia ha declarado con anterioridad que las disposiciones de un convenio recogidas en el anexo III del Reglamento nº 1408/71 —y que, en consecuencia, se aplican en lugar de dicho Reglamento— debían considerarse incompatibles con los artículos 45 TFUE y 51 TFUE. (23)
77. Si bien el Tribunal de Justicia estableció estos principios en el marco de la aplicación de la excepción prevista en el artículo 7, apartado 2, del Reglamento nº 1408/71, éstos deben aplicarse con mayor razón en el marco de la excepción jurisprudencial derivada de la sentencia Rönfeldt (EU:C:1991:52).
78. Es razonable suponer en estas circunstancias que, a efectos de su compatibilidad con los principios que subyacen al Reglamento nº 1408/71 y a los artículos 45 TFUE y 51 TFUE, un convenio internacional como el controvertido en los litigios principales debe interpretarse en el sentido de que exige a la República Helénica, que se comprometió, por medio del artículo 2, apartado 3, del Acuerdo bilateral, «a pagar las pensiones a los pensionistas repatriados y a reconocer el tiempo de seguro completado en Rumanía por los asegurados repatriados», liquidar una pensión correspondiente a la totalidad de este período.
79. En otras palabras, la referencia realizada a la legislación griega en el artículo 2, apartado 3, del Acuerdo bilateral no exime a las autoridades griegas de su obligación de dar a este Acuerdo una interpretación acorde con el Tratado.
b) Determinación de la norma más favorable
80. En lo que respecta a la determinación específica de la norma más favorable, considero, con arreglo a la jurisprudencia del Tribunal de Justicia, que «corresponde […] al órgano jurisdiccional remitente apreciar si la aplicación del Convenio es efectivamente más o menos favorable para los trabajadores interesados que la del Reglamento. En el primer caso deberá aplicar, con carácter de excepción y conforme al principio establecido en la sentencia Rönfeldt, antes citada, las reglas fijadas en el [Acuerdo bilateral]. En caso contrario deberán aplicarse las normas del Reglamento tal como las ha interpretado el Tribunal de Justicia». (24)
81. En otras palabras, «corresponde al órgano jurisdiccional nacional apreciar si un interesado deduce efectivamente de un convenio de seguridad social [interpretado con arreglo a los principios que subyacen al Reglamento nº 1408/71] un derecho adquirido a una prestación más favorable». (25)
82. Para ello, el órgano jurisdiccional remitente tendrá que comparar la situación de los esposos Balazs en función de si su pensión se calcula y liquida en aplicación del Acuerdo bilateral, interpretado de manera conforme al Derecho de la Unión, o del Reglamento nº 1408/71.
83. A efectos de determinar los derechos que corresponden a los esposos Balazs en virtud de este último, el órgano jurisdiccional nacional deberá tener en cuenta necesariamente los artículos 45, 46 y 94, apartado 2, del Reglamento nº 1408/71. (26)
84. Por tanto, en este supuesto subsidiario se trata igualmente de aplicar, en última instancia, uno sólo de los dos textos jurídicos a los esposos Balazs: el Reglamento nº 1408/71 o el Acuerdo bilateral.
E. Sobre la limitación en el tiempo de los efectos de la sentencia que se dicte
85. En sus observaciones escritas, el Gobierno rumano solicita al Tribunal de Justicia que limite en el tiempo los efectos de su sentencia, en el supuesto de que éste decida que corresponde a las autoridades rumanas conceder a los esposos Balazs los derechos de pensión en aplicación del Reglamento nº 1408/71.
86. Esta solicitud únicamente tendrá sentido si el Tribunal de Justicia considera que la opinión que he desarrollado con carácter principal es válida o, por el contrario, si el órgano jurisdiccional remitente concluye que el Reglamento nº 1408/71 resulta más beneficioso para los interesados que el Acuerdo bilateral.
87. Como reconoció el propio Gobierno rumano, dicha limitación únicamente puede producirse si se reúnen dos criterios, a saber, la buena fe de las partes y el riesgo de trastornos graves.
1. Alegaciones del Gobierno rumano
88. En lo que respecta a la buena fe, el Gobierno rumano alega que su actitud está basada en la jurisprudencia reiterada del Tribunal de Justicia en virtud de la cual el Derecho de la Unión se opone a la pérdida de ventajas sociales de los trabajadores con motivo de la sustitución de un convenio internacional por el Reglamento nº 1408/71.
89. Además, la situación de Rumanía sería diferente de la situación de otros Estados miembros que han celebrado acuerdos con Grecia y que han decidido aplicar el Reglamento nº 1408/71.
90. En lo que respecta al riesgo de trastornos graves, el Gobierno rumano argumentó que las contribuciones de las personas contempladas en el Acuerdo bilateral se destinaron al pago de la cantidad a tanto alzado de 15 millones de USD al Gobierno griego y que, en consecuencia, habría que buscar otras fuentes de financiación en caso de aplicación del Reglamento nº 1408/71.
91. Según la estimación de la Casa Natională de Pensii Publice, la cantidad adicional a pagar ascendería a 38 560 683 RON (aproximadamente 8 680 537 euros). El Gobierno rumano añadió que se han presentado cerca de 800 solicitudes análogas a las de los señores Balazs.
2. Apreciación
92. Como he señalado anteriormente, puedo entender la interpretación formulada por el Gobierno rumano del Acuerdo bilateral y del alcance de las obligaciones de cada una de las partes del mismo.
93. No obstante, en el marco del examen de la limitación en el tiempo de los efectos de una sentencia del Tribunal de Justicia, el requisito de la buena fe no se refiere a la confianza de un Estado en la interpretación de su Derecho nacional (incluidos los acuerdos internacionales en los que es parte), sino a la que pueda tener en su interpretación del Derecho de la Unión. (27)
94. Ahora bien, aunque en el presente caso el alcance de la jurisprudencia Rönfeldt puede eventualmente cuestionarse y someterse a interpretación, no es menos cierto que Rumanía debía suponer que estaría obligada a aplicar el Reglamento nº 1408/71 a partir del 1 de enero de 2007.
95. En efecto, mientras que Rumanía deseaba que el Acuerdo bilateral figurase en el anexo III de dicho Reglamento, esta petición fue rechazada por Grecia. En estas circunstancias, lo que debe prevalecer es la confianza en la aplicación de la regla de principio, es decir, la sustitución del Acuerdo bilateral por el Reglamento nº 1408/71 en aplicación del artículo 6 de dicho Reglamento.
96. En estas circunstancias, considero que no procede limitar los efectos de la sentencia que se dicte, dado que si no se cumple el criterio de la buena fe «no es necesario comprobar si concurre el segundo requisito […] relativo al riesgo de trastornos graves». (28)
97. En cualquier caso, considero que tampoco se ha demostrado el riesgo de trastornos graves.
98. En efecto, de acuerdo con la estimación de la Caja Nacional de las pensiones públicas de Rumanía, la cantidad adicional a pagar en caso de que se aplique el Reglamento nº 1408/71, además de los 15 millones de USD pagados en virtud del Acuerdo bilateral, ascendería a 38 560 683 RON (aproximadamente 8 680 537 euros).
99. En primer lugar, a falta de estimaciones más precisas, no puede descartarse que la cantidad indicada por el Gobierno rumano cubra asimismo las 800 solicitudes similares a las de los señores Balazs que ya han sido presentadas. Ahora bien, una posible limitación en el tiempo de los efectos de la sentencia no influye sobre dichos expedientes. (29)
100. Además, procede recordar que las consecuencias financieras que podrían derivarse para un Estado miembro de una sentencia dictada con carácter prejudicial no justifican, por sí solas, la limitación en el tiempo de los efectos de esa sentencia. (30) El riesgo de repercusiones económicas graves debe examinarse asimismo en función del número de relaciones jurídicas constituidas de buena fe sobre la base de una normativa considerada válidamente en vigor. (31)
101. Ahora bien, además del carácter limitado del importe invocado, debe señalarse que el Gobierno rumano no facilita ningún detalle acerca del número de situaciones potencialmente afectadas.
102. En estas circunstancias, no puede considerarse acreditado que concurra el requisito de la existencia de un riesgo de trastornos graves.
V. Conclusión
103. En una situación como la que dio lugar al litigio principal, los beneficiarios de las prestaciones han ejercitado su derecho a la libre circulación antes de la firma del convenio internacional de seguridad social pertinente. Habida cuenta de esta circunstancia particular, considero que la excepción enunciada en la sentencia Rönfeldt (EU:C:1991:52) no resulta aplicable.
104. Por consiguiente, a la vista de las consideraciones precedentes, propongo al Tribunal de Justicia que responda a las cuestiones prejudiciales planteadas por la Curtea de Apel Cluj en los siguientes términos:
«1) No pueden admitirse excepciones a la aplicación del Reglamento (CEE) nº 1408/71 del Consejo, de 14 de junio de 1971, relativo a la aplicación de los regímenes de seguridad social a los trabajadores por cuenta ajena, a los trabajadores por cuenta propia y a sus familias que se desplazan dentro de la Comunidad, en su versión modificada y actualizada por el Reglamento (CEE) nº 118/97 del Consejo, de 2 de diciembre de 1996, en su versión modificada por el Reglamento (CE) nº 1992/2006 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 18 de diciembre de 2006, cuando los trabajadores que están comprendidos en el ámbito de aplicación de un convenio internacional de seguridad han ejercitado su derecho a la libre circulación antes de su entrada en vigor.
2) Con carácter subsidiario, en caso de que el Tribunal de Justicia decida aplicar la jurisprudencia Rönfeldt a los litigios principales, corresponderá al juez nacional apreciar si los esposos Balazs deben deducir del Acuerdo bilateral entre el Gobierno de Rumanía y el Gobierno de la República Helénica, celebrado el 23 de febrero de 1996, relativo a la regulación definitiva de la compensación de las cotizaciones sociales de los refugiados políticos griegos repatriados de Rumanía, interpretado con arreglo a los principios que subyacen al Reglamento nº 1408/71, en su versión modificada y actualizada por el Reglamento (CEE) nº 118/97, en su versión modificada por el Reglamento (CE) nº 1992/2006, un derecho adquirido a una prestación más favorable que el que resulta de la aplicación de los artículos 45, 46 y 94, apartado 2, de este Reglamento en los dos Estados miembros.»