SENTENCIA DEL TRIBUNAL DE JUSTICIA

de 21 de octubre de 2003 (1)

«Asociación CEE-Turquía - Interpretación de los artículos 41, apartado 1, del Protocolo Adicional y 13 de la Decisión n. 1/80 del Consejo de Asociación - Eliminación de las restricciones a la libre circulación de los trabajadores, a la libertad de establecimiento y a la libre prestación de servicios - Cláusulas de “standstill” - Efecto directo - Alcance - Normativa de un Estado miembro que exige un permiso de trabajo en el sector del transporte internacional de mercancías por carretera»

En los asuntos acumulados C-317/01 y C-369/01,

que tienen por objeto sendas peticiones dirigidas al Tribunal de Justicia, con arreglo al artículo 234 CE, por el Bundessozialgericht (Alemania), destinadas a obtener, en los litigios pendientes ante dicho órgano jurisdiccional entre

Eran Abatay y otros (asunto C-317/01),

Nadi Sahin (asunto C-369/01)

y

Bundesanstalt für Arbeit,

una decisión prejudicial sobre la interpretación del artículo 41, apartado 1, del Protocolo Adicional, firmado el 23 de noviembre de 1970 en Bruselas y celebrado, aprobado y confirmado en nombre de la Comunidad mediante el Reglamento (CEE) n. 2760/72 del Consejo, de 19 de diciembre de 1972 (DO L 293, p. 1; EE 11/01, p. 213), y del artículo 13 de la Decisión n. 1/80, de 19 de septiembre de 1980, relativa al desarrollo de la Asociación, adoptada por el Consejo de Asociación creado por el Acuerdo de Asociación entre la Comunidad Económica Europea y Turquía,

EL TRIBUNAL DE JUSTICIA,

integrado por el Sr. V. Skouris, Presidente, la Sra. P. Jann, C.W.A. Timmermans, C. Gulmann, J.N. Cunha Rodriguez y A. Rosas, Presidentes de Sala, y los Sres. D.A.O. Edward, A. La Pergola, J.-P. Puissochet y R. Schintgen (Ponente), las Sras. F. Macken y N. Colneric y el Sr. S. von Bahr, Jueces;

Abogado General: Sr. J. Mischo;

Secretario: Sr. H.A. Rühl, administrador principal;

consideradas las observaciones escritas presentadas:

-    en nombre del Sr. Abatay y otros, por el Sr. T. Helbing, Rechtsanwalt;

-    en nombre del Sr. Sahin, por el Sr. R. Gutmann, Rechtsanwalt;

-    en nombre del Gobierno alemán, por los Sres. W.-D. Plessing y R. Stüwe, en calidad de agentes;

-    en nombre del Gobierno francés, por los Sres. G. de Bergues y S. Pailler, en calidad de agentes;

-    en nombre del Gobierno neerlandés, por la Sra. H. G. Sevenster, en calidad de agente;

-    en nombre de la Comisión de las Comunidades Europeas, por los Sres. D. Martin y H. Kreppel, en calidad de agentes;

habiendo considerado el informe para la vista;

oídas las observaciones orales del Sr. Abatay y otros, del Sr. Sahin, del Gobierno alemán y de la Comisión, expuestas en la vista de 14 de enero de 2003;

oídas las conclusiones del Abogado General, presentadas en audiencia pública el 13 de mayo de 2003;

dicta la siguiente

Sentencia

1.

    Mediante resoluciones de 20 de junio y 2 de agosto de 2001, recibidas en el Tribunal de Justicia el 13 de agosto y el 25 de septiembre siguientes, respectivamente, el Bundessozialgericht planteó, con arreglo al artículo 234 CE, varias cuestiones prejudiciales relativas a la interpretación del artículo 41, apartado 1, del Protocolo Adicional, firmado el 23 de noviembre de 1970 en Bruselas y celebrado, aprobado y confirmado en nombre de la Comunidad mediante el Reglamento (CEE) n. 2760/72 del Consejo, de 19 de diciembre de 1972 (DO L 293, p. 1; EE 11/01, p. 213; en lo sucesivo, «Protocolo Adicional»), y del artículo 13 de la Decisión n. 1/80 del Consejo de Asociación, de 19 de septiembre de 1980, relativa al desarrollo de la Asociación (en lo sucesivo, «Decisión n. 1/80»). El Consejo de Asociación fue establecido por el Acuerdo por el que se crea una Asociación entre la Comunidad Económica Europea y Turquía, firmado en Ankara, el 12 de septiembre de 1963, por la República de Turquía, por una parte, y por los Estados miembros de la CEE y la Comunidad, por otra, y celebrado, aprobado y confirmado en nombre de la Comunidad mediante la Decisión 64/732/CEE del Consejo, de 23 de diciembre de 1963 (DO 1964, 217, p. 3685; EE 11/01, p. 18; en lo sucesivo, «Acuerdo de Asociación»).

2.

    Dichas cuestiones se suscitaron en el marco de dos litigios entre el Sr. Abatay y otros y el Sr. Nadi Sahin, respectivamente, y la Bundesanstalt für Arbeit (Oficina federal de empleo; en lo sucesivo, «Bundesanstalt») debido a que ésta última exige que los conductores turcos sean titulares, en Alemania, de un permiso de trabajo para realizar transportes internacionales de mercancías por carretera.

Marco jurídico

Asociación CEE-Turquía

3.

    De conformidad con su artículo 2, apartado 1, el Acuerdo de Asociación tiene por objeto promover el fortalecimiento continuo y equilibrado de las relaciones comerciales y económicas entre las partes contratantes, incluso en el ámbito de la mano de obra, mediante la realización gradual de la libre circulación de trabajadores (artículo 12), así como mediante la supresión de las restricciones a la libertad de establecimiento (artículo 13) y a la libre prestación de servicios (artículo 14), con objeto de mejorar el nivel de vida del pueblo turco y facilitar ulteriormente la adhesión de la República de Turquía a la Comunidad (cuarto considerando del preámbulo y artículo 28).

4.

    A tal fin, el Acuerdo de Asociación contempla una fase preparatoria, que permita a la República de Turquía reforzar su economía con la ayuda de la Comunidad (artículo 3), una fase transitoria, durante la cual se garantizan el establecimiento progresivo de una unión aduanera y el acercamiento de las políticas económicas (artículo 4), y una fase definitiva, que estará basada en la unión aduanera e implicará el fortalecimiento de la coordinación de las políticas económicas de las partes contratantes (artículo 5).

5.

    El artículo 6 del Acuerdo de Asociación está redactado en los siguientes términos:

«Para asegurar la aplicación y el desarrollo progresivo del régimen de asociación, las Partes Contratantes se reunirán en el seno de un Consejo de Asociación que actuará dentro de los límites de las atribuciones que le son conferidas por el Acuerdo.»

6.

    A tenor del artículo 8 del Acuerdo de Asociación, recogido en el título II de éste, que lleva por epígrafe «Establecimiento de la fase transitoria»:

«Para la consecución de los objetivos enunciados en el artículo 4, el Consejo de Asociación fijará, antes de comenzar la fase transitoria, y según el procedimiento previsto en el artículo 1 del Protocolo Provisional, las condiciones, modalidades y ritmos de aplicación de las disposiciones propias de los sectores mencionados en el Tratado constitutivo de la Comunidad que deberán tomarse en consideración, especialmente aquellos previstos en el presente Título, así como toda cláusula de salvaguardia que pudiera ser útil.»

7.

    Los artículos 12, 13, 14, 15 y 16 del Acuerdo de Asociación están recogidos también en su título II, capítulo 3, que lleva el encabezamiento «Otras disposiciones de carácter económico».

8.

    El artículo 12 prevé:

«Las Partes Contratantes acuerdan basarse en los artículos 48, 49 y 50 del Tratado constitutivo de la Comunidad para llevar a cabo gradualmente, entre ellas, la libre circulación de trabajadores.»

9.

    El artículo 13 dispone:

«Las Partes Contratantes acuerdan basarse en los artículos 52 al 56 inclusive y en el 58 del Tratado constitutivo de la Comunidad para suprimir entre ellas las restricciones a la libertad de establecimiento.»

10.

    El artículo 14 enuncia lo siguiente:

«Las Partes Contratantes acuerdan basarse en los artículos 55, 56 y del 58 al 65 inclusive del Tratado constitutivo de la Comunidad para eliminar entre ellas las restricciones a la libre prestación de servicios.»

11.

    El artículo 15 tiene el siguiente tenor:

«Las condiciones y modalidades de extensión a Turquía de las disposiciones del Tratado constitutivo de la Comunidad y de los actos adoptados en aplicación de tales disposiciones en lo que se refiere a los transportes serán establecidas teniendo en cuenta la situación geográfica de Turquía.»

12.

    El artículo 16 dispone:

«Las Partes Contratantes reconocen que los principios enunciados en las disposiciones relativas a la competencia, a la fiscalidad y a la aproximación de legislaciones, contenidas en el Título I de la Tercera Parte del Tratado constitutivo de la Comunidad, deberán ser aplicables en sus relaciones de asociación.»

13.

    A tenor del artículo 22, apartado 1, del Acuerdo de Asociación:

«Para la consecución de los objetivos fijados por el Acuerdo y en los casos previstos por éste, el Consejo de Asociación dispondrá de un poder de decisión. Cada una de las dos Partes estará obligada a adoptar las medidas que implique la ejecución de las decisiones tomadas. [...]»

14.

    El Protocolo Adicional que, de conformidad con su artículo 62, forma parte integrante del Acuerdo de Asociación, establece, a tenor de su artículo 1, las condiciones, modalidades y ritmos de realización de la fase transitoria contemplada en el artículo 4 de dicho Acuerdo.

15.

    El Protocolo Adicional incluye un título II, que lleva por epígrafe «Libre circulación de personas y servicios», cuyo capítulo I está dedicado a los «Trabajadores» y cuyo capítulo II se consagra al «Derecho de establecimiento, servicios y transportes».

16.

    El artículo 36 del Protocolo Adicional, que forma parte de dicho capítulo I, establece que la libre circulación de los trabajadores entre los Estados miembros de la Comunidad y Turquía se realizará gradualmente, con arreglo a los principios enunciados en el artículo 12 del Acuerdo de Asociación, entre el final del duodécimo y del vigésimo segundo años siguientes a la entrada en vigor del mencionado Acuerdo y que el Consejo de Asociación decidirá las modalidades necesarias al respecto.

17.

    A tenor del artículo 41 del Protocolo Adicional, que figura en el capítulo II de dicho título II:

«1.    Las Partes Contratantes se abstendrán de introducir entre sí nuevas restricciones a la libertad de establecimiento y a la libre prestación de servicios.

2.    El Consejo de Asociación fijará, con arreglo a los principios enunciados en los artículos 13 y 14 del Acuerdo de Asociación, el ritmo y las modalidades según las cuales las Partes Contratantes suprimirán entre sí, de forma progresiva, las restricciones a la libertad de establecimiento y a la libre prestación de servicios.

El Consejo de Asociación fijará el ritmo y las modalidades mencionados para las diferentes categorías de actividades, tomando en consideración las disposiciones análogas adoptadas por la Comunidad en dichos ámbitos, así como la especial situación de Turquía en el plano económico y social. Se dará prioridad a las actividades que contribuyan particularmente al desarrollo de la producción y de los intercambios.»

18.

    El artículo 42, apartado 1, del Protocolo Adicional, que figura en el mismo capítulo II de dicho título II, dispone lo siguiente:

«El Consejo de Asociación hará extensivas a Turquía, de acuerdo con las modalidades que establezca teniendo principalmente en cuenta la situación geográfica de dicho país, las disposiciones del Tratado constitutivo de la Comunidad aplicables a los transportes. En las mismas condiciones, podrá hacer extensivos a Turquía los actos adoptados por la Comunidad en aplicación de las citadas disposiciones para los transportes por ferrocarril, por carretera y por vías navegables.»

19.

    El 19 de septiembre de 1980, el Consejo de Asociación, creado por el Acuerdo de Asociación e integrado, por una parte, por miembros de los Gobiernos de los Estados miembros, del Consejo así como de la Comisión de las Comunidades Europeas y, por otra parte, por miembros del Gobierno turco (en lo sucesivo, «Consejo de Asociación»), adoptó la Decisión n. 1/80.

20.

    El artículo 6 de esta Decisión está recogido en su capítulo II, que lleva el encabezamiento «Disposiciones sociales», sección 1, referente a las «Cuestiones relativas al empleo y a la libre circulación de los trabajadores». Los apartados 1 y 2 de dicho artículo están redactados en los siguientes términos:

«1.    Sin perjuicio de lo dispuesto en el artículo 7 en relación con el libre acceso al empleo de los miembros de su familia, un trabajador turco que forma parte del mercado de trabajo legal de un Estado miembro:

-    tendrá derecho, en dicho Estado miembro, después de un año de empleo legal, a la renovación de su permiso de trabajo con el mismo empresario si dispone de un empleo;

-    tendrá derecho, en dicho Estado miembro, después de tres años de empleo legal y sin perjuicio de la preferencia que ha de concederse a los trabajadores de los Estados miembros de la Comunidad, a aceptar otra oferta para desempeñar la misma profesión en otra empresa de su elección, realizada en condiciones normales y registrada en los servicios de empleo de dicho Estado miembro;

-    tendrá derecho, en dicho Estado miembro, después de cuatro años de empleo legal, al libre acceso a cualquier actividad laboral por cuenta ajena de su elección.

2.     Los permisos anuales y las ausencias por razón de maternidad, de accidente de trabajo o de enfermedad de corta duración se asimilarán a los períodos de empleo legal. Los períodos de desempleo involuntario, debidamente acreditados por las autoridades competentes, y las ausencias por razón de enfermedad de larga duración, si bien no se asimilan a períodos de empleo legal, no menoscabarán los derechos adquiridos en virtud del período anterior de empleo.»

21.

    El artículo 13 de la Decisión n. 1/80, que también forma parte de dicha sección 1, establece lo siguiente:

«Los Estados miembros de la Comunidad y Turquía no podrán introducir nuevas restricciones relativas a las condiciones de acceso al empleo de los trabajadores y de los miembros de su familia que se encuentren en su territorio respectivo en situación legal por lo que respecta a la residencia y al empleo.»

22.

    Según su artículo 30, la Decisión n. 1/80 entró en vigor el 1 de julio de 1980. Sin embargo, en virtud del artículo 16 de esta Decisión, las disposiciones de la sección 1 del capítulo II de ésta son aplicables a partir del 1 de diciembre de 1980.

Normativa nacional

23.

    El Protocolo Adicional fue ratificado por el Bundestag mediante la Ley de 19 de mayo de 1972 (BGBl. 1972 II, p. 385) y entró en vigor en Alemania el 1 de enero de 1973.

24.

    En virtud del artículo 9 del Verordnung über die Arbeitserlaubnis für nichtdeutsche Arbeitnehmer (Reglamento sobre el permiso de trabajo de trabajadores no alemanes), de 2 de marzo de 1971 (BGBl. 1971 I, p. 152; en lo sucesivo, «AEVO»), en su versión vigente el 1 de enero de 1973:

«Están exentos de la obligación de presentar un permiso de trabajo [...]:

2.     Los conductores dedicados al transporte internacional de personas y mercancías [...] que trabajen para empresas domiciliadas en el territorio de aplicación de este Reglamento.»

25.

    El décimo Reglamento por el que se modificó el AEVO, que fue adoptado y entró en vigor el 1 de septiembre de 1993 (BGBl. 1993 I, p. 1527), modificó dicho artículo 9, punto 2, limitando la concesión de la exención de permiso de trabajo a los conductores dedicados al transporte internacional de personas y mercancías «cuyos empresarios estén domiciliados en el extranjero».

26.

    El 30 de septiembre de 1996 se llevó a cabo otra modificación del artículo 9, punto 2, del AEVO (BGBl. 1996 I, p. 1491), cuya versión aplicable a partir del 10 de octubre de 1996 está redactada en los siguientes términos:

«Están exentos de la obligación de presentar un permiso de trabajo [...]:

2.     Los conductores dedicados al transporte internacional de personas y mercancías para empresas domiciliadas en el extranjero, en la medida en que

a)     el vehículo esté matriculado en el Estado de establecimiento del empresario;

b)     el vehículo esté matriculado en el territorio de aplicación del Reglamento para prestar servicios de transporte regular en autobús;

[...]»

27.

    A partir del 25 de septiembre de 1998, las excepciones a la obligación de obtener un permiso de trabajo en Alemania se regularon por el artículo 9, apartado 3, del Verordnung über die Arbeitsgenehmigung für ausländische Arbeitnehmer (Reglamento sobre la autorización de trabajo de los trabajadores extranjeros), de 17 de septiembre de 1998 (BGBl. 1998 I, p. 2899; en lo sucesivo, «ArGV»), que sustituyó al AEVO. No obstante, el artículo 9, apartado 3, del ArGV recogió, sin modificaciones, el contenido del artículo 9, punto 2, del AEVO, en su versión vigente a partir del 10 de octubre de 1996.

Litigios principales y cuestiones prejudiciales

Asunto C-317/01

28.

    De la resolución de remisión se desprende que el Sr. Abatay y los otros demandantes son nacionales turcos que viven en Turquía y trabajan como conductores principalmente en el transporte internacional de mercancías. Están empleados en la empresa Baqir Dis Tic. Ve Paz. Ltd St (en lo sucesivo, «Baqir Dis»), establecida en Mersin (Turquía), que es una filial de la sociedad Baqir GmbH, establecida en Stuttgart (Alemania). Baqir Dis y Baqir GmbH importan a Alemania frutas y verduras, que provienen en gran parte de sus propias producciones en Turquía. La mercancía es transportada desde este país a Alemania en camiones matriculados en este último país a nombre de Baqir GmbH y que conducen, entre otras personas, el Sr. Abatay y los otros demandantes.

29.

    La Bundesanstalt concedió a cada uno de los conductores un permiso de trabajo válido hasta el 30 de septiembre de 1996 inclusive. Sin embargo, al finalizar este período, les denegó la concesión de nuevos permisos de trabajo.

30.

    En el marco del recurso presentado por el Sr. Abatay y los otros demandantes, el Sozialgericht Nürnberg (Alemania) declaró, mediante resoluciones de 27 de octubre de 1998, que los demandantes no necesitaban permisos de trabajo.

31.

    Mediante resolución de 25 de julio de 2000, el Bayerisches Landessozialgericht (Alemania) desestimó los recursos de apelación presentados por la Bundesanstalt contra esas resoluciones.

32.

    Según este órgano jurisdiccional, la cláusula de «standstill» recogida en el artículo 13 de la Decisión n. 1/80 mantiene la situación jurídica existente cuando se inició la actividad de los conductores turcos en Alemania y afecta también al trabajo realizado en este Estado miembro por los conductores turcos, que está encuadrado en el mercado laboral mencionado en dicha disposición. En efecto, el empleo del Sr. Abatay y otros era inicialmente legal en el sentido de dicho artículo 13, por lo que respecta al tramo del transporte internacional de mercancías que se desarrolla en Alemania, ya que, según el artículo 9, punto 2, del AEVO, tanto en su versión original como en la vigente a partir del 1 de septiembre de 1993, los interesados no necesitaban permiso de trabajo en cuanto conductores dedicados al transporte internacional de mercancías y de personas. Por lo que respecta a la nueva versión de esta disposición del AEVO, aplicable a partir del 10 de octubre de 1996, así como a la idéntica disposición del artículo 9, punto 3, letra a), del ArGV, en vigor desde el 25 de septiembre de 1998, han producido una restricción sustancial del acceso de los conductores turcos considerados en el presente asunto al mercado laboral alemán, que infringe el artículo 13 de la Decisión n. 1/80.

33.

    En apoyo del recurso de «casación» que interpuso contra la resolución del Bayerisches Landessozialgericht, la Bundesantstalt sostiene que no existe una cláusula de «standstill» aplicable a los trabajadores semejante a la contenida en el artículo 41, apartado 1, del Protocolo Adicional. Según su tenor, el artículo 13 de la Decisión n. 1/80 se refiere sólo a aquellos trabajadores turcos que ya se encuentran legalmente en el territorio de un Estado miembro y no puede aplicarse, por tanto, al caso de autos. Por otra parte, las modificaciones de la legislación nacional introducidas en 1993 y 1996 no pueden considerarse incompatibles con la prohibición de añadir nuevas restricciones entre las partes que celebraron el Protocolo Adicional, enunciada en su artículo 41, pues contravendría el sistema general del Acuerdo de Asociación otorgar a esta cláusula de «standstill», relativa a la libre prestación de servicios, efectos indirectos sobre el derecho de acceso al empleo.

34.

    Por el contrario, el Sr. Abatay y los otros demandantes consideran fundadas las resoluciones del Sozialgericht Nürnberg y del Bayerisches Landessozialgericht. En su opinión, el derecho a que se declare la exención del permiso de trabajo se deduce directamente del artículo 13 de la Decisión n. 1/80. Con carácter subsidiario, invocan el artículo 6 de la misma Decisión, según el cual un trabajador turco, después de estar trabajando legalmente durante un año, tiene derecho a la renovación del permiso de trabajo para continuar trabajando en la misma empresa. Los demandantes ya habían alcanzado, desde antes de 1993 y hasta 1996, un estatuto laboral a la luz de la legislación laboral nacional, que no puede retirarle unilateralmente la Bundesanstalt.

35.

    La Sala Undécima del Bundessozialgericht señala que, según el Derecho alemán, el Sr. Abatay y los otros demandantes, como empleados de un empresario turco, no tienen derecho a trabajar sin permiso de trabajo en el transporte internacional de mercancías con vehículos matriculados en Alemania.

36.

    Sin embargo, la exención del permiso de trabajo que pretenden el Sr. Abatay y los otros demandantes podría resultar de los artículos 13 de la Decisión n. 1/80 o 41, apartado 1, del Protocolo Adicional. Efectivamente, se podría considerar que las modificaciones del AEVO, que entraron en vigor el 1 de septiembre de 1993 y el 10 de octubre de 1996, introducen nuevas restricciones al acceso al empleo en el sentido de ese artículo 13 o bien nuevas restricciones a la libre prestación de servicios en el sentido de dicho artículo 41, apartado 1.

37.

    A este respecto, el alcance de estas dos disposiciones plantea varios problemas.

38.

    En primer lugar, se plantea la cuestión de si, al igual que el artículo 41, apartado 1, del Protocolo Adicional, es preciso interpretar el artículo 13 de la Decisión n. 1/80 en el sentido de que prohíbe con carácter general a los Estados miembros toda nueva disposición que restrinja el acceso al empleo a partir de la entrada en vigor, el 1 de diciembre de 1980, de conformidad con el artículo 16, apartado 1, de esta Decisión, de su sección relativa al empleo y a la libre circulación de los trabajadores. No obstante, el tenor de este artículo 13, que se separa en determinados aspectos del tenor de dicho artículo 41, apartado 1, del Protocolo Adicional, se manifiesta más bien a favor de la interpretación según la cual la prohibición de nuevas restricciones se refiere solamente al momento en el que son legales la primera estancia y la primera ocupación del trabajador en el territorio del Estado miembro de que se trate.

39.

    A continuación, cabe cuestionarse si el artículo 13 de la Decisión n. 1/80 es aplicable también a trabajadores que, como el Sr. Abatay y los otros demandantes, están empleados en Turquía y únicamente atraviesan un Estado miembro en su condición de conductores que realizan transportes internacionales de mercancías, sin pertenecer al mercado legal de trabajo de dicho Estado. La ubicación sistemática de este artículo 13 -que, como los artículos 6, 7, 10 y 11, que tienen como finalidad la integración progresiva de los trabajadores turcos y de sus familiares en el mercado laboral del Estado miembro de acogida, figura en el capítulo II, sección 1, de la Decisión n. 1/80, relativa, como se ha precisado en el apartado 20 de la presente sentencia, a las cuestiones referentes al empleo y a la libre circulación de los trabajadores- aboga por la interpretación en virtud de la cual esta disposición solamente se refiere a trabajadores que pertenecen al mercado legal de trabajo de un Estado miembro. No obstante, los conductores como el Sr. Abatay y los otros demandantes entran sólo por un tiempo limitado en el territorio de un Estado y después lo vuelven a abandonar rápidamente para volver a Turquía.

40.

    Por último, no se puede responder con toda certeza a la cuestión de si del artículo 41, apartado 1, del Protocolo Adicional se puede deducir un resultado más favorable para el Sr. Abatay y los otros demandantes. Si bien la normativa actualmente vigente, a saber, el artículo 9, punto 3, letra a), del ArGV, en comparación con la situación de Derecho nacional existente en el momento de la entrada en vigor del Protocolo Adicional, puede constituir una restricción prohibida por dicho artículo 41, apartado 1, esta última disposición únicamente se aplica de manera expresa a la libertad de establecimiento y a la libre prestación de servicios, y no al acceso al empleo. Por consiguiente, se plantea la cuestión de si los trabajadores turcos de que se trata, que no quieren residir en Alemania y, además, solamente participan en la prestación de servicios en el marco de sus relaciones laborales, están legitimados para invocar esta disposición, que protege la libre prestación de servicios, como fundamento de los derechos que reivindican.

41.

    En caso de respuesta afirmativa a esta cuestión, se plantea también la de si existe una restricción a la libre prestación de servicios en el sentido del artículo 41, apartado 1, del Protocolo Adicional, aun cuando, introducir disposiciones que limitan el acceso de los trabajadores al empleo -en el caso de autos, la derogación de la exención del permiso de trabajo de que disfrutaban hasta entonces los conductores turcos empleados en el transporte internacional de mercancías- dificulta indirectamente la participación en la libre prestación de servicios de los empresarios que emplean a estos trabajadores.

42.

    Considerando que, en estas circunstancias, la solución del litigio de que conoce depende de la interpretación del Derecho comunitario, la Sala Undécima del Bundessozialgericht decidió suspender el procedimiento y plantear al Tribunal de Justicia las siguientes cuestiones prejudiciales:

«1)    El artículo 13 de la Decisión n. 1/80 [...] ¿debe interpretarse en el sentido de que prohíbe que un Estado miembro de la Unión adopte nuevas disposiciones nacionales que, en comparación con la situación jurídica nacional vigente el 1 de diciembre de 1980, supongan de forma general para los trabajadores turcos nuevas restricciones de acceso al mercado laboral, o más bien, la prohibición de nuevas restricciones con arreglo al artículo 13 de la Decisión n. 1/80 solamente se refiere al momento de la primera residencia legal y del primer empleo legal de un trabajador?

2)    El artículo 13 de la Decisión n. 1/80 [...] ¿debe aplicarse también a los trabajadores empleados en Turquía que, como conductores de camiones para el transporte internacional de mercancías, vayan con regularidad a un Estado miembro de la Comunidad, sin que pertenezcan al mercado legal de trabajo de ese Estado miembro?

3)    El artículo 41, apartado 1, del Protocolo Adicional [...] ¿debe interpretarse en el sentido de que:

    a)    un trabajador turco puede alegar una restricción a la libre prestación de servicios contraria a dicho Protocolo y, en caso de respuesta afirmativa;

    b)    también existe una restricción nueva a la libre prestación de servicios cuando un Estado miembro de la Unión limita el acceso de trabajadores turcos al mercado laboral tras la entrada en vigor del Protocolo Adicional, dificultando, de esta forma, la participación en la libre prestación de servicios de las empresas turcas que emplean a esos trabajadores?»

Asunto C-369/01

43.

    De la resolución de remisión se desprende que el Sr. Sahin, inicialmente nacional turco y desde 1991 nacional alemán, explota la empresa de transportes internacionales Sahin Internationale Transporte, con domicilio en Göppingen (Alemania). Asimismo, explota una filial de esta última, denominada Anadolu Dis Ticaret AS (en lo sucesivo, «Anadolu Dis»), que tiene su sede en Estambul (Turquía). Sahin Internationale Transporte es propietaria de varios camiones, que utiliza en transportes internacionales entre Alemania y países terceros como Turquía, Irán o Irak. Todos los camiones están matriculados en Alemania. Sahin Internationale Transporte y Anadolu Dis están vinculadas por un «contrato de agencia», conforme al cual esta última utiliza los camiones de la sociedad matriz en el mercado del transporte internacional de mercancías.

44.

    Desde antes del 1 de septiembre de 1993, el Sr. Sahin utilizó como conductores de los camiones matriculados en Alemania a diecisiete trabajadores turcos, que viven en Turquía y que fueron contratados por Anadolu Dis con anterioridad a dicha fecha. Para cada transporte a Alemania, dichos trabajadores obtuvieron un visado expedido por el consulado general alemán competente.

45.

    Según la Bundesanstalt, dichos conductores no necesitaban, en un primer momento, un permiso de trabajo. Sin embargo, a partir de mediados de 1995, consideró que el empleo de conductores extranjeros para conducir camiones matriculados en Alemania ya no estaba exento del permiso de trabajo aun cuando estos últimos estuvieran contratados por empresas extranjeras.

46.

    Mediante recurso de 29 de mayo de 1996, el Sr. Sahin solicitó al Sozialgericht Ulm (Alemania) que declarara que los trabajadores considerados no necesitaban permiso de trabajo para su actividad en Alemania. Por otra parte, dicho órgano jurisdiccional dictó a su favor un auto de medidas provisionales el 9 de diciembre de 1996, que disponía que la Bundesanstalt debía conceder permisos de trabajo a dichos conductores a la espera de una resolución definitiva sobre el fondo del asunto.

47.

    Mediante resolución de 10 de febrero de 1998, el Sozialgericht Ulm declaró que los diecisiete conductores en cuestión estaban exentos del permiso de trabajo.

48.

    El recurso de apelación interpuesto por la Bundesanstalt fue desestimado mediante resolución del Landessozialgericht Baden-Württemberg (Alemania), de 27 de julio de 2000, que se basó, esencialmente, en el artículo 41, apartado 1, del Protocolo Adicional para declarar que la situación jurídica aplicable el 1 de enero de 1973 aún era pertinente. Según este órgano jurisdiccional, esta disposición impide la adopción de nuevas restricciones a la libre prestación de servicios entre los Estados miembros de la Comunidad y la República de Turquía. Pues bien, a fecha de 1 de enero de 1973 no se exigía ningún permiso de trabajo a trabajadores como los conductores considerados.

49.

    La Bundesanstalt presentó un recurso de «casación» contra dicha sentencia, alegando, en particular, la vulneración del artículo 9, punto 2, del AEVO.

50.

    Por el contrario, el Sr. Sahin solicitó que se desestimara este recurso de casación, puesto que tanto el artículo 41, apartado 1, del Protocolo Adicional como el artículo 13 de la Decisión n. 1/80 contienen una cláusula de «standstill» de la que se desprende que no pueden introducirse nuevas restricciones a la exención de permiso de trabajo concedida a los trabajadores turcos.

51.

    En su resolución de remisión, la Sala Séptima del Bundessozialgericht señala que la exención del permiso de trabajo en favor de los conductores, declarada por el Landessozialgericht de Baden-Württemberg, puede ser apreciada de forma diferente según quién sea su empresario, en el caso de autos, Sahin Internationale Transporte o Anadolu Dis. Sin embargo, dado que el Bundessozialgericht no tiene competencia para efectuar las necesarias apreciaciones fácticas a tal efecto, sólo se puede considerar la posibilidad de devolver el asunto al Landessozialgericht, lo que permitiría del mismo modo, además, la participación a posteriori de Anadolu Dis o de dichos conductores en el procedimiento. En su caso, sin embargo, se podría evitar la devolución del asunto, si las obligaciones de Derecho comunitario otorgaran a estos últimos el derecho a que no se restrinja la exención del permiso de trabajo frente a la situación jurídica existente en 1970 o en 1973. A este respecto, las disposiciones pertinentes son bien el artículo 41, apartado 1, del Protocolo Adicional, en la medida en que ampara también a los trabajadores que se encuentren en la situación de los conductores afectados a la vista de la normativa interna pertinente en materia de permiso de trabajo, bien el artículo 13 de la Decisión n. 1/80, o bien ambos preceptos a la vez. No obstante, tanto respecto a una disposición como a la otra, se vuelve a plantear la cuestión de si también son aplicables a la situación concreta del asunto de que conoce el Bundessozialgericht.

52.

    Dicho órgano jurisdiccional se plantea, en primer lugar, si los conductores turcos también se pueden amparar en el artículo 41, apartado 1, del Protocolo Adicional. A este respecto, considera que es relevante saber si los trabajadores pueden invocar esta disposición y, en tal caso, si, con carácter general, una medida como la controvertida en el presente asunto puede ser considerada una «restricción» en el sentido de dicho artículo 41, apartado 1. El órgano jurisdiccional remitente añade que, en el presente asunto, también podría ser pertinente determinar si el hecho de invocar esta disposición supone que se trate de trabajadores contratados únicamente por un empresario turco o si puede estar implicado otro empresario (alemán) -de una forma u otra- en la relación laboral. Según este órgano jurisdiccional, no se puede considerar de entrada que una medida constituye una nueva restricción si perjudica solamente a un alemán residente en Alemania en tanto que empresario; ahora bien, el presente litigio gira en torno a la cuestión de si el Sr. Sahin, que es nacional alemán desde 1991, tiene derecho a recurrir, en el futuro, a conductores turcos que no posean un permiso de trabajo.

53.

    A continuación, dicho órgano jurisdiccional se cuestiona la relación entre el artículo 41, apartado 1, del Protocolo Adicional y el artículo 13 de la Decisión n. 1/80. Efectivamente, en una situación como la que se dirime ante él, una medida restrictiva en el marco de la normativa en materia de permiso de trabajo podría considerarse una restricción (nueva) tanto al derecho a la libre prestación de servicios garantizado a los empresarios turcos como al derecho en materia de acceso al empleo garantizado a los trabajadores turcos, por lo que conviene determinar, en su opinión, qué disposición debe aplicarse.

54.

    Por último, desea obtener una aclaración sobre si una medida como las sometidas a su examen ha de ser considerada, con carácter general, una «restricción» en el sentido del artículo 13 de la Decisión n. 1/80, puesto que podría ser dudoso que exista una restricción a las «condiciones de acceso al empleo» cuando se establece la obligación de poseer un permiso o una autorización de trabajo o se extiende su ámbito de aplicación con respecto a actividades que afectan al mercado laboral alemán sólo temporalmente.

55.

    Considerando que la solución del litigio de que conoce precisa, de este modo, la interpretación del Derecho comunitario, la Sala Séptima del Bundessozialgericht decidió suspender el procedimiento y plantear al Tribunal de Justicia las siguientes cuestiones prejudiciales:

«1)    ¿Debe interpretarse el artículo 41, apartado 1, del Protocolo Adicional [...] en el sentido de que:

    a)    un trabajador turco tiene derecho a invocar una restricción a la libre prestación de servicios contraria al Protocolo y, en caso de respuesta afirmativa,

    b)    existe una restricción a la libre prestación de servicios también cuando un Estado miembro de la Comunidad deroga una exención de permiso de trabajo, hasta entonces aplicable a los conductores turcos del transporte internacional de mercancías empleados por un empresario (turco) con domicilio en Turquía?

2)    ¿Afecta dicha restricción exclusivamente a la libre prestación de servicios, o también al acceso al mercado laboral en el sentido del artículo 13 de la Decisión n. 1/80 [...]?

3)    El artículo 13 de la Decisión n. 1/80 [...] ¿debe aplicarse también a trabajadores turcos de un empresario con domicilio en Turquía que, como conductores del transporte internacional de mercancías, atraviesan regularmente un Estado miembro de la Comunidad sin pertenecer al mercado (legal) de trabajo de ese Estado miembro?»

56.

    Dada la conexión existente entre los asuntos C-317/01 y C-369/01, el Presidente del Tribunal de Justicia decidió, mediante auto de 5 de noviembre de 2001, ordenar su acumulación a efectos de las fases escrita y oral y de la sentencia, con arreglo al artículo 43 del Reglamento de Procedimiento del Tribunal de Justicia.

Sobre las cuestiones prejudiciales

57.

    Para poder responder de forma útil al órgano jurisdiccional remitente, es preciso examinar, en primer lugar, si el artículo 41, apartado 1, del Protocolo Adicional y/o el artículo 13 de la Decisión n. 1/80 pueden otorgar directamente derechos a un particular que éste pueda invocar ante un órgano jurisdiccional de un Estado miembro y, en caso afirmativo, determinar, en segundo lugar, el alcance de las cláusulas «standstill» recogidas en dichas disposiciones.

Sobre el efecto directo de los artículos 41, apartado 1, del Protocolo Adicional y 13 de la Decisión n. 1/80

58.

    A este respecto, basta recordar que el efecto directo tanto del artículo 41, apartado 1, del Protocolo Adicional, como del artículo 13 de la Decisión n. 1/80 resulta ya de la jurisprudencia del Tribunal de Justicia (véase, por lo que respecta a dicho artículo 41, apartado 1, la sentencia de 11 de mayo de 2000, Savas, C-37/98, Rec. p. I-2927, apartados 54 y 71, y, por lo que respecta a dicho artículo 13, la sentencia de 20 de septiembre de 1990, Sevince, C-192/89, Rec. p. I-3461, apartado 26). En efecto, estas disposiciones establecen, en términos claros, precisos e incondicionales, cláusulas inequívocas de «standstill», que conllevan una obligación contraída por las partes contratantes que se traduce jurídicamente en una simple abstención (véase la sentencia Savas, antes citada, apartados 46 y 47).

59.

    De ello se desprende que los nacionales turcos a los que se aplican estas dos disposiciones pueden invocarlas antes los órganos jurisdiccionales nacionales para excluir la aplicación de las normas de Derecho interno que les perjudican.

60.

    Por consiguiente, es preciso determinar el alcance de dichas disposiciones.

Sobre el alcance de los artículos 41, apartado 1, del Protocolo Adicional y 13 de la Decisión n. 1/80

61.

    Para poder responder de forma completa y útil a las cuestiones planteadas, el Tribunal de Justicia debe establecer, con carácter previo, la importancia de dichas disposiciones, antes de determinar si cubren la situación de justiciables como los demandantes en los litigios principales y en qué medida implican que el Estado miembro de que se trate no pueda exigir un permiso de trabajo a los conductores turcos que realicen operaciones de transporte internacional de mercancías en su territorio.

Sobre la importancia de las cláusulas «standstill» recogidas en los artículos 41, apartado 1, del Protocolo Adicional y 13 de la Decisión n. 1/80

62.

    Por lo que respecta, en primer lugar, al artículo 41, apartado 1, del Protocolo Adicional, resulta ya de los apartados 64 y 67 de la sentencia Savas, antes citada, que la cláusula de «standstill» recogida en esta disposición no puede, por sí sola, generar a favor de un nacional turco un derecho de establecimiento ni un derecho de residencia derivados directamente de la normativa comunitaria.

63.

    A este respecto, el Tribunal de Justicia se basa en su reiterada jurisprudencia según la cual, en el estado actual del Derecho comunitario, las disposiciones relativas a la Asociación entre la Comunidad Económica Europea y la República de Turquía (en lo sucesivo, «Asociación CEE-Turquía») no invaden la competencia de los Estados miembros para regular tanto la entrada en su territorio de los nacionales turcos como las condiciones de su primera actividad profesional, sino que únicamente regulan la situación de los trabajadores turcos que ya están legalmente integrados en el Estado miembro de acogida debido al ejercicio legal de un empleo durante un período determinado, de conformidad con los requisitos establecidos en el artículo 6 de la Decisión n. 1/80 (véase, en particular, la sentencia Savas, antes citada, apartado 58).

64.

    Por otra parte, en el apartado 59 de la sentencia Savas, antes citada, el Tribunal de Justicia señaló que, a diferencia de los nacionales de los Estados miembros, los trabajadores turcos no tienen derecho a circular libremente dentro de la Comunidad, sino que gozan únicamente de ciertos derechos en el Estado miembro de acogida en cuyo territorio han entrado legalmente y han ejercido un empleo legal durante un período determinado.

65.

    Por tanto, la primera admisión de un nacional turco en el territorio de un Estado miembro está regulada, en principio, exclusivamente por el Derecho nacional de dicho Estado, y el interesado sólo puede invocar, con arreglo al Derecho comunitario, determinados derechos en materia de ejercicio de un empleo asalariado o de una actividad por cuenta propia y, por consiguiente, en materia de residencia, si se encuentra ya en situación legal en el Estado miembro de que se trate (véase la sentencia Savas, antes citada, apartado 65).

66.

    No obstante, del apartado 69 de dicha sentencia Savas, antes citada, se desprende que la cláusula de «standstill» recogida en el artículo 41, apartado 1, del Protocolo Adicional impide que un Estado miembro adopte cualquier medida nueva que tenga por objeto o por efecto someter el establecimiento y, por consiguiente, la residencia de un nacional turco en su territorio a requisitos más restrictivos que los que eran aplicables en el momento de la entrada en vigor de dicho Protocolo Adicional en el Estado miembro de que se trate.

67.

    Dado que dicho artículo 41, apartado 1, se aplica tanto al derecho de establecimiento como a la libre prestación de servicios, la misma interpretación es válida también respecto a esta última libertad.

68.

    El artículo 41, apartado 1, del Protocolo Adicional se presenta pues como el corolario necesario de los artículos 13 y 14 del Acuerdo de Asociación, del que constituye el medio indispensable para llevar a cabo la eliminación progresiva de los obstáculos nacionales a las libertades de establecimiento y de prestación de servicios.

69.

    Por lo que respecta, en segundo lugar, al artículo 13 de la Decisión n. 1/80, debe señalarse que, ciertamente, su tenor literal no es idéntico en todos los extremos al del artículo 41, apartado 1, del Protocolo Adicional.

70.

    Lo anterior no excluye que deba reconocerse la misma importancia a las cláusulas de «standstill» recogidas en cada una de estas dos disposiciones.

71.

    En efecto, por una parte, como ya estableció el Tribunal de Justicia en el apartado 50 de la sentencia Savas, antes citada, las dos disposiciones controvertidas poseen la misma naturaleza.

72.

    Por otra parte, persiguen un objetivo idéntico, consistente en crear condiciones favorables para la aplicación progresiva, respectivamente, de la libre circulación de trabajadores, del derecho de establecimiento y de la libre prestación de servicios mediante la prohibición a las autoridades nacionales de introducir nuevos obstáculos a dichas libertades con el fin de no dificultar más su establecimiento gradual entre los Estados miembros y la República de Turquía.

73.

    No se ha invocado ningún motivo que pueda justificar que se otorgue un alcance más limitado a la cláusula de «standstill» relativa a la libre circulación de trabajadores en comparación con la misma cláusula enunciada en materia de derecho de establecimiento y libre prestación de servicios.

74.

    Por consiguiente, la interpretación que el Tribunal de Justicia consagró en el apartado 69 de la sentencia Savas, antes citada, así como en los apartados 66 a 68 de la presente sentencia por lo que respecta al artículo 41, apartado 1, del Protocolo Adicional, debe ser también aplicable al artículo 13 de la Decisión n. 1/80, que de este modo impide a los Estados miembros, con carácter general, aplicar a los nacionales turcos, por lo que respecta al acceso al empleo, un trato menos favorable que aquel del que gozaban cuando entró en vigor la cláusula de «standstill», es decir, el 1 de diciembre de 1980.

75.

    A este respecto, no puede aceptarse el argumento, alegado en particular por el Gobierno alemán, según el cual dicho artículo 13 no afecta al derecho de los Estados miembros a adoptar, incluso con posterioridad al 1 de diciembre de 1980, nuevas restricciones al acceso al empleo de los nacionales turcos, sino que implica únicamente que éstas no son aplicables a aquellos nacionales que ya ejercen un empleo legal y poseen para ello un derecho de residencia en el Estado miembro de acogida en el momento en que se introducen dichas restricciones. Dicho Gobierno deduce esta interpretación, en particular, de los términos «de los trabajadores y de los miembros de su familia que se encuentren en su territorio respectivo en situación legal por lo que respecta a la residencia y al empleo» del artículo 13 de la Decisión n. 1/80.

76.

    Sin embargo, tal interpretación desconoce el sistema establecido mediante la Decisión n. 1/80 y priva al artículo 13 de ésta de su efecto útil.

77.

    Así, como resultado de la Decisión n. 2/76, relativa a la aplicación del artículo 12 del Acuerdo de Asociación, adoptada por el Consejo de Asociación el 20 de diciembre de 1976, las disposiciones sociales de la Decisión n. 1/80 constituyen una etapa más hacia la consecución de la libre circulación de los trabajadores y se basan en los artículos 48, 49 y 50 del Tratado CEE, posteriormente artículos 48 y 49 del Tratado CE (actualmente artículos 39 CE y 40 CE, tras su modificación) y 50 del Tratado CE (actualmente, artículo 41 CE), respectivamente (véanse, en particular, las sentencias de 26 de noviembre de 1998, Birden, C-1/97, Rec. p. I-7747, apartado 52, y de 19 de noviembre de 2002, Kurz, C-188/00, Rec. p. I-10691, apartado 40).

78.

    En particular, el artículo 6, apartado 1, de la Decisión n. 1/80 reconoce a los trabajadores migrantes turcos que reúnen los requisitos exigidos derechos concretos en materia de ejercicio de un empleo. Estos derechos, que se extienden gradualmente en función de la duración del ejercicio de una actividad asalariada legal y que tienen como objetivo consolidar progresivamente la situación del interesado en el Estado miembro de acogida, se confieren directamente por el Derecho comunitario y las autoridades nacionales no están facultadas para condicionar o restringir la aplicación de tales derechos, so pena de comprometer el efecto útil de dicha Decisión (véase, en particular, la sentencia de 30 de septiembre de 1997, Günaydin, C-36/96, Rec. p. I-5143, apartados 37 a 40 y 50).

79.

    De lo que precede resulta que el artículo 13 de la Decisión n. 1/80 no puede tener por objeto la protección de los derechos de los nacionales turcos en materia de ejercicio de un empleo, puesto que estos derechos ya están cubiertos íntegramente por el artículo 6 de la Decisión.

80.

    En cambio, como se desprende además de su propio tenor literal, dicho artículo 13 prohíbe a las autoridades nacionales agravar las condiciones de acceso al empleo de los nacionales turcos mediante la introducción de nuevas medidas que restrinjan dicho acceso. Esta disposición halla su razón de ser en la circunstancia, que se ha recordado en los apartados 63 y 65 de la presente sentencia, de que los Estados miembros han conservado la facultad de autorizar a los nacionales turcos el acceso a su territorio y a que ocupen un primer puesto de trabajo.

81.

    También la interpretación citada en el apartado 75 de la presente sentencia es paradójica y puede vaciar de contenido al artículo 13 de la Decisión n. 1/80, puesto que un nacional turco que ya ejerce legalmente un empleo en un Estado miembro ya no necesita estar protegido por una cláusula de «standstill» relativa al acceso al empleo, precisamente porque tal acceso ya ha tenido lugar y el interesado se beneficia, en el marco de su carrera en el Estado miembro de acogida, de derechos que el artículo 6 de la misma Decisión le confiere explícitamente. Por el contrario, la obligación de «standstill» por lo que respecta a las condiciones de acceso al empleo pretende lograr que las autoridades nacionales se abstengan de adoptar disposiciones que puedan comprometer la consecución del objetivo perseguido por la Decisión n. 1/80, que consiste en establecer la libre circulación de trabajadores, aun cuando, durante una primera etapa del establecimiento progresivo de dicha libertad, puedan mantenerse las restricciones nacionales preexistentes en materia de acceso al empleo (véase, por analogía, la sentencia de 23 de marzo de 1983, Peskeloglou, 77/82, Rec. p. 1085, apartado 13).

82.

    Por otra parte, tal como se desprende asimismo de su tenor, el artículo 13 se aplica no sólo a los trabajadores turcos, sino también a los miembros de su familia. Ahora bien, por lo que respecta a estos últimos, la Decisión n. 1/80 no hace depender su acceso al territorio de un Estado miembro del ejercicio de una actividad asalariada, en virtud de la reagrupación familiar con un trabajador turco que ya resida legalmente en dicho Estado.

83.

    Por consiguiente, a la vista de todo lo que precede, no puede sostenerse que el artículo 13 de la Decisión n. 1/80 sólo puede aplicarse a los nacionales turcos que ya están integrados en el mercado de trabajo de un Estado miembro.

84.

    Si bien el alcance del artículo 13 de la Decisión n. 1/80 no se limita, por tanto, a los nacionales turcos que ya están integrados en el mercado de trabajo de un Estado miembro, no es menos cierto que esta disposición se refiere a los trabajadores y los miembros de su familia «que se encuentren en su territorio respectivo en situación legal por lo que respecta a la residencia y al empleo». De la utilización de estos términos se desprende que dicha cláusula de «standstill» sólo puede beneficiar a un nacional turco si éste ha respetado las normas del Estado miembro de acogida en materia de entrada, de residencia y, en su caso, de empleo y, por consiguiente, si se halla legalmente en el territorio de dicho Estado (véase, por lo que respecta al concepto similar de «empleo legal» utilizado en varios artículos del capítulo II, sección 1, de la Decisión n. 1/80, las sentencias Birden, antes citada, apartado 51; de 10 de febrero de 2000, Nazli y otros, C-340/97, Rec. p. I-957, apartado 31, y Kurz, antes citada, apartado 39).

85.

    Por consiguiente, las autoridades nacionales competentes pueden, incluso tras la entrada en vigor de la Decisión n. 1/80, reforzar las medidas que pueden adoptarse contra los nacionales turcos que se hallen en situación ilegal.

Sobre la aplicabilidad de los artículos 41, apartado 1, del Protocolo Adicional y 13 de la Decisión n. 1/80

86.

    Con carácter preliminar, debe señalarse que, aunque estas dos disposiciones revisten la misma importancia, se les ha asignado un ámbito bien determinado a cada una de ellas, de forma que no pueden aplicarse conjuntamente.

87.

    Por lo que atañe, en primer lugar, al artículo 13 de la Decisión n. 1/80, de la documentación transmitida al Tribunal de Justicia por el órgano jurisdiccional remitente se desprende, ciertamente, que los nacionales turcos de que se trata en los litigios principales se hallan en una situación «legal» en el sentido de la jurisprudencia reiterada del Tribunal de Justicia, en la medida en que se han atenido a las disposiciones legales y reglamentarias del Estado miembro considerado por lo que se refiere a la entrada en su territorio y al ejercicio de una actividad profesional (véase, por lo que respecta al artículo 6, apartado 1, de dicha Decisión, las sentencias Birden, apartado 51; Nazli y otros, apartado 31, y Kurz, apartado 39, antes citadas).

88.

    Efectivamente, no se discute que los conductores turcos de que se trata en los litigios principales reúnen todos los requisitos exigidos, puesto que, por una parte, poseían un visado en regla para cada una de sus estancias en Alemania y, por otra parte, estaban exentos de la obligación de poseer un permiso de trabajo o bien eran titulares de tal permiso hasta que se adoptaron las decisiones que rechazaron la concesión o prórroga de tales permisos.

89.

    Sin embargo, también es cierto que, tal como se desprende de la descripción de los hechos contenida en las resoluciones de remisión, los conductores turcos que realizan transportes internacionales de mercancías como los controvertidos en los litigios principales únicamente están en el territorio alemán durante períodos muy limitados, con el único fin de transportar y descargar las mercancías originales de Turquía o de recoger mercancías para transportarlas a países como Turquía, Irán o Irak. Después de cada prestación, vuelven a Turquía, donde residen con su familia y donde está establecida la empresa que les contrata y retribuye. Tales nacionales turcos no tienen ninguna intención de integrarse en el mercado laboral de la República Federal de Alemania como Estado miembro de acogida.

90.

    Pues bien, del sistema y de la finalidad de la Decisión n. 1/80 se desprende que, en el estado actual del desarrollo de la libre circulación de trabajadores en el marco de la Asociación CEE-Turquía y sin perjuicio de la situación particular de los miembros de la familia autorizados para reunirse con un trabajador turco que ya reside legalmente en el territorio de un Estado miembro, dicha Decisión tiene como objetivo esencial la integración progresiva de los trabajadores turcos en este último Estado mediante el ejercicio de un empleo legal en principio de forma ininterrumpida durante, respectivamente, uno, tres o cuatro años, salvo causas de interrupción de la relación laboral recogidas en el artículo 6, apartado 2, de la Decisión.

91.

    De lo que precede resulta que el artículo 13 de la Decisión n. 1/80, que debe leerse a la vista del contexto en que se inscribe el conjunto de las disposiciones de esta Decisión relativas a la libre circulación de trabajadores, no puede aplicarse en una situación como la controvertida en los litigios principales.

92.

    En segundo lugar, por lo que respecta al artículo 41, apartado 1, del Protocolo Adicional, el Gobierno neerlandés sostiene que las disposiciones en materia de libre prestación de servicios en general y dicho artículo 41, apartado 1, en particular, no son aplicables al sector de transportes que, teniendo en cuenta su especificidad, se rige únicamente por el artículo 42 del Protocolo Adicional. Asimismo, en el marco del Tratado, se excluyen de la libre prestación de servicios los servicios en materia de transportes, que están sometidos a un régimen propio.

93.

    Sin embargo, no puede acogerse esta tesis.

94.

    A este respecto, es necesario recordar que el Tratado contiene un título específico dedicado a los «Transportes». Con arreglo al artículo 61, apartado 1, del Tratado CE (actualmente artículo 51 CE, apartado 1, tras su modificación), la libre prestación de servicios, en materia de transportes, se rige por las disposiciones de este título.

95.

    Por el contrario, en el marco de la Asociación CEE-Turquía, la situación en materia de transportes es diferente.

96.

    Es preciso subrayar, a este respecto, que, a diferencia de los principios del Tratado vigentes en materia de competencia, fiscalidad y aproximación de legislaciones, que según el artículo 16 del Acuerdo de Asociación deben ser aplicables como tales en el marco de la Asociación CEE-Turquía, del tenor de los artículos 15 de dicho Acuerdo y 42 del Protocolo Adicional se desprende que el Consejo de Asociación disfruta de un margen de apreciación considerablemente más amplio en materia de transportes. Estos artículos prevén, en efecto, que las «condiciones y modalidades de extensión» a la República de Turquía de las disposiciones del Tratado en lo que se refiere a los transportes se establecen «teniendo en cuenta la situación geográfica de Turquía», de forma que, por lo que se refiere a dicha Asociación, las normas que deben adoptarse en la materia no son necesariamente idénticas a las aplicables en virtud del Tratado.

97.

    Por otra parte, respecto a los actos adoptados por la Comunidad en aplicación de las disposiciones del Tratado para los diferentes tipos de transportes, de la utilización del verbo «podrá» en el artículo 42 del Protocolo Adicional se desprende que la extensión a la República de Turquía de las disposiciones del Tratado en materia de transportes únicamente es facultativa.

98.

    Pues bien, hasta ahora el Consejo de Asociación no ha adoptado ninguna medida destinada a extender a la República de Turquía las disposiciones comunitarias aplicables en el ámbito de transportes, de manera que, en el estado actual del desarrollo de la Asociación CEE-Turquía, no existe ninguna normativa específica en este ámbito.

99.

    En tales circunstancias, la situación jurídica en materia de transporte internacional de mercancías por carretera como la que existe actualmente en el marco de la Asociación CEE-Turquía no puede compararse con el Derecho en vigor en este sector en el interior de la Comunidad, de forma que, por lo que respecta a dicha Asociación, los servicios de transporte no pueden sustraerse a las normas generales aplicables a las prestaciones de servicios, a diferencia de los transportes intracomunitarios.

100.

    Además, esta conclusión es conforme al espíritu y a la finalidad de la Asociación CEE-Turquía, que pretende establecer progresivamente ciertas libertades económicas, entre las que figura la libre prestación de servicios.

101.

    De ello se desprende, efectivamente, que, de igual modo que las disposiciones similares del Acuerdo de Asociación aplicables a los trabajadores (véase, por lo que respecta al artículo 12 de dicho Acuerdo, la sentencia de 6 de junio de 1995, Bozkurt, C-434/93, Rec. p. I-1475, apartados 19 y 20) y a los autónomos (véase el artículo 13 del mismo Acuerdo), el artículo 14 del Acuerdo no puede interpretarse en el sentido de que implica la incorporación de los principios admitidos en el marco de las disposiciones paralelas del Derecho comunitario para alcanzar un resultado opuesto a la finalidad perseguida por la Asociación CEE-Turquía.

102.

    De las consideraciones precedentes se desprende que la cláusula de «standstill» recogida en el artículo 41, apartado 1, del Protocolo Adicional es aplicable ratione materiae a situaciones como las de los litigios principales.

103.

    Ello es así, con mayor razón, si se tiene en cuenta que dichos asuntos no se refieren a las normas técnicas en materia de transporte de mercancías, sino a la exigencia de un permiso de trabajo para que los nacionales turcos puedan prestar servicios de transporte entre Turquía y un Estado miembro.

104.

    A este respecto, es necesario determinar, además, el ámbito de aplicación personal del artículo 41, apartado 1, del Protocolo Adicional.

105.

    En este sentido, una empresa establecida en Turquía que presta legalmente servicios en un Estado miembro puede, sin duda alguna, invocar dicha disposición.

106.

    Sin embargo, por los motivos que el Abogado General explica más ampliamente en los puntos 201 a 204 de sus conclusiones, los conductores turcos como el Sr. Abatay y los otros demandantes, que son empleados de una empresa como la que se describe en el apartado anterior, también pueden invocar a su favor dicho artículo 41, apartado 1 (véase, en este sentido, por analogía, la sentencia de 7 de mayo de 1998, Clean Car Autoservice, C-350/96, Rec. p. I-2521, apartados 19 a 21). En efecto, los empleados del prestador de servicios son indispensables para permitir a este último llevar a cabo sus servicios.

107.

    No obstante, si bien, según reiterada jurisprudencia, el derecho a la libre prestación de servicios puede ser invocado por un prestador con respecto al Estado en el que esté establecido, para ello es necesario que los servicios se presten a destinatarios establecidos en otro Estado miembro (véanse las sentencias de 10 de mayo de 1995, Alpine Investments, C-384/93, Rec. p. I-1141, apartado 30, y de 11 de julio de 2002, Carpenter, C-60/00, Rec. p. I-6279, apartado 30).

108.

    De ello se desprende que una empresa de transporte alemán no puede invocar a su favor el artículo 41, apartado 1, del Protocolo Adicional cuando el destinatario del servicio está establecido en Alemania.

Sobre la incidencia de la aplicación del artículo 41, apartado 1, del Protocolo Adicional en una normativa nacional como la controvertida en los litigios principales

109.

    Con carácter preliminar, es preciso recordar que la normativa nacional controvertida en los litigios principales prevé, desde el 10 de octubre de 1996, que los conductores turcos, que son empleados de empresas establecidas en Turquía y realizan en Alemania transportes internacionales de mercancías en camiones matriculados en este Estado miembro, deben ser titulares de un permiso de trabajo.

110.

    Para determinar si la obligación de «standstill» recogida en el artículo 41, apartado 1, del Protocolo Adicional, tal como se ha interpretado en los apartados 66 a 68 de la presente sentencia, se opone a una normativa nacional como el AEVO y el ArGV, es preciso examinar si implica una restricción a la libre prestación de servicios y, en caso afirmativo, si puede considerarse que esta restricción es nueva.

111.

    Por lo que respecta a la cuestión de si la normativa nacional implica una restricción a la libre prestación de servicios, es necesario recordar, por una parte, que según jurisprudencia reiterada una normativa nacional que supedita el ejercicio de prestaciones de servicios en el territorio nacional, por parte de una empresa domiciliada en otro Estado miembro, a la concesión de una autorización administrativa como un permiso de trabajo constituye una restricción al principio general establecido en el artículo 59 del Tratado CE (actualmente artículo 49 CE, tras su modificación) (véanse las sentencias de 27 de marzo de 1990, Rush Portuguesa, C-113/89, Rec. p. I-1417, apartado 12; de 25 de julio de 1991, Säger, C-76/90, Rec. p. I-4221, apartado 14; de 9 de agosto de 1994, Vander Elst, C-43/93, Rec. p. I-3803, apartado 15, y de 9 de marzo de 2000, Comisión/Bélgica, C-355/98, Rec. p. I-1221, apartado 35).

112.

    Por otra parte, del propio tenor del artículo 14 del Acuerdo de Asociación, así como del objetivo de la Asociación CEE-Turquía se deduce que los principios admitidos en el marco de los artículos 55 del Tratado CE (actualmente artículo 45 CE) y 56 del Tratado CE (actualmente artículo 46 CE, tras su modificación), así como en el marco de las disposiciones del Tratado relativas a la libre prestación de servicios deben aplicarse, en la medida de lo posible, a los nacionales turcos para eliminar entre las partes contratantes las restricciones a la libre prestación de servicios (véase, por lo que respecta al artículo 12 del mismo Acuerdo, relativo a la libre circulación de trabajadores, las sentencias Nazli y otros, apartado 55, y Kurz, apartado 30, antes citadas).

113.

    De ello se desprende que una normativa como la controvertida en los litigios principales constituye una restricción al derecho de las personas físicas o jurídicas establecidas en Turquía de prestar libremente servicios en un Estado miembro.

114.

    Lo mismo cabe afirmar, con mayor razón, cuando, como en los litigios principales, se deniega sistemáticamente la concesión de tal permiso de trabajo tras la entrada en vigor de la modificación del AEVO. En efecto, una normativa nacional aplicada de este modo no sólo impone al prestador el pago de tasas y cargas administrativas y económicas suplementarias, sino que afecta de una forma más general a la capacidad de este último de prestar servicios en el Estado miembro considerado puesto que no puede utilizar a sus empleados con tal fin.

115.

    Debe añadirse que una autorización de trabajo, que pretende regular el acceso del trabajador extranjero al mercado laboral nacional, no constituye una medida adecuada por lo que respecta a los empleados de una empresa establecida en un país tercero que son enviados temporalmente a otro Estado miembro para realizar prestaciones de servicios, pero que no pretenden en modo alguno acceder al mercado laboral de este último, ya que vuelven a su país de origen o de residencia después de haber concluido su misión (véase, en referencia al artículo 59 del Tratado, las sentencias Rush Portuguesa, apartado 15, y Vander Elst, apartado 21, antes citadas).

116.

    En cuanto a la cuestión de si la normativa controvertida en los litigios principales constituye una restricción nueva, incumbe a los órganos jurisdiccionales nacionales, que son los únicos competentes para interpretar el Derecho interno, determinar si esta normativa constituye una novedad, en el sentido de que tiene como consecuencia agravar la situación de los conductores turcos en comparación con la resultante de las normas que les eran aplicables en Alemania cuando entró en vigor el Protocolo Adicional respecto a este Estado miembro, es decir, el 1 de enero de 1973.

117.

    A la vista de todas las consideraciones que preceden, debe responderse al órgano jurisdiccional remitente que los artículos 41, apartado 1, del Protocolo Adicional y 13 de la Decisión n. 1/80 deben interpretarse en el sentido de que:

-    estas dos disposiciones tienen efecto directo en los Estados miembros, de manera que los nacionales turcos a los que se aplican tienen derecho a invocarlas ante los órganos jurisdiccionales nacionales para excluir la aplicación de las normas contrarias de Derecho interno;

-    dichos artículos 41, apartado 1, y 13 prohíben con carácter general la introducción de nuevas restricciones nacionales, respectivamente, al derecho de establecimiento, y a la libre prestación de servicios, así como a la libre circulación de trabajadores, desde el momento en que entra en vigor en el Estado miembro de acogida el acto jurídico en el que se contienen estos artículos;

-    el artículo 13 de la Decisión n. 1/80 únicamente es aplicable a los nacionales turcos si éstos están presentes en el territorio del Estado miembro de acogida no sólo de modo legal, sino también durante un período de tiempo suficiente para permitirles que se integren progresivamente en él;

-     en circunstancias como las de los litigios principales, el artículo 41, apartado 1, del Protocolo Adicional se aplica a las operaciones de transportes internacionales de mercancías por carretera procedentes de Turquía, cuando las prestaciones tienen lugar en el territorio de un Estado miembro;

-    no sólo una empresa establecida en Turquía que presta servicios en un Estado miembro sino también los empleados de tal empresa pueden invocar a su favor dicho artículo 41, apartado 1, para oponerse a una nueva restricción a la libre prestación de servicios; por el contrario, no puede invocarlo con tal fin una empresa establecida en un Estado miembro, cuando los destinatarios de los servicios residen en el mismo Estado miembro;

-    el artículo 41, apartado 1, se opone a que se introduzca en la normativa nacional de un Estado miembro la exigencia, a una empresa establecida en Turquía, de un permiso de trabajo para prestar servicios en el territorio de este Estado, cuando tal permiso ya no se exigía en el momento de entrar en vigor dicho Protocolo Adicional;

-    incumbe al órgano jurisdiccional nacional determinar si la normativa interna aplicada a nacionales turcos como los demandantes en los litigios principales es menos favorable que la que les era aplicable cuando entró en vigor este Protocolo Adicional.

Costas

118.

    Los gastos efectuados por los Gobiernos alemán, francés y neerlandés, así como por la Comisión, que han presentado observaciones ante este Tribunal de Justicia, no pueden ser objeto de reembolso. Dado que el procedimiento tiene, para las partes de los litigios principales, el carácter de un incidente promovido ante el órgano jurisdiccional nacional, corresponde a éste resolver sobre las costas.

En virtud de todo lo expuesto,

EL TRIBUNAL DE JUSTICIA,

pronunciándose sobre las cuestiones planteadas por el Bundessozialgericht mediante resoluciones de 20 de junio y 2 de agosto de 2001, declara:

El artículo 41, apartado 1, del Protocolo Adicional, firmado el 23 de noviembre de 1970 en Bruselas y celebrado, aprobado y confirmado en nombre de la Comunidad mediante el Reglamento (CEE) n. 2760/72 del Consejo, de 19 de diciembre de 1972, y el artículo 13 de la Decisión n. 1/80, de 19 de septiembre de 1980, relativa al desarrollo de la Asociación, adoptada por el Consejo de Asociación creado por el Acuerdo de Asociación entre la Comunidad Económica Europea y Turquía, deben interpretarse en el sentido de que:

-    estas dos disposiciones tienen efecto directo en los Estados miembros, de manera que los nacionales turcos a los que se aplican tienen derecho a invocarlos ante los órganos jurisdiccionales nacionales para excluir la aplicación de las normas contrarias de Derecho interno;

-    dichos artículos 41, apartado 1, y 13 prohíben con carácter general la introducción de nuevas restricciones nacionales, respectivamente, al derecho de establecimiento, y a la libre prestación de servicios, así como a la libre circulación de trabajadores desde el momento en que entra en vigor en el Estado miembro de acogida el acto jurídico en el que se contienen estos artículos;

-    el artículo 13 de la Decisión n. 1/80 únicamente es aplicable a los nacionales turcos si éstos están presentes en el territorio del Estado miembro de acogida no sólo de modo legal, sino también durante un período de tiempo suficiente para permitirles que se integren progresivamente en él;

-     en circunstancias como las de los litigios principales, el artículo 41, apartado 1, del Protocolo Adicional se aplica a las operaciones de transportes internacionales de mercancías por carretera procedentes de Turquía, cuando las prestaciones tienen lugar en el territorio de un Estado miembro;

-    no sólo una empresa establecida en Turquía que presta servicios en un Estado miembro sino también los empleados de tal empresa pueden invocar a su favor dicho artículo 41, apartado 1, para oponerse a una nueva restricción a la libre prestación de servicios; por el contrario, no puede invocarlo con tal fin una empresa establecida en un Estado miembro, cuando los destinatarios de los servicios residen en el mismo Estado miembro;

-    el artículo 41, apartado 1, se opone a que se introduzca en la normativa nacional de un Estado miembro la exigencia, a una empresa establecida en Turquía, de un permiso de trabajo para prestar servicios en el territorio de este Estado, cuando tal permiso ya no se exigía en el momento de entrar en vigor dicho Protocolo Adicional;

-    incumbe al órgano jurisdiccional nacional determinar si la normativa interna aplicada a nacionales turcos como los demandantes en los litigios principales es menos favorable que la que les era aplicable cuando entró en vigor este Protocolo Adicional.

Skouris Jann Timmermans Gulmann Cunha Rodrigues Rosas Edward La Pergola Puissochet Schintgen Macken Colneric von Bahr

Pronunciada en audiencia pública en Luxemburgo, a 21 de octubre de 2003.

El Secretario

El Presidente

R. Grass

V. Skouris

1: Lengua de procedimiento: alemán.