SENTENCIA DEL TRIBUNAL DE JUSTICIA (Sala Séptima)
de 3 de marzo de 2016 (*)
«Recurso de casación — Reglamento (CE) n.º 1234/2007 — Organización común de mercados en el sector agrícola — Reglamento de Ejecución (UE) n.º 543/2011 — Anexo I, parte B 2, punto VI, D, quinto guión — Sectores de las frutas y hortalizas y de las frutas y hortalizas transformadas — Cítricos — Normas de comercialización — Disposiciones sobre etiquetado — Indicación de los conservantes u otras sustancias químicas utilizados en el tratamiento posterior a la cosecha»
En el asunto C‑26/15 P,
que tiene por objeto un recurso de casación interpuesto, con arreglo al artículo 56 del Estatuto del Tribunal de Justicia de la Unión Europea, el 22 de enero de 2015,
Reino de España, representado por el Sr. A. Rubio González, en calidad de agente,
parte recurrente,
y en el que la otra parte en el procedimiento es:
Comisión Europea, representada por el Sr. B. Schima y por las Sras. I. Galindo Martín y K. Skelly, en calidad de agentes,
parte demandada en primera instancia,
EL TRIBUNAL DE JUSTICIA (Sala Séptima),
integrado por el Sr. A. Arabadjiev, Presidente de la Sala Sexta, en funciones de Presidente de la Sala Séptima, y los Sres. C. Lycourgos (Ponente) y J.‑C. Bonichot, Jueces;
Abogado General: Sr. M. Wathelet;
Secretario: Sr. A. Calot Escobar;
habiendo considerado los escritos obrantes en autos;
vista la decisión adoptada por el Tribunal de Justicia, oído el Abogado General, de que el asunto sea juzgado sin conclusiones;
dicta la siguiente
Sentencia
1 Mediante su recurso de casación, el Reino de España solicita la anulación de la sentencia del Tribunal General de la Unión Europea de 13 de noviembre de 2014, España/Comisión (T‑481/11, EU:T:2014:945; en lo sucesivo, «sentencia recurrida»), por la que dicho Tribunal desestimó el recurso que tenía por objeto la anulación de la disposición del anexo I, parte B 2, punto VI, D, quinto guión, del Reglamento de Ejecución (UE) n.º 543/2011 de la Comisión, de 7 de junio de 2011, por el que se establecen disposiciones de aplicación del Reglamento (CE) n.º 1234/2007 del Consejo en los sectores de las frutas y hortalizas y de las frutas y hortalizas transformadas (DO L 157, p. 1) (en lo sucesivo, «disposición controvertida»).
Marco jurídico
Derecho de la Unión
Reglamento (CE) n.º 1234/2007
2 El Reglamento (CE) n.º 1234/2007 del Consejo, de 22 de octubre de 2007, por el que se crea una organización común de mercados agrícolas y se establecen disposiciones específicas para determinados productos agrícolas («Reglamento único para las OCM») (DO L 299, p. 1), fue derogado por el Reglamento (UE) n.º 1308/2013 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 17 de diciembre de 2013, por el que se crea la organización común de mercados de los productos agrarios y por el que se derogan los Reglamentos (CEE) n.º 922/72, (CEE) n.º 234/79, (CE) n.º 1037/2001 y (CE) n.º 1234/2007 (DO L 347, p. 671). El Reglamento n.º 1234/2007, en su versión modificada por el Reglamento (CE) n.º 361/2008 del Consejo, de 14 de abril de 2008 (DO L 121, p. 1) (en lo sucesivo, «Reglamento n.º 1234/2007»), preveía en su artículo 113, que figura en el título II ―cuyo epígrafe es «Disposiciones aplicables a la comercialización y la producción»― de su parte II, lo siguiente:
«1. La Comisión podrá adoptar normas de comercialización para uno o varios productos de los siguientes sectores:
[...]
b) frutas y hortalizas;
c) frutas y hortalizas transformadas;
[...]
2. Las normas indicadas en el apartado 1:
a) se adoptarán teniendo en cuenta, en particular:
i) las particularidades de cada producto;
ii) la necesidad de que haya una comercialización fluida de los productos;
iii) el interés de los consumidores en recibir una adecuada y transparente información del producto incluyendo en particular, para los productos de los sectores de las frutas y hortalizas y de las frutas y hortalizas transformadas, el país de origen, la categoría y, en su caso, la variedad (o el tipo comercial) de los productos;
[...]
v) en lo concerniente a los sectores de las frutas y hortalizas y las frutas y hortalizas transformadas, las recomendaciones sobre normas adoptadas por la Comisión Económica para Europa de las Naciones Unidas (CEPE/ONU) [(en lo sucesivo, «CEPE/ONU»)];
b) atañerán, en particular, a la calidad, la clasificación por categorías, el peso, el calibre, el envase, el embalaje, el almacenamiento, el transporte, la presentación, la comercialización, el origen y el etiquetado.
3. Salvo disposición en contrario de la Comisión adoptada conforme a los criterios indicados en el apartado 2, letra a), los productos para los que se establezcan normas de comercialización únicamente podrán comercializarse en la Comunidad según dichas normas.
[...]»
3 A tenor del artículo 113 bis, apartado 2, del Reglamento n.º 1234/2007, «las normas de comercialización que contemplan […] las letras b) y c) del artículo 113, apartado 1, se aplicarán en todas las fases de comercialización, incluidas la importación y la exportación, a menos que la Comisión disponga de otro modo».
4 El artículo 121 del mismo Reglamento disponía lo siguiente:
«La Comisión adoptará las normas de desarrollo del presente capítulo y, en particular, las relacionadas con:
a) las normas de comercialización a que se refieren los artículos 113 y 113 bis, incluidas las referidas:
i) a excepciones a la aplicación de las normas de comercialización,
ii) a la presentación de los elementos exigidos por las normas de comercialización, así como a la comercialización y el etiquetado,
iii) a la aplicación de esas normas a los productos importados en la Comunidad y a los exportados desde ella,
[...]».
Reglamento de Ejecución n.º 543/2011
5 Los considerandos 4 a 6 y 8 del Reglamento de Ejecución n.º 543/2011 tienen la siguiente redacción:
«(4) El artículo 113, apartado 1, letras b) y c), del Reglamento (CE) n.º 1234/2007 autoriza a la Comisión a establecer normas de comercialización para las frutas y hortalizas y para las frutas y hortalizas transformadas, respectivamente. [...]
(5) Deben adoptarse normas de comercialización específicas para los productos con respecto a los cuales resulte necesario adoptar una norma, sobre la base de una evaluación de su pertinencia, teniendo en cuenta, en particular, qué productos son los más comercializados, en términos de valor, de acuerdo con las cifras de la base de datos de referencia de la Comisión Europea sobre comercio internacional, Comext.
(6) Para evitar obstáculos innecesarios a los intercambios comerciales, en los casos en que haya que establecer normas de comercialización específicas para determinados productos, tales normas deben corresponder a las adoptadas por la [CEPE/ONU] [(en lo sucesivo, «normas de la CEPE/ONU»)]. Cuando no se haya adoptado a nivel de la Unión una norma de comercialización específica, los productos deben considerarse conformes a la norma general de comercialización si su tenedor puede demostrar que se ajustan a cualquier norma aplicable de la CEPE/ONU.
[...]
(8) Las menciones particulares exigidas por las normas de comercialización deben aparecer de forma visible en el envase y/o en el etiquetado. Para evitar fraudes y situaciones que induzcan a error a los consumidores, la información exigida por las normas debe estar a disposición de éstos antes de la compra, en especial, tratándose de la venta a distancia, en la que la experiencia ha revelado riesgos de fraude y de elusión de la protección a los consumidores proporcionada por las normas.»
6 El artículo 3 del Reglamento de Ejecución n.º 543/2011 dispone lo siguiente:
«1. Los requisitos enumerados en el artículo 113 bis, apartado 1, del Reglamento […] n.º 1234/2007 serán la norma general de comercialización. En el anexo I, parte A, del presente Reglamento figuran los detalles de dicha norma.
Las frutas y hortalizas no cubiertas por una norma de comercialización específica se ajustarán a la norma general de comercialización. Sin embargo, cuando el tenedor pueda demostrar que los productos cumplen cualquier norma aplicable adoptada por la […] (CEPE/ONU), dichos productos se considerarán conformes a la norma general de comercialización.
2. Las normas de comercialización específicas a las que se hace referencia en el artículo 113, apartado 1, letra b), del Reglamento […] n.º 1234/2007 figuran en el anexo I, parte B, del presente Reglamento y atañen a los productos siguientes:
[...]
b) cítricos,
[...]»
7 La parte B 2 del anexo I del Reglamento de Ejecución n.º 543/2011 se denomina «Norma de comercialización para los cítricos». La disposición controvertida, que figura en el punto VI de dicha parte ―cuyo epígrafe es «Disposiciones relativas al marcado»―, prevé lo siguiente:
«Cada envase llevará, agrupadas en uno de sus lados y con caracteres legibles, indelebles y visibles desde el exterior, las indicaciones siguientes.
[...]
D. Características comerciales
[...]
– En su caso, conservantes o sustancias químicas utilizados para tratamientos después de la cosecha.»
Directiva 2003/114/CE
8 El anexo de la Directiva 2003/114/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 22 de diciembre de 2003, por la que se modifica la Directiva 95/2/CE, relativa a aditivos alimentarios distintos de los colorantes y edulcorantes (DO 2004, L 24, p. 58), dispone lo siguiente:
«Los anexos de la Directiva 95/2/CE [del Parlamento Europeo y del Consejo, de 20 de febrero de 1995, relativa a aditivos alimentarios distintos de los colorantes y edulcorantes (DO L 61, p. 1)] quedan modificados como sigue:
[...]
3) En el anexo III,
[...]
B. La parte C queda modificada como sigue:
a) se suprimen las líneas siguientes:
[...]»
Derecho Internacional
9 La CEPE/ONU fue creada en 1947 en virtud de la Resolución 36 (IV), de 28 de marzo de 1947, del Consejo Económico y Social de las Naciones Unidas (ECOSOC). Actualmente integran dicha Comisión 56 países de Europa (incluidos todos los Estados miembros de la Unión Europea), de la Comunidad de Estados Independientes y de América del Norte. Al no ser la Unión Europea miembro de las Naciones Unidas, tampoco es miembro de la CEPE/ONU. No obstante, participa en ésta en calidad de observador.
10 La CEPE/ONU contiene en su seno el Grupo de Trabajo de Normas de Calidad Agrícolas, entre cuyos cometidos figura la definición de las normas comunes para los productos perecederos.
11 El mencionado Grupo adoptó la Norma CEPE-ONU FFV‑14 relativa a la comercialización y el control de calidad comercial de los frutos cítricos. En la versión contenida en la edición del año 2010, aplicable en la fecha de la adopción del Reglamento de Ejecución n.º 543/2011, dicha Norma prevé en su punto VI:
«Cada envase debe llevar, agrupadas en un mismo lado y con caracteres legibles, indelebles y visibles desde el exterior, las indicaciones siguientes:
[...]
D. Características comerciales
[...]
Tratamiento posterior a la cosecha (en su caso, en función de la legislación nacional del país de importación).
[...]».
Procedimiento ante el Tribunal General y sentencia recurrida
12 Mediante demanda presentada en la Secretaría del Tribunal General el 6 de septiembre de 2011, el Reino de España interpuso un recurso de anulación de la disposición controvertida.
13 Para fundamentar su recurso, el Reino de España invocó cinco motivos.
14 Mediante la sentencia recurrida, el Tribunal General, después de haber desestimado la excepción de inadmisibilidad propuesta por la Comisión Europea, desestimó todas las pretensiones formuladas por el Reino de España.
Pretensiones de las partes
15 El Reino de España solicita al Tribunal de Justicia que:
– Anule la sentencia recurrida.
– Anule la disposición controvertida.
– Condene en costas a la Comisión.
16 La Comisión solicita al Tribunal de Justicia que:
– Desestime el recurso de casación.
– Condene en costas al Reino de España.
Sobre el recurso de casación
17 El presente recurso de casación se fundamenta en tres motivos de impugnación consistentes en errores de Derecho en la interpretación de la obligación de motivación de los actos de la Unión y del principio de igualdad de trato, así como en el ejercicio del control judicial del principio de proporcionalidad.
Sobre el primer motivo de casación, basado en un error de Derecho en la interpretación de la obligación de motivación establecida en el artículo 296 TFUE
18 El Reino de España considera que, en los apartados 110 a 115 de la sentencia recurrida, el Tribunal General incurrió en error de Derecho al interpretar la obligación de motivación. Sostiene que los razonamientos en que se funda el Tribunal General no se compadecen con la necesaria claridad y falta de equivocidad que debe presentar la motivación de un Reglamento para satisfacer las exigencias del artículo 296 TFUE. El primer motivo de casación se divide en tres partes.
Sobre la primera parte del primer motivo de casación, relativa a la interpretación del considerando 6 del Reglamento de Ejecución n.º 543/2011
– Alegaciones de las partes
19 El Reino de España considera que la obligación de etiquetado que impone la disposición controvertida no se compadece ni con las normas de la CEPE/ONU ni con los factores contemplados en el artículo 113, apartado 2, del Reglamento n.º 1234/2007, precepto este último que, en el caso de las frutas y hortalizas, tan sólo prevé, en materia de etiquetado, la obligación de mencionar el país de origen, la categoría y, en su caso, la variedad o el tipo comercial de los productos, sin hacer referencia a ninguna mención de naturaleza sanitaria como la que se contempla en la disposición controvertida. De este modo, añade el Reino de España, el Tribunal General justificó la disposición controvertida mediante una interpretación del considerando 6 del Reglamento de Ejecución n.º 543/2011 que no resulta compatible con la redacción del propio considerando y que no tiene en cuenta los factores enunciados en el artículo 113, apartado 2, del Reglamento n.º 1234/2007.
20 La Comisión refuta la argumentación del Reino de España.
– Apreciación del Tribunal de Justicia
21 Procede recordar que la obligación de motivación establecida en el artículo 296 TFUE constituye un requisito sustancial de forma que debe distinguirse de la cuestión del carácter fundado de la motivación, pues éste pertenece al ámbito de la legalidad del acto controvertido en cuanto al fondo (véase la sentencia Ipatau/Consejo, C‑535/14 P, EU:C:2015:407, apartado 37 y jurisprudencia citada). En efecto, la motivación de una decisión consiste en expresar formalmente los fundamentos en los que se basa dicha decisión. Si estos fundamentos incurren en errores, viciarán la legalidad de la decisión sobre el fondo, pero no su motivación, que puede ser suficiente aunque exprese fundamentos equivocados (véase la sentencia Bertelsmann y Sony Corporation of America/Impala, C‑413/06 P, EU:C:2008:392, apartado 181). De lo anterior se deduce que los motivos y alegaciones que tienen por objeto impugnar el carácter fundado de un acto carecen de pertinencia en el marco de un motivo basado en la infracción del artículo 296 TFUE.
22 En el caso de autos, si bien el Reino de España invocó la infracción del artículo 296 TFUE ante el Tribunal General, procede hacer constar que este último se pronunció, en los apartados 110 a 113 de la sentencia recurrida, sobre el carácter fundado de la motivación de la Comisión, indicando que la argumentación del Reino de España descansaba en una interpretación errónea del considerando 6 del Reglamento de Ejecución n.º 543/2011. No obstante, en la medida en que, de conformidad con el artículo 169, apartado 2, del Reglamento de Procedimiento del Tribunal de Justicia, se identifican con precisión los extremos de los fundamentos de Derecho de la sentencia recurrida que se impugnan, procede examinar las alegaciones del Reino de España.
23 Así pues, procede declarar que, contrariamente a lo que alega el Reino de España, el artículo 113, apartado 2, del Reglamento n.º 1234/2007 no circunscribe la información que debe figuran en el etiquetado de las frutas y hortalizas a la indicación del país de origen, la categoría y, en su caso, la variedad o el tipo comercial de los productos. En efecto, de la redacción de dicha disposición resulta que las normas de comercialización se adoptarán teniendo en cuenta, en particular, las particularidades de los productos de que se trate y el interés de los consumidores en recibir una adecuada y transparente información, así como las recomendaciones sobre normas de la CEPE/ONU.
24 A este respecto, el Tribunal General declaró fundadamente, en el apartado 85 de la sentencia recurrida, que la mencionada disposición exige que, cuando la Comisión adopte normas de comercialización para productos específicos, tenga en cuenta varios factores, entre los que se incluyen las normas adoptadas por la CEPE/ONU.
25 Por consiguiente, cabe señalar que, en los apartados 80 a 85 de la sentencia recurrida —a los que remite el apartado 110 de la misma sentencia—, el Tribunal General consideró fundadamente, basándose en una interpretación del considerando 6 del Reglamento de Ejecución n.º 543/2011 en relación con el artículo 113, apartado 2, del Reglamento n.º 1234/2007, que el Reglamento de Ejecución n.º 543/2011 no puede querer decir en su considerando 6, sin infringir su Reglamento de base, a saber, el Reglamento n.º 1234/2007, que las normas de comercialización específicas adoptadas por la Comisión deban ser idénticas a las normas de la CEPE/ONU, sino que debe entenderse más bien en el sentido de que, cuando la Comisión haya de adoptar tales normas de comercialización para productos concretos, éstas deberán basarse en las normas de la CEPE/ONU, con las oportunas modificaciones que pudieran venir exigidas para tener en cuenta los restantes factores que se mencionan, junto con dichas normas, en el artículo 113, apartado 2, del Reglamento n.º 1234/2007.
26 Por consiguiente, la primera parte del primer motivo de casación no está fundada.
Sobre la segunda parte del primer motivo de casación, relativa a la falta de motivación en cuanto a las divergencias entre la norma CEPE/ONU FFV‑14 y la norma de comercialización específica aplicable a los cítricos
– Alegaciones de las partes
27 El Reino de España alega que la Comisión debería haber indicado, en los considerandos del Reglamento de Ejecución n.º 543/2011, las razones que le llevaron a apartarse de la norma CEPE/ONU FFV‑14. A este respecto, reprocha al Tribunal General el hecho de haber declarado, en el apartado 114 de la sentencia recurrida, que resultaría excesivo exigir a la Comisión que expusiera una justificación específica para cada divergencia entre la citada norma y la norma de comercialización específica aplicable a los cítricos, prevista en el propio Reglamento de Ejecución. Según el Reino de España, tal motivación carece de coherencia, en la medida en que la mencionada norma de comercialización específica tan sólo introduce dos modificaciones de fondo, la primera referida a la obligación de marcado que establece la disposición controvertida y la segunda referida a los productos a los que se aplica dicha norma.
28 La Comisión refuta la argumentación del Reino de España.
– Apreciación del Tribunal de Justicia
29 Procede recordar que, según reiterada jurisprudencia, aunque la motivación de un acto deber ser clara e inequívoca, no se exige que dicha motivación especifique todas las razones de hecho o de Derecho pertinentes. Por otra parte, para apreciar el cumplimiento de la obligación de motivación, se debe tener en cuenta no sólo el tenor literal del acto, sino también su contexto, así como el conjunto de normas jurídicas que regulan la materia de que se trate (véase, en este sentido, el auto Alliance for Natural Health y otros, C‑154/04 y C‑155/04, EU:C:2004:848, apartados 133 y 134).
30 Cuando se trata, como en el presente asunto, de un acto destinado a una aplicación general, la motivación puede limitarse a indicar, por una parte, la situación de conjunto que ha conducido a su adopción y, por otra parte, los objetivos generales que se propone alcanzar (véase, en particular, la sentencia España/Consejo, C‑310/04, EU:C:2006:521, apartado 58 y jurisprudencia citada).
31 Por otro lado, el Tribunal de Justicia ha declarado en repetidas ocasiones que si un acto de alcance general pone de manifiesto la parte esencial del fin perseguido por la institución, es excesivo pretender la motivación específica de cada una de las decisiones técnicas que ella adopta (véanse, entre otras, las sentencias España/Consejo, C‑284/94, EU:C:1998:548, apartado 30, y España/Consejo, C‑310/04, EU:C:2006:521, apartado 59, así como Estonia/Parlamento y Consejo, C‑508/13, EU:C:2015:403, apartado 60).
32 A este respecto, procede hacer constar que, en el apartado 116 de la sentencia recurrida, el Tribunal General declaró fundadamente que los considerandos 5 y 6 del Reglamento de Ejecución n.º 543/2011 exponen la situación global que condujo a la adopción de una norma de comercialización aplicable a los cítricos, así como los objetivos generales que dicha norma se propone alcanzar. En efecto, los considerandos mencionados permiten comprender las razones para adoptar la referida norma y la relación de ésta con las normas de la CEPE/ONU. Por lo demás, las razones para adoptar la disposición controvertida se deducen asimismo de los considerandos 4 y 8 de ese mismo Reglamento de Ejecución.
33 Por otro lado, cabe observar que el Tribunal General expuso en el apartado 77 de la sentencia recurrida que las normas adoptadas por la CEPE/ONU no revisten carácter vinculante, sin que se le haya reprochado este extremo en el marco del presente recurso de casación, y que en el apartado 159 de la misma sentencia sostuvo que el carácter facultativo de dichas normas de la CEPE/ONU tiene como consecuencia que corresponde a cada Estado valorar las circunstancias pertinentes que justifiquen la decisión de adoptar o no las medidas previstas por esas normas. Por consiguiente, procede declarar que no puede exigirse una motivación específica cuando la Unión adopta disposiciones que se apartan de tales normas.
34 Por consiguiente, procede desestimar la segunda parte del primer motivo de casación invocado por el Reino de España.
Sobre la tercera parte del primer motivo de casación, relativa a la alteración del Reglamento de Ejecución n.º 543/2011 por el Tribunal General
– Alegaciones de las partes
35 El Reino de España sostiene que el Tribunal General colmó las lagunas de motivación del Reglamento de Ejecución n.º 543/2011 y reemplazó con su propio punto de vista y con su propia motivación los que había formulado la Comisión.
36 La Comisión discrepa de esta argumentación.
– Apreciación del Tribunal de Justicia
37 La tercera parte del primer motivo de casación debe ser desestimada por cuanto es el resultado de una interpretación errónea de la sentencia recurrida.
38 En efecto, al examinar ―en particular en los apartados 110 a 115 de la sentencia recurrida, a los que se refiere el primer motivo de casación del Reino de España― los elementos relativos al incumplimiento de la obligación de motivación invocado en primera instancia por dicho Estado miembro, el Tribunal General se circunscribió al control de la legalidad de la disposición controvertida que le corresponde ejercer, sin sustituir en modo alguno la motivación de la Comisión recogida en el Reglamento de Ejecución n.º 543/2011 por la suya propia.
39 Por consiguiente, el Tribunal General no incurrió en error de Derecho al considerar que la Comisión había cumplido el artículo 296 TFUE. En consecuencia, procede desestimar el primer motivo de casación.
Sobre el segundo motivo de casación, basado en un error de Derecho cometido en la interpretación del principio de igualdad de trato
40 Mediante su segundo motivo de casación, el Reino de España considera que, en los apartados 131 a 138, 140 y 141 de la sentencia recurrida, el Tribunal General vulneró el principio de igualdad de trato. El segundo motivo de casación se divide en tres partes.
Sobre la primera parte del segundo motivo de casación, relativa a la distinción que la disposición controvertida establece entre los cítricos y las restantes frutas y hortalizas
– Alegaciones de las partes
41 Según el Reino de España, el Tribunal General justifica la distinción entre los cítricos y las restantes frutas y hortalizas basándose en un hecho supuestamente notorio, que carece de sustento fáctico y científico, como es la distinción entre frutas de cáscara gruesa y de cáscara fina y la inclusión de los cítricos en la primera de estas categorías.
42 El Reino de España reprocha al Tribunal General haber declarado que el Derecho de la Unión autoriza únicamente a aplicar tratamientos en el caso de la categoría de frutas y hortalizas de «cáscara gruesa», de manera que deberá informarse al consumidor de que un cítrico, dotado de una «cáscara gruesa» que no se consume con la pulpa, ha sido objeto de un tratamiento posterior a la cosecha, en el supuesto de una utilización de la cáscara con fines culinarios. Basándose en esta clasificación del Tribunal General, que el Reino España califica de «artificiosa» y «desconocida», este último alega que dicho Tribunal incurrió en error al declarar que, en razón de esas particularidades, los productores de cítricos se encuentran en una situación diferente a la de los productores de otras frutas y hortalizas, en lo que atañe al objetivo de informar a los consumidores en materia de las sustancias utilizadas en el tratamiento posterior a la cosecha. El Reino de España sostiene que el grosor de la piel, cáscara o corteza no es un criterio adecuado para distinguir los cítricos de las restantes frutas y hortalizas, habida cuenta de que algunos cítricos tienen una piel fina que puede ser consumida.
43 El Reino de España añade que la motivación del Tribunal General no es coherente con el sistema de la Unión Europea para la autorización de materias activas plaguicidas, sistema que no distingue entre los cítricos y las demás frutas y hortalizas frescas respecto a la seguridad alimentaria. En efecto, el Reino de España observa que los límites máximos de residuos de un plaguicida autorizado se fijan teniendo en cuenta no sólo la parte comestible en fresco de la fruta y hortaliza, sino el producto entero, incluida la cáscara, así como los alimentos procesados elaborados con ellos (mermeladas, zumos, aceites, compotas, etc.).
44 A este respecto, el Reino de España aduce que los criterios en que se basan las elecciones de uso de los plaguicidas y sus dosis, no son criterios toxicológicos, sino criterios agrícolas, que determinan las dosis mínimas que son eficaces. Añade que estos criterios nada tiene que ver con el grosor de la cáscara. Según dicho Estado miembro, de ningún modo un producto con una cáscara más gruesa tiene un riesgo más elevado de contener un mayor nivel de residuos en la práctica que una fruta de piel fina.
45 La Comisión refuta las alegaciones del Reino de España.
– Apreciación del Tribunal de Justicia
46 Procede declarar que determinar si los hechos tienen o no carácter notorio corresponde al órgano judicial de primera instancia y constituye una apreciación de naturaleza fáctica que, salvo desnaturalización, no está sujeta al control del Tribunal de Justicia en el marco de un recurso de casación (véase, en este sentido, el auto Provincia di Ascoli Piceno y Comune di Monte Urano/Apache Footwear y otros, C‑464/07 P(I), EU:C:2008:49, apartado 9).
47 Pues bien, el Reino de España no sólo no ha alegado formalmente la desnaturalización de los hechos, sino que en su recurso de casación tampoco aporta elementos que permitan al Tribunal de Justicia llegar a la conclusión de que las apreciaciones efectuadas por el Tribunal General en los apartados 131 a 138 de la sentencia recurrida constituyen una desnaturalización de esa naturaleza.
48 En efecto, procede hacer constar que el apartado 28 del escrito de interposición del recurso de casación no contiene sino afirmaciones de carácter general, sin ninguna base que las sustente.
49 En cuanto al apartado 29 del escrito de interposición del recurso de casación, el Reino de España se limita a afirmar que, si bien la piel de determinados cítricos, como las mandarinas o los kumquats, es de menor grosor y comestible en mayor medida que la de otros cítricos, como las naranjas, todas estas clases de cítricos están sujetas a la obligación de etiquetado prevista en la disposición controvertida. Esta constatación no es idónea, empero, para cuestionar la apreciación del Tribunal General según la cual es razonable advertir al consumidor acerca del tratamiento de los cítricos posterior a la cosecha habida cuenta de que, a diferencia de los frutos de piel fina, todos esos cítricos pueden ser objeto de un tratamiento con dosis mucho más elevadas de sustancias químicas y de que su piel, cáscara o corteza puede incorporarse de un modo u otro a la alimentación humana. A este respecto, cabe observar que el Reino de España no impugna lo declarado en el apartado 133 de la sentencia recurrida, según el cual el anexo II del Reglamento (CE) n.º 396/2005, de 23 de febrero de 2005, relativo a los límites máximos de residuos de plaguicidas en alimentos y piensos de origen vegetal y animal y que modifica la Directiva 91/414/CEE del Consejo (DO L 70, p. 1), fijó límites máximos de residuos de 2‑fenilfenol que eran 50 veces más elevados en el caso de los cítricos que en el de otras frutas.
50 Además, en los apartados 30 a 34 del escrito de interposición del recurso de casación únicamente se pretende demostrar que los productos utilizados en el tratamiento de los cítricos son objeto de una evaluación minuciosa en lo que atañe a su inocuidad para la salud humana.
51 En cuanto al apartado 35 del escrito de interposición del recurso de casación, se limita a afirmar que «de ningún modo un producto con una cáscara más gruesa tiene un riesgo más elevado de contener un mayor nivel de residuos […] que una fruta de piel fina», sin fundamentar en modo alguno tal afirmación.
52 De lo anterior se deduce que, al no haber demostrado el Reino de España ningún tipo de desnaturalización de los hechos, debe desestimarse la primera parte del segundo motivo de casación.
Sobre la segunda parte del segundo motivo de casación, relativa a la exclusión de determinados cítricos del ámbito de aplicación de la disposición controvertida
– Alegaciones de las partes
53 El Reino de España reprocha al Tribunal General haber admitido, en el apartado 138 de la sentencia recurrida, que los pomelos, las toronjas y las limas podían estar excluidos del ámbito de aplicación de la disposición controvertida.
54 A este respecto, el Reino de España sostiene, en primer lugar, que las tres frutas citadas, que provienen de zonas lejanas a la Unión y están sometidas a largos períodos de transporte, son tratadas con los mismos productos que los cítricos de la Unión. Más concretamente, añade que, en el caso de los pomelos, es particularmente frecuente su consumo en forma de zumo, para cuya extracción también puede utilizarse la piel, y que, en el caso de la lima, se consume frecuentemente en un cóctel en el que esta fruta está presente tanto en forma de jugo como de trozos de la misma.
55 En segundo lugar, el Reino de España alega que el escaso volumen de ventas de pomelos, toronjas y limas en la Unión no es un término concluyente para justificar su exclusión del ámbito de aplicación de la disposición controvertida, porque tal criterio no es relevante a los efectos de seguridad alimentaria.
56 La Comisión refuta las alegaciones del Reino de España.
– Apreciación del Tribunal de Justicia
57 En lo que atañe a la alegación del Reino de España según la cual la piel o corteza de los pomelos y de las limas, frutos excluidos del ámbito de aplicación de la disposición controvertida, se utiliza en la preparación de zumos o cócteles, cabe observar que tal alegación tiene por objeto que el Tribunal de Justicia se pronuncie sobre la apreciación de hecho efectuada por el Tribunal General en el apartado 138 de la sentencia recurrida en virtud de la cual dicho Tribunal declaró, por un lado, que no constaba en autos que la piel o corteza de aquellos cítricos pudiera utilizarse con fines culinarios y, por otro lado, que el Reino de España no había alegado que tal pudiera ser el caso, a pesar de que el propio Tribunal General había instado a dicho Estado miembro a exponer su posición en cuanto a la exclusión de los mencionados cítricos del ámbito de aplicación de la disposición controvertida.
58 Por consiguiente, dicha alegación es inadmisible.
59 En cuanto a la alegación relativa al volumen de ventas de pomelos, toronjas y limas en Europa, cabe observar que esta alegación se dirige contra un fundamento de Derecho de la sentencia recurrida expuesto a mayor abundamiento y que, por consiguiente, debe ser considerada inoperante.
60 Por lo tanto, debe desestimarse la segunda parte del segundo motivo de casación.
Sobre la tercera parte del segundo motivo de casación, relativa a la comparabilidad de los productores de cítricos con los productores de otras frutas y hortalizas
– Alegaciones de las partes
61 El Reino de España reprocha al Tribunal General haber considerado, en los apartados 140 y 141 de la sentencia recurrida, que la alegación según la cual el etiquetado al que obliga la disposición controvertida puede ocasionar una desventaja competitiva a los productores de cítricos a los que se refiere dicha disposición en relación con los productores de otras frutas y hortalizas no resulta pertinente en el contexto de una supuesta violación del principio de igualdad de trato y de no discriminación.
62 La Comisión refuta la argumentación del Reino de España.
– Apreciación del Tribunal de Justicia
63 Según reiterada jurisprudencia, la vulneración del principio de igualdad de trato a causa de un trato diferente presupone que las situaciones en cuestión sean comparables, habida cuenta del conjunto de elementos que las caracterizan (sentencia Arcelor Atlantique y Lorraine y otros, C‑127/07, EU:C:2008:728, apartado 25).
64 Por lo tanto, el Tribunal General consideró fundadamente, en el apartado 141 de la sentencia recurrida, que el examen de una eventual desventaja competitiva resultaba inoperante en el marco del análisis del principio de igualdad de trato, ya que tal examen no podía desvirtuar la conclusión a la que el Tribunal General llegó en el apartado 136 de la sentencia recurrida, conclusión según la cual los productores de los cítricos a los que se refiere la disposición impugnada no se encuentran en una situación comparable a la de los productores de otras frutas y hortalizas.
65 Habida cuenta de las consideraciones expuestas, procede desestimar el segundo motivo de casación.
Sobre el tercer motivo de casación, basado en un error de Derecho relativo al control judicial del principio de proporcionalidad
66 El Reino de España sostiene que, en los apartados 153, 163, 176 a 178 y 181 a 188 de la sentencia recurrida, el Tribunal General incurrió en error de Derecho en lo que atañe al control judicial del principio de proporcionalidad. Estima que el Tribunal General no examinó adecuadamente la pertinencia e idoneidad de los datos en los que se había basado la decisión controvertida ni de las conclusiones que se deducían de tales datos y que dicho Tribunal aplicó un test superficial limitado a verificar la existencia de un error manifiesto, contrariamente al grado de control que exige la jurisprudencia del Tribunal de Justicia. El tercer motivo de casación se divide en cuatro partes.
Sobre la primera parte del tercer motivo de casación, relativa a la interpretación errónea de la voluntad del legislador de la Unión que justifica la disposición controvertida
– Alegaciones de las partes
67 En primer lugar, el Reino de España alega que no comprende la afirmación del Director General de la Dirección General (DG) «Agricultura y Desarrollo Rural» de la Comisión, que figura en sus escritos de fechas 14 y 30 de junio de 2011, según la cual la supresión de la obligación de etiquetado prevista en la disposición controvertida «plantearía legítimas dudas respecto a la correcta aplicación de la legislación sobre aditivos alimentarios».
68 En segundo lugar, el Reino de España sostiene que el Tribunal General no podía admitir «sin más» tal afirmación, máxime cuando el ortofenilfenol, y sus sales de sodio, denominadas «ortofenilfenol de sodio» (en lo sucesivo, conjuntamente, «OPP»), fue considerado a lo largo de todo el proceso como un plaguicida. A este respecto, el Reino de España alega que dicha afirmación se refería a una legislación ya derogada y no aplicable al OPP porque no versaba sobre los plaguicidas sino sobre los aditivos alimentarios.
69 Por último, el Reino de España aduce que ya había indicado en su escrito de demanda ante el Tribunal General que ésta no versaba sobre la obligación de etiquetado relativa al OPP, sino sobre la obligación general de etiquetar los cítricos indicando los conservantes o sustancias químicas para tratamientos después de la cosecha. Ahora bien, ni la legislación específica sobre tales conservantes o sustancias químicas, que garantiza normas de seguridad rigurosas y la inocuidad de esas sustancias para los consumidores, ni la legislación sobre la información de los consumidores, imponen una obligación de etiquetado como la prevista en la disposición controvertida. El Reino de España deduce de ello que, de haber considerado el legislador la necesidad de marcar en el etiquetado de los envases la utilización de un plaguicida, lo hubiera definido como requisito en las mencionadas legislaciones.
70 La Comisión refuta las alegaciones del Reino de España.
– Apreciación del Tribunal de Justicia
71 Con carácter preliminar, procede hacer constar que, cuando el Reino de España aduce que no está en condiciones de comprender los escritos del Director General de la DG «Agricultura y Desarrollo Rural», a los que se hace referencia en el apartado 67 de la presente sentencia, está formulando una alegación cuya inadmisibilidad debe declararse, puesto que no va dirigida como tal contra un apartado de la sentencia recurrida.
72 Por otra parte, cuando el Reino de España reprocha al Tribunal General haber admitido «sin más» los mencionados escritos a efectos de examinar la fundamentación de la disposición controvertida, dicho Estado miembro lleva a cabo una interpretación errónea de la sentencia recurrida.
73 En efecto, el Tribunal General examinó detalladamente la evolución de la legislación de la Unión relativa al OPP y expuso con claridad, en los apartados 171 a 178 de la sentencia recurrida, las razones por las cuales esos mismos escritos se referían manifiestamente a la nota a pie de página que figuraba en el anexo de la Directiva 2003/114. Ahora bien, en dicha nota se indica que «la supresión del ortofenil fenol E 231 y del ortofenil fenol sódico E 232 entrará en vigor tan pronto como los requisitos de etiquetado de los alimentos tratados con dicha(s) sustancia(s) sean de aplicación en virtud de la legislación comunitaria sobre contenidos máximos de residuos de plaguicidas». Así pues, tal como expone el Tribunal General en el apartado 177 de la sentencia recurrida, al adoptar la disposición controvertida la Comisión tuvo en cuenta la citada nota a pie de página como testimonio de la voluntad del legislador de la Unión de establecer una obligación de etiquetado para los productos alimenticios tratados valiéndose del OPP.
74 Tampoco puede prosperar la alegación que el Reino de España expone en los apartados 68 a 70 del escrito de interposición del recurso de casación y que tiene por objeto demostrar, basándose en un análisis de la legislación de la Unión relativa específicamente a los productos fitofarmacéuticos y a la información de los consumidores sobre los productos alimenticios, que el legislador comunitario, contrariamente a lo declarado por el Tribunal General en los apartados 177 y 178 de la sentencia recurrida, no tenía intención de imponer la obligación de mencionar las materias activas en el etiquetado de los productos vegetales en general y de los cítricos en particular.
75 En efecto, la circunstancia de que las disposiciones legales a las que se refiere el Reino de España en el escrito de interposición del recurso de casación no exijan un etiquetado específico de los plaguicidas utilizados en los tratamientos agrícolas no impide a la Comisión adoptar una norma sobre comercialización de los cítricos que, de conformidad con el artículo 113 del Reglamento n.º 1234/2007, tenga en cuenta tanto el interés de los consumidores en recibir una adecuada y transparente información como las recomendaciones sobre normas adoptadas por la CEPE/ONU. En particular, esta circunstancia no supone obstáculo alguno para que la Comisión adopte una disposición que imponga un etiquetado de los cítricos en el que deban mencionarse los tratamientos que se hayan aplicado a estos frutos con posterioridad a la cosecha.
76 Por lo tanto, debe desestimarse la primera parte del tercer motivo de casación.
Sobre la segunda parte del tercer motivo de casación, relativa a la premisa en la que el Tribunal General se basó para efectuar su control
– Alegaciones de las partes
77 El Reino de España sostiene que, contrariamente a las consideraciones del Tribunal General que figuran en los apartados 183 a 185 de la sentencia recurrida, su alegación sobre la existencia de una desventaja comercial en perjuicio de los productores de cítricos sujetos a la obligación prevista en la disposición controvertida, en relación con los productores de otras frutas y hortalizas, no se basaba en la premisa de que los consumidores ignoran que todas las frutas y hortalizas son objeto de tratamientos con diferentes sustancias, sino en la premisa de que cuando un consumidor se encuentra con cualquier alimento en el cual existe una indicación en el etiquetado que hace alusión a la adición de cualquier sustancia química, se siente más desalentado que atraído ante tal mención.
78 La Comisión refuta las alegaciones del Reino de España.
– Apreciación del Tribunal de Justicia
79 Contrariamente a lo que sostiene el Reino de España en el marco del presente recurso de casación, de su escrito de demanda en primera instancia resulta que dicho Estado invocó ante el Tribunal General la premisa según la cual, cuando no existe un marcado específico, los consumidores consideran que las frutas y hortalizas no han sido objeto de un tratamiento químico particular.
80 En efecto, en el apartado 69 del escrito de interposición del recurso ante el Tribunal General, el Reino de España afirmó que «obligando a etiquetar solamente a los cítricos, el mensaje que se transmite al consumidor es que los cítricos son las únicas frutas tratadas con productos químicos».
81 En consecuencia, no cabe estimar la segunda parte del tercer motivo de casación.
Sobre la tercera parte del tercer motivo de casación, relativa a la especificidad de los cítricos a los que se refiere la disposición controvertida
– Alegaciones de las partes
82 Según el Reino de España, si, como afirma el Tribunal General en el apartado 181 de la sentencia recurrida, la finalidad de la disposición controvertida no es otra que la de garantizar que los consumidores dispongan de una mejor información, no se comprende por qué razón tal obligación de marcado se impone, por un lado, únicamente a los cítricos tratados con posterioridad a la cosecha y no a aquellos que son objeto de un tratamiento anterior a la misma, y, por otro lado, únicamente a los cítricos y no a las restantes frutas y hortalizas tratadas utilizando los mismos productos químicos.
83 La Comisión refuta las alegaciones del Reino de España.
– Apreciación del Tribunal de Justicia
84 En lo que atañe a la alegación del Reino de España relativa a la diferencia que, en cuanto a la obligación de etiquetado, existe entre los cítricos según que estos frutos sean tratados con anterioridad a la cosecha o con posterioridad a la misma, procede declarar que una alegación que no haya sido formulada en primera instancia constituye un motivo nuevo inadmisible en fase de casación, salvo en el supuesto de que pueda ser considerada como la ampliación de una alegación ya formulada en el marco de un motivo invocado en la demanda presentada ante el Tribunal General.
85 Pues bien, en el caso de autos, procede hacer constar que en ninguno de los motivos invocados para fundamentar su recurso ante el Tribunal General ha sostenido el Reino de España que la disposición controvertida vulnere el principio de proporcionalidad por el hecho de que únicamente los tratamientos sobre los cítricos efectuados con posterioridad a la cosecha deban ser objeto de una mención destinada a los consumidores. En consecuencia, procede declarar la inadmisibilidad del tercer motivo de casación en lo que atañe a este punto por constituir un motivo nuevo.
86 En lo que atañe a la alegación del Reino de España relativa a la diferencia que, en cuanto a la obligación de etiquetado, existe entre los cítricos y las restantes frutas y hortalizas tratadas con los mismos productos químicos, cabe observar, al igual que hace la Comisión, que en los apartados 73 y 74 del escrito de interposición del recurso de casación el Reino de España se limita a reproducir en sus mismos términos las alegaciones que ya había formulado ante el Tribunal General en el apartado 48 de su escrito de réplica, sin especificar por qué razón el Tribunal General no habría ejercido un control suficiente sobre este punto.
87 En todo caso, procede hacer constar que, en los apartados 131 a 136 de la sentencia recurrida, el Tribunal General expuso detalladamente las razones por las que consideraba que los cítricos, por un lado, y las restantes frutas y hortalizas, por otro, no se encuentran en situaciones comparables en relación con la obligación impuesta por la disposición controvertida. A este respecto, reviste especial importancia la circunstancia de que los cítricos puedan ser sometidos a tratamientos químicos de una concentración mucho mayor que en el caso de otras frutas y hortalizas, pese a la posibilidad de consumir su piel o corteza, circunstancia que tuvo en cuenta el Tribunal General en el marco de su apreciación de los hechos. Así pues, el Tribunal General pudo considerar, sin incurrir en error de Derecho, que no era descabellado imponer a los productores de cítricos una obligación de información específica destinada a los consumidores.
88 De ello se desprende que la tercera parte del tercer motivo de casación no puede prosperar.
Sobre la cuarta parte del tercer motivo de casación, relativa al hecho de que la disposición controvertida se aplica igualmente a los cítricos destinados a la exportación
– Alegaciones de las partes
89 El Reino de España, remitiéndose al apartado 188 de la sentencia recurrida, niega que pueda alcanzarse un grado uniforme y elevado de protección de los consumidores, tanto dentro como fuera de la Unión, valiéndose del etiquetado, que no es más que un mero objeto informativo. Estima que el acceso a tal nivel de protección de los consumidores se consigue gracias al trabajo de los productores y a la responsabilidad de todos los operadores que participan en la cadena de comercialización y de las autoridades de los Estados miembros, así como a los elevados niveles de seguridad aplicados por la Autoridad Europea de Seguridad Alimentaria (EFSA). El Reino de España añade que, si el objetivo que persigue la decisión controvertida es proteger a los consumidores de todo el mundo, no es razonable adoptar una disposición selectiva, basada en el consumo en el mercado europeo, y que la disposición controvertida no es conforme con el propio ámbito de aplicación territorial del Derecho de la Unión ni con el ámbito de aplicación de la Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea.
90 La Comisión refuta las alegaciones del Reino de España.
– Apreciación del Tribunal de Justicia
91 Con carácter liminar, cabe observar que, en respuesta a la alegación del Reino de España según la cual la disposición controvertida da lugar, en los mercados de los países terceros, a una desventaja competitiva en perjuicio de los cítricos destinados a la exportación, el Tribunal General declaró, en el apartado 188 de la sentencia recurrida, por una parte, que un nivel uniforme y elevado de protección de los consumidores, tanto de dentro de la Unión como del exterior, forma parte de la imagen de calidad y fiabilidad de los productos procedentes de la Unión y contribuye a mantener ―o incluso a reforzar― su posición en los mercados internacionales, y, por otra parte, que el Reino de España no había alegado ningún argumento específico que pudiera poner en tela de juicio tales consideraciones.
92 Pues bien, en su recurso de casación el Reino de España no pone en tela de juicio lo declarado por el Tribunal General en el sentido de que tender a un nivel uniforme y elevado de protección de los consumidores, tanto de dentro de la Unión como del exterior, contribuye a mantener ―o incluso a reforzar― la posición comercial de los productos agrícolas originarios de la Unión que están sujetos a la obligación de etiquetado prevista en la disposición controvertida y que están destinados a la exportación.
93 El Reino de España se limita, en realidad, a negar que esta obligación de etiquetado permita obtener un nivel uniforme y elevado de protección de los consumidores, especialmente habida cuenta de que tal obligación reviste un carácter selectivo por razones relacionadas con el consumo en el mercado europeo.
94 No obstante, aun suponiendo que el Tribunal General haya basado su razonamiento en tal constatación, cabe observar que se trata, en todo caso, de una apreciación fáctica que no es competencia del Tribunal de Justicia cuando se pronuncia en el marco de un recurso de casación.
95 De lo anterior se deduce que no pueden prosperar las alegaciones que el Reino de España formula contra los apartados 188 y 189 de la sentencia recurrida.
96 Teniendo en cuenta que el Tribunal General ha demostrado suficientemente con arreglo a Derecho, mediante los fundamentos jurídicos expuestos en los apartados que acaban de citarse, que la Comisión no violó el principio de proporcionalidad al imponer que los cítricos incluidos en el ámbito de aplicación de la disposición controvertida fueran objeto de un etiquetado específico incluso en el supuesto de estar destinados a la exportación a países terceros, huelga examinar las alegaciones formuladas contra el otro fundamento en el que se basó el Tribunal General, en el apartado 187 de la sentencia recurrida, para excluir que se hubiera violado el principio de proporcionalidad, ya que tales alegaciones, formuladas contra un fundamento de Derecho expuesto a mayor abundamiento, resultan en todo caso inoperantes.
97 Por consiguiente, debe desestimarse el tercer motivo de casación.
98 De las consideraciones anteriores resulta que el recurso de casación debe desestimarse en su totalidad.
Costas
99 A tenor del artículo 138, apartado 1, del Reglamento de Procedimiento, aplicable al procedimiento de casación en virtud del artículo 184, apartado 1, del mismo Reglamento, la parte que haya visto desestimadas sus pretensiones será condenada en costas, si así lo hubiera solicitado la otra parte. Dado que la Comisión ha solicitado la condena en costas del Reino de España y puesto que han sido desestimados las pretensiones formuladas por éste, procede condenarlo a cargar con las costas correspondientes a la fase de casación.
En virtud de todo lo expuesto, el Tribunal de Justicia (Sala Séptima) decide:
1) Desestimar el recurso de casación.
2) Condenar en costas al Reino de España.
Firmas