CONCLUSIONES DEL ABOGADO GENERAL
PEDRO CRUZ VILLALÓN
presentadas el 6 de diciembre de 2012 (1)
Asunto C‑254/11
Szabolcs-Szatmár-Bereg Megyei Rendőrkapitányság
Záhony Határrendészeti Kirendeltsége
contra
Oskar Shomodi
[Petición de decisión prejudicial
planteada por el Magyar Köztársaság Legfelsőbb Bírósága (Hungría)]
«Espacio de libertad, seguridad y justicia – Tráfico fronterizo menor en las fronteras terrestres exteriores de la Unión – Reglamento (CE) nº 1931/2006 – Artículo 5 – Residentes fronterizos – Cálculo de la duración máxima autorizada de estancia ininterrumpida – Convenio bilateral – Estancia ininterrumpida de un máximo de tres meses, dentro de un período de seis – Respeto de la vida privada – Artículo 7 de la Carta – Artículo 8 del CEDH – Libertad de cruzar la frontera – Razones legítimas – Prevención y sanción de los abusos – Justo equilibrio»
1. Se ha pedido por primera vez al Tribunal de Justicia que interprete las disposiciones del Reglamento (CE) nº 1931/2006 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 20 de diciembre de 2006, por el que se establecen normas relativas al tráfico fronterizo menor en las fronteras terrestres exteriores de los Estados miembros y por el que se modifican las disposiciones del Convenio de Schengen. (2)
2. El régimen de tráfico fronterizo menor, que supone una excepción a las normas generales que regulan el control de las personas en las fronteras terrestres exteriores de los Estados miembros, procura en general hacer frente a la situación de las poblaciones establecidas en las zonas fronterizas, que perciben a menudo el trazado de las fronteras estatales como una circunstancia artificial perjudicial o, cuando menos, como un obstáculo práctico para el desenvolvimiento de su vida social en sus diferentes dimensiones. Esta constatación es válida sobre todo con respecto a las poblaciones que se han visto afectadas por desplazamientos de las fronteras relativamente frecuentes a lo largo del siglo pasado.
3. La ratio legis de esta normativa singular, que tiene la particularidad de delegar en los Estados miembros la tarea de celebrar con terceros Estados interesados acuerdos bilaterales para la aplicación del régimen que establece, me llevará a proponer al Tribunal de Justicia que declare que, habida cuenta de la lógica inherente al régimen establecido por el Reglamento nº 1931/2006 y de los imperativos dimanantes concretamente de la Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea (3) y del Convenio Europeo para la Protección de los Derechos Humanos y de las Libertades Fundamentales, firmado en Roma el 4 de noviembre de 1950, (4) un régimen de cruce de las fronteras establecido en el contexto del tráfico fronterizo menor, como el controvertido en el asunto principal, no puede basarse en las disposiciones del artículo 5 de dicho Reglamento, aun cuando éste se interpretara en relación con el artículo 20 del Convenio de aplicación del Acuerdo de Schengen, firmado en Schengen el 19 de junio de 1990. (5)
I. Marco jurídico
4. El presente asunto se incardina en un marco jurídico singular. En efecto, tal marco está constituido principalmente, de un lado, por un acto de Derecho internacional, en este caso el Acuerdo relativo al tráfico fronterizo menor, firmado el 18 de septiembre de 2007 en Uzhgorod por el Gobierno húngaro y el Consejo de Ministros de Ucrania, (6) y, de otro lado, por un acto de Derecho derivado de la Unión, el Reglamento nº 1931/2006, aquél adoptado mediando «autorización» de éste. A continuación se reproducen únicamente las principales disposiciones pertinentes de ese acuerdo bilateral y de este Reglamento, aunque se inscriban en un marco jurídico más general, constituido especialmente por el acervo de Schengen, (7) el Código de fronteras Schengen (8) y el Código de visados. (9)
A. Derecho internacional: el acuerdo bilateral celebrado por Hungría
5. El artículo 1, apartados 1 y 5, del acuerdo bilateral celebrado por Hungría dispone lo siguiente:
«1. Las personas que hayan tenido durante al menos tres años residencia estable en alguna de las localidades fronterizas que se enumeran en el anexo I del presente Acuerdo y que dispongan de un permiso de tráfico fronterizo menor en el sentido del artículo 2 podrán entrar y permanecer en la zona fronteriza de la otra Parte Contratante sin necesidad de obtener ninguna otra autorización.
[…]
5. El permiso definido en el artículo 2 da derecho a la entrada múltiple y a la estancia ininterrumpida de un máximo de tres meses, dentro de un período de seis, en la zona fronteriza de la otra Parte Contratante, cuando, en particular, vengan motivadas por razones sociales, culturales o familiares o por alguna razón económica justificada que, a la luz de la normativa nacional, no sea la de ejercer una actividad remunerada. El residente fronterizo que haya entrado en el territorio de la otra Parte Contratante al amparo de un permiso no podrá permanecer fuera de la zona fronteriza de ésta.
[…]»
B. Derecho de la Unión: el Reglamento nº 1931/2006
6. Los considerandos 2 a 4, 9 y 13 del Reglamento nº 1931/2006 declaran lo siguiente:
«(2) A la Comunidad ampliada le interesa garantizar que las fronteras con sus vecinos no constituyan un obstáculo a los intercambios comerciales, sociales y culturales o a la cooperación regional. Procede, por consiguiente, desarrollar un sistema eficaz de tráfico fronterizo menor.
(3) El régimen de tráfico fronterizo menor constituye una excepción a las normas generales por las que se rigen los controles fronterizos de personas que cruzan las fronteras exteriores de los Estados miembros de la Unión Europea establecidas en el [Código de fronteras Schengen].
(4) La Comunidad debe establecer los criterios y las condiciones que deben cumplirse a la hora de simplificar el cruce de las fronteras terrestres exteriores a residentes fronterizos en el marco del régimen de tráfico fronterizo menor. Tales criterios y condiciones deben garantizar un equilibrio entre, por una parte, la simplificación del cruce de fronteras a residentes fronterizos de buena fe que tienen razones legítimas para cruzar frecuentemente una frontera terrestre exterior y, por otra parte, la necesidad de prevenir la inmigración ilegal, así como las amenazas potenciales para la seguridad derivadas de las actividades delictivas.
[…]
(9) A efectos de la aplicación del régimen de tráfico fronterizo menor, conviene permitir a los Estados miembros mantener o celebrar, en caso necesario, acuerdos bilaterales con terceros países vecinos, siempre que dichos acuerdos respeten las normas establecidas en el presente Reglamento.
[…]
(13) El presente Reglamento respeta los derechos y libertades fundamentales y observa los principios reconocidos, en particular, por la [Carta].»
7. El artículo 2, letras a) y b), del Reglamento nº 1931/2006 establece lo siguiente:
«El presente Reglamento no afectará a las disposiciones del Derecho comunitario y nacional aplicables a nacionales de terceros países en relación con:
a) estancias de larga duración;
b) el ejercicio de una actividad económica y el acceso a la misma».
8. El artículo 5 del Reglamento nº 1931/2006, titulado «Duración de la estancia en la zona fronteriza», preceptúa lo siguiente:
«En los acuerdos bilaterales a los que se refiere el artículo 13 deberá especificarse la duración máxima autorizada de cada estancia ininterrumpida en virtud del régimen de tráfico fronterizo menor, sin que ésta pueda ser superior a tres meses.»
9. La celebración por los Estados miembros de los acuerdos bilaterales con terceros países vecinos que contempla el artículo 5 del Reglamento nº 1931/2006 se rige por el artículo 13 de éste, que prescribe lo siguiente:
«1. A efectos de la aplicación del régimen de tráfico fronterizo menor, se autoriza a los Estados miembros a celebrar acuerdos bilaterales con terceros países vecinos de conformidad con las normas establecidas en el presente Reglamento.
Asimismo, los Estados miembros podrán mantener los acuerdos bilaterales vigentes sobre tráfico fronterizo menor con terceros países vecinos. Si dichos acuerdos no fueran compatibles con el presente Reglamento, los Estados miembros modificarán las disposiciones de los mismos de modo que se supriman las incompatibilidades observadas.
2. Antes de celebrar o modificar acuerdos bilaterales sobre tráfico fronterizo menor con un tercer país vecino, los Estados miembros concernidos consultarán a la Comisión sobre su compatibilidad con el presente Reglamento.
Si la Comisión considera el acuerdo incompatible con el presente Reglamento, lo notificará al Estado miembro de que se trate, el cual adoptará las medidas apropiadas para modificar las disposiciones del mismo, dentro de un plazo razonable, de modo que se supriman las incompatibilidades observadas.
3. En los casos en que la Comunidad o los Estados miembros no hayan celebrado un acuerdo general de readmisión con un tercer país, los acuerdos bilaterales sobre tráfico fronterizo menor con dicho tercer país incluirán disposiciones para facilitar la readmisión de personas cuyo uso indebido del régimen de tráfico fronterizo menor establecido por el presente Reglamento quede demostrado.»
10. A tenor del artículo 14 del Reglamento nº 1931/2006:
«En los acuerdos bilaterales a los que se refiere el artículo 13, los Estados miembros se asegurarán de que el tercer país dispensa a los beneficiarios del derecho comunitario a la libre circulación y a los nacionales de terceros países, legalmente residentes en la zona fronteriza del Estado miembro de que se trate, un trato al menos comparable al dispensado a los residentes fronterizos del tercer país de que se trate.»
11. Por otra parte, el artículo 20 del Reglamento nº 1931/2006 modificó el artículo 136, apartado 3, del CAAS. El artículo 136 del CAAS, en su versión modificada, estipula lo siguiente:
«1. Una Parte contratante que pretenda mantener negociaciones con un tercer Estado relativas a los controles fronterizos informará de ello a su debido tiempo a las demás Partes contratantes.
2. Ninguna Parte contratante suscribirá con uno o varios terceros Estados acuerdos relativos a la simplificación o supresión de controles en las fronteras sin el acuerdo previo de las demás Partes contratantes, sin perjuicio del derecho de los Estados miembros de las Comunidades Europeas a suscribir en común tales acuerdos.
3. El apartado 2 no se aplicará a los acuerdos bilaterales relativos al tráfico fronterizo menor, a los que se refiere el artículo 13 del Reglamento [nº 1931/2006].»
C. Derecho húngaro
12. El artículo 40, apartado 1, de la Ley II de 2007, relativa a la entrada y estancia de nacionales de terceros Estados (2007. évi II. törvény a harmadik országbeli állampolgárok beutazásáról és tartózkodásáról), (10) prevé lo siguiente:
«Sobre la base de lo dispuesto en el Código de fronteras Schengen, la administración de control de fronteras denegará la entrada en el territorio nacional a los nacionales de terceros Estados que deseen permanecer en él por un período no superior a tres meses y, previa consideración de sus intereses, dispondrá su retorno [...].»
II. Hechos que originaron el litigio principal
13. El Sr. Shomodi, (11) nacional ucraniano titular de un permiso de tráfico fronterizo menor válido expedido conforme al Reglamento nº 1931/2006, se presentó el 2 de febrero de 2010 en el puesto fronterizo de carretera de Záhony (Hungría) para acceder a la zona fronteriza del territorio húngaro definida con arreglo a dicho Reglamento.
14. Sin embargo, la Szabolcs-Szatmár-Bereg Megyei Rendőrkapitányság Záhony Határrendészeti Kirendeltsége (Jefatura de policía de la región de Szabolcs-Szatmár-Bereg, servicio de policía de fronteras de Záhony) (12) le denegó la entrada en el territorio húngaro en el marco del tráfico fronterizo menor, sobre la base del artículo 40, apartado 1, de la Ley II de 2007. En efecto, aquélla comprobó, tras consultar los datos del sistema de entrada y salida del territorio, que el recurrido en el litigio principal había pasado, en el período comprendido entre el 3 de septiembre de 2009 y el 2 de febrero de 2010, 105 días en el territorio húngaro, contabilizando las múltiples entradas y salidas, superando así los 93 días autorizados.
15. El cónsul general de Ucrania en Nyíregyháza (Hungría) y el recurrido en el litigio principal interpusieron recurso contra dicha resolución ante el Szabolcs-Szatmár-Bereg Megyei Bíróság (tribunal regional de Szabolcs-Szatmár-Bereg, Hungría), alegando que tal resolución infringía el artículo 1, apartado 5, del acuerdo bilateral celebrado por Hungría.
16. El Szabolcs-Szatmár-Bereg Megyei Bíróság estimó el recurso, considerando que el artículo 1, apartado 5, del acuerdo bilateral celebrado por Hungría debía entenderse, a la luz del Derecho de la Unión, en el sentido de que el titular de un permiso de tráfico fronterizo menor dispone, por una parte, de un número ilimitado de entradas en el territorio húngaro y, por otra, del derecho a una estancia ininterrumpida de un máximo de tres meses, dentro de un período de seis. Así pues, ese tribunal estimó que el titular de un permiso de tráfico fronterizo menor disponía de un número ilimitado de entradas y que la limitación temporal de tres meses se refería únicamente a la estancia ininterrumpida. Dicho tribunal declaró asimismo que ni el Código de fronteras Schengen ni las disposiciones de la Ley II de 2007 eran aplicables al tráfico fronterizo menor.
17. La recurrente en el litigio principal interpuso recurso de casación ante el Magyar Köztársaság Legfelsőbb Bírósága contra la sentencia del Szabolcs-Szatmár-Bereg Megyei Bíróság, alegando que la interpretación del artículo 1, apartado 5, del acuerdo bilateral celebrado por Hungría que hizo este último es contraria al artículo 20, apartado 1, del CAAS, al considerando 3 del Código de fronteras Schengen y a los artículos 2, letra a), y 5 del Reglamento nº 1931/2006. Aduce aquélla que la estancia ininterrumpida prevista en la citada disposición del acuerdo bilateral celebrado por Hungría debe interpretarse en el sentido de que el permiso de tráfico fronterizo menor es válido para una duración máxima de tres meses, a razón de 31 días cada uno, esto es, 93 días en total dentro de un período de seis meses, a partir de la primera entrada.
III. Cuestiones prejudiciales y procedimiento ante el Tribunal de Justicia
18. En estas circunstancias, el Magyar Köztársaság Legfelsőbb Bírósága decidió suspender el procedimiento y plantear al Tribunal de Justicia las siguientes cuestiones prejudiciales:
«1) ¿Debe interpretarse la previsión del artículo 5 del Reglamento [nº 1931/2006], que fija en tres meses la duración máxima autorizada de cada estancia ininterrumpida –especialmente teniendo en cuenta lo dispuesto en los artículos 2, letra a), y 3, número 3, de dicho Reglamento–, en el sentido de que el Reglamento permite las entradas y las salidas múltiples y la estancia máxima ininterrumpida de tres meses, al amparo de los acuerdos bilaterales celebrados entre los Estados miembros y terceros Estados vecinos en virtud del artículo 13, de tal forma que, antes de que transcurran los tres meses de estancia, el residente fronterizo que cuente con un permiso de tráfico fronterizo menor puede romper la continuidad de la estancia ininterrumpida y, tras cruzar de nuevo la frontera, volver a disponer del derecho a una estancia ininterrumpida de tres meses?
2) En caso de respuesta afirmativa a la primera cuestión, ¿puede considerarse que se rompe la continuidad de la estancia ininterrumpida, a efectos del artículo 5 del Reglamento nº 1931/2006, cuando la entrada y la salida tienen lugar el mismo día o en dos días consecutivos?
3) En caso de respuesta afirmativa a la primera cuestión y de respuesta negativa a la segunda, ¿qué lapso de tiempo o qué otro criterio de apreciación debe tenerse en cuenta, a efectos del artículo 5 del Reglamento nº 1931/2006, para constatar que se ha producido una ruptura en la continuidad de la estancia ininterrumpida?
4) En caso de respuesta negativa a la primera cuestión, ¿puede interpretarse la disposición que autoriza una estancia máxima ininterrumpida de tres meses, contenida en el artículo 5 del Reglamento nº 1931/2006, en el sentido de que debe totalizarse la permanencia con ocasión de las múltiples entradas y salidas y de que, teniendo en cuenta lo dispuesto en el artículo 20, apartado 1, del [CAAS] –y en cualesquiera otras normas reguladoras del espacio Schengen–, si la suma obtenida alcanza los 93 días (tres meses), el permiso de tráfico fronterizo menor no confiere el derecho a ninguna estancia adicional dentro de un período de seis meses contados a partir de la primera entrada?
5) En caso de respuesta afirmativa a la cuarta cuestión, ¿deben tenerse en cuenta en el cómputo total las entradas y las salidas múltiples que tengan lugar en el día, así como la entrada y la salida individual en un mismo día, y qué método de cálculo ha de emplearse?»
19. Formularon observaciones escritas el recurrido en el litigio principal, Hungría, la República de Polonia, Rumanía, la República Eslovaca y la Comisión.
20. La recurrente en el litigio principal, Hungría, Rumanía y la Comisión expusieron asimismo observaciones orales en la vista celebrada el 14 de junio de 2012.
IV. Análisis
A. Observaciones liminares sobre el orden de examen de las cuestiones prejudiciales
21. Es necesario precisar de inmediato que, habida cuenta de los hechos controvertidos en el litigio principal y del marco jurídico en el que éste se inscribe, y en particular de las disposiciones pertinentes del acuerdo bilateral celebrado por Hungría, lo que debe ser objeto de atención es esencialmente el problema suscitado por la cuarta cuestión prejudicial que formula el tribunal remitente.
22. En efecto, y antes de nada, consta en autos que al recurrido en el litigio principal se le denegó el acceso al territorio húngaro porque la suma de sus estancias en ese territorio excedía de tres meses, dentro de un período de seis. Más concretamente, la resolución litigiosa, por una parte, estaba motivada solamente por la duración total acumulada de las estancias del interesado en Hungría y, por otra, se basaba únicamente en las disposiciones del artículo 40, apartado 1, de la Ley II de 2007, remitiéndose exclusivamente al Código de fronteras Schengen.
23. Pues bien, la cuarta cuestión prejudicial del tribunal remitente tiene por objeto, en relación directa con los hechos controvertidos en el litigio principal, la compatibilidad del régimen resultante del acuerdo bilateral celebrado por Hungría con el artículo 5 del Reglamento nº 1931/2006. En efecto, el artículo 1, apartado 5, de ese acuerdo concede el derecho «a la entrada múltiple y a la estancia ininterrumpida de un máximo de tres meses» –conforme al artículo 5 del citado Reglamento, pero únicamente remitiéndose de manera implícita al artículo 20 del CAAS o al artículo 5 del Código de fronteras Schengen–, «dentro de un período de seis [meses], en la zona fronteriza» que cubre dicho acuerdo. Además, esta misma disposición, según la hipótesis defendida por el tribunal remitente, permite añadir la duración de las múltiples estancias de una persona en Hungría a efectos del cálculo de la duración máxima de tres meses de estancia, dentro de un período de seis.
24. En cambio, las tres primeras cuestiones prejudiciales del tribunal remitente tienen un fundamento hipotético. En efecto, tales cuestiones contemplan la hipótesis de una persona que utiliza el permiso de tráfico fronterizo menor para, de alguna manera, optimizar legalmente su tiempo de presencia en el territorio de un Estado miembro, permaneciendo en el mismo de manera ininterrumpida los tres meses de duración máxima prevista en el artículo 5 del Reglamento nº 1931/2006, cruzando de nuevo la frontera posteriormente, eventualmente el mismo día, para volver a disponer de un derecho a una estancia de tres meses, desvirtuando así la finalidad del régimen de tráfico fronterizo menor.
25. Por último, la quinta cuestión prejudicial, que en cierto modo completa la cuarta ampliando su alcance, versa sobre las modalidades de cálculo de la duración de las estancias que resultan de desplazamientos únicos o múltiples inferiores a 24 horas.
26. Una respuesta negativa a la cuarta cuestión prejudicial hará innecesario dar respuesta a la quinta. Por otra parte, dado que las tres primeras cuestiones prejudiciales contemplan una hipótesis de abuso de derecho, en la medida en que se refieren a desplazamientos transfronterizos que pueden camuflar una residencia disimulada, desvirtuando la finalidad del régimen de tráfico fronterizo menor, es desde esta perspectiva desde la que serán examinadas, en el marco de la respuesta que haya de darse a la cuarta cuestión prejudicial.
B. Ejecución del Reglamento nº 1931/2006
1. Acuerdos bilaterales previstos en el artículo 13 del Reglamento nº 1931/2006
27. El Reglamento nº 1931/2006 presenta la originalidad de delegar determinados aspectos de su ejecución en los Estados miembros de que se trate, facultándoles para celebrar, (13) en virtud de su artículo 13, acuerdos bilaterales conformes con las normas de ese Reglamento, a fin de sustituir a los existentes con anterioridad. (14)
28. El artículo 5 del Reglamento nº 1931/2006 prevé así que tales acuerdos bilaterales deben especificar la duración máxima autorizada de cada estancia ininterrumpida en virtud del citado régimen, precisando que esa duración no puede ser superior a tres meses.
29. En consecuencia, los Estados miembros –en el marco de la obligación que se les impone de este modo, es decir, siempre que se fije una duración máxima de estancia ininterrumpida de tres meses a lo sumo, y sin perjuicio más en general del respeto del Derecho de la Unión– (15) disponen de un margen de negociación real con los correspondientes terceros Estados para concretar las modalidades, especialmente las relativas a la temporalidad, de ejercicio de los derechos que se derivan del régimen de tráfico fronterizo menor.
30. Por lo demás, la práctica seguida por los diferentes Estados miembros y los correspondientes terceros Estados muestra, por lo que puede apreciarse, (16) tal laxitud. Algunos de estos acuerdos prevén una duración máxima de estancia relativamente corta, (17) sin más requisitos. Otros establecen, como hace el acuerdo bilateral celebrado por Hungría, la duración máxima autorizada de estancia ininterrumpida, aunque dentro de un período determinado, como es el caso de los acuerdos celebrados por la República de Polonia con Ucrania (18) y con la República de Bielorrusia, (19) respectivamente, o incluso del acuerdo celebrado por la República Eslovaca con Ucrania. (20) Por su parte, el acuerdo celebrado por Rumanía con la República de Moldavia se ciñe a establecer un límite máximo de estancia ininterrumpida de tres meses en la disposición que define el tráfico fronterizo menor. (21)
31. No obstante, procede subrayar asimismo que, a tenor del artículo 13 del Reglamento nº 1931/2006, la celebración o mantenimiento de estos acuerdos bilaterales requiere la «autorización» de la Unión y el previo control de la Comisión, antes de que se celebren o modifiquen, de su compatibilidad con las normas de dicho Reglamento. Por tanto, si bien es cierto que los Estados miembros disponen, en el marco de las normas establecidas por el Reglamento nº 1931/2006, de una verdadera laxitud para definir de común acuerdo con los terceros Estados las modalidades concretas de ejecución de ese Reglamento, no lo es menos que las autoridades y tribunales competentes de los Estados miembros deben interpretar y aplicar las disposiciones adoptadas a la luz del texto y de la finalidad del citado Reglamento y de conformidad con el conjunto de disposiciones del Derecho de la Unión.
2. Acuerdo bilateral celebrado por Hungría
32. El artículo 1, apartado 5, del acuerdo bilateral celebrado por Hungría se encuadra en las exigencias del artículo 5 del Reglamento nº 1931/2006, pero en unos términos no exentos de ambigüedad.
33. Tal disposición establece, en efecto, que el permiso de tráfico fronterizo menor definido en el artículo 2 «da derecho a la entrada múltiple y a la estancia ininterrumpida de un máximo de tres meses, dentro de un período de seis, en la zona fronteriza». De este modo, dicho precepto especifica claramente la duración máxima autorizada de estancia ininterrumpida, en virtud del tráfico fronterizo menor, en tres meses, limitando la posibilidad de estancia ininterrumpida «dentro de un período de seis [meses]».
34. Así formulada, esta disposición se presta no obstante, tal como se infiere de la resolución de remisión, a interpretaciones divergentes por parte de las autoridades y de los tribunales húngaros.
35. Según el primer enfoque –seguido por el Szabolcs-Szatmár-Bereg Megyei Bíróság, el recurrido en el litigio principal y el cónsul general de Ucrania en Hungría–, el artículo 1, apartado 5, del acuerdo bilateral celebrado por Hungría permite, por una parte, la entrada múltiple y, por otra, la estancia ininterrumpida de un máximo de tres meses, dentro de un período de seis.
36. Según el segundo enfoque –defendido por las autoridades húngaras competentes–, tal disposición debe interpretarse y aplicarse de modo que la duración máxima de tres meses, dentro de un período de seis, pueda calcularse contabilizando la duración de las eventuales estancias múltiples de una persona, sea cual sea su respectiva duración.
37. En consecuencia, según el segundo enfoque, el acuerdo bilateral celebrado por Hungría obedece a la idea de que el artículo 5 del Reglamento nº 1931/2006, interpretado en relación con el artículo 20 del CAAS o el artículo 5 del Código de fronteras Schengen, establece un régimen de «crédito-tiempo», contabilizándose cada unidad de presencia continua a efectos del cálculo de la duración máxima autorizada de tres meses, dentro de un período de seis. Así, los titulares de un permiso de tráfico fronterizo menor disponen, en cada período de seis meses, del derecho a una estancia total de tres meses, que puede distribuirse libremente, incluso de manera concentrada y continua en un solo período, precisándose que, en este último caso, queda excluida la posibilidad de cruzar la frontera en virtud del régimen de tráfico fronterizo menor durante el período de tres meses siguiente. Por lo tanto, el residente fronterizo que permanezca de manera ininterrumpida durante tres meses en la zona fronteriza de un Estado miembro desde el comienzo mismo de un período de seis meses y que regrese a su (tercer) Estado al término de este período ya no podrá cruzar de nuevo la frontera durante los tres meses siguientes.
C. Compatibilidad del acuerdo bilateral celebrado por Hungría y de su interpretación con el artículo 5 del Reglamento nº 1931/2006
38. El artículo 1, apartado 5, del acuerdo bilateral celebrado por Hungría obedece «formalmente» a la exigencia del artículo 5 del Reglamento nº 1931/2006, fijando la duración máxima autorizada de estancia ininterrumpida en tres meses. Por tanto, no cabe considerar a esta disposición incompatible como tal con las disposiciones pertinentes de dicho Reglamento, pudiendo considerarse incluso literalmente conforme con las mismas. (22) La cuestión estriba en que tal interpretación gramatical no es suficiente.
39. En efecto, la mera constatación de que se respeta la letra del Reglamento nº 1931/2006 no basta para concluir que el artículo 5 de éste puede interpretarse de modo que el régimen establecido por el artículo 1, apartado 5, del acuerdo bilateral celebrado por Hungría, tal como es interpretado y aplicado por las autoridades húngaras competentes, es plenamente compatible con el Derecho de la Unión, pese a lo dispuesto por el artículo 20 del CAAS y el artículo 5 del Código de fronteras Schengen.
40. En efecto, debe examinarse concretamente si la exigencia adicional de limitar la posibilidad de estancia ininterrumpida a tres meses, «dentro de un período de seis», (23) y el método de cálculo de la duración máxima de estancia de tres meses, dentro de un período de seis, contabilizando la duración de todas las estancias múltiples en la zona fronteriza, son plenamente compatibles con la letra y la finalidad del Reglamento nº 1931/2006, y más ampliamente con el conjunto de disposiciones del Derecho de la Unión, especialmente del Derecho primario.
1. Sobre el sentido del Reglamento nº 1931/2006
a) Sobre la lógica del régimen de tráfico fronterizo menor
41. Los considerandos del Reglamento nº 1931/2006 ofrecen algunas indicaciones sobre los fundamentos y los fines del régimen de tráfico fronterizo menor que éste establece. (24) Señalan que esta normativa específica fue adoptada especialmente para evitar que las fronteras terrestres de la Unión con sus vecinos constituyan «un obstáculo a los intercambios comerciales, sociales y culturales [y] a la cooperación regional». (25) El artículo 3, número 3, del Reglamento nº 1931/2006, que define el «tráfico fronterizo menor», menciona igualmente motivos sociales y culturales, así como motivos «económicos justificados» o motivos «familiares». (26)
42. Desde esta perspectiva, el régimen de tráfico fronterizo menor que establece el Reglamento nº 1931/2006 tiene por objeto fundamentalmente garantizar un equilibrio entre la necesidad de facilitar el cruce de las fronteras terrestres exteriores de la Unión por «residentes fronterizos de buena fe que tienen razones legítimas para cruzar frecuentemente [tales fronteras]», por una parte, y «la necesidad de prevenir la inmigración ilegal, así como las amenazas potenciales para la seguridad derivadas de las actividades delictivas», por otra. (27)
43. En términos muy generales, el establecimiento de un «sistema eficaz y sencillo de gestión del pequeño tráfico fronterizo» (28) se considera así tanto una «parte fundamental de cualquier política de desarrollo regional» (29) como una pieza indispensable para la eficacia del dispositivo de control en las fronteras exteriores instaurado por la Unión simultáneamente con la supresión de las fronteras interiores en el marco de la creación del espacio de libertad, seguridad y justicia. (30)
44. Por consiguiente, es teniendo en cuenta el contexto histórico, cultural, económico y social en el que se inscribe el régimen que establece el Reglamento nº 1931/2006 como debe deducirse la ratio legis de éste, interpretarse sus disposiciones y apreciarse su ejecución.
45. Puede ser de utilidad recordar, a este respecto, que la región en la que surgió el litigio principal ha sido escenario de una convulsa historia en el transcurso del siglo XX, marcada por múltiples modificaciones fronterizas. (31)
46. En este contexto, el Reglamento nº 1931/2006 instaura el «permiso de tráfico fronterizo menor», (32) del que define los principales requisitos y modalidades de expedición, (33) los requisitos de validez (34) y los requisitos de entrada y de salida del territorio de los Estados miembros de los titulares de dicho permiso, facultando al mismo tiempo a los Estados miembros para mantener o celebrar con terceros Estados vecinos los acuerdos bilaterales necesarios para la aplicación del régimen que establece.
47. A este respecto, ha de insistirse de inmediato en el hecho de que ni el artículo 5 del Reglamento nº 1931/2006 ni ninguna otra disposición de éste prevén que la duración total del derecho de estancia de los beneficiarios del régimen de tráfico fronterizo menor deba limitarse a la duración máxima de estancia ininterrumpida calculada en relación con un período determinado de seis meses. (35)
48. Es preciso destacar a continuación que el régimen de tráfico fronterizo menor se caracteriza esencialmente, de un lado, por la limitación de su ámbito de aplicación tanto ratione personae (36) como ratione loci, (37) pudiendo ser objeto de sanción, (38) y, de otro, por su finalidad, consistente en permitir a sus beneficiarios el cruce «frecuente» (39) y «de manera habitual» (40) de una frontera terrestre exterior, siempre que tengan razones legítimas para ello.
49. Procede declarar, sin embargo, que el Reglamento nº 1931/2006 no ofrece muchas precisiones sobre lo que implican esa frecuencia y ese carácter habitual. Así pues, corresponde al Tribunal de Justicia, en la medida en que sea necesario, pronunciarse sobre este extremo, teniendo en cuenta las razones legítimas que pudieran justificar el beneficio del régimen de tráfico fronterizo menor.
50. Pues bien, es preciso señalar al respecto que, si bien el artículo 9, letra b), del Reglamento nº 1931/2006 supedita la expedición de un permiso de tráfico fronterizo menor al requisito de que el solicitante presente documentos que demuestren, además de su condición de residente fronterizo, «la existencia de razones legítimas para el cruce frecuente de la frontera terrestre exterior en el marco del régimen de tráfico fronterizo menor», dicho Reglamento tampoco es muy explícito acerca de la naturaleza de las razones legítimas que pudieran ser procedentes. (41)
51. El considerando 2 del Reglamento nº 1931/2006 se limita a mencionar, como ya se ha subrayado, los «intercambios comerciales, sociales y culturales», y el artículo 3, número 3, de ese Reglamento define el «tráfico fronterizo menor» como «el cruce regular de la frontera terrestre exterior por residentes fronterizos para una permanencia en la zona fronteriza, por ejemplo, por motivos sociales, culturales o [...] por motivos familiares», pero también por motivos «económicos justificados», precisándose no obstante en este último caso que, conforme al artículo 2, letra b), del Reglamento nº 1931/2006, éste no afectará a las disposiciones del Derecho de la Unión y del Derecho nacional aplicables a nacionales de terceros Estados en materia de ejercicio de una actividad económica y acceso a la misma. (42)
52. Así pues, de las consideraciones anteriores se desprende que la ratio legis de la normativa específica del tráfico fronterizo menor es permitir a los residentes de las zonas fronterizas de que se trate cruzar fácilmente, esto es, sin trabas administrativas excesivas, (43) de manera frecuente, (44) pero también habitual, (45) por razones legítimas de orden económico, social, cultural o familiar, las fronteras terrestres exteriores de la Unión, precisándose no obstante que esta libertad no puede ser desnaturalizada, apartada de su finalidad o utilizada de modo fraudulento o abusivo, pudiendo ser en tales casos objeto de sanción. (46)
53. Incumbe a las autoridades nacionales competentes apreciar las razones legítimas a la hora de expedir el permiso de tráfico fronterizo menor, (47) teniendo en cuenta el contexto histórico, cultural, económico y social en el que cada acuerdo bilateral que aplica el régimen de tráfico fronterizo menor se negocia y se celebra por los Estados miembros y los correspondientes terceros Estados. Tales autoridades deben asimismo tomar en consideración las razones legítimas al ejercer la facultad de control de las entradas y salidas que les reconoce el artículo 6 del Reglamento nº 1931/2006 para garantizar el cumplimiento de los requisitos previstos en el artículo 4 de éste o al utilizar la potestad de sancionar los abusos que le atribuye el artículo 17 de dicho Reglamento.
b) Sobre la lógica específica del CAAS y del Código de fronteras Schengen
54. No obstante, las autoridades húngaras competentes alegan esencialmente que el régimen de tráfico fronterizo menor se inscribe en el marco más general del régimen establecido por el CAAS y el Código de fronteras Schengen y que, por tanto, las disposiciones del Reglamento nº 1931/2006 deben interpretarse a la luz de éstas. Ahora bien, ambos regímenes no emanan de la misma inspiración.
55. Del artículo 1, apartado 5, del acuerdo bilateral celebrado por Hungría se infiere que los dos Estados concernidos han materializado la exigencia del artículo 5 del Reglamento nº 1931/2006 remitiéndose, implícita pero claramente, al régimen aplicable a la estancia de corta duración de los nacionales de terceros Estados, tal como queda establecido por los artículos 5 y 20 del CAAS, de un lado, y por el artículo 5 del Código de fronteras Schengen y el artículo 2 del Código de visados, de otro.
56. El artículo 20 del CAAS prevé la libre circulación de los nacionales de terceros Estados exentos de la obligación de visado en el espacio Schengen durante un máximo de tres meses, dentro de un período de seis, a partir de la primera entrada, (48) sin perjuicio del cumplimiento de los requisitos previstos en el artículo 5, apartado 1, letras a) y c) a e), del CAAS.
57. Esta misma limitación de tres meses, dentro de un período de seis, de la duración autorizada de estancia se encuentra también en el artículo 5 del Código de fronteras Schengen, que establece los requisitos generales de entrada de los nacionales de terceros Estados en el territorio de la Unión para una estancia de corta duración, y en el artículo 2, número 2, letra a), del Código de visados, que define el concepto de visado. (49)
58. A diferencia del Reglamento nº 1931/2006, cuyo ámbito de aplicación ratione loci y ratione personae está estrictamente limitado, el CAAS, como el Código de fronteras Schengen y el Código de visados, se aplica, salvo excepción, a las estancias de corta duración de todos los nacionales de terceros Estados en todo el territorio de los Estados miembros de que se trate.
59. La limitación de carácter general, aplicable a todos los nacionales de terceros Estados, de la estancia de corta duración a una duración que no exceda de tres meses, dentro de un período de seis, no se aplica por tanto en el régimen de excepción específico del tráfico fronterizo menor.
60. La alegación de Hungría de que el carácter de excepción del Reglamento nº 1931/2006 no es total y sólo afecta a las formalidades de entrada, de modo que su artículo 5 ha de interpretarse a la luz de las disposiciones del artículo 20 del CAAS o del artículo 5 del Código de fronteras Schengen, debe ser desestimada.
61. En efecto, el considerando 3 del Reglamento nº 1931/2006 indica expresamente que el régimen de tráfico fronterizo menor constituye una excepción a las normas generales por las que se rigen los controles fronterizos de personas que cruzan las fronteras exteriores de los Estados miembros de la Unión, establecidas en el Código de fronteras Schengen. (50) El artículo 35 de este Código precisa, por otro lado, de forma paralela, que el mismo no afectará a las normas de la Unión aplicables al tráfico fronterizo menor ni a los acuerdos bilaterales existentes en la materia.
62. De lo anterior cabe colegir que es el conjunto de disposiciones del Reglamento nº 1931/2006, cuyo objeto es precisamente establecer normas relativas al tráfico fronterizo menor, el que debe considerarse una excepción al régimen de estancias de corta duración instituido por el Código de fronteras Schengen.
63. Sin embargo, el carácter de excepción del Reglamento nº 1931/2006 no implica que sus disposiciones deban ser objeto necesariamente de una interpretación estricta o restrictiva. Ello implica sobre todo –como se verá posteriormente– que, como lex specialis, las disposiciones de dicho Reglamento no pueden invocarse para fines no previstos por el mismo ni utilizarse para soslayar las normas del Derecho de la Unión y del Derecho nacional aplicables concretamente a las estancias de larga duración (51) y al acceso o ejercicio de una actividad económica. (52)
64. En definitiva y para concluir, de lo expuesto anteriormente se infiere que las disposiciones del artículo 20 del CAAS o del artículo 5 del Código de fronteras Schengen no pueden alterar la lógica específica del tráfico fronterizo menor que establece el Reglamento nº 1931/2006, que es permitir a los residentes fronterizos que reúnan los requisitos, siempre que sea posible, cruzar normalmente la frontera, es decir, con facilidad y con la frecuencia que sea necesaria, salvo en caso de fraude o abuso.
2. Sobre la observancia de la Carta y del CEDH
65. Habida cuenta de las consideraciones precedentes, la cuestión principal que se somete a la apreciación del Tribunal de Justicia es dilucidar si el régimen que establece el acuerdo bilateral celebrado por Hungría, tal como es interpretado o aplicado por las autoridades húngaras competentes, es compatible, en primer lugar, con el espíritu del régimen de tráfico fronterizo menor que se acaba de examinar detalladamente, interpretado conforme al Derecho primario de la Unión, (53) y más concretamente conforme a las disposiciones pertinentes de la Carta (54) o eventualmente del CEDH, y, en segundo lugar y más ampliamente, con el conjunto del Derecho de la Unión, (55) de conformidad con el artículo 4 TUE, apartado 3. (56)
66. Procede destacar, a este respecto, que el considerando 13 del Reglamento nº 1931/2006 declara que éste respeta los derechos y libertades fundamentales y observa los principios reconocidos, en particular, por la Carta.
67. Por otra parte, la celebración de acuerdos bilaterales, como el controvertido en el asunto principal, se enmarca en la aplicación (57) del régimen de tráfico fronterizo menor, de modo que tales acuerdos, que deben ser conformes con las normas del Reglamento nº 1931/2006, deben, más ampliamente, celebrarse con observancia del Derecho primario y en particular de las disposiciones de la Carta, en virtud del artículo 51, apartado 1, de ésta o, en su defecto y eventualmente, de las disposiciones del CEDH, de conformidad con el artículo 6 TUE, apartado 3.
68. De entrada, y de manera muy intuitiva, podría contemplarse la posibilidad de abordar la cuestión desde el punto de vista de la libertad de circulación.
69. No obstante, es preciso subrayar, con la salvedad de la situación de los «beneficiarios del derecho comunitario a la libre circulación» o de derechos equivalentes, (58) en el sentido del artículo 3, número 4, del Reglamento nº 1931/2006, que el artículo 45, apartado 1, de la Carta, según el cual todo ciudadano de la Unión tiene derecho a circular y residir libremente en el territorio de los Estados miembros, no es aplicable ratione personae en el litigio principal, como tampoco lo es el artículo 45, apartado 2, de la Carta, que prevé la posibilidad de conceder estos mismos derechos a los nacionales de terceros países que residan legalmente en el territorio de un Estado miembro. (59)
70. No obstante, y sin que sea necesario plantearse la cuestión de si el litigio principal está incluido, de alguna manera, en el ámbito de aplicación del artículo 2 del Protocolo nº 4 al CEDH, (60) que consagra el derecho a la libertad de circulación, es claro, en cualquier caso, (61) habida cuenta de la lógica del régimen de tráfico fronterizo menor, que está comprendido en el de las disposiciones del artículo 7 de la Carta, el cual garantiza el respeto de la vida privada y familiar, precepto que debe interpretarse, conforme al artículo 52, apartado 3, de la Carta, a la luz de las disposiciones del artículo 8 del CEDH. (62)
71. Los nacionales de terceros Estados que no están comprendidos en la definición de miembros de la familia de un ciudadano de la Unión, en el sentido de la Directiva 2004/38, y que consecuentemente no disponen de un derecho automático de entrada y de residencia en el Estado miembro de acogida, pero que están incluidos en el ámbito de aplicación del Reglamento nº 1931/2006, deben poder disfrutar, en mi opinión, en el marco de la aplicación de dicho Reglamento, de las garantías dimanantes del derecho a la vida privada y familiar en sentido amplio, (63) al igual que –recíprocamente– los residentes fronterizos en los Estados miembros.
D. Aplicación del artículo 7 de la Carta y del artículo 8 del CEDH
72. En consecuencia y en definitiva, es efectivamente a la luz de las disposiciones pertinentes de la Carta y del CEDH, así como de los principios generales del Derecho de la Unión, y en particular del principio de proporcionalidad, como debe interpretarse el Reglamento nº 1931/2006 y como debe apreciarse la aplicación de la disposición controvertida del acuerdo bilateral celebrado por Hungría.
73. Ahora bien, una aplicación puramente mecánica de la norma del artículo 1, apartado 5, del acuerdo bilateral celebrado por Hungría, interpretada conforme al planteamiento defendido por las autoridades húngaras competentes, que dé lugar a que al beneficiario de un permiso de tráfico fronterizo menor, que demuestre vínculos personales y familiares –o más ampliamente vínculos sociales– (64) con ciudadanos de la Unión residentes en la zona fronteriza de un Estado miembro cubierta por el Reglamento nº 1931/2006, se le deniegue el derecho a entrar en el territorio de ese Estado miembro por el mero hecho de que ha acumulado tres meses de presencia en tal territorio, dentro de un período de seis, supondría un menoscabo desproporcionado de su derecho al respeto de la vida privada y familiar.
74. Tal como ha declarado el Tribunal Europeo de Derechos Humanos –es cierto que en contextos diferentes–, (65) el artículo 8 del CEDH protege, además de la vida familiar stricto sensu, el derecho a trabar y mantener lazos con otras personas y con el mundo exterior y puede englobar aspectos de la identidad social de un individuo. (66)
75. En consecuencia, y al igual que, al margen de que exista o no «vida familiar», la expulsión de un inmigrante establecido en un Estado miembro se considera un menoscabo de su derecho al respeto de su vida privada, denegar la entrada en el territorio de un Estado miembro al titular de un permiso de tráfico fronterizo menor puede considerarse como tal y debe, por tanto, ser conforme a la ley y necesario en una sociedad democrática, es decir, debe estar justificado por una necesidad social imperiosa y, en particular, ser proporcionado con el fin legítimo que se persigue. (67)
76. Corresponde a las autoridades nacionales competentes, bajo el control de los tribunales nacionales, garantizar un justo equilibrio entre los intereses en juego, en este caso el derecho del recurrido en el litigio principal a beneficiarse plenamente de su permiso de tráfico fronterizo menor y la necesidad de las autoridades competentes del Estado miembro de prevenir y sancionar los abusos con arreglo al artículo 17 del Reglamento nº 1931/2006. Desde esta perspectiva, les corresponde examinar en cada caso si el titular de un permiso de tráfico fronterizo menor lo utiliza de manera abusiva o fraudulenta, teniendo debidamente en cuenta las razones legítimas que éste invocó, en el momento de la expedición del permiso, para obtenerlo.
77. En estas circunstancias, la práctica de las autoridades competentes de un Estado miembro consistente en denegar sistemáticamente a los titulares de un permiso de tráfico fronterizo menor, expedido válidamente conforme a las disposiciones del Reglamento nº 1931/2006, el derecho a entrar en el territorio de ese Estado miembro por el mero hecho de que esos titulares, dentro de un período de seis meses, han efectuado varias estancias de una duración acumulada de más de tres meses, sin tener en cuenta razones legítimas que justifiquen tales estancias ni las circunstancias en las que se han desarrollado las mismas y sin que se acredite la existencia de una utilización abusiva o fraudulenta de los permisos, no obedece en ningún caso, aun cuando lo exigiera un acuerdo bilateral de ejecución del citado Reglamento, a los requerimientos derivados del principio de proporcionalidad.
78. De lo anterior se deduce que el Reglamento nº 1931/2006 debe interpretarse en el sentido de que se opone a que un acuerdo bilateral adoptado en aplicación del artículo 13 de dicho Reglamento, como el acuerdo bilateral celebrado por Hungría, o la interpretación que hacen de tal acuerdo las autoridades y tribunales nacionales competentes, excluya que una persona que reúne los requisitos del mencionado régimen pueda cruzar la frontera de un Estado miembro en circunstancias como las controvertidas en el litigio principal, salvo que se acredite la existencia de fraude o abuso.
V. Conclusión
79. En atención a las consideraciones anteriores, propongo al Tribunal de Justicia que responda a las cuestiones prejudiciales planteadas por el Magyar Köztársaság Legfelsőbb Bírósága (Hungría) de la siguiente manera:
«El artículo 5 del Reglamento (CE) nº 1931/2006 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 20 de diciembre de 2006, por el que se establecen normas relativas al tráfico fronterizo menor en las fronteras terrestres exteriores de los Estados miembros y por el que se modifican las disposiciones del Convenio de Schengen, en la medida en que establece en tres meses la duración máxima autorizada de estancia ininterrumpida en virtud del régimen de tráfico fronterizo menor, debe interpretarse en el sentido de que se opone a que un acuerdo bilateral adoptado en aplicación del artículo 13 de dicho Reglamento, o la interpretación que se hace de tal acuerdo, excluya que una persona que reúne los requisitos del mencionado régimen pueda cruzar la frontera de un Estado miembro:
– cuando es titular de un permiso de tráfico fronterizo menor válido expedido conforme al citado Reglamento;
– por el mero hecho de que, dentro de un período de una duración determinada, ha efectuado múltiples estancias en la zona fronteriza de ese Estado miembro de una duración acumulada equivalente a la duración máxima de estancia ininterrumpida prevista en el acuerdo, cualquiera que sea esta última duración, y
– siempre que no se demuestre que las estancias se deben a un comportamiento fraudulento o abusivo.
Corresponde a las autoridades nacionales competentes, bajo el control de los tribunales nacionales, acreditar que el permiso de tráfico fronterizo menor se utiliza de manera abusiva o fraudulenta.»