CONCLUSIONI DELL’AVVOCATO GENERALE
PAOLO MENGOZZI
presentate il 31 gennaio 2018 (1)
Causa C‑679/16
A
[domanda di pronuncia pregiudiziale proposta dal Korkein hallinto‑oikeus (Corte amministrativa suprema, Finlandia)]
«Rinvio pregiudiziale – Articoli 20 e 21 TFUE – Cittadinanza dell’Unione – Libera circolazione delle persone – Sicurezza sociale – Regolamento (CE) n. 883/2004 – Assistenza sociale – Prestazioni di malattia – Prestazioni a favore dei disabili – Obbligo o meno di un comune di uno Stato membro di fornire a uno dei suoi residenti l’assistenza personale prevista dalla normativa nazionale durante gli studi superiori compiuti dal medesimo in un altro Stato membro»
I. Introduzione
1. Nella presente causa il Korkein hallinto‑oikeus (Corte amministrativa suprema, Finlandia) chiede sostanzialmente alla Corte di interpretare l’articolo 3, paragrafo 1, lettera a), del regolamento (CE) n. 883/2004 del Parlamento europeo e del Consiglio, del 29 aprile 2004, relativo al coordinamento dei sistemi di sicurezza sociale (2), come modificato dal regolamento (CE) n. 988/2009, del Parlamento europeo e del Consiglio, del 16 settembre 2009 (3) (in prosieguo: il «regolamento n. 883/2004»), nonché gli articoli 20 e 21 TFUE.
2. Essenzialmente, la questione è, da un lato, se un’assistenza personale concessa a una persona gravemente disabile rientri nella qualificazione di «prestazioni di malattia» ai sensi dell’articolo 3, paragrafo 1, lettera a), del regolamento n. 883/2004 o se, al contrario, esuli dall’ambito di applicazione di quest’ultimo. Dall’altro, e in questa seconda ipotesi, il giudice del rinvio si chiede se gli articoli 20 e 21 TFUE ostino a che l’autorità competente finlandese rifiuti di concedere tale assistenza a una persona gravemente disabile, residente in Finlandia, ai fini del compimento di studi superiori in un altro Stato membro, nella fattispecie l’Estonia.
II. Contesto normativo
A. Convenzione delle Nazioni Unite sui diritti delle persone con disabilità
3. L’articolo 19 della Convenzione delle Nazioni Unite sui diritti delle persone con disabilità, approvata a nome della Comunità europea con la decisione 2010/48/CE del Consiglio, del 26 novembre 2009 (4), enuncia quanto segue:
«Gli Stati parti alla presente convenzione (…) adottano misure efficaci ed adeguate al fine di facilitare il pieno godimento di tale diritto da parte delle persone con disabilità e la loro piena integrazione e partecipazione nella società, anche assicurando che:
(…)
b) le persone con disabilità abbiano accesso ad una serie di servizi a domicilio o residenziali e ad altri servizi sociali di sostegno, compresa l’assistenza personale necessaria per consentire loro di vivere nella società e di inserirvisi e impedire che siano isolate o vittime di segregazione;
(…)».
4. La Repubblica di Finlandia ha ratificato la Convenzione sui diritti delle persone con disabilità, nonché il suo protocollo facoltativo, in data 11 maggio 2016. Tale Convenzione e il suo protocollo facoltativo sono entrati in vigore in Finlandia il 10 giugno 2016.
B. Regolamento n. 883/2004
5. L’articolo 1, lettere j), k), l) del regolamento n. 883/2004 contiene le seguenti definizioni:
«j) “residenza”, il luogo in cui una persona risiede abitualmente;
k) “dimora”, la residenza temporanea;
l) “legislazione”, in relazione a ciascuno Stato membro, le leggi, i regolamenti, le altre disposizioni legali e ogni altra misura di attuazione riguardanti i settori di sicurezza sociale di cui all’articolo 3, paragrafo 1.
(…)».
6. L’articolo 3 del regolamento n. 883/2004, intitolato «Ambito d’applicazione “ratione materiae”», così dispone:
«1 Il presente regolamento si applica a tutte le legislazioni relative ai settori di sicurezza sociale riguardanti:
a) le prestazioni di malattia;
(…).
2. Fatte salve le disposizioni dell’allegato XI, il presente regolamento si applica ai regimi di sicurezza sociale generali e speciali, contributivi o non contributivi, nonché ai regimi relativi agli obblighi del datore di lavoro o dell’armatore.
3. Il presente regolamento si applica anche alle prestazioni speciali in denaro di carattere non contributivo di cui all’articolo 70.
(…)
5. Il presente regolamento non si applica:
a) all’assistenza sociale e medica;
(…)».
7. L’articolo 9 del regolamento n. 883/2004, intitolato «Dichiarazioni degli Stati membri sull’ambito di applicazione del presente regolamento», prevede in particolare che gli Stati membri notifichino annualmente per iscritto alla Commissione europea le legislazioni e i regimi di cui all’articolo 3.
8. L’articolo 70 del regolamento n. 883/2004 così recita:
«1. Il presente articolo si applica alle prestazioni speciali in denaro di carattere non contributivo previste dalla legislazione la quale, a causa del suo ambito di applicazione ratione personae, dei suoi obiettivi e/o delle condizioni di ammissibilità, ha caratteristiche tanto della legislazione in materia di sicurezza sociale di cui all’articolo 3, paragrafo 1, quanto di quella relativa all’assistenza sociale.
2. Ai fini del presente capitolo, le “prestazioni speciali in denaro di carattere non contributivo” sono quelle:
a) intese a fornire:
i) copertura in via complementare, suppletiva o accessoria dei rischi corrispondenti ai settori di sicurezza sociale di cui all’articolo 3, paragrafo 1, e a garantire, alle persone interessate, un reddito minimo di sussistenza in relazione al contesto economico e sociale dello Stato membro interessato; oppure
ii) unicamente la protezione specifica dei portatori di handicap, strettamente collegate al contesto sociale del predetto soggetto nello Stato membro interessato;
e
b) relativamente alle quali il finanziamento deriva esclusivamente dalla tassazione obbligatoria intesa a coprire la spesa pubblica generale e le condizioni per la concessione e per il calcolo della prestazione non dipendono da alcun contributo da parte del beneficiario. Tuttavia, le prestazioni concesse ad integrazione della prestazione contributiva non sono da considerare prestazioni contributive per questo solo motivo;
e
c) sono elencate nell’allegato X.
3. L’articolo 7 e gli altri capitoli del presente titolo non si applicano alle prestazioni di cui al paragrafo 2 del presente articolo.
4. Le prestazioni di cui al paragrafo 2 sono erogate esclusivamente nello Stato membro in cui gli interessati risiedono e ai sensi della sua legislazione. Tali prestazioni sono erogate dall’istituzione del luogo di residenza e sono a suo carico».
C. Diritto finlandese
1. Legge sulle prestazioni sociali
9. L’articolo 13, punto 1, della Sosiaalihuoltolaki [legge sulle prestazioni sociali (17.9.1982/710)] dispone quanto segue:
«Articolo 13
Nell’ambito dei compiti concernenti le prestazioni sociali, il comune è tenuto ad occuparsi, rispettando il contenuto e i limiti previsti dalla legislazione:
1. dell’organizzazione dei servizi sociali per i cittadini;
(…)».
10. L’articolo 14, primo comma, della legge sulle prestazioni sociali così dispone:
«Per cittadino si intende, ai sensi della presente legge, il soggetto che risiede nel comune ai sensi della Väestökirjalaki [(legge sui registri dello stato civile (141/69)].
(…)».
2. Legge sulle prestazioni e le misure di sostegno a favore dei soggetti disabili
11. Gli articoli 1 e 3, l’articolo 8, secondo comma, nonché gli articoli 8c e 8d della Laki vammaisuuden perusteella järjestettävistä palveluista ja tukitoimista (legge sulle prestazioni e le misure di sostegno a favore dei soggetti disabili 3.4.1987/380; in prosieguo: la «legge sulle prestazioni a favore dei disabili»), dispongono quanto segue:
«Articolo 1
Scopo della legge
La presente legge è diretta a creare condizioni che consentano ai soggetti disabili di vivere e interagire attivamente con gli altri come membri paritari della società, nonché a prevenire ed eliminare difficoltà e ostacoli dovuti a una disabilità.
(…)
Articolo 3
Responsabilità per l’organizzazione delle prestazioni e delle misure di sostegno
Il comune deve adoperarsi affinché le prestazioni e le misure di sostegno per i soggetti disabili siano organizzate in funzione della natura e dell’importanza delle esigenze esistenti nel comune.
Nel quadro organizzativo delle prestazioni e delle misure di sostegno ai sensi della presente legge occorre prendere in considerazione il bisogno assistenziale individuale dell’utente (19.12.2008/981).
Articolo 8
Servizi per le persone disabili
(…)
Il comune deve fornire alle persone gravemente disabili servizi di trasporto ragionevoli con servizio di accompagnamento, attività diurne, assistenza personale e case assistite qualora gli interessatati necessitino assolutamente, a causa della disabilità o malattia, di prestazioni per lo svolgimento di attività della vita quotidiana. Tuttavia, il comune non è soggetto all’obbligo specifico di fornire una casa assistita o l’assistenza personale se le cure necessarie alla persona affetta da disabilità grave non possono essere garantite nell’ambito dell’assistenza sanitaria di prossimità (19.2.2010/134).
(…)
Articolo 8c (19.12.2008/981)
Assistenza personale
Ai sensi della presente legge, per “assistenza personale” s’intende l’assistenza domiciliare e residenziale indispensabile offerta a persone con disabilità grave:
1) nello svolgimento delle attività della vita quotidiana;
2) nel lavoro e nello studio;
3) nelle attività ricreative;
4) nella partecipazione alla vita sociale o
5) nel mantenimento dell’interazione sociale.
L’assistenza personale è volta ad assistere le persone affette da disabilità grave consentendo loro autonomia nell’espletamento delle attività di cui al primo comma. L’organizzazione dell’assistenza personale presuppone che la persona affetta da disabilità grave disponga di risorse per definire il contenuto e le modalità di attuazione dell’assistenza.
Ai fini dell’organizzazione dell’assistenza personale sono ritenute gravemente disabili le persone che, a causa di disabilità o di malattia a lungo termine o progressiva, necessitino in modo assoluto e ripetuto dell’aiuto di altri ai fini dello svolgimento delle attività di cui al primo comma, senza che tale necessità sia dovuta principalmente a una malattia o a una disabilità legata all’età.
L’assistenza personale viene fornita per le attività della vita quotidiana, per il lavoro o lo studio nella misura indispensabile alla persona gravemente disabile.
Per le attività di cui al primo comma, punti da 3 a 5 summenzionati, l’assistenza personale deve essere erogata per almeno 30 ore mensili, qualora un numero inferiore di ore non consenta di garantire l’assistenza indispensabile alla persona gravemente disabile.
Articolo 8d (19.12.2008/981)
Modalità di erogazione dell’assistenza personale
Nel decidere le modalità di erogazione e organizzazione dell’assistenza personale, il comune valuta le considerazioni e i desideri espressi della persona gravemente disabile, nonché il fabbisogno individuale di assistenza definito nell’ambito di un piano dei servizi e le condizioni di vita nel loro complesso.
Il comune può organizzare forme di assistenza personale nei seguenti modi:
1) rimborsando alle persone gravemente disabili i costi derivanti dall’attività di una persona preposta all’assistenza, compresi i contributi e le prestazioni previsti per legge e a carico del datore di lavoro, nonché altre spese necessarie e adeguate riconducibili alla persona che offre assistenza;
2) fornendo alle persone gravemente disabili voucher per servizi di valore adeguato ai sensi della Sosiaali- ja terveydenhuollon palvelusetelistä annettu laki [(legge 569/2009 sui voucher per i servizi dell’assistenza sociale e sanitaria)] per l’ottenimento delle prestazioni assistenziali; oppure (30.12.2014/1309)
3) offrendo alle persone gravemente disabili prestazioni assistenziali erogate da fornitori pubblici o privati ovvero prestazioni in autonomia o in cooperazione con uno o più comuni differenti.
Nel caso previsto al secondo comma, punto 1, la persona gravemente disabile deve essere guidata e assistita, se del caso, nelle questioni relative all’assunzione della persona preposta all’assistenza.
La persona preposta all’assistenza personale di cui al secondo comma, punto 1, non può essere un parente o altra persona vicina alla persona gravemente disabile, salvo che ricorrano motivi di particolare rilievo per ritenere che ciò sia nell’interesse del disabile».
III. Fatti del procedimento principale, questioni pregiudiziali e procedimento dinanzi alla Corte
12. A, ricorrente nel procedimento principale, è nato nel 1992 e risiede nel comune di Espoo, Finlandia. A è affetto da una disabilità grave che si manifesta con una paralisi cerebrale, notevoli difficoltà di movimento e tic. A necessita evidentemente di molta assistenza già nello svolgimento delle attività della vita quotidiana. Egli ha quindi beneficiato della messa a disposizione, da parte del comune di Espoo, di un assistente personale nel contesto del proseguimento degli studi secondari in Finlandia.
13. Nel mese di agosto 2013 A ha presentato domanda presso il comune di Espoo, ai sensi della legge sulle prestazioni a favore dei disabili, al fine di ottenere assistenza personale per circa cinque ore settimanali nell’espletamento di mansioni domestiche, segnatamente compere, pulizie e servizio di lavanderia. Dal fascicolo del procedimento principale risulta che, alla data della domanda, A doveva recarsi a Tallinn (Estonia), per svolgervi un ciclo di studi di diritto di tre anni a tempo pieno; ciò implicava che egli soggiornasse tre o quattro giorni nella capitale estone, con l’intenzione di rientrare ad Espoo per i fine settimana.
14. Con decisione del 12 novembre 2013, confermata a seguito di opposizione con decisione del 4 febbraio 2014, la domanda di assistenza personale presentata da A è stata respinta per il motivo che, sebbene il comune di residenza rimanesse invariato, il suo soggiorno all’estero non poteva essere considerato occasionale. Secondo il comune di Espoo, quest’ultimo non sarebbe tenuto a fornire prestazioni e misure di sostegno all’estero, giacché la tipologia di soggiorno all’estero sarebbe affine alla nozione di «dimora abituale». Inoltre è stato constatato che l’assistenza personale può essere fornita all’estero solamente durante viaggi di vacanza o di lavoro. Per contro, non vi sarebbe alcun rimborso in caso di variazione del comune di residenza del soggetto interessato a causa di soggiorno all’estero o qualora l’interessato risieda altrimenti all’estero in modo duraturo o abituale.
15. Con decisione del 27 giugno 2014, lo Helsingin hallinto‑oikeus (Tribunale amministrativo di Helsinki, Finlandia) ha confermato in sostanza tale ragionamento nell’ambito del ricorso proposto da A.
16. Investito di un’impugnazione contro detta decisione, il Korkein hallinto‑oikeus (Corte amministrativa suprema) ritiene tuttavia che per dirimere la controversia sia necessaria una decisione pregiudiziale della Corte.
17. Il giudice del rinvio osserva che, in virtù della legge sulle prestazioni a favore dei disabili, l’assistenza personale è una prestazione soggetta all’obbligo specifico del comune sulla quale le persone affette da disabilità grave vantano un diritto soggettivo. La sua erogazione deve essere accordata alle persone gravemente disabili ai sensi di tale legge, qualora l’assistenza, relativamente al bisogno individuale dell’interessato, risulti assolutamente necessaria. Tuttavia, pur essendo pacifico che, conformemente al diritto nazionale, il comune di residenza di A rimane Espoo, sebbene egli studi nella capitale estone, il giudice del rinvio osserva che né il tenore letterale della legge sulle prestazioni a favore dei disabili né la sua genesi avvalorano la tesi secondo cui il comune avrebbe l’obbligo di erogare l’assistenza richiesta nel contesto di un soggiorno all’estero.
18. Il Korkein hallinto‑oikeus (Corte amministrativa suprema) ritiene quindi che solo l’interpretazione del diritto dell’Unione potrebbe condurre all’accoglimento dell’impugnazione. A tale proposito, il giudice del rinvio si chiede anzitutto se, tenuto conto delle sue caratteristiche, l’assistenza personale istituita dalla legge sulle prestazioni a favore dei disabili debba essere qualificata come prestazione di malattia, nel qual caso rientrerebbe nell’ambito di applicazione ratione materiae del regolamento n. 883/2004, oppure si tratti di una prestazione relativa all’assistenza sociale, nel qual caso esulerebbe dall’ambito di applicazione di detto regolamento. Propendendo maggiormente per questa seconda ipotesi, il giudice remittente si chiede inoltre se le disposizioni del Trattato FUE relative alla cittadinanza dell’Unione ostino al diniego dell’assistenza personale richiesta nel procedimento principale.
19. Il Korkein hallinto-oikeus (Corte amministrativa suprema) ha pertanto deciso di sospendere il giudizio e di sottoporre alla Corte le seguenti questioni pregiudiziali:
«1) Se una prestazione, quale l’assistenza personale prevista dalla legge sulle prestazioni a favore dei disabili, costituisca una “prestazione di malattia” ai sensi dell’articolo 3, paragrafo 1, del regolamento n. 883/2004.
2) In caso di risposta negativa alla questione sub 1):
– se sussista una restrizione del diritto dei cittadini dell’Unione ai sensi degli articoli 20 e 21 TFUE di circolare e di soggiornare liberamente nel territorio degli Stati membri qualora la concessione di una prestazione come quella relativa all’assistenza personale ai sensi della legge sulle prestazioni a favore dei disabili all’estero non sia specificamente disciplinata e i requisiti per la concessione della prestazione siano interpretati nel senso che l’assistenza personale venga negata in un altro Stato membro in cui il soggetto interessato abbia compiuto un iter di studi triennale finalizzato al conseguimento di un titolo.
– Se, ai fini della soluzione della controversia, rilevi il fatto che una persona possa ricevere una prestazione come quella dell’assistenza personale in Finlandia in un comune diverso da quello di residenza qualora, ad esempio, compia i propri studi in un altro comune finlandese.
– Se, ai fini della soluzione della controversia, rilevino i diritti risultanti dall’articolo 19 della Convenzione delle Nazioni Unite sui diritti delle persone con disabilità alla luce del diritto dell’Unione.
3) Qualora, nel rispondere alla seconda questione pregiudiziale, la Corte dovesse ritenere che l’interpretazione del diritto interno, come avvenuto nella specie, integri una restrizione alla libera circolazione: se una restrizione di tal genere possa tuttavia risultare giustificata da motivi imperativi di interesse generale derivanti dall’obbligo del comune di vigilare sulla fornitura di assistenza personale, dalla possibilità del comune di scegliere le misure idonee per l’erogazione di assistenza e dalla conservazione della coerenza e dell’efficacia del sistema di assistenza personale ai sensi della legge sulle prestazioni a favore dei disabili».
20. Tali questioni hanno costituito l’oggetto di osservazioni scritte dei governi finlandese, ceco e svedese nonché della Commissione europea. Alla luce delle osservazioni depositate, la Corte ha ritenuto di essere sufficientemente edotta e ha deciso di non tenere un’udienza di discussione, in conformità all’articolo 76, paragrafo 2, del suo regolamento di procedura.
IV. Analisi
21. Con la prima questione pregiudiziale, il giudice del rinvio si chiede se un’assistenza personale, quale quella prevista dalla legge sulle prestazioni a favore dei disabili, debba essere qualificata come «prestazione di malattia» ai sensi dell’articolo 3, paragrafo 1, lettera a), del regolamento n. 883/2004, nel qual caso rientrerebbe nell’ambito di applicazione di tale regolamento, oppure se, al contrario, si tratti di una prestazione ricompresa nell’«assistenza sociale» ai sensi dell’articolo 3, paragrafo 5, di detto regolamento e sia quindi espressamente esclusa dall’ambito di applicazione del sistema di coordinamento delle legislazioni nazionali in materia di sicurezza sociale previsto da tale atto.
22. In questa seconda ipotesi – che è quella privilegiata dal giudice del rinvio – si chiede sostanzialmente alla Corte di stabilire se gli articoli 20 e 21 TFUE, che sanciscono lo status di cittadino dell’Unione e il diritto di quest’ultimo di circolare e di soggiornare liberamente nel territorio degli Stati membri, ostino a che un comune di uno Stato membro rifiuti di concedere l’assistenza personale richiesta da una persona residente in detto comune e affetta da una disabilità grave per il motivo che tale residente deve soggiornare temporaneamente in un altro Stato membro al fine di compiere i suoi studi superiori.
23. Esaminerò tali questioni in successione, ma desidero indicare fin d’ora che, per i motivi che esporrò nel prosieguo, ritengo che l’assistenza personale controversa non rientri, come suggerito dal giudice del rinvio, nella qualificazione di «prestazioni di malattia» ai sensi dell’articolo 3, paragrafo 1, lettera a), del regolamento n. 883/2004 e che il rifiuto del comune finlandese di erogarla a un residente affetto da disabilità grave, quale A, sia in contrasto con gli articoli 20 e 21 TFUE.
A. Sulla qualificazione dell’assistenza personale ai sensi dell’articolo 3 del regolamento n. 883/2004
24. Il sistema istituito dal regolamento n. 883/2004 (e gli atti che l’hanno preceduto) (5) si fonda sulla distinzione tra, da un lato, le prestazioni di sicurezza sociale, elencate all’articolo 3, paragrafo 1, del medesimo, che rientrano nel suo ambito di applicazione, e dall’altro, in particolare, le prestazioni ricomprese nell’«assistenza sociale» ai sensi dell’articolo 3, paragrafo 5, del suddetto regolamento, che esulano dal suo ambito di applicazione.
25. Non è agevole tracciare la linea di demarcazione tra la sicurezza sociale e l’assistenza sociale. Infatti, il regolamento n. 883/2004 non fornisce alcuna definizione generale di questi due settori né rinvia a tal fine alle normative degli Stati membri. Inoltre, il fatto che uno Stato membro non abbia dichiarato, conformemente all’articolo 9 del regolamento n. 883/2004, che un determinato regime nazionale rientra nell’ambito di applicazione di detto regolamento non può, di per sé, comportare che tale regime esuli dalla sfera di applicazione ratione materiae del regolamento stesso (6).
26. Confrontata molto presto con questa problematica, la Corte ha elaborato due requisiti che consentono, in generale, di distinguere le prestazioni che rientrano nella sicurezza sociale da quelle che appartengono al campo dell’assistenza sociale. Così, secondo una giurisprudenza costante, una prestazione può essere considerata una prestazione di sicurezza sociale qualora:
– sia attribuita ai beneficiari prescindendo da ogni valutazione individuale e discrezionale delle loro esigenze personali, in base ad una situazione definita per legge, e
– si riferisca a uno dei rischi espressamente elencati nell’articolo 3, paragrafo 1, del regolamento n. 883/2004 (7).
27. Alla luce del carattere cumulativo dei due requisiti sopra elencati, il mancato soddisfacimento di uno di essi comporta la conseguenza che la prestazione di cui trattasi non rientri nell’ambito di applicazione del regolamento n. 883/2004.
28. Talora un medesimo regime può presentare caratteristiche che lo rendono affine alla sicurezza sociale, sebbene esso sia assimilabile sotto certi aspetti all’assistenza sociale, il che può complicare l’analisi dei due requisiti menzionati al paragrafo 26 delle presenti conclusioni.
29. Riguardo alla natura mista che caratterizza talune legislazioni nazionali, la Corte ha costantemente sottolineato che, mentre può sembrare auspicabile, sul piano dell’attuazione del regolamento, lo stabilire una netta distinzione fra i regimi legislativi che riguardano la previdenza e, rispettivamente, l’assistenza sociale, non si può escludere l’eventualità che, in ragione del campo d’applicazione soggettivo, degli scopi perseguiti e delle modalità d’attuazione, talune legislazioni possano rientrare al tempo stesso nell’una e nell’altra categoria, sfuggendo così a qualsiasi classificazione generale (8).
30. Certamente, l’articolo 4, paragrafo 2 bis, e l’articolo 10 bis del regolamento n. 1408/71 – introdotti nel testo di quest’ultimo dal regolamento n. 1247/92 del Consiglio, del 30 aprile 1992 (9) – nonché, attualmente, l’articolo 3, paragrafo 3, e l’articolo 70 del regolamento n. 883/2004 hanno parzialmente tenuto conto di tale situazione. Infatti, per quanto concerne quest’ultimo regolamento, il suo articolo 70 stabilisce le disposizioni generali relative alle «prestazioni speciali in denaro di carattere non contributivo» applicabili alle legislazioni che, a causa del loro ambito di applicazione ratione personae, dei loro obiettivi e/o delle condizioni di ammissibilità, hanno caratteristiche tanto della legislazione in materia di sicurezza sociale quanto di quella relativa all’assistenza sociale. Ricadono nell’ambito di applicazione della menzionata disposizione, in particolare, le prestazioni intese a fornire «unicamente la protezione specifica dei portatori di handicap, strettamente collegate al contesto sociale del predetto soggetto nello Stato membro interessato», il che giustifica che, in virtù dell’articolo 70, paragrafo 4, del regolamento n. 883/2004, esse siano erogate esclusivamente nello Stato membro di residenza del beneficiario e conformemente alla legislazione di tale Stato membro.
31. Sebbene la nozione di «prestazione di sicurezza sociale» ai sensi dell’articolo 3, paragrafo 1, del regolamento n. 883/2004 e la nozione di «prestazione speciale di carattere non contributivo» ai sensi dell’articolo 3, paragrafo 3, e dell’articolo 70 di detto regolamento si escludano reciprocamente (10), ciò non toglie che l’applicazione di queste ultime disposizioni presuppone che le prestazioni in parola rientrino nell’ambito di applicazione ratione materiae del suddetto regolamento, vale a dire che esse siano qualificate come prestazioni speciali, in denaro, di carattere non contributivo, pur figurando, in linea di principio, nell’elenco delle legislazioni, enumerate per ciascuno Stato membro, di cui all’allegato X dello stesso regolamento. Orbene, per quanto riguarda la Repubblica di Finlandia, la legge sulle prestazioni a favore dei disabili non è menzionata nell’elenco dell’allegato X del regolamento n. 883/2004. Il fatto che il giudice del rinvio abbia omesso, verosimilmente in modo intenzionale, di interpellare la Corte sull’interpretazione dell’articolo 3, paragrafo 3, e dell’articolo 70 di tale regolamento e che le parti interessate non abbiano presentato osservazioni su questo punto sembra quindi spiegarsi in ragione di tale circostanza (11).
32. Ciò detto, al di fuori del campo di applicazione dell’articolo 3, paragrafo 2, e dell’articolo 70 del regolamento n. 883/2004, e quindi per quanto riguarda la demarcazione tra i paragrafi 1 e 5 dell’articolo 3 di detto regolamento, la condizione che assume maggiore rilevanza nell’esame svolto dalla Corte è quella riguardante i rischi elencati nell’articolo 3, paragrafo 1, di tale regolamento. Infatti, anche qualora una normativa nazionale attribuisca ai beneficiari una posizione legalmente definita che dà diritto a una determinata prestazione, prescindendo da ogni valutazione individuale e discrezionale delle loro esigenze personali, dal momento che l’elenco di cui all’articolo 3, paragrafo 1, del regolamento n. 883/2004 presenta carattere tassativo, una prestazione che non si riferisca alla copertura di uno dei rischi indicati in detta disposizione deve essere esclusa, in ogni caso, dall’ambito di applicazione del medesimo regolamento (12).
33. Mentre la giurisprudenza della Corte relativa all’identificazione dei due requisiti elencati al paragrafo 26 delle presenti conclusioni appare quindi ben consolidata, l’applicazione di questi stessi requisiti ai casi di cui la Corte è stata investita si rivela più controversa.
34. Infatti, per quanto riguarda il primo presupposto definito dalla Corte, il suo carattere tassativo poteva legittimamente indurre a pensare che il minimo margine di valutazione individuale e discrezionale delle esigenze dell’interessato concessa all’amministrazione nazionale competente portasse ad escludere la qualificazione di prestazione di sicurezza sociale. In modo a mio avviso piuttosto contraddittorio, la Corte ha invece ritenuto che tale presupposto ricorresse, nonostante il fatto che una prestazione fosse attribuita solo in base al patrimonio e ai redditi del richiedente nonché al numero e all’età dei figli a suo carico, in quanto tali criteri erano obiettivi e legalmente definiti, senza che l’autorità competente potesse «tener conto di altre circostanze personali» (13). Più recentemente, invece, in relazione ad assegni diretti a compensare le conseguenze sociali di una grave disabilità, la Corte ha dichiarato, nel contesto di un ricorso per inadempimento proposto dalla Commissione nei confronti della Repubblica slovacca, che, sebbene la perizia medica e la valutazione sociale, nonché una valutazione cosiddetta complessiva, nel cui ambito era emessa la proposta riguardo al tipo di assegno da accordare per la compensazione, fossero effettuate sulla base di criteri oggettivi e definiti ex lege, la Commissione non aveva dimostrato che tali criteri dessero diritto alle prestazioni di cui si trattava senza che l’autorità competente disponesse di un margine discrezionale in merito alla loro concessione (14).
35. Per quanto riguarda l’applicazione del secondo presupposto, pur avendo rammentato il carattere esaustivo dei rischi o delle prestazioni espressamente elencati all’articolo 3, paragrafo 1, del regolamento n. 883/2004, la Corte ha riconosciuto, nonostante quest’ultimo non faccia alcun cenno del rischio di perdita dell’autosufficienza (15), che le prestazioni relative a tale rischio possono essere assimilate a «prestazioni di malattia» ai sensi di detta disposizione e rientrare pertanto nell’ambito di applicazione della normativa dell’Unione relativa al coordinamento dei regimi nazionali di sicurezza sociale (16). Siffatta assimilazione del rischio di perdita dell’autosufficienza al rischio di malattia viene tuttavia subordinata a talune condizioni per non estendere oltre misura l’ambito di applicazione del regolamento n. 883/2004, tenuto conto della mancanza, in quest’ultimo, di disposizioni riguardanti specificamente tale rischio. La Corte ha quindi dichiarato che le prestazioni a copertura del rischio di perdita dell’autosufficienza devono non solo soddisfare il primo requisito menzionato al paragrafo 26 delle presenti conclusioni, ma soprattutto essere dirette a «migliorare lo stato di salute nonché la vita delle persone prive di autonomia», mirando «essenzialmente a integrare le prestazioni dell’assicurazione malattia» (17). Le prestazioni relative al rischio di perdita dell’autosufficienza, che, come quest’ultima, generalmente sono di lunga durata, presentano quindi tutt’al più un carattere complementare rispetto alle prestazioni di malattia «classiche», che sono invece di natura tale da essere versate a breve termine e sono ricomprese, strictu sensu, nella sfera di applicazione dell’articolo 3, paragrafo 1, lettera a), del regolamento n. 883/2004 (18).
36. È alla luce di tali considerazioni che occorre verificare se i due presupposti menzionati al paragrafo 26 delle presenti conclusioni ricorrano nel procedimento principale, fermo restando che, come correttamente rilevato dal giudice del rinvio, il fatto che la Repubblica di Finlandia abbia omesso di dichiarare che la legge sulle prestazioni a favore dei disabili ricade nell’articolo 3 del regolamento n. 883/2004 non implica, conformemente alla giurisprudenza, che detta legge sia esclusa dall’ambito di applicazione ratione materiae di tale atto dell’Unione.
1. Sul presupposto relativo alla concessione di una prestazione sulla base di una situazione legalmente definita, prescindendo da ogni valutazione individuale e discrezionale delle esigenze personali
37. Il giudice del rinvio sembra avere dubbi circa la sussistenza di questo primo presupposto. Infatti, sebbene esso rilevi che le esigenze personali delle persone affette da disabilità gravi vengono prese in considerazione al momento della concessione dell’assistenza personale prevista dalla legge sulle prestazioni a favore dei disabili, il che ricondurrebbe maggiormente tale prestazione all’assistenza sociale, tale legge attribuisce ai beneficiari ivi designati un «diritto soggettivo» alla concessione dell’assistenza personale sulla base di condizioni legalmente definite, a prescindere dal livello di reddito del beneficiario.
38. I governi finlandese e svedese ritengono che, alla luce della presa in considerazione delle esigenze individuali del beneficiario e del margine di discrezionalità accordato al comune per quanto riguarda le modalità di prestazione dell’assistenza personale e l’entità della stessa, la fattispecie in esame possa essere assimilata a quella relativa all’assegno che ha dato origine alla sentenza del 16 settembre 2015, Commissione/Slovacchia (C‑433/13, EU:C:2015:602). La Commissione e, in misura minore, il governo ceco sono invece dell’avviso che il primo presupposto sia soddisfatto.
39. Tenuto conto delle indicazioni fornite dal giudice del rinvio, propendo per condividere la tesi di queste ultime due parti interessate.
40. Certamente, è innegabile che la presa in considerazione del fabbisogno individuale dell’interessato sia menzionata a più riprese nella legge sulle prestazioni a favore dei disabili, in particolare nei suoi articoli 8c e 8d.
41. Tuttavia, è pacifico che l’assistenza personale deve essere fornita dal comune se l’interessato risiede nel territorio dello stesso e soddisfa la condizione relativa alla disabilità grave, a prescindere dal suo reddito.
42. Come ha sostanzialmente indicato il governo ceco, il margine di discrezionalità concesso al comune di residenza del beneficiario dall’articolo 8d della legge sulle prestazioni a favore dei disabili non riguarda il riconoscimento del diritto all’assistenza personale, bensì le modalità con le quali detta prestazione viene erogata, nonché la sua entità. È proprio sotto questo profilo che la presente causa si distingue dalla situazione che ha dato origine alla sentenza del 16 settembre 2015, Commissione/Slovacchia (C‑433/13, EU:C:2015:602, punti 79 e 80). Infatti, nell’ambito di tale causa, la Corte ha constatato, da un lato, che la Commissione non aveva dimostrato che i criteri relativi alla perizia medica e alla valutazione sociale da effettuare «[dessero] diritto alle prestazioni di cui tratta[va]si senza che l’autorità competente dispon[esse] di un margine discrezionale in merito alla loro concessione» e, dall’altro, che tale legge prevedeva che «il diritto a un assegno di compensazione e al suo versamento sorge con una decisione valida dell’autorità competente al riconoscimento di tale diritto», il che avvalorava la tesi del governo slovacco secondo la quale «l’amministrazione dispone di un margine discrezionale in sede di concessione delle prestazioni di cui trattasi» (19). Viste le incertezze del giudice del rinvio, la Corte potrebbe quindi utilmente rammentare che, per escludere la sussistenza del primo presupposto menzionato al paragrafo 26 delle presenti conclusioni, la valutazione discrezionale delle esigenze individuali del beneficiario deve riguardare anzitutto il riconoscimento del diritto alla prestazione in parola (20).
43. Pertanto, ritengo che si debba concludere che il primo presupposto menzionato al paragrafo 26 delle presenti conclusioni è soddisfatto.
2. Sul presupposto relativo alla concessione di una prestazione riguardante uno dei rischi espressamente elencati all’articolo 3, paragrafo 1, del regolamento n. 883/2004
44. Per quanto riguarda il secondo presupposto, occorre stabilire se l’assistenza personale controversa nel procedimento principale costituisca o debba essere assimilata a una «prestazione di malattia» ai sensi dell’articolo 3, paragrafo 1, lettera a), del regolamento n. 883/2004.
45. Come ho già sottolineato, la Corte ha dichiarato in più occasioni che prestazioni intese a migliorare le condizioni di salute e di vita delle persone non autosufficienti hanno essenzialmente l’obiettivo di integrare le prestazioni dell’assicurazione malattia e devono pertanto essere assimilate a «prestazioni di malattia» ai sensi di tale disposizione (21).
46. Come hanno esposto nelle loro osservazioni scritte i governi finlandese e svedese, l’assistenza personale prevista dalla legge sulle prestazioni a favore dei disabili non può essere considerata, a mio avviso, diretta a migliorare le condizioni connesse alla disabilità o le condizioni di salute del beneficiario. Infatti, anzitutto, l’articolo 1 della legge sulle prestazioni a favore dei disabili enuncia che detta legge è «diretta a creare condizioni che consentano ai soggetti disabili di vivere e interagire attivamente con gli altri come membri paritari della società, nonché a prevenire ed eliminare difficoltà ed ostacoli dovuti a una disabilità». Inoltre, come indicato dall’articolo 8c della legge sulle prestazioni a favore dei disabili, l’assistenza personale è volta ad assistere le persone affette da disabilità grave consentendo loro autonomia nell’espletamento delle attività elencate da detta disposizione, vale a dire le attività della vita quotidiana, il lavoro e lo studio, le attività ricreative, la partecipazione alla vita sociale o il mantenimento dell’interazione sociale. Infine, come osservato dal governo finlandese, i lavori preparatori della legge sulle prestazioni a favore dei disabili confermano che i fabbisogni di assistenza concernenti cure, trattamenti o sorveglianza sono espressamente esclusi dall’ambito di applicazione dell’assistenza personale.
47. Pertanto, la finalità dell’assistenza personale non è di natura medica, diversamente da quella dell’assegno finlandese per la cura dei figli (disabili) (lapsen hoitotuki) che è stato oggetto della causa che ha dato origine alla sentenza del 18 ottobre 2007, Commissione/Parlamento e Consiglio (C‑299/05, EU:C:2007:608, punti da 57 a 59) e che la Corte ha considerato una prestazione di malattia ai sensi dell’articolo 4, paragrafo 1, lettera a), del regolamento n. 1408/71 [divenuto articolo 3, paragrafo 1, lettera a), del regolamento n. 883/2004]. Tale assegno mirava infatti a consentire ai genitori di figli disabili di garantire le cure, la sorveglianza ed, eventualmente, la rieducazione di questi ultimi.
48. Occorre dunque verificare, a questo punto, se un’assistenza personale intesa a migliorare non già le condizioni di salute delle persone gravemente disabili, ma solo, lo riconosco, «le condizioni (…) di vita delle persone non autosufficienti», ai sensi della giurisprudenza citata al paragrafo 45 delle presenti conclusioni, possa essere assimilata a una «prestazione di malattia» a norma dell’articolo 3, paragrafo 1, lettera a), del regolamento n. 883/2004.
49. Come ho già sottolineato, il rischio di perdita dell’autosufficienza non è espressamente coperto dall’articolo 3, paragrafo 1, del regolamento n. 883/2004.
50. Nella sua giurisprudenza, la Corte ha assimilato a prestazioni di malattia prestazioni fornite a titolo di regimi di assicurazione per perdita dell’autosufficienza, nella misura in cui tali prestazioni erano dirette a migliorare le condizioni di salute e le condizioni di vita delle persone non autosufficienti. Le cause in questione vertevano, indipendentemente dalle modalità di finanziamento di detti regimi, sulla presa a carico di spese causate dalla mancanza di autosufficienza, relative, quanto meno in maniera concomitante, alle cure dispensate alla persona e al miglioramento delle condizioni di vita quotidiana della stessa, assicurandole, ad esempio, la fornitura di apparecchiature o l’assistenza da parte di terzi (22). Tale orientamento non è smentito dalla sentenza del 1o febbraio 2017, Tolley (C‑430/15, EU:C:2017:74), che la Commissione fa valere sostenendo che la Corte ha insistito, al punto 53 di tale sentenza, solo sull’obiettivo, consistente nel migliorare le condizioni di vita delle persone non autonome, della componente «mancanza di autonomia» dell’assegno di sussistenza per persone con disabilità controverso in tale causa. Infatti, da un lato, la componente «mancanza di autonomia» di detto assegno era finalizzata a provvedere alle spese supplementari richieste da taluni tipi di cure o dall’incapacità o quasi incapacità di camminare (23), il che spiega, a mio avviso, la sua assimilazione alle «prestazioni di malattia». Dall’altro, le questioni sollevate dal giudice del rinvio erano dirette anzitutto a stabilire se la componente «mancanza di autonomia» dell’assegno in parola dovesse essere considerata inclusa nella qualificazione di «prestazioni di malattia» anziché in quella di prestazioni destinate a coprire i rischi di invalidità e di vecchiaia, rischi coperti a loro volta dal regolamento n. 883/2004.
51. In ogni caso, ritengo che la Corte debba essere prudente nell’assimilare a prestazioni di malattia prestazioni, quale l’assistenza personale in discussione nella presente causa, finalizzate esclusivamente a migliorare le condizioni di vita quotidiana delle persone gravemente disabili e che non comportano, quanto meno, la presa a carico degli oneri relativi a cure o apparecchiature dirette a migliorare le condizioni di salute di tali persone. Qualora la Corte decidesse di adottare tale approccio, giungerebbe ad includere il rischio di perdita dell’autosufficienza, in quanto tale, nell’elenco tassativo di cui all’articolo 3, paragrafo 1, del regolamento n. 883/2004 e quindi nell’ambito di applicazione di quest’ultimo, cosa che il legislatore dell’Unione, nonostante le molteplici modifiche apportate nel corso degli anni alla normativa dell’Unione in materia di coordinamento dei regimi nazionali di sicurezza sociale, ha rifiutato di fare. Non posso invitare la Corte a seguire un siffatto orientamento, dato il rischio di snaturamento della nozione stessa di «prestazioni di malattia» ai sensi dell’articolo 3, paragrafo 1, lettera a), del regolamento n. 883/2004.
52. Ritengo quindi che un’assistenza personale, consistente nell’assunzione dei costi inerenti ad attività della vita quotidiana, quali compere, pulizie e servizio di lavanderia, di una persona gravemente disabile, al fine di consentire a quest’ultima, economicamente inattiva, di seguire gli studi superiori, non sia assimilabile a una «prestazione di malattia» ai sensi dell’articolo 3, paragrafo 1, lettera a), del regolamento n. 883/2004.
53. In tali circostanze, non è necessario pronunciarsi, contrariamente a quanto suggerito dal governo ceco e dalla Commissione, sulla questione della qualificazione dell’assistenza personale, prevista dalla legge sulle prestazioni a favore dei disabili, come «prestazioni di malattia» «in denaro» o «in natura» ai sensi del regolamento n. 883/2004, dato che tale assistenza non rientra, a mio avviso, nell’ambito di applicazione di tale regolamento.
54. A questo punto occorre quindi esaminare la seconda e la terza questione sollevate dal giudice del rinvio, poste proprio nell’ipotesi in cui l’assistenza personale esuli dall’ambito di applicazione del regolamento n. 883/2004.
B. Sulla restrizione alla libera circolazione dei cittadini dell’Unione
55. Con la seconda e la terza questione pregiudiziale il giudice del rinvio si chiede, in sostanza, se gli articoli 20 e 21 TFUE, poiché sanciscono il diritto dei cittadini dell’Unione di circolare e di soggiornare liberamente nel territorio di altri Stati membri, ostino a che ad un residente finlandese, quale il ricorrente nel procedimento principale, venga negata dal suo comune di residenza un’assistenza personale, come quella prevista dalla legge sulle prestazioni a favore dei disabili, per il motivo che egli soggiorna in un altro Stato membro al fine di seguirvi i suoi studi superiori.
56. Tali questioni sono fondate su un duplice postulato.
57. Da un lato, è pacifico che il ricorrente nel procedimento principale mantenga la sua residenza in Finlandia, ai sensi della Kotikuntalaki (11.3.1994/201) (legge dell’11 marzo 1994 sul comune di residenza; in prosieguo: la «legge sul comune di residenza»), e che il soggiorno settimanale effettuato dal medesimo in Estonia per compiere i suoi studi sia solo temporaneo, dato che il giudice del rinvio ha constatato che egli doveva tornare nel proprio comune di residenza ogni fine settimana.
58. Dall’altro, il giudice del rinvio ha constatato che il motivo concernente il proseguimento degli studi, diversamente da quelli relativi ai viaggi di lavoro e di vacanza, non figura tra i motivi per i quali l’interessato può beneficiare dell’assistenza personale all’estero. È vero che, come dinanzi al giudice del rinvio, il governo finlandese ha contestato siffatta interpretazione del diritto nazionale nelle sue osservazioni scritte, sostenendo che la legge sulle prestazioni a favore dei disabili non osta a che un comune si avvalga del proprio potere discrezionale per concedere l’assistenza personale in un caso come quello oggetto del procedimento principale. Tuttavia, a prescindere dalla fondatezza di tale rilievo, conformemente alla ripartizione delle competenze risultante dall’articolo 267 TFUE, non spetta alla Corte interferire nell’interpretazione del diritto nazionale adottata dal giudice del rinvio, posto che quest’ultimo mantiene al riguardo una competenza esclusiva (24).
59. Fatte tali precisazioni, occorre rammentare che, in quanto cittadino finlandese, il ricorrente nel procedimento principale gode dello status di cittadino dell’Unione ai sensi dell’articolo 20, paragrafo 1, TFUE e può dunque avvalersi dei diritti inerenti a tale status anche nei confronti del proprio Stato membro di origine (25).
60. Detto status è destinato ad essere lo status fondamentale dei cittadini degli Stati membri quando si trovino in una situazione rientrante nell’ambito di applicazione ratione materiae del Trattato FUE (26).
61. Tra le situazioni che rientrano nel campo di applicazione del diritto dell’Unione figurano, evidentemente, quelle rientranti nell’esercizio delle libertà fondamentali garantite dal Trattato FUE, in particolare delle libertà di circolare e di soggiornare nel territorio degli Stati membri quali conferite dall’articolo 21 TFUE (27).
62. Risulta inoltre da una giurisprudenza costante che una normativa nazionale che svantaggia taluni cittadini di uno Stato per il solo fatto di aver esercitato la propria libertà di circolare e di soggiornare in un altro Stato membro rappresenta una restrizione delle libertà riconosciute dall’articolo 21, paragrafo 1, TFUE, a tutti i cittadini dell’Unione (28).
63. Varie cause nelle quali la Corte ha ricordato la giurisprudenza sopra citata vertevano su sussidi alla formazione o agli studi la cui concessione era subordinata al soddisfacimento di un criterio minimo di residenza nel territorio dello Stato membro che li erogava, criterio che gli studenti interessati non soddisfacevano (29).
64. Rispetto a tale corrente giurisprudenziale, la presente causa possiede due particolarità. Da un lato, l’assistenza personale non viene concessa esclusivamente per il proseguimento degli studi, bensì per l’integrazione sociale ed economica delle persone gravemente disabili al fine di consentire loro «autonomia», anche nel proseguimento degli studi (30). Dall’altro, l’assistenza personale è stata negata al ricorrente dal comune di Espoo in quanto il proseguimento dei suoi studi superiori a Tallinn comportava che egli soggiornasse abitualmente in Estonia. Orbene, come ho già rilevato, il giudice del rinvio ha inficiato tale approccio, constatando che il ricorrente nel procedimento principale mantiene la sua residenza nel comune di Espoo ai sensi della legge sul comune di residenza, come ha inoltre riconosciuto anche il governo finlandese nelle sue osservazioni scritte.
65. Sembra quindi che l’assistenza personale sia stata negata esclusivamente in ragione del fatto che gli studi superiori ai quali era avviato il ricorrente nel procedimento principale – il quale soddisfaceva peraltro tutte le altre condizioni per beneficiare di tale assistenza – venivano svolti in uno Stato membro diverso dalla Finlandia.
66. Come hanno riconosciuto i governi finlandese e svedese, siffatto diniego costituisce una restrizione alla libertà di circolare e di soggiornare in un altro Stato membro riconosciuta dall’articolo 21, paragrafo 1, TFUE a tutti i cittadini dell’Unione. Infatti, come la Corte ha già dichiarato, facilitazioni previste dal Trattato in materia di circolazione dei cittadini dell’Unione non potrebbero dispiegare pienamente i loro effetti se un cittadino di uno Stato membro potesse essere dissuaso dall’avvalersene dagli ostacoli posti al suo soggiorno in un altro Stato membro a causa di una normativa del suo Stato d’origine che lo penalizzi per il solo fatto che egli abbia usufruito di tali facilitazioni (31).
67. Siffatta restrizione a una delle libertà fondamentali garantite dal Trattato può essere giustificata alla luce del diritto dell’Unione solo se essa è fondata su considerazioni oggettive d’interesse generale, indipendenti dalla cittadinanza delle persone interessate, ed è commisurata allo scopo legittimamente perseguito dal diritto nazionale (32).
68. A tale proposito, in riferimento ai punti 89 e 90 della sentenza del 21 luglio 2011, Stewart (C‑503/09, EU:C:2011:500), il giudice del rinvio menziona, nella sua domanda, due possibili motivi di giustificazione. In primo luogo, la restrizione potrebbe essere giustificata dall’obbligo, incombente al comune, di vigilare sulla fornitura di assistenza personale. In secondo luogo, limitare la fornitura dell’assistenza personale al territorio finlandese potrebbe garantire la coerenza e l’efficacia del sistema di assistenza personale, anche per quanto riguarda la possibilità per il comune di scegliere le misure idonee per organizzare ed erogare tale assistenza.
69. Mentre né il governo ceco né la Commissione hanno preso posizione su questo punto e il governo finlandese considera che nessun motivo di interesse generale sia idoneo a giustificare la restrizione controversa nel procedimento principale, il governo svedese ritiene che gli obblighi di sorveglianza incombenti al comune e l’equilibrio finanziario del sistema di sicurezza sociale giustifichino il fatto che la concessione dell’assistenza personale sia limitata al territorio finlandese.
70. Dal canto mio, rilevo anzitutto una certa confusione negli obiettivi di interesse generale esposti dal giudice del rinvio. Infatti, riferendosi ai punti 89 e 90 della sentenza del 21 luglio 2011, Stewart (C‑503/09, EU:C:2011:500), detto giudice sembra considerare che tali obiettivi siano quelli consistenti nell’accertarsi dell’esistenza di un nesso reale tra il richiedente l’assistenza e lo Stato membro competente e nel preservare l’equilibrio finanziario del sistema nazionale di sicurezza sociale, mentre esso evoca esplicitamente la coerenza e l’efficacia del sistema di assistenza personale, motivo di giustificazione analogo a quello spesso invocato dagli Stati membri nel contesto dell’applicazione dei loro sistemi tributari, ma che non emerge affatto dalla sentenza citata dal giudice a quo.
71. Ciò posto, la Corte ha effettivamente riconosciuto, ai punti 89 e 90 della sentenza del 21 luglio 2011, Stewart (C‑503/09, EU:C:2011:500), che gli obiettivi perseguiti da una normativa nazionale volti a stabilire un nesso reale tra il richiedente la prestazione per inabilità temporanea per giovani disabili e lo Stato membro competente nonché alla preservazione dell’equilibrio finanziario del sistema nazionale di previdenza sociale, costituiscono, in linea di principio, obiettivi legittimi idonei a giustificare restrizioni ai diritti di libera circolazione e di soggiorno previsti dall’articolo 21, paragrafo 1, TFUE.
72. In detta causa, la Corte è giunta alla conclusione che i requisiti del soggiorno pregresso del richiedente sul territorio nazionale (del Regno Unito), sia prima della sua domanda sia al momento del deposito della stessa, non potevano essere giustificati dai due obiettivi indicati in precedenza (33). Infatti, la Corte ha considerato, in particolare, che, sebbene il richiedente la prestazione per inabilità risiedesse in uno Stato membro diverso dal Regno Unito (nella fattispecie la Spagna), l’esistenza di un «collegamento reale e sufficiente» con il territorio del Regno Unito poteva essere dimostrata da fattori diversi da quello del soggiorno del richiedente sul territorio di tale Stato membro prima della domanda, quali le relazioni tra il richiedente stesso e il sistema di sicurezza sociale di detto Stato, nonché il contesto familiare (34). Peraltro, la Corte ha dichiarato che tale considerazione valeva riguardo all’obiettivo di garantire l’equilibrio finanziario del sistema nazionale di sicurezza sociale, in quanto il nesso di collegamento reale e sufficiente tra il richiedente e lo Stato membro competente consentiva a quest’ultimo di assicurarsi che l’onere economico associato all’erogazione della prestazione controversa non diventasse irragionevole (35).
73. A mio avviso, la conclusione cui è pervenuta la Corte in detta sentenza è applicabile a maggior ragione nel procedimento principale. Infatti, a rischio di ripetermi, è pacifico che A mantiene la residenza permanente nel comune presso il quale ha presentato la propria domanda di assistenza personale e nel quale torna ogni settimana durante i suoi studi in Estonia. Pertanto, a mio parere, non si può validamente sostenere che detto comune possa incontrare particolari difficoltà nel vigilare sul rispetto dei requisiti e delle modalità di organizzazione ed erogazione dell’assistenza in parola. Peraltro, il giudice del rinvio non ha fornito alcuna informazione circa la natura degli ostacoli che renderebbero più difficile per il comune controllare il rispetto dei requisiti di utilizzazione dell’assistenza personale in una situazione come quella di cui al procedimento principale che non in quella, riconosciuta dalla legislazione finlandese, nella quale un’analoga assistenza personale venga utilizzata all’estero da un residente finlandese durante viaggi di lavoro o di vacanza (36).
74. Peraltro, rilevo che il governo finlandese ha precisato che attualmente nessun elemento consente di ritenere che la concessione di un’assistenza personale, in circostanze quali quelle controverse nel procedimento principale, possa minacciare l’equilibrio del sistema nazionale di sicurezza sociale. In mancanza di ulteriori indicazioni concrete da parte del giudice del rinvio dalle quali emerga l’esistenza di una minaccia siffatta, a mio avviso occorre prendere atto di tale constatazione.
75. Di conseguenza, ritengo che, in circostanze come quelle di cui al procedimento principale, nessuno degli obiettivi indicati dal giudice del rinvio consenta di giustificare la restrizione della libertà di circolazione e di soggiorno di un cittadino dell’Unione quale A.
76. In tale contesto non occorre pronunciarsi sull’interpretazione, parimenti richiesta dal giudice del rinvio, dell’articolo 19 della Convenzione sui diritti delle persone con disabilità, dato che tale interpretazione non sarebbe idonea a modificare la risposta da me suggerita per la seconda e la terza questione pregiudiziale.
V. Conclusione
77. Alla luce di tutte le considerazioni che precedono, suggerisco di rispondere come segue alla domanda di pronuncia pregiudiziale sollevata dal Korkein hallinto‑oikeus (Corte amministrativa suprema, Finlandia):
1) Una prestazione quale l’assistenza personale controversa nel procedimento principale non rientra nella qualificazione di «prestazioni di malattia» ai sensi dell’articolo 3, paragrafo 1, lettera a), del regolamento (CE) n. 883/2004 del Parlamento europeo e del Consiglio, del 29 aprile 2004, relativo al coordinamento dei sistemi di sicurezza sociale.
2) Gli articoli 20 e 21 TFUE devono essere interpretati nel senso che ostano a che un comune di uno Stato membro rifiuti di concedere un’assistenza personale, quale quella controversa nel procedimento principale, per il motivo che il richiedente, gravemente disabile e residente nel territorio di tale comune, prosegue o intende proseguire i propri studi superiori, finalizzati al conseguimento di un titolo, in un altro Stato membro.