DOCUMENT DE TRAVAIL
ARRÊT DU TRIBUNAL (troisième chambre)
10 septembre 2015 (*)
« FEOGA – Section ‘Garantie’ – FEAGA et Feader – Dépenses exclues du financement – Mesures de développement rural – Agroenvironnement – Adéquation des contrôles – Corrections financières forfaitaires »
Dans l’affaire T‑346/13,
République hellénique, représentée initialement par M. I.-K. Chalkias, Mmes X. Basakou et A.-E. Vasilopoulou, puis par Mme Vasilopoulou, M. G. Kanellopoulos et Mme O. Tsirkinidou, en qualité d’agents,
partie requérante,
contre
Commission européenne, représentée par Mme A. Marcoulli et M. D. Triantafyllou, en qualité d’agents,
partie défenderesse,
ayant pour objet une demande d’annulation de la décision d’exécution 2013/214/UE de la Commission, du 2 mai 2013, écartant du financement de l’Union européenne certaines dépenses effectuées par les États membres au titre du Fonds européen d’orientation et de garantie agricole (FEOGA), section « Garantie », du Fonds européen agricole de garantie (FEAGA) et du Fonds européen agricole pour le développement rural (Feader) (JO L 123, p. 11),
LE TRIBUNAL (troisième chambre),
composé de MM. S. Papasavvas, président, N. J. Forwood et E. Bieliūnas (rapporteur), juges,
greffier : M. L. Grzegorczyk, administrateur,
vu la procédure écrite et à la suite de l’audience du 15 avril 2015,
rend le présent
Arrêt
Antécédents du litige
1 Par sa décision d’exécution 2013/214/UE, du 2 mai 2013, écartant du financement de l’Union européenne certaines dépenses effectuées par les États membres au titre du Fonds européen d’orientation et de garantie agricole (FEOGA), section « Garantie », du Fonds européen agricole de garantie (FEAGA) et du Fonds européen agricole pour le développement rural (Feader) (JO L 123, p. 11, ci-après la « décision attaquée »), la Commission européenne a, parmi les dépenses écartées du financement de l’Union européenne, exclu certaines dépenses effectuées par la République hellénique au titre des années 2008 et 2009 et relevant des exercices 2008 et 2009, qui se rapportaient à des mesures de soutien du Fonds européen agricole pour le développement rural (Feader), relevant de l’axe 2 du programme de développement rural de la Grèce, pour 2007-2013 (ci-après le « programme »).
2 La décision attaquée a été adoptée à la suite d’une enquête effectuée en Grèce, du 9 au 13 novembre 2009, dans le cadre de l’apurement des comptes du Feader, afin de vérifier si le système de gestion de l’axe 2 du programme était conforme à la réglementation de l’Union.
3 Par lettre du 23 février 2010, la Commission a informé les autorités grecques des résultats de son enquête. La Commission a reçu leur réponse le 23 avril 2010.
4 Par la suite, la Commission a invité la République hellénique à une réunion bilatérale, qui s’est tenue le 28 janvier 2011. Le procès-verbal de ladite réunion a été envoyé aux autorités grecques le 29 mars 2011.
5 Par lettre du 20 mai 2011, les autorités grecques ont transmis leurs observations à la Commission.
6 Par lettre du 5 juin 2012, la Commission a adressé aux autorités grecques une communication officielle, établie sur la base de l’article 11, paragraphe 2, troisième alinéa, et de l’article 16, paragraphe 1, du règlement (CE) n° 885/2006 de la Commission, du 21 juin 2006, portant modalités d’application du règlement (CE) n° 1290/2005 du Conseil en ce qui concerne l’agrément des organismes payeurs et autres entités ainsi que l’apurement des comptes du FEAGA et du Feader (JO L 171, p. 90). Dans cette lettre, la Commission proposait d’appliquer, en ce qui concerne les dépenses correspondant aux demandes déposées en 2008 et en 2009, des corrections forfaitaires à la mesure agroenvironnementale (mesure n° 214) et aux mesures relatives aux handicaps naturels (mesures n° 211 et n° 212). Les corrections envisagées s’élevaient à un montant total de 11 063 436,44 euros.
7 Par lettre du 16 juillet 2012, la République hellénique a saisi l’organe de conciliation. Par lettre du 7 janvier 2013, la Commission a transmis aux autorités grecques le rapport final de l’organe de conciliation, signé le 21 décembre 2012.
8 Par lettre du 22 février 2013, la Commission a communiqué aux autorités grecques sa position finale, qui modifiait ses conclusions provisoires exprimées dans la communication officielle.
9 Le 2 mai 2013, la Commission a adopté la décision attaquée. Par cette décision, une correction financière de 6 175 094,49 euros a été imposée au titre des demandes déposées au cours des années 2008 et 2009, en ce qui concerne la mesure agroenvironnementale n° 214 de l’axe 2 du programme. L’axe 2 couvre les mesures destinées à l’amélioration de l’environnement et de l’espace rural. La mesure agroenvironnementale n° 214, dénommée « paiements agroenvironnementaux », concerne, en substance, des primes, par hectare de superficie agricole, destinées aux agriculteurs qui souscrivent des engagements au sujet du respect de l’environnement pour une période de cinq ans. Au cours de celle-ci, ils doivent respecter plusieurs obligations sous peine de sanctions ou de réduction du montant des primes.
10 Les motifs des corrections financières effectuées par la Commission sont résumés dans le rapport de synthèse du 7 mars 2013, relatif aux résultats des inspections de la Commission dans le contexte d’apurement de conformité, conformément à l’article 7, paragraphe 4, du règlement (CE) n° 1258/1999 du Conseil, du 17 mai 1999, relatif au financement de la politique agricole commune (JO L 160, p. 103), et à l’article 31 du règlement (CE) n° 1290/2005 du Conseil, du 21 juin 2005, relatif au financement de la politique agricole commune (JO L 209, p. 1) (ci-après le « rapport de synthèse »).
11 En substance, la Commission justifiait l’imposition d’une correction financière par les motifs suivants :
– les engagements relatifs à la mesure agroenvironnementale, à l’exception des sous-mesures « Espèces menacées » et « Conservation des ressources génétiques », n’avaient pas été vérifiés par l’organisme de paiement et de contrôle des aides d’orientation et de garantie de l’Union (ci-après l’« organisme payeur ») dans 100 % des parcelles agricoles ;
– des défaillances avaient été constatées en ce qui concerne l’exhaustivité et la traçabilité des rapports de contrôle ; en particulier, les rapports de contrôle n’avaient pas été standardisés, ni dûment remplis, dans la plupart des cas ;
– les engagements relatifs aux sous-mesures « Agriculture biologique » et « Élevage biologique » n’avaient pas été contrôlés par l’organisme payeur ;
– le contrôle de l’engagement relatif à l’utilisation d’engrais, de produits phytosanitaires, d’herbicides ou d’autres substances similaires (ci-après les « engrais ») n’avait pas été suffisant étant donné que la vérification avait été seulement visuelle.
Procédure
12 Par requête déposée au greffe du Tribunal le 2 juillet 2013, la République hellénique a introduit le présent recours.
13 Sur rapport du juge rapporteur, le Tribunal (troisième chambre) a décidé d’ouvrir la phase orale de la procédure.
14 Les parties ont été entendues en leurs plaidoiries et en leurs réponses aux questions posées par le Tribunal lors de l’audience du 15 avril 2015.
Conclusions des parties
15 La République hellénique conclut à ce qu’il plaise au Tribunal :
– annuler la décision attaquée en ce qu’elle lui applique une correction financière d’un montant total de 6 175 094,49 euros pour les dépenses effectuées au titre du Feader ;
– condamner la Commission aux dépens.
16 La Commission conclut à ce qu’il plaise au Tribunal :
– rejeter le recours ;
– condamner la République hellénique aux dépens.
En droit
17 À l’appui de son recours, la République hellénique invoque quatre moyens, tirés :
– le premier, d’un défaut de base juridique et d’un défaut de motivation, en ce qui concerne le contrôle des engagements dans l’ensemble des parcelles concernées ;
– le deuxième, de la violation de l’article 28, paragraphe 1, du règlement (CE) n° 796/2004 de la Commission, du 21 avril 2004, portant modalités d’application de la conditionnalité, de la modulation et du système intégré de gestion et de contrôle prévus par le règlement (CE) n° 1782/2003 du Conseil établissant des règles communes pour les régimes de soutien direct dans le cadre de la politique agricole commune et établissant certains régimes de soutien en faveur des agriculteurs (JO L 141, p. 18), tel que modifié, d’une erreur de fait et d’un défaut de motivation, en ce qui concerne la correction appliquée pour défaut d’exhaustivité et de traçabilité des rapports de contrôle ;
– le troisième, d’un défaut de base juridique et d’un défaut de motivation, en ce qui concerne la correction appliquée pour les irrégularités dans le cadre du contrôle des sous-mesures « Agriculture biologique » et « Élevage biologique » ;
– le quatrième, d’une violation de l’article 27, paragraphe 3, du règlement (CE) n° 1974/2006, du 15 décembre 2006, portant modalités d’application du règlement (CE) n° 1698/2005 du Conseil concernant le soutien au développement rural par le Feader (JO L 368, p. 15), et de l’article 10 du règlement (CE) n° 1975/2006, du 7 décembre 2006, portant modalités d’application du règlement (CE) n° 1698/2005 du Conseil en ce qui concerne l’application de procédures de contrôle et de conditionnalité pour les mesures de soutien au développement rural (JO L 368, p. 74), d’un défaut de motivation et d’une méconnaissance du principe de proportionnalité, en ce qui concerne la correction relative à la vérification des engagements en matière d’utilisation d’engrais.
Sur le premier moyen, tiré d’un défaut de base juridique et d’un défaut de motivation
18 Le présent moyen, composé de deux branches, concerne le contrôle sur place des engagements souscrits par les bénéficiaires de la mesure agroenvironnementale, à l’exception des sous-mesures « Espèces menacées » et « Conservation des ressources génétiques ».
19 La République hellénique conteste, en substance, l’imposition d’une correction financière de 5 %, en raison de l’absence de vérification du respect de la totalité des engagements sur l’ensemble (100 %) des parcelles agricoles concernées, lors des contrôles effectués sur place.
20 Par la première branche du premier moyen, la République hellénique fait valoir qu’il n’existe pas d’obligation juridique en application de laquelle de tels contrôles sur place doivent porter sur 100 % des parcelles agricoles concernées. La Commission aurait interprété de manière erronée la réglementation applicable, en considérant que le contrôle des engagements, au moment de la visite, devait porter sur 100 % des parcelles agricoles concernées.
21 D’une part, il ne ressortirait pas des dispositions invoquées par la Commission, notamment de l’article 5, paragraphe 1, et de l’article 14, paragraphe 2, du règlement n° 1975/2006, ainsi que de l’article 48, paragraphe 1, du règlement n° 1974/2006, qu’il existe une obligation de contrôler sur place l’ensemble des parcelles agricoles déclarées. Lesdites dispositions imposeraient uniquement le contrôle efficace de la totalité des engagements.
22 D’autre part, l’obligation d’étendre les contrôles sur place à 100 % des parcelles agricoles déclarées serait prévue à l’article 29 du règlement n° 796/2004, tel que modifié, qui, toutefois, comme le prévoit expressément l’article 15, paragraphe 2, du règlement n° 1975/2006, serait applicable uniquement dans le cas des contrôles liés aux surfaces, et non dans le cas des contrôles sur place concernant d’autres éléments. Par ailleurs, le fait que l’article 15, paragraphe 2, du règlement n° 1975/2006 prévoirait expressément que les contrôles sur place sont effectués conformément à l’article 29 du règlement n° 796/2004, tel que modifié, qui, à son tour, se réfère expressément à un contrôle de l’ensemble des parcelles uniquement en cas de contrôles des mesures liées aux surfaces au titre des régimes d’aide énumérés à l’annexe I du règlement (CE) n° 1782/2003 du Conseil, du 29 septembre 2003, établissant des règles communes pour les régimes de soutien direct dans le cadre de la politique agricole commune et établissant certains régimes de soutien en faveur des agriculteurs et modifiant les règlements (CEE) n° 2019/93, (CE) n° 1452/2001, (CE) n° 1453/2001, (CE) n° 1454/2001, (CE) n° 1868/94, (CE) n° 1251/1999, (CE) n° 1254/1999, (CE) n° 1673/2000, (CEE) n° 2358/71 et (CE) n° 2529/2001 (JO L 270, p. 1), signifierait clairement que ce cadre juridique n’impose pas la même obligation de contrôle pour toutes les mesures agroenvironnementales.
23 Par la seconde branche du premier moyen, à titre subsidiaire, la République hellénique fait valoir que, dans la décision attaquée, la Commission ne motive pas concrètement son affirmation selon laquelle le fait d’omettre d’effectuer un contrôle dans toutes les parcelles concernées a diminué l’efficacité des contrôles au cours de la période en cause.
24 La Commission estime qu’aucun de ces arguments n’est fondé.
25 L’article 14, du règlement n° 1975/2006, intitulé « Principes généraux concernant les contrôles sur place », dispose :
« […]
2. Les contrôles portent sur la totalité des engagements et des obligations d’un bénéficiaire qu’il est possible de contrôler au moment de la visite. »
26 L’article 15 du règlement n° 1975/2006, intitulé « Éléments des contrôles sur place et détermination des superficies », énonce :
« […]
2. En ce qui concerne les contrôles des mesures ‘surfaces’, les contrôles sur place sont effectués conformément aux articles 29, 30 et 32 du règlement […] n° 796/2004.
[…] »
27 L’article 29 du règlement n° 796/2004, tel que modifié, intitulé « Éléments des contrôles sur place », dispose :
« Les contrôles sur place portent sur l’ensemble des parcelles agricoles faisant l’objet d’une demande d’aide au titre des régimes d’aides visés à l’annexe 1 du règlement […] n° 1782/2003, à l’exception des régimes d’aide aux semences au titre de l’article 99 dudit règlement. Cependant, la détermination effective des surfaces dans le cadre d’un contrôle sur place peut être limitée à un échantillon représentant au moins 50 % des parcelles agricoles pour lesquelles une demande a été soumise au titre des régimes d’aide établis aux titres III, IV et IV bis du règlement […] n° 1782/2003, à condition que l’échantillon garantisse un niveau fiable et représentatif de contrôle, à la fois en ce qui concerne la surface vérifiée et l’aide demandée. Lorsque ce contrôle de l’échantillon révèle des anomalies, l’échantillon des parcelles agricoles effectivement inspectées est augmenté […] »
28 Par la première branche du premier moyen, la République hellénique fait valoir, en substance, qu’il n’existe pas d’obligation juridique en application de laquelle les contrôles sur place des engagements relatifs aux mesures agroenvironnementales doivent être réalisés sur l’ensemble des parcelles de l’exploitation contrôlée.
29 À cet égard et à titre liminaire, il y a lieu d’observer que la Commission a imposé une correction financière de 5 %, en raison de l’absence de vérification du respect de la totalité des engagements dans 100 % des parcelles concernées, uniquement en ce qui concerne les sous-mesures agroenvironnementales qui sont liées à la surface, et a expressément exclu les autres sous-mesures agroenvironnementales qui ne sont pas liées à la surface, notamment celles relatives aux « Espèces menacées » et à la « Conservation des ressources génétiques ».
30 Il importe de rappeler que l’article 14, paragraphe 2, du règlement n° 1975/2006 prévoit le principe général selon lequel des contrôles sur place doivent porter sur « la totalité des engagements et des obligations d’un bénéficiaire qu’il est possible de contrôler au moment de la visite » (voir point 25 ci-dessus).
31 À son tour, l’article 15, paragraphe 2, dudit règlement prévoit spécifiquement, « en ce qui concerne les contrôles des mesures ‘surfaces’ », que les contrôles sur place sont effectués conformément, notamment, à l’article 29 du règlement n° 796/2004, tel que modifié.
32 Or, il ressort expressément de l’article 29 du règlement n° 796/2004, tel que modifié, que les contrôles sur place des mesures liées aux surfaces portent en principe sur l’ensemble des parcelles agricoles faisant l’objet d’une demande d’aide [voir, en ce sens, arrêt du 26 février 2015, Lituanie/Commission, T‑365/13, Rec (Extraits), EU:T:2015:113, point 78].
33 Dans ce contexte, en ce qui concerne le domaine de la mesure agroenvironnementale, l’article 29 du règlement n° 796/2004, tel que modifié, doit être interprété en relation avec l’article 15 du règlement n° 1975/2006 et au regard de l’article 14, paragraphe 2, du règlement n° 1975/2006, prévoyant le contrôle sur place de la totalité des engagements et des obligations d’un bénéficiaire qu’il est possible de contrôler au moment de la visite. Partant, cette disposition peut uniquement être comprise dans le sens que l’exception qu’elle prévoit s’applique uniquement au mesurage des surfaces et qu’elle ne concerne pas dès lors le contrôle du respect des engagements (voir, en ce sens, arrêt Lituanie/Commission, point 32 supra, EU:T:2015:113, point 87).
34 Ainsi, il y a lieu de constater que la Commission a pu considérer à bon droit que les contrôles sur place des engagements souscrits par les bénéficiaires des mesures agroenvironnementales étaient entachés d’une carence essentielle, dans la mesure où ils n’avaient pas porté sur 100 % des parcelles agricoles des bénéficiaires appartenant à l’échantillon de contrôle composé, conformément à l’article 12, paragraphe 1, du règlement n° 1975/2006, de 5 % des bénéficiaires assujettis à un engagement (voir, en ce sens, arrêt Lituanie/Commission, point 32 supra, EU:T:2015:113, point 90).
35 S’agissant de l’argument, selon lequel il n’y a pas eu de différence significative entre les résultats des contrôles sur place effectués en 2008 et en 2009, d’une part, et ceux effectués en 2010, d’autre part, il suffit de constater que la décision attaquée concerne uniquement les années 2008 et 2009, de sorte que les données concernant l’année 2010 sont dénuées de pertinence.
36 La première branche du premier moyen est donc non fondée et doit être rejetée.
37 En ce qui concerne la seconde branche du premier moyen, soulevée à titre subsidiaire et tirée d’un défaut de motivation, il y a lieu de rappeler que, selon une jurisprudence constante, l’exigence de motivation au titre de l’article 296 TFUE doit être appréciée en fonction des circonstances de l’espèce, notamment du contenu de l’acte, de la nature des motifs invoqués et de l’intérêt que les destinataires ou d’autres personnes concernées directement et individuellement par l’acte peuvent avoir à recevoir des explications. Il n’est pas exigé que la motivation spécifie tous les éléments de fait et de droit pertinents, dans la mesure où la question de savoir si la motivation d’un acte satisfait aux exigences de l’article 296 TFUE doit être appréciée au regard non seulement de son libellé, mais aussi de son contexte ainsi que de l’ensemble des règles juridiques régissant la matière concernée (arrêts du 15 décembre 2005, Italie/Commission, C‑66/02, Rec, EU:C:2005:768, point 26, et du 2 décembre 2009, Commission/Irlande e.a., C‑89/08 P, Rec, EU:C:2009:742, point 77). Il ressort également d’une jurisprudence bien établie que la Commission n’est pas obligée, dans la motivation de ses décisions, de prendre position sur tous les arguments invoqués par les intéressés pendant la procédure administrative. Il suffit, en effet, à la Commission d’exposer les faits et les considérations juridiques revêtant une importance essentielle dans l’économie de la décision (arrêt du 4 juillet 1963, Allemagne/Commission, 24/62, Rec, EU:C:1963:14, p. 143 ; voir, également, arrêt du 29 juin 1993, Asia Motor France e.a./Commission, T‑7/92, Rec, EU:T:1993:52, point 31 et jurisprudence citée).
38 Dans le contexte particulier de l’élaboration des décisions relatives à l’apurement des comptes, la motivation d’une décision doit être considérée comme suffisante dès lors que l’État destinataire a été étroitement associé au processus d’élaboration de cette décision et qu’il connaissait les raisons pour lesquelles la Commission estimait ne pas devoir mettre à la charge du fonds la somme litigieuse (arrêts du 20 septembre 2001, Belgique/Commission, C‑263/98, Rec, EU:C:2001:455, point 98 ; du 9 septembre 2004, Grèce/Commission, C‑332/01, Rec, EU:C:2004:496, point 67 ; du 16 décembre 2011, France/Commission, T‑488/10, EU:T:2011:767, point 68, et du 26 septembre 2012, Italie/Commission, T‑84/09, EU:T:2012:471, point 17).
39 En l’espèce, il ressort clairement du dossier que la République hellénique a été étroitement associée à la procédure ayant conduit à l’adoption de la décision attaquée et que, en ce qui concerne les contrôles sur place des engagements souscrits par les bénéficiaires des mesures agroenvironnementales, elle a pris connaissance des griefs formulés par la Commission dans le cadre de nombreuses communications et réunions. Ainsi, s’agissant du contexte dans lequel la décision attaquée a été adoptée, les autorités grecques ont été conscientes de l’objet des griefs avancés par la Commission et donc capables de contester utilement la légalité au fond de la décision attaquée, de sorte qu’une motivation plus avancée dans la décision attaquée n’était pas nécessaire.
40 Par ailleurs, en ce qui concerne, en particulier, l’argument de la République hellénique relatif à l’absence de motivation concrète de l’affirmation de la Commission selon laquelle le fait d’omettre d’effectuer un contrôle dans toutes les parcelles concernées a diminué l’efficacité des contrôles au cours de la période en cause, il doit être également rejeté étant donné que, par cette argumentation, la République hellénique réitère de manière différente, notamment, sous l’angle de la motivation, des arguments déjà présentés dans le cadre du présent moyen et qui ont été rejetés sur le fond aux points 34 et 35 ci-dessus.
41 Partant, il convient de constater que la Commission a rempli son obligation de motivation et il y a lieu, par conséquent, de rejeter également la deuxième branche du premier moyen.
42 Il s’ensuit que le premier moyen doit être rejeté.
Sur le deuxième moyen, tiré de la violation de l’article 28, paragraphe 1, du règlement n° 796/2004, tel que modifié, d’une erreur de fait et d’un défaut de motivation
43 Le présent moyen, composé de deux branches, concerne la correction appliquée pour défaut d’exhaustivité et de traçabilité des rapports de contrôle.
44 Par la première branche du deuxième moyen, qui concerne la constatation selon laquelle les rapports de contrôle n’étaient pas complétés correctement, d’une part et en substance, la République hellénique soutient que cette omission ne peut pas constituer une violation de l’article 28, paragraphe 1, du règlement n° 796/2004, tel que modifié. En effet, cette dernière disposition indiquerait ce que devrait être le contenu minimal, mais suffisant, du rapport de contrôle. Il reviendrait donc aux États membres de spécifier davantage le contenu du rapport de contrôle. Par conséquent, seule constituerait une violation de l’article 28, paragraphe 1, du règlement n° 796/2004, tel que modifié, l’omission de reporter, dans les modèles de rapports de contrôle complétés par les contrôleurs, les éléments mentionnés dans ledit article et non les irrégularités éventuellement commises en complétant les rapports de contrôle conformes audit article. D’autre part, la République hellénique fait valoir, en substance, que la Commission n’a pas vraiment motivé ce grief, qu’il est imprécis et, en tout état de cause, la prive de son droit de se défendre, cette violation étant fondée d’une manière générale sur des carences de traçabilité, sans préciser exactement lesquelles.
45 Par la seconde branche du deuxième moyen, qui concerne la constatation selon laquelle les rapports de contrôle n’étaient pas normalisés, d’une part, la République hellénique soutient que ce grief est également avancé par la Commission de manière imprécise, aucun document de la procédure précontentieuse ne contenant de motivation à son sujet. D’autre part, la République hellénique soutient qu’elle a entièrement prouvé qu’elle avait normalisé l’ensemble des rapports de contrôle pour chaque action du programme. À cet égard, elle se réfère aux arrêtés ministériels fournis et mentionnés dans la lettre du 23 avril 2010 de l’organisme payeur. Par conséquent, elle conclut que, en estimant le contraire, la Commission a commis une erreur manifeste d’appréciation des faits. S’agissant de la manière dont les rapports de contrôle doivent être complétés au sujet de la mise en œuvre, par le bénéficiaire, des codes de bonne pratique agricole, la République hellénique fait valoir que les anciens bénéficiaires des mesures agroenvironnementales ont été obligés de mettre en œuvre les exigences de conditionnalité en remplacement des codes de bonne pratique agricole. Toutefois, les bénéficiaires qui auraient signé des contrats avant le 31 décembre 2006, dans le cadre de la législation applicable, et qui auraient respecté leurs obligations contractuelles seraient considérés comme bénéficiaires des anciennes mesures, lesquelles, sauf si le contraire avait été prévu par une dérogation, seraient régies par la base juridique applicable à la date de leur intégration. Un contrôle ad hoc de ces engagements aurait été prévu et aurait été effectué. Par conséquent, en considérant que, pour les mesures agroenvironnementales, seuls des contrôles complémentaires auraient été effectués dans le cadre de la conditionnalité, la Commission aurait commis une erreur de fait manifeste.
46 La Commission estime qu’aucun de ces arguments n’est fondé.
47 L’article 13, du règlement n° 1975/2006, intitulé « Rapport de contrôle », dispose :
« Les contrôles sur place au titre de la présente sous-section font l’objet d’un rapport de contrôle qui doit être établi conformément à l’article 28 du règlement […] n° 796/2004. »
48 L’article 28 du règlement n° 796/2004, tel que modifié, intitulé « Rapport de contrôle », énonce :
« 1. Chaque contrôle sur place en vertu de la présente section fait l’objet d’un rapport de contrôle rendant compte avec précision des différents éléments du contrôle. Ce rapport indique notamment :
a) les régimes d’aides et les demandes contrôlées ;
b) les personnes présentes ;
c) les parcelles agricoles contrôlées, les parcelles agricoles mesurées, y compris, le cas échéant, le nombre d’oliviers et leur localisation dans la parcelle, le résultat des mesures par parcelle agricole mesurée et les méthodes de mesure utilisées ;
d) le nombre d’animaux de chaque espèce relevé et, le cas échéant, les numéros des marques auriculaires, les inscriptions dans le registre et dans la base de données informatique relative aux bovins et les documents justificatifs vérifiés, ainsi que les résultats des contrôles et, le cas échéant, les observations particulières concernant les animaux et/ou leur code d’identification ;
e) si l’agriculteur a été averti de la visite et, dans l’affirmative, quel était le délai de préavis ;
f) les éventuelles mesures spécifiques de contrôle à mettre en œuvre dans le cadre des différents régimes d’aide ;
g) toute autre mesure de contrôle mise en œuvre.
[…] »
49 L’article 39, du règlement n° 1698/2005, intitulé « Paiements agroenvironnementaux », énonce :
« […]
3. Les paiements agroenvironnementaux ne concernent que les engagements qui dépassent les normes obligatoires établies conformément aux articles 4 et 5 du règlement (CE) n° 1782/2003 et aux annexes III et IV dudit règlement, ainsi que les exigences minimales pour les engrais et les produits phytosanitaires et les autres exigences obligatoires appropriées établies par la législation nationale et indiquées dans le programme.
[…] »
50 Par la première branche du deuxième moyen, la République hellénique soutient, en substance, que, pour satisfaire aux exigences de l’article 28, paragraphe 1, du règlement n° 796/2004, tel que modifié, il suffit que les modèles des rapports de contrôle soient corrects, indépendamment de la manière dont ils sont remplis. Seule constituerait une violation de l’article 28, paragraphe 1, du règlement n° 796/2004, tel que modifié, l’omission de reporter dans les modèles de rapports de contrôle les éléments mentionnés dans cette disposition et non les irrégularités éventuellement commises en remplissant lesdits rapports. En revanche, la République hellénique ne conteste pas le grief de la Commission selon lequel les rapports de contrôle n’ont pas été complétés correctement.
51 À cet égard, il y a lieu d’observer que l’article 28, paragraphe 1, du règlement n° 796/2004, tel que modifié, pose le principe de l’établissement d’un rapport de contrôle, pour chaque contrôle sur place, et indique de manière non exhaustive le contenu de ce rapport. Cette disposition prévoit, en particulier, que le rapport de contrôle rend compte avec précision des différents éléments du contrôle. Elle ajoute, en outre, que le rapport de contrôle indique les éventuelles mesures spécifiques de contrôle à mettre en œuvre dans le cadre des différents régimes d’aide. Il en résulte que les rapports de contrôle doivent décrire précisément les modalités des contrôles telles qu’elles sont mises en œuvre par les autorités chargées desdits contrôles (arrêt du 16 septembre 2013, Pologne/Commission, T‑486/09, EU:T:2013:465, points 40 et 41).
52 En effet, il ressort clairement du libellé de l’article 28, paragraphe 1, du règlement n° 796/2004, tel que modifié, que ce dernier ne fait pas référence aux modèles de rapports de contrôle à remplir par les contrôleurs, mais bien au contenu de ces rapports.
53 Ainsi, il est manifeste, comme le soutient à juste titre la Commission, que l’interprétation de l’article 28, paragraphe 1, du règlement n° 796/2004, tel que modifié, proposée par la République hellénique, n’est conforme ni à la lettre ni à l’esprit des dispositions dudit article.
54 Par conséquent, la Commission a conclu à bon droit que les carences des autorités grecques en matière de traçabilité de contrôle méconnaissaient l’article 28, paragraphe 1, du règlement n° 796/2004, tel que modifié.
55 Il résulte de ce qui précède que la première branche du deuxième moyen invoqué par la République hellénique à l’encontre du manquement fondé sur la violation de l’article 28 du règlement n° 796/2004, tel que modifié, doit être rejetée.
56 Par la seconde branche du deuxième moyen, la République hellénique soutient, en substance, premièrement, que la Commission n’a pas motivé sa constatation selon laquelle les rapports de contrôle n’étaient pas normalisés et, deuxièmement, qu’elle a commis une erreur de fait lorsqu’elle a procédé à une telle constatation étant donné qu’ils étaient normalisés et complétés de manière correcte.
57 S’agissant du premier argument avancé par la République hellénique dans le cadre de la seconde branche, il y a lieu de constater qu’il est contradictoire et, en tout état de cause, manifestement non-fondé.
58 En effet, la République hellénique fait valoir, d’une part, que le grief avancé par la Commission est imprécis et qu’aucun document de la procédure précontentieuse ne contient de motivation concernant ce grief et, d’autre part, qu’elle a prouvé entièrement qu’elle avait normalisé l’ensemble des rapports de contrôle pour chaque action du programme.
59 Il en ressort que, si la République hellénique a soumis les preuves pendant la procédure précontentieuse pour démontrer qu’elle avait normalisé les rapports de contrôle, cela signifie qu’elle a bien été en mesure de comprendre les griefs formulés par la Commission.
60 En tout état de cause, contrairement à ce que fait valoir la République hellénique, il ressort clairement du texte du rapport de synthèse que la Commission l’a informée, dès le début de la procédure, que les rapports de contrôle examinés durant l’audit mené par elle n’étaient pas tous normalisés.
61 Partant, il y a lieu de constater que le premier argument avancé dans le cadre de la seconde branche n’est pas fondé.
62 S’agissant du deuxième argument avancé dans le cadre de la seconde branche, relatif, notamment, à la normalisation des rapports de contrôle et à la manière dont le rapport de contrôle doit être complété, il y a lieu de constater qu’il est manifestement non fondé.
63 En effet, d’une part, en ce qui concerne la normalisation des rapports de contrôle, la République hellénique se limite à faire référence à des arrêtés ministériels et explique brièvement que ces arrêtés sont pertinents bien qu’ils concernent la période de programme précédente. En effet, l’ensemble des obligations contrôlées durant la période en cause auraient été des obligations pluriannuelles contractées avant le 31 décembre 2006 et donc régies, pour ce qui est de leur exécution, par ces arrêtés. Au soutien de son argumentation, la République hellénique renvoie à deux annexes. La première annexe contient un tableau détaillé des arrêtés et modèles de rapports de contrôle normalisés, la seconde consiste en une lettre de l’organisme payeur dans laquelle ce tableau est mentionné.
64 Cependant, comme le soutient à juste titre la Commission, le fait que la République hellénique a procédé à une normalisation des rapports de contrôle ne signifie pas que cette normalisation était suffisante et éprouvée.
65 D’autre part, en ce qui concerne la manière dont le rapport de contrôle doit être complété, il convient d’observer que la République hellénique n’apporte pas d’éléments de preuve suffisants pour renverser la constatation de la Commission selon laquelle les exigences agroenvironnementales n’ont pas été contrôlées de manière suffisante ou autonome.
66 En effet, comme le fait valoir à juste titre la Commission, le fait que les exigences de la conditionnalité aient été contrôlées ne signifie pas que les obligations agroenvironnementales contractées dans le cadre de l’aide au développement rural ont également été contrôlées.
67 En outre, même si la République hellénique soutient que les bénéficiaires ont fait l’objet d’un contrôle de la conditionnalité, elle n’apporte aucune preuve du fait que ces bénéficiaires étaient ceux qui devaient également être contrôlés en ce qui concerne le respect des obligations dans le cadre du développement rural au sens du règlement n° 1975/2006.
68 Dès lors, contrairement à ce que soutient la République hellénique, la Commission n’a pas commis d’erreur de fait en constatant que les rapports de contrôle n’étaient ni normalisés ni remplis de manière correcte.
69 Enfin, en ce qui concerne le reproche avancé de manière générale par la République hellénique et portant sur un défaut de motivation, il y a lieu de relever qu’il ressort clairement du dossier que la République hellénique a été étroitement associée à la procédure ayant conduit à l’adoption de la décision attaquée et qu’elle a pris connaissance, dans le cadre de nombreuses communications et réunions entre la Commission et les autorités grecques, des griefs formulés par cette institution relatifs à la traçabilité des rapports de contrôle et au fait qu’ils n’étaient pas remplis correctement. Ainsi, s’agissant du contexte dans lequel la décision attaquée a été adoptée, les autorités grecques ont été conscientes de l’objet des griefs avancés par la Commission et donc capables de contester utilement la légalité au fond de la décision attaquée, de sorte qu’une motivation plus avancée dans cette décision n’était pas nécessaire (voir, à cet égard, la jurisprudence citée aux points 37 et 38 ci-dessus).
70 Partant, il convient de constater que la Commission a rempli son obligation de motivation en ce qui concerne ses appréciations relatives à la forme et au contenu des rapports de contrôle.
71 Le deuxième moyen, tiré de la violation de l’article 28, paragraphe 1, du règlement n° 796/2004, tel que modifié, d’une erreur de fait et d’un défaut de motivation, ne saurait dès lors être accueilli.
Sur le troisième moyen, tiré d’un défaut de base juridique et d’un défaut de motivation
72 Le présent moyen, composé de deux branches, concerne la correction appliquée pour les irrégularités identifiées par la Commission dans le cadre du contrôle des sous-mesures « Agriculture biologique » et « Élevage biologique ».
73 La République hellénique conteste, en substance, les constatations de la Commission selon lesquelles, en plus des contrôles spécifiques concernant les sous-mesures « Agriculture biologique » et « Élevage biologique » effectués par les organismes de contrôle de la production biologique spécialisés, l’organisme payeur devait aussi réaliser ses propres contrôles.
74 Par la première branche du troisième moyen, la République hellénique soutient, en substance, que l’exigence selon laquelle l’organisme payeur doit effectuer ses propres contrôles supplémentaires n’est pas prévue par la législation de l’Union et que la délégation des tâches de contrôle aux organismes de contrôle et de certification accrédités (ci-après les « OCC ») est parfaitement fondée. Par conséquent, le grief de la Commission consistant à affirmer le contraire serait dénué de base juridique. Par ailleurs, elle fait valoir, en substance, que le fonctionnement du système de contrôle assuré par les OCC, notamment le nombre des contrôles effectués, la manière dont ces contrôles ont été effectués et leurs résultats, ne justifie pas l’obligation pour l’organisme payeur d’effectuer ses propres contrôles supplémentaires.
75 Par la seconde branche du troisième moyen, la République hellénique soutient que la décision de la Commission imposant une correction financière de 2 % concernant les sous-mesures « Agriculture biologique » et « Élevage biologique » n’est pas motivée. Outre le fait que l’organisme payeur, en Grèce, utilise les résultats des OCC, la Commission n’aurait pas invoqué l’existence de faiblesses dans la qualité du contrôle ou une autre irrégularité de la part des autorités helléniques et elle n’expliquerait pas comment cela créerait un risque pour le Feader.
76 La Commission ne partage pas le point de vue de la République hellénique et estime que l’organisme payeur était tenu d’effectuer des contrôles de corroboration allant au-delà de ceux effectués par les OCC.
77 La Commission fait valoir, en substance, qu’il ressort de l’article 10 du règlement n° 1975/2006 que l’organisme payeur, auquel incombe la responsabilité finale de la gestion et du contrôle des ressources de l’Union dans l’État membre, doit vérifier que les bénéficiaires remplissent les obligations qui découlent des règles de l’agriculture biologique telles qu’elles ont été définies dans le règlement (CE) n° 834/2007 du Conseil, du 28 juin 2007, relatif à la production biologique et à l’étiquetage des produits biologiques et abrogeant le règlement (CEE) n° 2092/91 (JO L 189, p. 1), ainsi que les obligations générales concernant le remboursement des dépenses pour les mesures de développement rural. Par conséquent, même si certains contrôles, tels que ceux concernant la production biologique, étaient effectués par d’autres organismes que l’organisme payeur, cela ne signifierait pas que toute la responsabilité de la vérification de la mesure a été transférée. Les organismes payeurs devraient effectuer leurs propres vérifications, surtout en ce qui concerne les obligations autres que celles qui découlent des règles de la production biologique et qui sont relatives en particulier aux contrôles des superficies. La Commission souligne que, même si l’État membre prévoit le transfert de la compétence pour certaines parties des travaux de vérification des conditions d’admissibilité au bénéfice de l’aide, il doit en garder la maîtrise et la responsabilité (article 23 du règlement n° 1782/2003).
78 Il convient d’examiner, tout d’abord, la seconde branche du présent moyen.
79 À titre liminaire, outre la jurisprudence déjà citée aux points 37 et 38 ci-dessus, il convient de rappeler que la motivation exigée à l’article 296 TFUE doit faire apparaître d’une façon claire et non équivoque le raisonnement de l’auteur de l’acte, de manière à permettre aux intéressés de connaitre les justifications de la mesure prise afin de faire valoir leurs droits et à la juridiction de l’Union d’exercer son contrôle (voir, en ce sens, arrêts du 7 juin 2013, Italie/Commission, T‑267/07, Rec, EU:T:2013:305, point 46, et du 14 janvier 2015, Veloss International et Attimedia/Parlement, T‑667/11, EU:T:2015:5, point 42).
80 C’est à la lumière de ces considérations que doivent être examinés les arguments de la République hellénique.
81 En l’espèce, tout d’abord, il convient d’observer que, dans sa lettre du 23 février 2010 (voir point 3 ci-dessus), la Commission a indiqué que, durant les contrôles sur place, les inspecteurs n’ont pas vérifié la conformité avec les engagements spécifiques entrepris par les agriculteurs. Selon cette même lettre, l’organisme payeur s’est fondé sur les travaux des OCC, sans effectuer de contrôle approfondi, afin de vérifier la conformité avec les engagements spécifiques ressortant des sous-mesures en question. Dans ladite lettre, les autorités grecques ont été appelées à donner des instructions précises aux inspecteurs afin d’améliorer la qualité des contrôles concernant les sous-mesures en question et afin de se mettre en conformité avec l’article 14, paragraphe 2, du règlement n° 1975/2006, selon lequel les contrôles portent sur la totalité des engagements et des obligations d’un bénéficiaire qu’il est possible de contrôler au moment de la visite.
82 Ensuite, il ressort du procès-verbal de la réunion bilatérale du 28 janvier 2011 (voir point 4 ci-dessus) que la Commission a invité les autorités grecques à soumettre des éléments démontrant que les inspecteurs avaient pris des échantillons de terre aux fins d’analyses en laboratoire. Cette invitation figure également dans la lettre de la Commission du 5 juin 2012 (voir point 6 ci-dessus).
83 Par ailleurs, dans sa lettre du 22 février 2013 (voir point 8 ci-dessus), la Commission a indiqué qu’elle n’était toujours pas en possession d’éléments démontrant que les inspecteurs avaient prélevé des échantillons de terre aux fins d’analyses en laboratoire, ce qui constituerait une carence portant sur un élément clé du contrôle. Toutefois, dès lors que les OCC ont effectué des contrôles, la Commission, estimant que le risque pour le Fonds était réduit, a proposé d’appliquer une correction forfaitaire de 2 %.
84 Enfin, il ressort du rapport de synthèse que la Commission ne conteste pas les contrôles spécifiques relatifs à l’agriculture biologique effectués par les OCC. En revanche, elle reproche aux autorités grecques de ne pas avoir vérifié, pendant les contrôles sur place, les engagements spécifiques qu’auraient pris les agriculteurs dans le cadre des sous-mesures « Agriculture biologique » et « Élevage biologique », si bien que l’organisme payeur se serait fondé exclusivement sur les vérifications des OCC. Or, selon la Commission, l’organisme payeur aurait dû effectuer ses propres contrôles, parce qu’il est le responsable ultime pour la gestion et le contrôle des fonds de l’Union. Toutefois, dès lors que les OCC effectuaient des contrôles et que ces contrôles ont une certaine valeur au sein du système, la Commission a imposé une correction forfaitaire de 2 %.
85 À cet égard, force est de constater, en premier lieu, que, même si, devant le Tribunal, la Commission ne conteste pas le fait que les contrôles effectués par les OCC ont porté sur le respect des règles de l’agriculture biologique, telles qu’elles sont définies dans le règlement n° 834/2007, ni même que ces contrôles ont été effectués par les OCC conformément aux règles de contrôle prévues par ce règlement, certains éléments du dossier invitent à considérer que les griefs de la Commission portent sur des lacunes concernant des contrôles de corroboration des contrôles effectués par les OCC en vertu du règlement n° 834/2007, et non pas sur des lacunes concernant des contrôles qui découleraient du règlement n° 1975/2006.
86 En particulier, ceci semble être confirmé, d’une part, par la demande d’éléments démontrant que les inspecteurs ont pris des échantillons de terre aux fins d’analyse en laboratoire et, d’autre part, par le fait que la limitation de la correction à 2 %, au lieu de 5 %, est justifiée par la circonstance que des contrôles sont mis en œuvre par les OCC, de sorte que, si la correction portait uniquement sur des contrôles supplémentaires non effectués, une telle minoration de la correction n’aurait aucune raison d’être.
87 Or, lorsque l’État membre opte pour la délégation prévue à l’article 27, paragraphe 4, sous b), du règlement n° 834/2007, les obligations de l’autorité compétente à cet égard sont précisées aux paragraphes 8 et 9 du même article, qui prévoient deux types de contrôles. L’article 27, paragraphe 8, du règlement n° 834/2007 prévoit des audits ou des inspections de caractère général visant à vérifier que les organismes de contrôle s’acquittent correctement des tâches qui leur ont été déléguées. L’article 27, paragraphe 9, sous b), du règlement n° 834/2007 prévoit une obligation de vérification de l’efficacité des contrôles. Cette dernière disposition ne précise pas les modalités particulières de ces vérifications ni l’angle sous lequel l’efficacité des contrôles doit être vérifiée. Or, compte-tenu de la logique sous-tendant la possibilité de déléguer le pouvoir des contrôles aux OCC, cette disposition ne saurait être interprétée comme imposant une répétition des contrôles effectués par ces derniers.
88 Cette interprétation est confirmée par les dispositions du document n° VI/10535/99 de la Commission, du 23 juillet 2002, intitulé « Orientations pour la mise en œuvre des systèmes de gestion, contrôle et sanctions des mesures de développement rural instaurées par le règlement (CE) n° 1257/1999 du Conseil – Mesures financées par le FEOGA-Garantie ». En vertu du point 4.12 du document n° VI/10535/99 (page 81 des annexes de la défense), les autorités nationales sont incitées à utiliser les résultats des contrôles effectués en vertu du règlement n° 834/2007 et à focaliser au demeurant leurs contrôles sur place sur les obligations et engagements non couverts par ce règlement et ne faisant donc pas l’objet de vérifications de la part des OCC. Or, ainsi que l’explique la Commission aux points 13, 14 et 18 de la duplique, la correction litigieuse a été appliqué au seul motif d’une prétendue carence concernant les contrôles relevant du règlement n° 834/2007.
89 À cet égard, ainsi que le fait valoir la République hellénique au point 44 de la requête, dans un document produit en tant qu’annexe n° 10 de la demande de conciliation (pages 138, 375 et 376 des annexes de la requête), les autorités grecques ont exposé que l’organisme de certification et de surveillance des produits agricoles, en sa qualité d’autorité de surveillance du système de contrôle pour l’agriculture biologique, avait effectué 23 inspections dans les locaux des dix OCC agréés ainsi que plusieurs contrôles auprès de 178 points de vente. Ces contrôles ont concerné 1 167 produits et ont porté tant sur l’utilisation correcte des indications que sur la présence de substances non permises par le régime d’agriculture biologique. En outre, selon le même document, 104 échantillonnages auraient porté sur des fruits et légumes et sur l’huile d’olive et, dans cinq cas, les opérateurs dont la production contenait des résidus de produits phytosanitaires non admis ont été renvoyés devant l’instance administrative compétente.
90 Dans ce contexte, force est de constater que les griefs soulevés par la Commission durant la procédure administrative ne laissent pas apparaître de façon claire et non équivoque quelles sont les obligations précises que les autorités grecques auraient enfreintes ni les dispositions qui établissent les obligations en question.
91 En second lieu, sans explication supplémentaire, la simple référence à l’article 14, paragraphe 2, du règlement n° 1975/2006 (voir point 81 ci-dessus) ne permet pas d’identifier de manière claire les contrôles que les autorités grecques auraient dû effectuer et qui ont été évoqués tout au long de la procédure administrative. En effet, cette disposition n’établit qu’un principe général selon lequel les contrôles portent sur la totalité des engagements et des obligations d’un bénéficiaire qu’il est possible de contrôler au moment de la visite.
92 Dans ces conditions, il y a lieu de considérer que les griefs de la Commission ne sont pas exposés et motivés de manière suffisamment claire et précise.
93 Il découle de ce qui précède que le troisième moyen doit être accueilli.
94 La décision attaquée doit donc être annulée, pour autant qu’elle impose à la République hellénique une correction financière de 2 % en ce qui concerne les sous-mesures agroenvironnementales « Agriculture biologique » et « Élevage biologique ».
Sur le quatrième moyen, tiré d’une violation de l’article 27, paragraphe 3, du règlement n° 1974/2006 et de l’article 10 du règlement n° 1975/2006, d’un défaut de motivation et d’une méconnaissance du principe de proportionnalité
95 Le présent moyen, composé de deux branches, concerne la correction relative à la vérification des engagements en matière d’utilisation d’engrais.
96 Par la première branche du quatrième moyen, la République hellénique fait valoir que la décision attaquée n’est pas motivée ou, à défaut, contradictoire au regard de l’article 27, paragraphe 3, du règlement n° 1974/2006 et de l’article 10 du règlement n° 1975/2006. Dans le cadre de son argumentation, elle soutient que ces dispositions n’établissent pas une obligation spéciale et concrète pour l’État membre d’effectuer des contrôles en laboratoire, mais une obligation de vérification efficace des engagements. Lesdites dispositions n’entraîneraient pas pour l’État membre une obligation concrète relative à la forme du contrôle à effectuer, mais plutôt une obligation de résultat. Il serait essentiel, pour apprécier le respect de cette obligation par l’État membre, de déterminer dans quelle mesure différentes formes de contrôles seraient effectuées et dans quelle mesure ces contrôles auraient pour résultat de permettre de vérifier, à un degré satisfaisant, les engagements contractés. Par conséquent, si la Commission estime que la République hellénique devait effectuer des contrôles en laboratoire afin de répondre à une obligation de résultat, mais que, outre de tels contrôles, elle aurait surtout effectué des contrôles visuels, il serait essentiel que la Commission mentionne, afin de motiver sa décision, les raisons qui fondent le constat d’une carence dans un contrôle clé. Autrement dit, dès lors que le législateur de l’Union n’aurait pas imposé d’effectuer uniquement des contrôles en laboratoire, la Commission devrait prendre en considération l’efficacité de la méthode des contrôles effectués en parallèle – en laboratoire et visuels – pour pouvoir fonder la carence invoquée dans un contrôle clé.
97 Par la seconde branche du quatrième moyen, la République hellénique fait valoir, en substance, que l’application sans distinction d’une correction forfaitaire de 5 % à tous les programmes de la mesure agroenvironnementale en cause est totalement disproportionnée. En effet, selon la République hellénique, les engagements en question ne concernent pas nécessairement l’ensemble des programmes de mesures agroenvironnementales.
98 La Commission estime qu’aucun des arguments avancés par la République hellénique n’est fondé. Elle fait valoir, en substance, que la seule réalisation de contrôles visuels par les autorités grecques pour vérifier le respect, par les bénéficiaires, des règles de réduction ou de suppression d’engrais dans la production végétale ne saurait être considérée comme un moyen de contrôle suffisant pour garantir la vérification efficace des engagements.
99 L’article 10 du règlement n° 1975/2006, énonçant les principes généraux applicables aux « [c]ontrôles, réductions et exclusions » de certaines mesures de soutien au développement rural, relevant des axes 2 et 4, dispose :
« 1. Les demandes d’aide et les demandes de paiement sont contrôlées de façon à garantir la vérification efficace du respect des conditions d’octroi de l’aide.
2. Les États membres définissent les méthodes et les moyens adéquats pour vérifier les conditions d’octroi de l’aide pour chaque mesure d’aide.
[…] »
100 Il convient de considérer que, par la première branche du quatrième moyen, la République hellénique invoque, en substance, une violation de l’article 27, paragraphe 3, du règlement n° 1974/2006, qui dispose que « [l]es engagements portant sur une limitation des apports d’engrais, de produits phytosanitaires ou d’autres intrants ne sont acceptés que s’il est possible d’évaluer la limitation de manière à vérifier de façon satisfaisante le respect des engagements concernés », et une violation de l’article 10 du règlement n° 1975/2006.
101 À cet égard, tout d’abord, il y a lieu d’observer que les États membres, qui disposent en principe d’un pouvoir d’appréciation pour déterminer des méthodes et des moyens efficaces de contrôler les différents engagements et obligations des bénéficiaires de l’aide, sont tenus de veiller à ce que les mesures de surveillance et les modalités de contrôle qu’ils prévoient soient adéquates, même dans les cas dans lesquels la réglementation de l’Union ne leur impose pas expressément d’instaurer certaines modalités de contrôle déterminées (arrêt Lituanie/Commission, point 32 supra, EU:T:2015:113, point 100).
102 Ensuite, même si la réglementation de l’Union applicable en l’espèce n’impose pas expressément aux États membres d’instaurer des mesures de surveillance et des modalités de contrôle telles que celles évoquées par la Commission lors de l’apurement des comptes en cause, il n’en reste pas moins que cette obligation peut découler, le cas échéant, implicitement, du fait que, en vertu de la réglementation en question, il incombe aux États membres d’organiser un système efficace de contrôle et de surveillance (voir, en ce sens, arrêts du 14 avril 2005, Espagne/Commission, C‑468/02, EU:C:2005:221, point 35, et du 24 avril 2008, Belgique/Commission, C‑418/06 P, Rec, EU:C:2008:247, point 70).
103 Enfin, selon la jurisprudence, pour prouver une carence de contrôle, il appartient à la Commission non pas de démontrer d’une façon exhaustive l’insuffisance des contrôles effectués par les administrations nationales ou l’irrégularité des chiffres transmis par elles, mais de présenter un élément de preuve du doute sérieux et raisonnable qu’elle éprouve à l’égard de ces contrôles ou de ces chiffres. Cet allégement de l’exigence de la preuve pour la Commission s’explique par le fait que c’est l’État membre qui est le mieux placé pour recueillir et vérifier les données nécessaires à l’apurement des comptes du Fonds européen d’orientation et de garantie agricole (FEOGA), et auquel il incombe, en conséquence, de présenter la preuve la plus détaillée et complète de la réalité de ses contrôles ou de ses chiffres et, le cas échéant, de l’inexactitude des affirmations de la Commission (arrêts du 19 juin 2003, Espagne/Commission, C‑329/00, Rec, EU:C:2003:355, point 68, et du 15 décembre 2011, Luxembourg/Commission, T‑232/08, EU:T:2011:751, point 27).
104 Ainsi, lorsque, comme en l’espèce, la réglementation de l’Union ne prévoit pas expressément certaines modalités de contrôle déterminées et que la Commission fournit un indice sérieux permettant de douter de l’efficacité de la méthode choisie par l’État membre concerné, c’est à ce dernier qu’il incombe d’apporter la preuve la plus complète de l’efficacité de ses méthodes de contrôle, ainsi que, le cas échéant, de l’inexactitude des affirmations de la Commission.
105 À cet égard, tout d’abord, il y a lieu d’observer que la constatation relative à l’absence de détectabilité de certains engrais par de simples contrôles visuels conduit raisonnablement à douter du caractère adéquat de contrôles visuels. En outre, la Commission allègue à juste titre que l’absence de preuve tangible confirmant les résultats des vérifications visuelles rend toute surveillance ultérieure de ces vérifications impossible, ce qui confirme l’inadéquation des contrôles visuels isolés (voir, en ce sens, arrêt Lituanie/Commission, point 32 supra, EU:T:2015:113, point 104).
106 Ensuite, il convient de relever que la présentation par les autorités grecques de deux rapports de contrôle sélectionnés concernant des bénéficiaires sanctionnés, après des analyses de laboratoire, pour l’utilisation de nitrates ne saurait être considérée comme une preuve suffisante de la réalisation d’analyses de laboratoire. En effet, deux exemples d’analyses de laboratoire ne sauraient être considérés comme suffisants pour soutenir l’argument de la République hellénique selon lequel, à côté de la méthode des contrôles visuels, des analyses de laboratoire parallèles ont été mises en œuvre.
107 Par ailleurs, les modèles des arrêtés ministériels produits par la République hellénique et qui font référence à des analyses de laboratoires ne peuvent constituer la preuve suffisante que ces analyses ont réellement été effectuées.
108 En outre, la liste détaillée des contrôles en laboratoire effectués au cours des années 2008 et 2009 par les laboratoires régionaux d’applications agricoles et d’analyses des engrais du ministère du Développement rural et des Denrées alimentaires et portant sur les céréales et les cultures de printemps, fournie par la République hellénique, n’est pas pertinente. En effet, en premier lieu, cette liste, et notamment les résultats des contrôles réalisés par les laboratoires, a été élaborée dans un cadre et dans un but différents de ceux en cause. En second lieu, la République hellénique ne démontre pas le lien entre les résultats des analyses contenues dans cette liste et les contrôles effectués par l’organisme payeur dans le cadre de la vérification des engagements en matière d’utilisation d’engrais.
109 Enfin, pour autant que la première branche du quatrième moyen porte sur un défaut de motivation, il ressort du dossier de la présente affaire que la République hellénique a été étroitement associée à la procédure ayant conduit à l’adoption de la décision attaquée et qu’elle a pris connaissance des griefs formulés par la Commission à l’encontre du contrôle relatif à la vérification des engagements en matière d’utilisation d’engrais dans le cadre de nombreuses communications et réunions entre la Commission et les autorités grecques. Ainsi, s’agissant du contexte dans lequel la décision attaquée a été adoptée, les autorités grecques étaient conscientes de l’objet des griefs avancés par la Commission et donc capables de contester utilement la légalité au fond de la décision attaquée de sorte qu’une motivation plus avancée dans la décision attaquée n’était pas nécessaire (voir points 37 et 38 ci-dessus).
110 Partant, au vu de l’ensemble de ces considérations, il y a lieu de constater que la Commission n’a pas violé l’article 27, paragraphe 3, du règlement n° 1974/2006 ni l’article 10 du règlement n° 1975/2006 lorsqu’elle a considéré que les contrôles visuels de l’utilisation des engrais ne répondaient pas aux exigences de la réglementation de l’Union relatives à l’organisation d’un système efficace de contrôle (voir, en ce sens, arrêt Lituanie/Commission, point 32 supra, EU:T:2015:113, point 106).
111 Il convient par conséquent de rejeter la première branche du quatrième moyen.
112 Dans le cadre de la seconde branche du quatrième moyen, tirée de la violation du principe de proportionnalité, la République hellénique soutient, en substance, que la correction financière de 5 % est disproportionnée au regard de l’infraction alléguée et dépasse ce qui est approprié et nécessaire pour protéger les intérêts financiers de l’Union.
113 Il convient de rappeler que le principe de proportionnalité, énoncé à l’article 5, paragraphe 4, TUE, fait partie des principes généraux du droit de l’Union et exige que les moyens mis en œuvre par une disposition du droit de l’Union soient aptes à réaliser les objectifs légitimes poursuivis par la réglementation concernée et n’aillent pas au-delà de ce qui est nécessaire pour les atteindre (voir arrêt du 9 octobre 2012, Italie/Commission, T‑426/08, EU:T:2012:526, point 39 et jurisprudence citée). En particulier, au regard du principe de proportionnalité, la violation des obligations dont le respect revêt une importance fondamentale pour le bon fonctionnement d’un système de l’Union peut être sanctionnée par la perte d’un droit ouvert par la réglementation de l’Union, tel que le droit à un concours financier (arrêts du 26 septembre 2002, Sgaravatti Mediterranea/Commission, T‑199/99, Rec, EU:T:2002:228, points 134 et 135, et du 19 novembre 2008, Grèce/Commission, T‑404/05, EU:T:2008:510, point 89).
114 Par ailleurs, il convient de rappeler que, selon l’article 31, paragraphe 2, du règlement n° 1290/2005, la Commission évalue les montants à écarter du financement de l’Union, en tenant compte, d’une part, de la nature et de la gravité de l’infraction et, d’autre part, du préjudice financier causé à l’Union (arrêt Lituanie/Commission, point 32 supra, EU:T:2015:113, point 110).
115 À cet égard, les orientations pour l’application des corrections financières telles qu’elles sont définies par la Commission dans le document n° VI/5330/97, du 23 décembre 1997, intitulé « Orientations concernant le calcul des conséquences financières lors de la préparation de la décision d’apurement des comptes du FEOGA-Garantie », prévoient une correction de 5 % lorsque tous les contrôles clés sont effectués, mais sans respecter le nombre, la fréquence ou la rigueur préconisés par les règlements, et qu’il peut donc raisonnablement être conclu que ces contrôles n’offrent pas le niveau attendu de garantie de régularité des demandes et que le risque de pertes pour le budget de l’Union est significatif (arrêt Lituanie/Commission, point 32 supra, EU:T:2015:113, point 111).
116 En l’espèce, il ressort du point 17.3.4 du rapport de synthèse accompagnant la décision attaquée que la correction forfaitaire de 5 % se fonde sur les insuffisances de contrôles clés, résultant, en substance, du fait que les contrôles du critère relatif à l’utilisation des engrais sont essentiellement visuels.
117 Ensuite, s’agissant de l’importance du risque financier que présente la carence du contrôle des mesures concernées par le critère relatif à l’utilisation des engrais, il y a lieu de vérifier si cette carence représentait un risque de pertes significatif pour le budget de l’Union, conformément aux orientations de la Commission telles qu’elles résultent du document n° VI/5330/97.
118 À cet égard, il convient de rappeler que, selon la jurisprudence, s’il appartient à la Commission de prouver l’existence d’une violation des règles de l’Union, une fois cette violation établie, il revient à l’État membre de démontrer, le cas échéant, que la Commission a commis une erreur quant aux conséquences financières à en tirer (arrêt du 7 juillet 2005, Grèce/Commission, C‑5/03, Rec, EU:C:2005:426, point 38).
119 Cependant, en l’espèce, la République hellénique se borne à faire valoir, en substance, que la carence invoquée par la Commission n’est pas suffisamment fondée. Or ces arguments ont déjà été rejetés aux points 106 à 111 ci-dessus.
120 Quant à l’argument selon lequel les engagements en question ne concernent pas nécessairement l’ensemble des programmes de la mesure agroenvironnementale concernée, mais relèvent des engagements contractés et contrôlables de ceux qui participent à chaque programme, il doit être également rejeté. En premier lieu, l’approche forfaitaire retenue par la Commission ne saurait être considérée comme un mécanisme qui, par lui-même, viole le principe de proportionnalité. En effet, la possibilité de procéder à une telle approche, lorsqu’il n’est pas possible d’évaluer précisément les pertes subies par l’Union, a été entérinée par la jurisprudence (voir, en ce sens, arrêts du 18 septembre 2003, Royaume-Uni/Commission, C‑346/00, Rec, EU:C:2003:474, points 53, et Belgique/Commission, point 102 supra, EU:C:2008:247, point 136). En second lieu, la République hellénique n’apporte pas d’élément objectif qui pourrait démontrer que la carence relevée par la Commission, en ce qui concerne la vérification des engagements en matière d’utilisation d’engrais, n’était pas aussi sérieuse qu’elle ne le paraissait ou que le risque de perte réel était moins important que le montant de la correction imposée.
121 Partant, l’imposition d’un taux de correction financière de 5 % n’est pas contraire au principe de proportionnalité.
122 Dès lors, la seconde branche du quatrième moyen ne saurait être accueillie.
123 Partant, le quatrième moyen doit être rejeté.
124 Il s’ensuit que le recours doit être rejeté en ce qu’il se fonde sur le premier, le deuxième et le quatrième moyen. En revanche, le recours doit être accueilli en ce qu’il se fonde sur le troisième moyen, de sorte que la décision attaquée doit être annulée, pour autant qu’elle impose à la République hellénique une correction financière de 2 % en ce qui concerne les sous-mesures agroenvironnementales « Agriculture biologique » et « Élevage biologique ».
Sur les dépens
125 Aux termes de l’article 134, paragraphe 2, du règlement de procédure du Tribunal, si plusieurs parties succombent, le Tribunal décide du partage des dépens. En l’espèce, il convient de condamner chacune des parties à supporter ses propres dépens.
Par ces motifs,
LE TRIBUNAL (troisième chambre)
déclare et arrête :
1) La décision d’exécution 2013/214/UE de la Commission, du 2 mai 2013, écartant du financement de l’Union européenne certaines dépenses effectuées par les États membres au titre du Fonds européen d’orientation et de garantie agricole (FEOGA), section « Garantie », du Fonds européen agricole de garantie (FEAGA) et du Fonds européen agricole pour le développement rural (Feader), est annulée, pour autant qu’elle impose à la République hellénique une correction financière de 2 % en ce qui concerne les sous-mesures agroenvironnementales « Agriculture biologique » et « Élevage biologique ».
2) Le recours est rejeté pour le surplus.
3) La République hellénique et la Commission européenne supporteront leurs propres dépens.
Papasavvas | Forwood | Bieliūnas |
Ainsi prononcé en audience publique à Luxembourg, le 10 septembre 2015.
Signatures